Πράξεις παραχώρησης ιδιαίτερων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων: ΣτΕ 3860/2002, Ολ 891/2008, Ολ 2403/2014, 646/2015, 3944/2015, Oλ 2560/2015, Ολ1144/2016, 74/2018, 2392/2020, 567/2022 (Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου 4-3-2024)

Πράξεις παραχώρησης ιδιαίτερων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων: ΣτΕ 3860/2002, Ολ 891/2008, Ολ 2403/2014, 646/2015, 3944/2015, Ολ 2560/2015, Ολ 1144/2016, 2392/2020, 567/2022 (23-11-2015, 5-12-2016, 6-2-2018, 12-10-2020, 18-10-2021, 10-10-2022, 4-3-2024)

Στο δεύτερο μάθημα των Ειδικών Θεμάτων Σύνθεσης Δημοσίου Δικαίου (18-10-2021) θα εξετάσουμε, αφενός, τη νομική φύση των πράξεων της Διοίκησης, με τις οποίες παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί κοινοχρήστων πραγμάτων, στις οποίες περιλαμβάνονται και εκείνες με τις οποίες παραχωρείται η συνολική διαχείριση και εκμετάλλευση αυτών, καθώς και των πράξεων με τις οποίες καθορίζεται χρηματικό ποσό ως αντάλλαγμα για την παραχώρηση τέτοιου δικαιώματος και, αφετέρου, το δικονομικό καθεστώς τους, δηλαδή τη φύση των διαφορών που απορρέουν από τις πράξεις αυτές. Θα αναλυθεί η απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 891.2008, η οποία σηματοδοτεί νομολογιακή μεταστροφή σε σχέση με την απόφαση ΣτΕ 3860.2002 και την παραπεμπτική στην Ολομέλεια ΣτΕ 1036.2004 (όμοια η ΣτΕ 1037/2004, παραπεμπτική στην Ολομέλεια, επί της οποίας εκδόθηκε η ΣτΕ Ολ 892/2008. Βλ. και ΣτΕ 1038/2004, παραπεμπτική στην Ολομέλεια, επί της οποίας εκδόθηκε η ΣτΕ Ολ 893/2008). Βλ. και μεταγενέστερες αποφάσεις ΣτΕ 257, 1521, 2478/2011. Τέλος, με την απόφαση ΣτΕ 567/2022 [A567-2022], το Δικαστήριο έκρινε ότι η Πρόσκληση του “Ταμείου Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου Α.Ε.” (εφεξής: “ΤΑΙΠΕΔ Α.Ε.” ή “Ταμείο”), με τίτλο “Πρόσκληση υποβολής εκδήλωσης ενδιαφέροντος για την παραχώρηση υπηρεσιών λειτουργίας λιμένος και του δικαιώματος χρήσης, λειτουργίας, διαχείρισης και εκμετάλλευσης της μαρίνας Καλαμαριάς (Αρετσού)” δεν αφορά τη διαχείριση ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, αλλά κοινόχρηστου πράγματος και ανάγεται στη ρύθμιση της κοινής χρήσεως. Ως εκ τούτου, το Ταμείο ενεργεί ως προς τους τρίτους, οι οποίοι δεν μετέχουν στον διαγωνισμό (όπως ο αιτών Δήμος), ως διοικητική αρχή και οι πράξεις του έχουν, ως προς αυτούς, χαρακτήρα εκτελεστών διοικητικών πράξεων. Συνεπώς, η κρινόμενη διαφορά είναι διοικητική και υπάγεται στη δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Με άλλα λόγια, το ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ ενεργεί εν προκειμένω ως νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα.

Η παραπάνω νομολογία καθιστά αναγκαία την παροχή διευκρινίσεων όσον αφορά την περιουσία του Κράτους.

Σημειώνεται ότι σε δύο αποφάσεις της Ολομέλειας (ΣτΕ Ολ 2403, 2404/2014 [ΣτΕ Ολ 2403.2014]), το Συμβούλιο της Επικρατείας ασχολείται και πάλι με το ζήτημα της διαχείρισης των κοινοχρήστων. Επαναλαμβάνει την πάγια –από την απόφαση ΣτΕ Ολ 891/2008– νομολογία του ότι τα κοινόχρηστα ανήκουν στη δημόσια κτήση και προορίζονται για την άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στην κοινοχρησία τους, η δε διαχείρισή τους αντιδιαστέλλεται προς τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου και συνιστά άσκηση δημόσιας εξουσίας. Στο πλαίσιο της διαχείρισης των εν λόγω πραγμάτων από τη Διοίκηση είναι δυνατόν, σύμφωνα με τον βασικό κανόνα του άρθρου 970 του Α.Κ. (βλ. και τις διατάξεις των άρθρων 13, 14 και, ειδικώς για την παραχώρηση λιμένων εν γένει, του άρθρου 24 του ν. 2971/2001) να παραχωρούνται επ’ αυτών ιδιαίτερα δικαιώματα προς φυσικά ή νομικά πρόσωπα, εφ’ όσον με την παραχώρηση των ιδιαιτέρων αυτών δικαιωμάτων, τα οποία έχουν χαρακτήρα δημοσίου και όχι ιδιωτικού δικαίου, εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, δεν αναιρείται η κοινή χρήση. Εξ άλλου, η παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων αποβλέπει στην εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος. Και δεν αποκλείεται μεν η επιδίωξη και ταμιευτικού σκοπού, μόνον, όμως, δευτερευόντως και εφ’ όσον δεν αναιρείται ο κατά τα ανωτέρω προέχων σκοπός (βλ. ΣτΕ Oλ 1211-1212/2010).

Εν προκειμένω, η πράξη διαχείρισης της ως άνω δημόσιας κτήσης είναι η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της ανώνυμης εταιρείας «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα», με την οποία καθορίζονται τα τιμολόγια υπηρεσιών ελλιμενισμού σκαφών σε μαρίνα που ανήκει στη διοίκηση και διαχείρισή της. Πρόκειται για πράξη διαχείρισης κοινόχρηστου πράγματος, η οποία κατά νόμο χωρεί μεν κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, παραλλήλως, όμως, αποβλέπει στο δημόσιο συμφέρον και στην εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού, και, συγκεκριμένα, στην ανάπτυξη του τουρισμού. Περαιτέρω, η πράξη αυτή του Διοικητικού Συμβουλίου εγκρίνεται, σύμφωνα με τον νόμο, από υπουργική απόφαση, κατόπιν ελέγχου του καθορισμού των εν λόγω τιμολογίων νόμω και ουσία, η οποία έχει κανονιστικό χαρακτήρα και εκδίδεται κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας. Εν όψει των ανωτέρω, η διαφορά η οποία αναφύεται από την αμφισβήτηση της νομιμότητας της προσβαλλομένης αποφάσεως του Υπουργού Ανάπτυξης, με την οποία εγκρίνεται, σύμφωνα με την παρ. 5 του άρθρου 31α του ν. 2160/1993, απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της ανώνυμης εταιρείας «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα» που αφορά στον καθορισμό των τιμολογίων υπηρεσιών ελλιμενισμού σκαφών στην προαναφερθείσα Μαρίνα Αλίμου (λιμένας τουριστικών πλοίων, άρθρο 17 του Ν. 438/1976, Α΄ 256), είναι ακυρωτική διοικητική διαφορά που ανήκει στη δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Εν προκειμένω, δηλαδή, συντρέχουν το οργανικό και το λειτουργικό κριτήριο, εφόσον πρόκειται για υπουργική απόφαση που εξυπηρετεί σκοπό δημοσίου συμφέροντος, ενώ στην απόφαση ΣτΕ Ολ 891/2008 την προσβαλλόμενη πράξη [ πρόσκλησης της ανώνυμης εταιρίας με την επωνυμία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ» (ΕΤΑ ΑΕ) για την εκδήλωση ενδιαφέροντος με σκοπό την ανάπτυξη υπηρεσιών διαχείρισης (διαφήμισης-επικοινωνίας-ψυχαγωγίας-επισιτισμού) των οργανωμένων ακτών Αττικής του Ελληνικού Οργανισμού Τουρισμού (ΕΟΤ)] εξέδωσε το ΔΣ της τότε ΕΤΑ ΑΕ, οπότε η Ολομέλεια προσέφυγε στο πλάσμα του νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα, για να χαρακτηρίσει την πράξη ως διοικητική.

Τέλος, στο ίδιο πνεύμα, γίνεται δεκτό ότι η σύμβαση, με την οποία παραχωρείται σε ιδιώτη δικαίωμα αμμοληψίας από την κοίτη ποταμού, αφορώσα κοινόχρηστο πράγμα, είναι διοικητική, για την σύναψή της δε πρέπει να τηρηθεί η διαδικασία που προβλέπεται από την διέπουσα την παραχώρηση των ιδιαιτέρων αυτών δικαιωμάτων νομοθεσία, καθώς και να πληρούνται οι θεσπιζόμενες από την νομοθεσία αυτή και την νομοθεσία περί προστασίας του περιβάλλοντος προϋποθέσεις (ΣτΕ Ολ 2560/2015 [ΣτΕ Ολ 2560/2015]).

Αντίθετα, η εκμίσθωση ακινήτων των Δήμων κατά τις διατάξεις του π.δ. 270/1981 (Α΄ 77) αποβλέπει, όπως έχει παγίως κριθεί, στην επίτευξη του καλύτερου δυνατού οικονομικού αποτελέσματος και στην εξυπηρέτηση ταμιευτικών σκοπών των Ο.Τ.Α., οι δε συναπτόμενες συμβάσεις είναι συμβάσεις ιδιωτικού δικαίου. Επομένως, οι διαφορές που γεννώνται από πράξεις που προηγούνται της συνάψεως των συμβάσεων αυτών είναι, καταρχήν, ιδιωτικές και εκδικάζονται από τα πολιτικά δικαστήρια (ΣΕ 4149/2015, 1000/2013, 257/2011 κ.ά.). Τα ανωτέρω δεν μεταβάλλονται άνευ ετέρου όταν το υπό εκμίσθωση ακίνητο βρίσκεται εντός ή αποτελεί τμήμα κοινοχρήστου χώρου. Στην περίπτωση αυτή η διαφορά εξακολουθεί να είναι ιδιωτική αν δεν αμφισβητείται η δυνατότητα παραχωρήσεως ιδιαίτερου δικαιώματος, κατά το άρθρο 970 του Αστικού Κώδικα, επί του κοινοχρήστου πράγματος, το οποίο αφορά η εκμίσθωση, αλλά το πρόσωπο στο οποίο θα παραχωρηθεί το δικαίωμα αυτό ή η διαδικασία με την οποία αυτό θα παραχωρηθεί (ΣΕ 4149/2015, 2397/2016, πρβλ. 891/2008 Ολομ.). Βλ. ΣτΕ 2918/2016, 3499/2017, 74/2018.

Η ανάλυση θα στηριχθεί στο ακόλουθο διάγραμμα.

Ι. Παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων

–          Προηγούμενη νομολογιακή προσέγγιση

      –ΣτΕ 3860/2002

Η προσβαλλόμενη… πράξη του Διοικητικού Συμβουλίου της εταιρίας «ΕΤΑ ΑΕ» περί παραχωρήσεως, … της επίδικης εκτάσεως στην παρεμβαίνουσα εταιρία «ΤΡΑΜ ΑΕ», εκδοθείσα κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 13 παρ. 5 περ. γ του Ν. 2636/1998, το οποίο ορίζει ότι η εταιρία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ» μπορεί να παραχωρεί τη χρήση των περιουσιακών της στοιχείων σε φορείς του δημόσιου τομέα, δεν είναι διοικητική, διότι αφορά την παραχώρηση κατά χρήση ακινήτου, την διαχείριση του οποίου έχει ΝΠΙΔ, σε άλλο νομικό πρόσωπο ιδιωτικού επίσης δικαίου. Δεν καθιστά δε την πράξη αυτή διοικητική το γεγονός ότι το ακίνητο παραχωρείται για την εξυπηρέτηση του έργου του τροχιοδρόμου (τραμ), το οποίο είναι έργο υποστήριξης των ολυμπιακών εγκαταστάσεων, διότι … η εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού από νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου μπορεί να επιτευχθεί και με μέσα του ιδιωτικού δικαίου. Επομένως, απαραδέκτως προσβάλλεται και η ανωτέρω πράξη με την κρινόμενη αίτηση. Κατά την γνώμη, όμως, των Συμβούλων Π. Κοτσώνη και Αικ. Χριστοφορίδου και του Παρέδρου Κ. Ευστρατίου, η ανωτέρω πράξη, με την οποία παραχωρείται το επίδικο ακίνητο για την εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού και συγκεκριμένα για την εκτέλεση έργου αναγκαίου για την τέλεση των Ολυμπιακών Αγώνων, είναι διοικητική, δεν ασκεί δε επιρροή το γεγονός ότι προέρχεται από ΝΠΙΔ, εφόσον τούτο εν προκειμένω ασκεί δημοσία εξουσία.

–ΣτΕ 1036/2004 (παραπεμπτική στην Ολομέλεια)

Προς επίτευξη του κατά τον νόμο σκοπού της, η εταιρία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα Α.Ε.», ΝΠΙΔ που λειτουργεί κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας και διέπεται καταρχήν από το κοινό δίκαιο των ανωνύμων εταιρειών, δύναται είτε να προβαίνει η ίδια στην αξιοποίηση, είτε να εκμισθώνει και παραχωρεί σε τρίτους δικαιώματα επί της περιουσίας και των επιχειρηματικών μονάδων του ΕΟΤ, μεταξύ των οποίων και οι οργανωμένες ακτές. Εν προκειμένω, με την προσβαλλόμενη πράξη καλούνται επιχειρηματικά σχήματα σε εκδήλωση ενδιαφέροντος για τη σύναψη συμβάσεως με αντικείμενο την «ανάδειξη και διαχείριση» των ακτών Αλίμου, Α΄ και Β΄ Βούλας, Βουλιαγμένης και Βάρκιζας, του ΕΟΤ. Περιλαμβάνει δε, μεταξύ των άλλων, η «ανάδειξη και διαχείριση» των ακτών την αναβάθμιση των υφισταμένων εγκαταστάσεων, την οργάνωση και βελτίωση των ήδη παρεχομένων στο κοινό υπηρεσιών (ναυαγοσωστική κάλυψη, καθαριότητα και συντήρηση του χώρου κλπ.) και την ανάπτυξη νέων υπηρεσιών και δραστηριοτήτων (οργάνωση των παραλιών με ομπρέλες, οργάνωση εκδηλώσεων, συναυλιών κλπ.). Όπως προκύπτει από το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πρόσκλησης εκδήλωσης ενδιαφέροντος, δεν πρόκειται για την άσκηση δημοσίας εξουσίας εκ μέρους της εταιρίας «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα Α.Ε.» με τη διατύπωση επιταγών ή απαγορεύσεων ή με την παροχή αδείας για ορισμένη ενέργεια, αλλά για άσκηση επιχειρηματικής δραστηριότητας, στα πλαίσια της συναλλακτικής της δράσης, που κατατείνει στη σύναψη σύμβασης μεταξύ ΝΠΙΔ. Δεν πρόκειται δηλαδή για πράξη διφυούς νομικού προσώπου κατά την άσκηση της ανατεθειμένης σε αυτό δημοσίας εξουσίας και ως εκ τούτου δεν προκαλεί διοικητική αλλά ιδιωτική διαφορά υπαγομένη στην αρμοδιότητα των πολιτικών δικαστηρίων, συμφώνως προς το άρθρο 94 παρ. 2 του Συντάγματος …. Δεν συνάγεται δε το αντίθετο, όπως αβασίμως προβάλλουν οι αιτούντες, εκ του ότι με την προσβαλλόμενη πράξη προβλέπεται η παραχώρηση δικαιωμάτων εκμετάλλευσης κοινοχρήστων δημοσίων πραγμάτων προοριζομένων για την άμεση εξυπηρέτηση σκοπών δημοσίου συμφέροντος, δοθέντος ότι στις ανωτέρω ακτές περιλαμβάνονται και τμήματα αιγιαλού. Και τούτο διότι δεν αποκλείεται ούτε έννομη σχέση ιδιωτικού δικαίου επί κοινοχρήστου πράγματος, όπως ο αιγιαλός (πρβλ. ΣτΕ Ολ 1303/1997), ούτε η εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού εκ μέρους ΝΠΙΔ με μέσα του ιδιωτικού δικαίου (ΣτΕ 3860/2002). Οίκοθεν δε νοείται ότι, επιλαμβανόμενος της υπόθεσης, ο πολιτικός δικαστής είναι αρμόδιος να εξετάσει και τις προβαλλόμενες αιτιάσεις περί αντισυνταγματικότητος. (Μειοψηφούσα γνώμη…. η παραχώρηση δημοσίας υπηρεσίας σε ιδιώτη αποτελεί πράξη που, όπως και η παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων, εντάσσεται ομοίως στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, αφού συνεπάγεται, αναγκαίως, ρύθμιση της χρήσης της υπηρεσίας αυτής από τους πολίτες, και, συνεπώς, η εν λόγω κρατική αρμοδιότητα δεν είναι δυνατόν να ασκείται, υφ’ οιανδήποτε νομική μορφή, από ΝΠΙΔ ή ιδιώτη. Ενόψει αυτού, η εταιρία «Ε.Τ.Α. Α.Ε.», κατά την παραχώρηση της διαχείρησης και εκμετάλλευσης των τουριστικών αυτών μονάδων του Ε.Ο.Τ. (ακτών) σε ιδιώτη (η οποία προφανώς διενεργείται σύμφωνα με την ενδεικτική απαρίθμηση του ανωτέρω άρθρου 13 παρ. 5 του ν. 2636/1998), ασκεί δημόσια εξουσία και αποτελεί, και κατά τούτο, ΝΠΔΔ.

– Οι πράξεις παραχώρησης ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις

–ΣτΕ Ολ 891/2008

–          Προσβαλλόμενη πράξη

Ζητείται η ακύρωση της από 8.2.2001 πρόσκλησης της ανώνυμης εταιρίας με την επωνυμία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ» (ΕΤΑ ΑΕ) για την εκδήλωση ενδιαφέροντος με σκοπό την ανάπτυξη υπηρεσιών διαχείρισης (διαφήμισης-επικοινωνίας-ψυχαγωγίας-επισιτισμού) των οργανωμένων ακτών Αττικής του Ελληνικού Οργανισμού Τουρισμού (ΕΟΤ).

–          Έννοια κοινοχρήστων πραγμάτων – παραχώρηση δικαιωμάτων – άσκηση δημόσια εξουσίας – αντιδιαστολή προς τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας

Τα κοινόχρηστα πράγματα, στα οποία, κατά τις διατάξεις των άρθρων 967 του Αστικού Κώδικα (ΑΚ) 1 και 5 του ΑΝ 2344/1940 και 2 του Ν 2971/2001, περιλαμβάνονται ο αιγιαλός και η παραλία, ανήκουν στη δημοσία κτήση και προορίζονται για την άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στη διατήρηση του κοινοχρήστου χαρακτήρα τους, η δε διαχείρισή τους αντιδιαστελλόμενη προς τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου διενεργείται κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας. Επί των κοινοχρήστων αυτών πραγμάτων είναι δυνατόν, σύμφωνα με τον βασικό κανόνα δημοσίου δικαίου που περιέχεται στο άρθρο 970 ΑΚ, να παραχωρούνται από τη Διοίκηση ιδιαίτερα δικαιώματα προς φυσικά ή νομικά πρόσωπα, εφόσον όμως με τα δικαιώματα αυτά, τα οποία έχουν χαρακτήρα δημοσίου και όχι ιδιωτικού δικαίου, εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, δεν αναιρείται η κοινή τους χρήση.

–  Έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης – νομική φύση ΕΟΤ – ακυρωτικές διοικητικές διαφορές

Από τις διατάξεις του άρθρου 970 του ΑΚ, ερμηνευομένου υπό το φως του άρθρου 5 του Συντάγματος, με το οποίο κατοχυρώνεται το δικαίωμα στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, ειδικώς δε, όταν πρόκειται για ευαίσθητα οικοσυστήματα, και υπό το φως του άρθρου 24 αυτού, συνάγεται ότι η πράξη, με την οποία, στα πλαίσια της διαχείρισης των κοινοχρήστων πραγμάτων, παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επ’ αυτών, ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, αφού η παραχώρηση αυτή έχει ως άμεση και αναγκαία συνέπεια την ευθεία επέμβαση στο δικαίωμα των τρίτων προς ακώλυτη χρήση του κοινοχρήστου πράγματος, σύμφωνα με τον προορισμό του. Κατ’ ακολουθία, η εν λόγω κρατική αρμοδιότητα δεν είναι δυνατόν να ασκείται, υφ’ οιανδήποτε νομική μορφή, από ΝΠΙΔ ή ιδιώτη (ΣτΕ Ολ 1934/1998). Εξάλλου, η παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων αποβλέπει στην εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος. Και ναι μεν δεν αποκλείεται η επιδίωξη και ταμιευτικού σκοπού, μόνον όμως δευτερευόντως και εφόσον δεν αναιρείται ο κατά τα ανωτέρω προέχων σκοπός. Επομένως, πράξεις της Διοίκησης, με τις οποίες παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί κοινοχρήστων πραγμάτων, στις οποίες περιλαμβάνονται και εκείνες με τις οποίες παραχωρείται η συνολική διαχείριση και εκμετάλλευση αυτών, καθώς και εκείνες, με τις οποίες καθορίζεται χρηματικό ποσό ως αντάλλαγμα για την παραχώρηση τέτοιου δικαιώματος, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, διότι εκδίδονται κατ’ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και αποβλέπουν σε δημόσιο σκοπό. Συνεπώς οι διαφορές που δημιουργούνται από τις πράξεις αυτές, εφόσον δεν έχουν υπαχθεί στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, υπόκεινται στον ακυρωτικό έλεγχο του ΣτΕ, ανεξαρτήτως του αν οι εν λόγω πράξεις εντάσσονται τυχόν σε διαδικασία κατάρτισης σύμβασης, καθώς και ανεξαρτήτως της φύσης της σύμβασης αυτής, εφόσον, πάντως, στην τελευταία αυτή περίπτωση, προσβάλλονται από τρίτους (ΣτΕ Ολ 1467/1990, Ολ 61/1974, Ολ 2799/1972, Ολ 1377/1971, Ολ 394/1963, Ολ 1102/1957, Ολ 931/1948 ).

Τα αυτά άλλωστε ισχύουν και επί παραχώρησης ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων εκτάσεων που περιλαμβάνονται σε ακίνητα, τα οποία έχουν χαρακτηριστεί, κατά τις οικείες διατάξεις, ως «τουριστικά δημόσια κτήματα», είτε η παραχώρηση αυτή γίνεται από το Δημόσιο, είτε από τον ΕΟΤ (ΣτΕ Ολ 2799/1972). Από τις διατάξεις που διέπουν την ίδρυση και λειτουργία του ΕΟΤ, ο οποίος αποτελεί ΝΠΔΔ, προκύπτει ότι ο οργανισμός αυτός, κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς του να διαχειρίζεται και να εκμεταλλεύεται την περιουσία του, στην οποία περιλαμβάνονται ακίνητα που έχουν χαρακτηρισθεί ως δημόσια τουριστικά κτήματα, καθώς και κοινόχρηστα πράγματα, με παραχώρηση ή εκμίσθωση αυτής σε τρίτους, δεν διαχειρίζεται την ιδιωτική του περιουσία, αλλ’ενεργεί ως δημόσιο όργανο, που αποβλέπει στην οργάνωση και προαγωγή του τουρισμού στην Ελλάδα, δηλαδή σε γενικότερο δημόσιο σκοπό (βλ. ιδίως Ν 2160/1993, ΝΔ 180/1946 και Ν 4109/1960).

– Νομική φύση της «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ» (νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα)

Σύμφωνα με τις διατάξεις των Ν 2636/1998 και 2837/2000, η εταιρία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα Α.Ε.» (ΕΤΑ ΑΕ) διέπεται, κατ’ αρχήν, από τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου, λειτουργεί όμως χάριν του δημοσίου συμφέροντος και έχει ως σκοπό τη διοίκηση, διαχείριση και αξιοποίηση της περιουσίας του ΕΟΤ, στην οποία περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, κινητά και ακίνητα πράγματα ή επιχειρηματικές μονάδες που ανήκουν στην κυριότητα του ΕΟΤ ή τα οποία τελούν, απλώς, υπό τη διοίκηση και διαχείριση ή υπό την εκμετάλλευση αυτού, μεοποιαδήποτε νομική μορφή. Για την πραγματοποίηση του σκοπού της, η εν λόγω εταιρία μπορεί να ενεργεί οποιαδήποτε πράξη διαχείρισης ή διάθεσης των περιουσιακών αυτών στοιχείων. Εξάλλου, η εν λόγω εταιρία ελέγχεται εξ ολοκλήρου από το Ελληνικό Δημόσιο, αφού σε αυτό ανήκει το σύνολο των μετοχών της, το Διοικητικό Συμβούλιο, μέλος του οποίου είναι ο Διευθύνων Σύμβουλος, εκλέγεται από τη Γενική Συνέλευση των μετόχων, το δε καταστατικό της καταρτίζεται με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης και τροποποιείται με απόφαση της Γενικής Συνέλευσης, εγκρινομένη με απόφαση του ίδιου Υπουργού (άρθρα 15 και 16 του Ν 2636/1998, όπως τροποποιήθηκαν με το άρθρο 9 του Ν 2837/2000). Και ναι μεν προβλέπεται αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου και δυνατότητα εισόδου της εταιρείας αυτής στο Χρηματιστήριο Αξιών Αθηνών ή σε διεθνές χρηματιστήριο, σε καμία όμως περίπτωση δεν επιτρέπεται το Δημόσιο να απολέσει την απόλυτη πλειοψηφία (51%) των μετοχών της [ποσοστό που, με το άρθρο 39 παρ. 4 του Ν 3105/2003, περιορίσθηκε σε 34%, το οποίο επιτρέπει πλέον τον έλεγχο της εταιρίας από ιδιώτες. Η διάταξη όμως αυτή δεν καταλαμβάνει την επίδικη περίπτωση και δεν εξετάζεται ως προς τη συνταγματικότητά της]. Υπό τα δεδομένα αυτά, ιδίως δε του ότι, κατά τον κρίσιμο χρόνο, ο έλεγχος της εταιρίας «Ε.Τ.Α. Α.Ε.» ανήκει, κατά νόμον, στο Δημόσιο, η εταιρία αυτή, κατά την παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων, τα οποία περιλαμβάνονται στη δημόσια περιουσία του Ε.Ο.Τ. και των οποίων η διαχείριση έχει ήδη περιέλθει σε αυτή, ασκεί δημόσια εξουσία και αποτελεί, κατά τούτο, ΝΠΔΔ, είναι δε αδιάφορο το γεγονός ότι η εν λόγω δράση αποτελεί μέρος της επιχειρηματικής της δραστηριότητας και αποβλέπει και σε επίτευξη κέρδους. Συνεπώς, οι σχετικώς εκδιδόμενες πράξεις της εν λόγω εταιρίας, είτε αναφέρονται αποκλειστικά σε κοινόχρηστα πράγματα είτε περιλαμβάνουν και μη κοινόχρηστα, συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, οι οποίες παραδεκτώς προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, ανεξαρτήτως του κατά πόσον εντάσσονται σε διαδικασία κατάρτισης σύμβασης, εφόσον πάντως, στην τελευταία αυτή περίπτωση, οι αιτούντες δεν λαμβάνουν μέρος στη διαγωνιστική διαδικασία.

Σημειώνεται ότι σήμερα, η Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίου Ανώνυμη Εταιρεία» (ΕΤΑΔ Α.Ε.) προήλθε από τη συγχώνευση, αφενός, της εταιρείας με την επωνυμία «Κτηματική Εταιρεία του Δημοσίου Ανώνυμη Εταιρεία» (ΚΕΔ Α.Ε.) με απορρόφησή της από την ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα Ανώνυμη Εταιρεία», σύμφωνα με την Δ6Α 1162069 ΕΞ 2011 απόφαση Υπουργών Οικονομικών − Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης και Θρησκευμάτων − Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων − Πολιτισμού και Τουρισμού και, αφετέρου, των εταιρειών διαχείρισης και αξιοποίησης ακινήτων Ολυμπιακά Ακίνητα ΑΕ και Παράκτιο Αττικό Μέτωπο ΑΕ. Σκοπός της είναι η διαχείριση, ανάπτυξη, εκμετάλλευση και αξιοποίηση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου. Η Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίου Α.Ε. («ΕΤΑΔ ΑΕ») είναι σήμερα η μεγαλύτερη εταιρεία διαχείρισης και αξιοποίησης της ιδιωτικής ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου και αποτελεί 100% θυγατρική της Ελληνικής Εταιρείας Συμμετοχών και Περιουσίας (ΕΕΣΥΠ) μετά και τη θέσπιση του Ν. 4389/2016. Η ΕΤΑΔ λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος, σύμφωνα με τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας.

– Αίτηση ακύρωσης από τρίτους – παραδεκτή

Η προσβαλλόμενη πράξη της εταιρίας «ΕΤΑ Α.Ε.» εντάσσεται σε διαδικασία κατάρτισης σύμβασης περί παραχώρησης σε ιδιώτες της διαχείρισης και εκμετάλλευσης επιχειρηματικής μονάδας του ΕΟΤ, που αποτελείται από οργανωμένες ακτές, έκταση δηλαδή, στην οποία περιλαμβάνονται κοινόχρηστα πράγματα. Επομένως, η εν λόγω πράξη είναι εκτελεστή και παραδεκτώς προσβάλλεται από τους αιτούντες, οι οποίοι, ως προς τη σύμβαση αυτή, έχουν την ιδιότητα των τρίτων.

– Μειοψηφία στη ΣτΕ Ολ 891/2008

– Προσβολή πράξης ΝΠΙΔ, η οποία εντάσσεται σε διαδικασία που προηγείται της σύναψης σύμβασης γεννά ιδιωτική διαφορά, για τους εξής λόγους:

α. Σύμφωνα με το άρθρο 95 παρ. 1 του Συντάγματος, στην ακυρωτική δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας ανήκει ο έλεγχος της νομιμότητας των μονομερών εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, στις οποίες περιλαμβάνονται και τα ΝΠΔΔ. Κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 94 παρ. 1 και 3 του Συντάγματος, η εκδίκαση των διαφορών που ανακύπτουν από συμβάσεις τις οποίες συνάπτουν οι διοικητικές αρχές υπάγεται στην αρμοδιότητα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, αν πρόκειται για συμβάσεις διοικητικές, ενώ αν πρόκειται για συμβάσεις ιδιωτικού δικαίου, αρμόδια είναι τα πολιτικά δικαστήρια.

β. Σύμφωνα με την πάγια νομολογία του ΣτΕ, θεωρούνται αποσπαστές από την καταρτιζόμενη σύμβαση διοικητικές πράξεις, υποκείμενες σε αίτηση ακύρωσης και οι μονομερείς εκτελεστές πράξεις των διοικητικών αρχών, οι οποίες εντάσσονται στη διαδικασία που αποβλέπει στη σύναψη, όχι πάντως κάθε συναπτόμενης από τις διοικητικές αρχές σύμβασης, αλλά μόνον εκείνων των συμβάσεων οι οποίες είναι από τη φύση τους διοικητικές.

γ. Προϋποθέσεις (σωρευτικώς συντρέχουσες) για τον χαρακτηρισμό σύμβασης ως διοικητικής: i) ένα από τα συμβαλλόμενα μέλη είναι το Δημόσιο ή ΝΠΔΔ, ii) με τη σύναψη της σύμβασης επιδιώκεται η εξυπηρέτηση σκοπού, ο οποίος έχει αναχθεί από τον νομοθέτη σε σκοπό δημόσιου συμφέροντος και iii) ο συμβατικός δεσμός διέπεται από εξαιρετικές ρήτρες, δηλαδή όρους αποκλίνοντες από το κοινό δίκαιο, οι οποίοι εξασφαλίζουν στο Δημόσιο ή το ΝΠΔΔ υπερέχουσα, έναντι του αντισυμβαλλομένου, θέση (ΑΕΔ 10/1987, 10/1992, 21/1997, 3/1999 και 10/2003, ΣτΕ Ολ 1031/1995, 4467/1995, 3486/1996, Ολ 2403/1997, 3106/2002, 3774/2003). Εάν δεν συντρέχει μια από τις ανωτέρω προϋποθέσεις, τότε η σύμβαση είναι ιδιωτική.

δ. Κατά την ίδια νομολογία του ΑΕΔ, για τον χαρακτηρισμό μιας σύμβασης ως διοικητικής, και επομένως για τον καθορισμό των αρμόδιων για την εκδίκαση των σχετικών διαφορών δικαστηρίων, δεν ασκεί καμία επιρροή το γεγονός ότι το ΝΠΙΔ που συνάπτει τη σύμβαση ανήκει στο Δημόσιο ή είναι δημόσια επιχείρηση. Αποκρούσθηκε από το ΑΕΔ η άποψη, ότι συμβάσεις, αν και συναπτόμενες από ΝΠΙΔ, έχουν διοικητικό χαρακτήρα, όταν τα νομικά αυτά πρόσωπα είναι δημόσιες επιχειρήσεις που λειτουργούν χάριν του δημόσιου συμφέροντος. Και έτσι δεν υιοθετήθηκε η υποστηριχθείσα από την εκεί μειοψηφία γνώμη ότι, υπό τα ανωτέρω δεδομένα, το συμβαλλόμενο ΝΠΙΔ αποτελεί φορέα δημόσιας εξουσίας (είναι δηλαδή διαφυές νομικό πρόσωπο) αφού, κατά την γνώμη αυτή, «η έννοια του φορέως δημοσίας διοικήσεως είναι λειτουργική, ανεξαρτήτως της ιδιότητος το νομικού προσώπου ως δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου, εφόσον η διοίκησις δεν ασκείται μόνον από κρατικές υπηρεσίες και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, αλλά δύναται να ανατεθή και εις νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου υπάρχοντα ήδη ή ιδρυόμενα προς τον σκοπόν αυτόν, αφού η οργανωτική μορφή είναι θέμα πολιτικής σκοπιμότητος ή ευλυγισίας και δεν μεταβάλλει το αντικείμενο των παρεχόμενων υπηρεσιών ούτε καταργεί το εκάστοτε μονοπώλιον, με συνέπειαν τα νομικά αυτά πρόσωπα να είναι φορείς δημοσίας διοικήσεως και οι πράξεις των διοικητικαί» (ΑΕΔ 10/1987).

ε. Όταν ο νομοθέτης επιλέγει ως μέσο για την ικανοποίηση σκοπών, έστω και δημόσιου συμφέροντος, όχι τη μονομερή διοικητική πράξη αλλά τη σύμβαση, τότε, προκειμένου να καθορισθούν τα αρμόδια, για την επίλυση των διαφορών που ανακύπτουν, δικαστήρια, πρέπει να εξετάζεται η φύση της συγκεκριμένης σύμβασης, σύμφωνα με τα ανωτέρω τρία κριτήρια. Και αν δεν συντρέχει μια από τις απαιτούμενες προϋποθέσεις, όπως όταν το ένα από τα συμβαλλόμενα μέρη δεν είναι το Δημόσιο ή ΝΠΔΔ, η σύμβαση είναι ιδιωτική και οι διαφορές που γεννώνται από την προσβολή των πράξεων οι οποίες προηγούνται της κατάρτισης της σύμβασης, είναι ιδιωτικές υπαγόμενες, κατά το Σύνταγμα, στα πολιτικά δικαστήρια, διότι οι πράξεις αυτές δεν αποτελούν αποσπαστές από την ιδιωτική σύμβαση διοικητικές πράξεις (ΣτΕ Ολ 2403/1997).

στ. Δεν ασκεί επιρροή στη φύση των μονομερών πράξεων που εντάσσονται στη διαδικασία που κατατείνει στη κατάρτιση μιας σύμβασης και κατά συνεκδοχή στη δικαιοδοσία των δικαστηρίων, το πρόσωπο του αιτούντος, δηλαδή η ιδιότητα του αιτούντος ως μετέχοντος στην εν λόγω διαδικασία ή ως τρίτου προς αυτήν. Ο χαρακτηρισμός των πράξεων αυτών ως διοικητικών πράξεων συναρτάται αποκλειστικά, σύμφωνα με την πάγια και ανεξαίρετη νομολογία του ΑΕΔ, προς την καθοριζόμενη με αντικειμενικά κριτήρια φύση της σύμβασης ως διοικητικής.

ζ. Αυτή είναι και η νομολογία της Ολομέλειας του ΣτΕ, κατά την οποία, σύμφωνα με το ισχύον Σύνταγμα, επί προσβολής πράξεων, που προηγούνται της σύμβασης, από τρίτους, η προκαλούμενη διαφορά είναι διοικητική, υπαγόμενη στην ακυρωτική αρμοδιότητα του ΣτΕ, μόνον εφ όσον πρόκειται για σύμβαση διοικητική (ΣτΕ Ολ 3707/1987). [βλ. πάντως άρθρα 1 και 3 του Ν 3886/2010, Δικαστική προστασία κατά τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων – Εναρμόνιση της ελληνικής νομοθεσίας με την Οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 21ης Ιουνίου 1989 (L 395) και την Οδηγία 92/13/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 25ης Φεβρουαρίου 1992 (L 76), όπως τροποποιήθηκαν με την Οδηγία 2007/66/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Δεκεμβρίου 2007 (L 335) καθώς και άρθρο 47 παρ. 4 του Ν 3900/2010, κατά το οποίο, «με την επιφύλαξη των διατάξεων του ν. 3886/2010 (ΦΕΚ 173 Α΄), οι αιτήσεις ακυρώσεως κατά πράξεων της διαδικασίας που προηγείται της σύναψης συμβάσεων δημοσίων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών υπάγονται στην αρμοδιότητα των τριμελών διοικητικών εφετείων που αποφαίνονται ανεκκλήτως». Αναλυτικά για το θέμα της δικαιοδοσίας ως προς τις σχετικές διαφορές βλ., αντί πολλών, Κ. Γιαννακόπουλου, Η νέα δικονομία των δημοσίων συμβάσεων: ακόμη μια χαμένη ευκαιρία, ΕφημΔΔ 5/2010, σ. 595].

η. Δεν είναι νοητό οι πράξεις αυτές, εντασσόμενες στη διαδικασία για την κατάρτιση σύμβασης ιδιωτικού, σύμφωνα με την πάγια και ανεξαίρετη νομολογία του ΑΕΔ, δικαίου, διότι το ένα από τα συμβαλλόμενα μέρη δεν είναι το Δημόσιο ή ΝΠΔΔ, όταν η νομιμότητά τους αμφισβητείται από διαγωνιζόμενους, να θεωρούνται πράξεις κινούμενες στο χώρο του ιδιωτικού δικαίου, με συνέπεια οι προκαλούμενες από αυτές διαφορές να είναι ιδιωτικές, υπαγόμενες στα πολιτικά δικαστήρια, ενώ, όταν η νομιμότητά τους αμφισβητείται από τρίτα πρόσωπα, οι ίδιες πράξεις να αποκτούν χαρακτήρα πράξεων δημοσίου δικαίου, δηλαδή να μεταλλάσσονται σε διοικητικές πράξεις, υποκείμενες σε αίτηση ακύρωσης ενώπιον του ΣτΕ. Κατά το Σύνταγμα, η διάκριση των διαφορών ως δημόσιων ή ιδιωτικών εξαρτάται «από τη φύση τους» και όχι από το πρόσωπο του αιτούντος δικαστική προστασία (ΑΕΔ 10/1993).

θ. Η νομολογία του ΣτΕ που επικαλείται η πλειοψηφία για τη στήριξη της αντίθετης άποψής της (ΣτΕ Ολ 1467/1990 κ.λπ.) δεν αφορά το ανωτέρω επίμαχο ζήτημα, αφού πρόκειται για αποφάσεις επί διαφορών που προκλήθηκαν από την έκδοση μονομερών πράξεων διοικητικών αρχών μη εντασσόμενων σε διαδικασία που, κατά νόμον, αποβλέπει στη σύναψη σύμβασης. Η απόφαση ΣτΕ Ολ 1467/1990 αφορά την μονομερή πράξη διοικητικής αρχής (Οικονομικού Εφόρου) περί καθορισμού αποζημίωσης για αυθαίρετη χρήση δημόσιου κτήματος (αιγιαλού και παραλίας), βάσει του άρθρου 115 του από 11/12.11.1929 π.δ/τος «περί διοικήσεως δημοσίων κτημάτων», η οποία θεωρήθηκε εκτελεστή διοικητική πράξη, με τη σκέψη, που υιοθετείται από την πλειοψηφία στην κρινόμενη υπόθεση, ότι κατά τις διατάξεις των άρθρων 1 και 5 του ΑΝ 2344/1940, 60 παραγρ. 1 του από 11/12.11.1929 π.δ/τος και 967 και 970 του ΑΚ, η διαχείριση των συγκαταλεγόμενων στη Δημόσια κτήση κοινόχρηστων πραγμάτων αντιδιαστέλλεται από τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου και «αποτελεί άσκηση δημόσιας εξουσίας». Το ΑΕΔ ωστόσο, με την απόφασή του 10/1993, έκρινε ότι η ανωτέρω διαφορά είναι ιδιωτική, υπαγόμενη στα πολιτικά δικαστήρια, τονίζοντας ότι το άρθρο 94 παραγρ. 3 του Συντάγματος αποκλείει από τον κοινό νομοθέτη την εξουσία να χαρακτηρίζει ως διοικητικές διαφορές όσες «από τη φύση τους» είναι ιδιωτικές. Η Ολομέλεια του ΣτΕ, με τη νεώτερη απόφασή της 1303/1997, εναρμονιζόμενη πλήρως προς τη νομολογία του ΑΕΔ στο ζήτημα της δικαιοδοσίας, δέχθηκε, αντιθέτως προς την απόφασή της 1467/1990, ότι η προκαλούμενη διαφορά από πράξη κρατικής αρχής περί καθορισμού αποζημίωσης, βάσει των ανωτέρω διατάξεων, για αυθαίρετη χρήση των κοινοχρήστων πραγμάτων του αιγιαλού και της παραλίας, είναι διαφορά ιδιωτική.

ι. Δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί ότι, σύμφωνα με το Σύνταγμα, η διαχείριση επιχειρηματικών μονάδων, όπως είναι οι τουριστικές μονάδες των οργανωμένων ακτών της Α. και η ανάπτυξη των υπηρεσιών διαφήμισης, επικοινωνίας, ψυχαγωγίας και επισιτισμού, ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, έστω και αν οι τουριστικές αυτές μονάδες σχετίζονται με τα κοινόχρηστα πράγματα του αιγιαλού και της παραλίας, πολύ δε περισσότερο αν σχετίζονται με απλώς δημόσια τουριστικά κτήματα. Ειδικότερα, με την προσβαλλόμενη πράξη όχι μόνον δεν επιδιώκεται η παραχώρηση ιδιαίτερων δικαιωμάτων επί των κοινοχρήστων αυτών πραγμάτων που μπορεί να έχει ως συνέπεια την αναίρεση της κοινοχρησίας τους, αλλά αντιθέτως, η ανάθεση της διαχείρισης των τουριστικών αυτών μονάδων αποβλέπει στην εξυπηρέτηση της κοινής χρήσης, με την αναβάθμιση των προσφερόμενων στο κοινό υπηρεσιών για παραθαλάσσια αναψυχή. Δεν μεταβάλλεται δηλαδή το καθεστώς της κοινοχρησίας του αιγιαλού και της παραλίας, απλώς αλλάζει ο φορέας διαχείρισης των επιχειρηματικών αυτών μονάδων με την ανάθεσή τους σε ιδιωτικές επιχειρήσεις. Ο ίδιος ο νομοθέτης μάλιστα με τον Ν. 2636/1998 είχε ήδη παραχωρήσει τη διοίκηση, διαχείριση και εκμετάλλευση των επιχειρηματικών αυτών μονάδων, που ανήκαν στο ΝΠΔΔ του ΕΟΤ, στην ανώνυμη εταιρεία ΕΛΛΗΝΙΚΑ ΤΟΥΡΙΣΤΙΚΑ ΑΚΙΝΗΤΑ ΑΕ. Υπό την εκδοχή ότι η διαχείριση των εν λόγω τουριστικών μονάδων ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας εφόσον αφορούν και κοινόχρηστα πράγματα, όπως υποστηρίζεται από την πλειοψηφία, τότε η ανάθεση της διαχείρισης αυτής σε ιδιώτες απαγορεύεται. Και τούτο διότι το Σύνταγμα, όπως έχει ερμηνευθεί από την ΣτΕ Ολ 1934/1998, δεν επιτρέπει την άσκηση από ιδιώτες αρμοδιοτήτων που αποτελούν «κατεξοχήν δημόσια εξουσία», δηλαδή ανήκουν στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας. [Άλλωστε με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1934/1998 αποκρούσθηκε και η άποψη περί διφυούς νομικού προσώπου, όταν πρόκειται για την ανάθεση αρμοδιοτήτων που ανήκουν στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, αφού δεν έγινε δεκτή η άποψη ότι η ανάθεση της άσκησης αρμοδιοτήτων που αποτελεί «κατεξοχήν δημοσία εξουσία» σε ιδιώτες δεν προσκρούει στο Σύνταγμα, δεδομένου ότι, σύμφωνα με τη μειοψηφήσασα αυτή γνώμη, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων αυτών, τα εν λόγω όργανα των ΝΠΙΔ αποτελούν δημόσια όργανα (σκέψη 11)]. Ωστόσο δεν νοείται, κατά το Σύνταγμα, η αποκλειστική από το κράτος ή ΝΠΔΔ διαχείριση επιχειρηματικών μονάδων, επειδή αυτές σχετίζονται με κοινόχρηστα πράγματα. Άλλωστε το Σύνταγμα επιτρέπει να ανήκουν σε ιδιώτες ευθέως προστατευόμενες από το ίδιο περιοχές του φυσικού περιβάλλοντος (δάση και δασικές εκτάσεις). Δεν είναι νοητό η διαχείριση των εν λόγω τουριστικών μονάδων να εξομοιώνεται με την άσκηση αρμοδιοτήτων όπως η αστυνόμευση, η εθνική άμυνα ή η απονομή δικαιοσύνης. Κάτι τέτοιο ουδόλως προκύπτει από τα άρθρα 5 και 24 του Συντάγματος, ούτε συμβιβάζεται με τον ρόλο του συγχρόνου κράτους. Με τα σημερινά δεδομένα της οικονομικής ανάπτυξης, και ειδικότερα του τομέα της παροχής τουριστικών υπηρεσιών, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι εξακολουθεί να θεωρείται ως δημόσιος σκοπός η, εκ μέρους του ΕΟΤ ή θυγατρικής του επιχείρησης, κατασκευή και εκμετάλλευση τουριστικών εγκαταστάσεων. Σε αυτόν τον τομέα της εθνικής οικονομίας, ο ΕΟΤ (εκμεταλλευόμενος με αυτεπιστασία εγκαταστάσεις του) δρα ανταγωνιστικά προς ομοειδείς ιδιωτικές επιχειρήσεις, κατά τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου. Μόνον η χάραξη και άσκηση τουριστικής πολιτικής είναι πλέον νοητή σήμερα ως δημόσια δράση του ΕΟΤ. Όπως προκύπτει από το περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πρόσκλησης δεν πρόκειται για την άσκηση δημόσιας εξουσίας εκ μέρους της εταιρίας ΕΤΑ Α.Ε. με τη διατύπωση επιταγών ή απαγορεύσεων ή με την παροχής άδειας για ορισμένη ενέργεια, αλλά για την άσκηση επιχειρηματικής δραστηριότητας στα πλαίσια της, προβλεπόμενης από τον ειδικό Ν. 2636/1998, συναλλακτικής της δράσης που κατατείνει στη σύναψη ιδιωτικού χαρακτήρα σύμβασης μεταξύ ΝΠΙΔ.

ΙΙ. Παραχώρηση δικαιωμάτων χρήσης επί του γιαλού και της παραλίας στους ΟΤΑ. Προϋποθέσεις. ΣτΕ 646/2015

Με την απόφαση ΣτΕ 646/2015 [646_2015[1]] του Ε΄τμήματος, που εκδόθηκε επί αιτήσεως ακυρώσεως που βάλλει κατά της κοινής αποφάσεως των Υφυπουργών Εσωτερικών και Οικονομίας και Οικονομικών, με τίτλο «απευθείας παραχώρηση, με αντάλλαγμα, του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών, στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) Α΄ Βαθμού» [σημ.: κοινές υπουργικές αποφάσεις, με τις οποίες παραχωρείται απευθείας και με αντάλλαγμα στους Ο.Τ.Α. Α΄ Βαθμού το δικαίωμα της απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας που βρίσκονται στα όρια της διοικητικής τους περιφέρειας για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα και οι οποίες έχουν κανονιστικό χαρακτήρα, δεδομένου ότι με αυτές παραχωρείται για ορισμένο χρονικό διάστημα και υπό καθοριζόμενους από τις ίδιες όρους και προϋποθέσεις, μέρος του συνόλου των αιγιαλών της Χώρας (ΣτΕ 853/2008, 3868/2008, 1788/2009, 943, 2643/2010)], κρίθηκε ότι τα κοινόχρηστα πράγματα, στα οποία, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 967 του Αστικού Κώδικα, 1 και 5 του αν. ν. 2344/1940 (Α΄ 154) και 2 του ν. 2971/2001 (Α΄ 285), περιλαμβάνονται ο αιγιαλός και η παραλία, ανήκουν στη δημόσια κτήση και προορίζονται για την άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στην κοινοχρησία τους. Με το άρθρο 970 του Αστικού Κώδικα τίθεται βασικός κανόνας του δημοσίου δικαίου κατά τον οποίο η, επί τη βάσει των κατ’ ιδίαν διατάξεων, παραχώρηση από την διοικητική αρχή σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιαιτέρων δικαιωμάτων σε κοινόχρηστα πράγματα, είναι νόμιμη μόνον εάν και εφ’ όσον, και μετά την παραχώρηση των εν λόγω δικαιωμάτων, εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή τουλάχιστον να μην αναιρείται η κατά τον προορισμό του πράγματος κοινή χρήση αυτού (ΣτΕ Ολ 394/ 1963, 1377/1971, 2799/1972, 61/1974, 1467/1990, 891-895/2008, ΣτΕ 2696/1980, 2188/1982, 4807/1984, 386/1989, 1708/1995, 2685/2010, 2793/2012). Ο κανόνας αυτός, του κατ’ αρχήν επιτρεπτού της παραχωρήσεως ιδιαιτέρων δικαιωμάτων σε κοινόχρηστα πράγματα υπό την προϋπόθεση όμως ότι εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, δεν αναιρείται η κοινή χρήση του πράγματος, σύμφωνα με τον προορισμό του, επαναλαμβάνεται, προκειμένου περί του αιγιαλού και της παραλίας, και στη σχετική ειδική διοικητική νομοθεσία (ν. 2971/2001, άρθρα 2, 13, 14 και 15 παρ. 3).

Η παραχώρηση δικαιωμάτων απλής χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας, στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. για την άσκηση δραστηριοτήτων που είναι, καταρχήν, ήπιες και συμβατές με τον προορισμό των στοιχείων αυτών του φυσικού περιβάλλοντος ως κοινοχρήστων, πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση, ύστερα από εξατομικευμένη κρίση της Διοικήσεως, συνοδευόμενη από τα αναγκαία διαγράμματα, με την οποία θα τίθενται και οι αναγκαίοι όροι και περιορισμοί ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, προκειμένου να διασφαλισθεί και η κατά προορισμό χρήση του ως κοινόχρηστου αγαθού. Κατά συνέπεια, κρίθηκε ότι, η συλλήβδην παραχώρηση με την προσβαλλόμενη κ.υ.α. του συνόλου των αιγιαλών της χώρας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. βρίσκεται εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως της παρ. 5 του άρθρου 13 του ν. 2971/2001.

Περαιτέρω, ενόψει της σημασίας του παράκτιου χώρου ως στοιχείου του φυσικού περιβάλλοντος, κατά την ορθή έννοια του νόμου (βλ. σχετικά και άρ. 9 παρ. 2 και 14 παρ. 6 του νόμου), η αρμοδιότητα παραχώρησης αιγιαλού και παραλίας ανήκει και στον Υπουργό Περιβάλλοντος, από κοινού με τους Υπουργούς Οικονομικών και Εσωτερικών.

Τέλος, η έγκριση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών για την περαιτέρω μεταβίβαση σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας εκ μέρους των Ο.Τ.Α. ως παραχωρησιούχων, χορηγείται κατά περίπτωση, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι του νομοθέτη για την προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων, που κινδυνεύουν από την υπερεκμετάλλευση και να διαφυλαχθεί η κοινοχρησία τους, δεδομένου άλλωστε ότι δεν νοείται συλλήβδην εκ των προτέρων έγκριση εκ μέρους των αρμοδίων Υπουργών μεταβιβάσεων που θα χωρήσουν μελλοντικά. Τούτο διότι, αφενός έτσι απεμπολούν την αρμοδιότητα ασκήσεως εποπτείας επί των πράξεων των Ο.Τ.Α., ενώ ταυτόχρονα θέτουν σε διακινδύνευση τα παράκτια οικοσυστήματα. Συνεπώς, η διάταξη του άρθρου 8 της προσβαλλόμενης κ.υ.α., με την οποία εγκρίνεται η περαιτέρω μεταβίβαση του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας από τους Ο.Τ.Α. Α΄ βαθμού προς τρίτους, είναι εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως του άρθρου 15 παρ. 3 του ν. 2971/2001. Η υπόθεση παρεπέμφθη στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος, λόγω της σπουδαιότητας των ανωτέρω ζητημάτων.

Επίσης, με την απόφαση ΣτΕ 3944/2015 7μ το Ε΄Τμήμα ακυρώνει την (1038460/2439/Β0010/15.4.2009, ΦΕΚ Β΄ 792) Κοινή Απόφαση των υφυπουργών Εσωτερικών, Οικονομίας και Οικονομικών περί απευθείας παραχώρησης έναντι ανταλλάγματος του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών στους ΟΤΑ Α΄ βαθμού, δεχόμενο ότι αυτή η εκχώρηση δεν μπορεί να γίνεται συλλήβδην για όλη την Ελλάδα με μία μόνο υπουργική απόφαση, αλλά μεμονωμένα και κατά περίπτωση.

Βλ. και την ΣτΕ 345/2017 [A345-2017-2], που εκδόθηκε επί αίτησης ακύρωσης ανακλητικής απόφασης παραχώρησης δικαιώματος σε κοινόχρηστο, η οποία περιέχει ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 32 του πδ 18/1989 για την κατάργηση της ακυρωτικής δίκης.

ΙΙΙ. Παραχώρηση δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων με διοικητική σύμβαση (ΣτΕ Ολ 2560/2015)

Τα κοινόχρηστα πράγματα, στα οποία, κατά τις διατάξεις των άρθρων 967 Α.Κ. και 1 της κοινής υπουργικής αποφάσεως 42279/24.11.1938, περιλαμβάνονται οι κοίτες και οι όχθες ποταμών, ανήκουν στη δημόσια κτήση και προορίζονται για την άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στην διατήρηση του κοινοχρήστου χαρακτήρος τους, η δε διαχείρισή τους, αντιδιαστελλόμενη προς την διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, διενεργείται κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας. Επί των κοινοχρήστων αυτών πραγμάτων είναι δυνατόν, σύμφωνα με τον βασικό κανόνα δημοσίου δικαίου που περιέχεται στο άρθρο 970 Α.Κ., να παραχωρούνται από την Διοίκηση ιδιαίτερα δικαιώματα προς φυσικά ή νομικά πρόσωπα, εφ’ όσον όμως με τα δικαιώματα αυτά, τα οποία έχουν χαρακτήρα δημοσίου και όχι ιδιωτικού δικαίου, εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, δεν αναιρείται η κοινή τους χρήση (πρβλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 891-895/2008, 1467/1990, βλ. επίσης Σ.τ.Ε. 680/2006, 3741/2004). Περαιτέρω από τις προαναφερθείσες διατάξεις του Αστικού Κώδικα και του α. ν. 1219/1938, ερμηνευόμενες εν όψει και του άρθρου 24 του Συντάγματος, συνάγεται ότι η παραχώρηση εκ μέρους του Δημοσίου ή άλλου νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ιδιαίτερων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων στο πλαίσιο της διαχειρίσεώς των, και, ειδικότερα, η παραχώρηση σε ιδιώτη δικαιώματος αμμοληψίας σε ποταμό, είναι δυνατόν να γίνει, κατ’ επιλογή του νομοθέτη, είτε με μονομερή διοικητική πράξη είτε με σύναψη συμβάσεως με φυσικό πρόσωπο ή με νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου (πρβλ. Σ.τ.Ε. 891-895/2008 Ολομ., 2985, 4314/2005, 3627/2009). Η σύμβαση στην περίπτωση αυτή, αφορώσα κοινόχρηστο πράγμα, έχει τον χαρακτήρα διοικητικής συμβάσεως, για την σύναψή της δε πρέπει να τηρηθεί η διαδικασία που προβλέπεται από τις διέπουσες την παραχώρηση των ιδιαιτέρων αυτών δικαιωμάτων νομοθεσία, καθώς και να πληρούνται οι θεσπιζόμενες από την νομοθεσία αυτή και την νομοθεσία περί προστασίας του περιβάλλοντος προϋποθέσεις. Κατά την γνώμη όμως του Συμβούλου Ι. Γράβαρη, η παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων – όπως είναι η παραχώρηση σε ιδιώτη δικαιώματος αμμοληψίας σε ποταμό – ως ανήκουσα στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας είναι δυνατόν να γίνει μόνον με μονομερή διοικητική πράξη και όχι με την σύναψη συμβάσεως με φυσικό πρόσωπο ή με νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, έστω και αν η σύμβαση αυτή θα είχε, κατ’ αρχήν, τα χαρακτηριστικά διοικητικής συμβάσεως.

IV. Iδιωτικοποιήσεις λιμένων ως κοινοχρήστων πραγμάτων (ΣτΕ Ολ 1129, 1144/2016)

Με αφορμή τις αιτήσεις ακύρωσης που άσκησαν κάτοικοι της Κω, αφενός, και ο Δήμος Μυκόνου, αφετέρου, κατά των πράξεων της Διυπουργικής Επιτροπής Αναδιαρθρώσεων και Αποκρατικοποιήσεων με αντικείμενο τη «μεταφορά στην Εταιρεία «Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου» περιουσιακών στοιχείων του Δημοσίου κατά τις διατάξεις του Ν. 3986/2011» και συγκεκριμένα του Τουριστικού Λιμένα Κώ και του Τουριστικού Λιμένα Τούρλου Μυκόνου, αντιστοίχως, η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας εξέδωσε δύο αποφάσεις (ΣτΕ Ολ 1129 [a1129-2016] και 1144/2016 [a1144-2016]) με τις οποίες ερμήνευσε τις σχετικές διατάξεις των νόμων 3985/2011 και 3986/2011. Το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι οι λιμένες αποτελούν κοινόχρηστα πράγματα κατά την έννοια του άρθρου 967 ΑΚ, πλην όμως, κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο της διαχείρισης των εν λόγω πραγμάτων από τη Διοίκηση είναι δυνατόν, σύμφωνα με τον βασικό, δημοσίου δικαίου, κανόνα του άρθρου 970 του ΑΚ, να παραχωρούνται επ’ αυτών ιδιαίτερα δικαιώματα προς φυσικά ή νομικά πρόσωπα, εφόσον με την παραχώρηση των ιδιαιτέρων αυτών δικαιωμάτων, – τα οποία έχουν χαρακτήρα δημοσίου και όχι ιδιωτικού δικαίου και αποσκοπούν, κατά κύριο λόγο, στην εξυπηρέτηση της εμπορικής, επιβατικής, ναυτιλιακής, τουριστικής και αλιευτικής κίνησης και γενικότερα των λειτουργικών αναγκών του λιμένα, – εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, δεν αναιρείται η κοινή χρήση (ΣτΕ Ολ 891-895/2008). Με την εν λόγω παραχώρηση δεν αποκλείεται η επιδίωξη και ταμιευτικού σκοπού, εφ’ όσον εξυπηρετούνται οι λειτουργικές ανάγκες του λιμένα και δεν αναιρείται ο κατά τα ανωτέρω προέχων σκοπός (ΣτΕ Ολ 1211/2010). Στη συγκεκριμένη περίπτωση, με τους ορισμούς των διατάξεων της νομοθεσίας περί ΤΑΙΠΕΔ, οι οποίες αποσκοπούν στην ικανοποίηση συγκεκριμένου σκοπού δημοσίου συμφέροντος, δηλαδή την αποπληρωμή του δημοσίου χρέους βάσει σχετικού συνολικού προγράμματος, δεν αίρεται, με την μεταβίβαση του δικαιώματος παραχώρησης των δικαιωμάτων, ο κοινόχρηστος χαρακτήρας των προς παραχώρηση πραγμάτων, ενώ το ίδιο το ΤΑΙΠΕΔ, στο οποίο μεταβιβάζεται το δικαίωμα, διέπεται από ιδιαίτερο νομικό καθεστώς που εξασφαλίζει τον έλεγχό του εκ μέρους του Δημοσίου. Στο ΤΑΙΠΕΔ, δηλαδή, δεν μεταβιβάζονται νέα δικαιώματα επί των λιμένων, αλλ’ απλώς η άσκηση ήδη προβλεπομένων από την κείμενη νομοθεσία δικαιωμάτων. Τα δε μεταβιβαζόμενα δικαιώματα εξακολουθούν να τελούν υπό όλους τους περιορισμούς και τα βάρη που συνεπάγεται η εφαρμογή των διατάξεων της νομοθεσίας για την κοινοχρησία των λιμένων και των τουριστικών λιμένων, η οποία διασφαλίζεται, μεταξύ άλλων, με την κρατική εποπτεία. Επομένως, οι προσβαλλόμενες πράξεις δεν έχουν ως συνέπεια να εμποδίζεται η πρόσβαση στους λιμένες και τουριστικούς λιμένες και η απόλαυσή τους από το κοινό. Περαιτέρω, το Δικαστήριο απέρριψε ως αβάσιμο τον λόγο ακύρωσης ότι με την παραχώρηση σε τρίτους δικαιωμάτων επί των οικείων τουριστικών λιμένων παραβιάζεται το άρθρο 24 παρ. 1 Σ, καθόσον θα προκληθεί σημαντική επιδείνωση των περιβαλλοντικών συνθηκών στην ευρύτερη περιοχή, αφού, σε συνδυασμό με άλλες διατάξεις του Ν. 3986/2011, θα διευκολυνθεί υπέρμετρα η δόμηση και θα αποδυναμωθεί το υφιστάμενο περιβαλλοντικό κεκτημένο, διότι με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις παραχωρείται απλώς στο ΤΑΙΠΕΔ το δικαίωμα να παραχωρεί, δυνάμει σύμβασης παραχώρησης με τρίτο, τη χρήση, διοίκηση, διαχείριση και εκμετάλλευση κινητών και ακινήτων εντός της χερσαίας ή/και της θαλάσσιας ζώνης των ως άνω λιμένων, με έρεισμα τις διατάξεις του Ν. 3986/2011, οι οποίες δεν αναιρούν την ισχύουσα νομοθεσία περί προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας, ούτε τις διατάξεις περί προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. Οι προσβαλλόμενες πράξεις δεν έχουν ως περιεχόμενο ούτε ως άμεση συνέπεια την εκτέλεση έργων που θα επηρέαζαν το περιβάλλον, εφόσον, μετά από αυτές, θα ακολουθήσει η σύναψη σύμβασης παραχώρησης, η οποία υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο εφόσον θα περιείχε, τυχόν, ρήτρες οι οποίες θα αντέκειντο στην ανωτέρω νομοθεσία (πρβλ ΣτΕ 1415, 1416/2013).

V. Παραχώρηση από τον Οργανισμό Λιμένος Ραφήνας ΑΕ δικαιώματος χρήσης  χώρου εντός της οριοθετημένης Χερσαίας Ζώνης Λιμένος (ΣτΕ 2392/2020)

Ζητήθηκε από τον Δήμο Ραφήνας-Πικερμίου η ακύρωση: α) του από 4.4.2016 Πρακτικού του Διοικητικού Συμβουλίου της ανώνυμης εταιρείας με την επωνυμία «Οργανισμός Λιμένος Ραφήνας ΑΕ», με το οποίο αποφασίστηκε η προσωρινή παραχώρηση του δικαιώματος χρήσης στεγασμένου χώρου εμβαδού 325 τ.μ. καταστήματος το οποίο κείται εντός της οριοθετημένης Χερσαίας Ζώνης Λιμένος Ραφήνας, με σκοπό τη λειτουργία καταστήματος υγειονομικού ενδιαφέροντος, και β) της από 28.11.2013 απόφασης του (πρώην) Υπουργού Ναυτιλίας και Αιγαίου, με την οποία τροποποιήθηκε το Γενικό Προγραμματικό Σχέδιο (Master Plan) του Λιμένος Ραφήνας, καθ’ ο μέρος προβλέφθηκε εντός της χερσαίας ζώνης του λιμένα η χρήση «εστίαση – αναψυχή», δηλαδή, η χρήση καταστημάτων υγειονομικού ενδιαφέροντος.

Οι προσβαλλόμενες εν προκειμένω πράξεις εκδόθηκαν στο πλαίσιο διοίκησης και διαχείρισης της χερσαίας ζώνης του λιμένα Ραφήνας, δηλαδή δημοσίου πράγματος κοινής χρήσης που προορίζεται για την εξυπηρέτηση σκοπών δημοσίου συμφέροντος. Ο καθού η αίτηση Οργανισμός Λιμένος Ραφήνας, ο οποίος, κατά μετατροπή του Λιμενικού Ταμείου Ραφήνας, κατέστη ΝΠΙΔ και δη ανώνυμη εταιρεία κοινής ωφέλειας με σκοπό την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, τελεί υπό την εποπτεία του Υπουργού Ναυτιλίας και διέπεται συμπληρωματικώς από τις διατάξεις του κ.ν. 2190/1920 περί ανωνύμων εταιρειών, τις διατάξεις του β.δ. 14/19.1.1939 (ΦΕΚ 24 Α΄) και του α.ν. 2344/1940 (ΦΕΚ 154 Α΄), όπως κάθε φορά ισχύουν (άρθρο εικοστό πρώτο παρ. 3 και 5 του ν. 2932/2001, Α΄ 145). Κατά τη διοίκηση και διαχείριση της χερσαίας ζώνης λιμένος, ο Οργανισμός Λιμένος Ραφήνας ενεργεί κατά νόμο ως διοικητική αρχή (άρθρα εικοστό πρώτο και εικοστό δεύτερο ν. 2932/2001, άρθρο 24 ν. 2971/2001, πρβλ. ΣτΕ 488/2013, 1211/2010 Ολομ., 891/2008 Ολομ.). Ενόψει των ανωτέρω, η προκείμενη διαφορά, καθ’ ο μέρος ανέκυψε από την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης του Οργανισμού Λιμένος Ραφήνας, αποτελεί διοικητική διαφορά, η εκδίκαση της οποίας υπάγεται στο Συμβούλιο της Επικρατείας (βλ. ΣτΕ 2080/2018, 345/2017, πρβλ. ΣτΕ 488/2013).

Με το άρθρο δέκατο έβδομο του Ν. 2932/2001 «Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στις θαλάσσιες ενδομεταφορές – Σύσταση Γενικής Γραμματείας Λιμένων και Λιμενικής Πολιτικής – Μετατροπή Λιμενικών Ταμείων σε Ανώνυμες Εταιρείες και άλλες διατάξεις» (Α΄ 145) συστήθηκε στο Υπουργείο Εμπορικής Ναυτιλίας Γενική Γραμματεία Λιμένων και Λιμενικής Πολιτικής (ΓΓΛΛΠ), με σκοπό τον συνολικό σχεδιασμό και τη χάραξη της εθνικής λιμενικής πολιτικής για την ανάπτυξη λιμένων με σύγχρονη υποδομή, ώστε να ανταποκρίνονται στις ανάγκες και απαιτήσεις για την εξυπηρέτηση των επιβατών, των πλοίων και των φορτίων. Περαιτέρω, στο άρθρο δέκατο ένατο του ίδιου νόμου, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 44 του ν. 4150/2013 (Α΄ 102/29.4.2013), ορίζονται τα εξής: «Άρθρο δέκατο ένατο Επιτροπή Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων 1. Στο Υπουργείο Ναυτιλίας και Αιγαίου συνιστάται Επιτροπή Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων (ΕΣΑΛ). Η ΕΣΑΛ συγκροτείται με απόφαση του Υπουργού Ναυτιλίας και Αιγαίου, … 4. Έργο της Επιτροπής είναι: … ε) Η έγκριση, αναθεώρηση και επικαιροποίηση των αναπτυξιακών προγραμμάτων και μελετών διαχείρισης (Master Plan) των λιμένων, με τα οποία καθορίζονται τα μέγιστα επιτρεπόμενα όρια της Ζώνης Λιμένα, οι επιτρεπόμενες προσχώσεις, οι χρήσεις γης, οι όροι και οι περιορισμοί δόμησης, οι κυκλοφοριακές ρυθμίσεις και κάθε αναγκαίο στοιχείο για την εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας και της ασφάλειας του λιμένα. Για τους λιμένες αρμοδιότητας των δημοτικών λιμενικών ταμείων, της ως άνω εγκρίσεως προηγείται η χορήγηση γνώμης του αρμόδιου δημοτικού συμβουλίου εντός δέκα (10) ημερών από την υποβολή σχετικού αιτήματος του αρμόδιου φορέα διοίκησης και εκμετάλλευσης του λιμένα. Η αρμοδιότητα αυτή ασκείται υποχρεωτικά για τους λιμένες διεθνούς ενδιαφέροντος, εθνικής σημασίας και μείζονος ενδιαφέροντος, προαιρετικά δε για τους λιμένες τοπικής σημασίας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 21 του ν. 3450/2006 (Α΄ 64), όπως ισχύει. … 9. Οι κανονιστικές αποφάσεις της ΕΣΑΛ … υπόκεινται στον έλεγχο νομιμότητας του Υπουργού Ναυτιλίας και Αιγαίου και δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως με απόφασή του. 10. …». Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 207 παρ. 3 του ν. 4072/2012 (Α΄ 86): «Οι κανονιστικές αποφάσεις της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων του άρθρου δέκατου ένατου του ν. 2932/2001, που δεν έχουν δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως μέχρι τη δημοσίευση του παρόντος νόμου, κυρώνονται με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης, Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Οι αποφάσεις αυτές τροποποιούνται με απόφαση της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως». Στη συνέχεια, με το άρθρο 15 του ν. 4081/2012 (Α΄ 184/27.09.2012) ορίστηκε ότι: «Κυρώνονται και αποκτούν ισχύ τυπικού νόμου, από το χρόνο της εκδόσεως τους, οι κανονιστικού περιεχομένου αποφάσεις της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων (ΕΣΑΛ), με τις τροποποιήσεις τους, οι οποίες παρατίθενται στο Παράρτημα, που δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ 152/3.5.2012 Τ.Α.Α.Π., αντίγραφο του οποίου δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως με τον παρόντα νόμο. Οι ανωτέρω αποφάσεις μπορούν να τροποποιούνται με απόφαση του Υπουργού Ναυτιλίας και Αιγαίου ύστερα από πρόταση της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων». Από τις ανωτέρω διατάξεις, όπως ίσχυαν πριν από τα άρθρα 31 παρ. 3 του ν. 4368/2016 (Α΄ 21) και 140 του ν.  4504/2017 (Α΄ 184), προκύπτει ότι οι πράξεις που εκδίδει η Επιτροπή Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων (ΕΣΑΛ) στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς της να εγκρίνει τα αναπτυξιακά προγράμματα και μελέτες διαχείρισης (Μaster Plan) των λιμένων, με τα οποία καθορίζονται τα μέγιστα επιτρεπόμενα όρια της Ζώνης Λιμένα, οι επιτρεπόμενες προσχώσεις, οι χρήσεις γης, οι όροι και οι περιορισμοί δόμησης, οι κυκλοφοριακές ρυθμίσεις και κάθε αναγκαίο στοιχείο για την εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας και της ασφάλειας του λιμένα, έχουν κανονιστικό χαρακτήρα. Περαιτέρω, και οι αποφάσεις του Υπουργού Ανάπτυξης, Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας (μετέπειτα Ναυτιλίας και Αιγαίου), με τις οποίες κυρώνονται, δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως ή τροποποιούνται οι ως άνω αποφάσεις της ΕΣΑΛ έχουν και αυτές κανονιστικό χαρακτήρα (ΣτΕ 1585/2016 7μ., πρβλ. ΣτΕ 716, 717/2015 7μ.).

Στο άρθρο 18 του ν. 2971/2001 «Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις» (Α΄ 285) ορίζονται τα εξής: «1. Σε κάθε παράκτια περιοχή, όπου κατά τις κείμενες διατάξεις συντρέχει λόγος δημιουργίας ή επέκτασης λιμένα, καθορίζεται έκταση ξηράς και θάλασσας, συνεχής ή διακεκομμένη, στην οποία ο αρμόδιος φορέας διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένα μπορεί να εκτελέσει, σύμφωνα με τις διατάξεις περί εκτελέσεως δημοσίων έργων, τις διατάξεις της κείμενης νομοθεσίας περί λιμενικών ταμείων και στα πλαίσια ανάπτυξης του λιμενικού δυναμικού της χώρας, έργα που απαιτούνται για την εξυπηρέτηση της εμπορικής, επιβατικής, ναυτιλιακής, τουριστικής και αλιευτικής κίνησης και γενικότερα της εύρυθμης λειτουργίας του λιμένα. Η έκταση αυτή καλείται ζώνη λιμένα και διακρίνεται σε χερσαία και θαλάσσια. 2. Τα έργα της προηγούμενης παραγράφου εκτελούνται με απόφαση του Γενικού Γραμματέα της οικείας Περιφέρειας μετά από σύμφωνη γνώμη των Υπουργείων Εμπορικής Ναυτιλίας, Πολιτισμού και του ΓΕΝ. … 3. Για την έναρξη εκτέλεσης των έργων της παραγράφου 1 απαιτείται άδεια της αρμόδιας λιμενικής αρχής.» Κατά την παρ. 1 του επόμενου άρθρου 19, «Η χερσαία ζώνη λιμένα αποτελείται από τον αιγιαλό και τους αναγκαίους συνεχόμενους παραλιακούς χώρους για την εκτέλεση των έργων που αναφέρονται στο προηγούμενο άρθρο. …», στο δε άρθρο 22 παρ. 1 του νόμου αυτού ορίζεται ότι: «Οι χώροι και όλα εν γένει τα κτήματα, που περιλαμβάνονται στη ζώνη λιμένα είναι κοινόχρηστα δημόσια κτήματα και ανήκουν στο Δημόσιο κατά κυριότητα, η χρήση όμως και η εκμετάλλευσή τους ανήκει στον οικείο φορέα διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένα. …». Περαιτέρω, στο άρθρο 24 του ίδιου νόμου, όπως η παρ. 2 αυτού αντικαταστάθηκε με την παρ. 1 του άρθρου 34 του ν. 3153/2003 (Α΄ 153), ορίζονται τα εξής: «1. Επιτρέπεται ο φορέας διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένα με απόφαση της διοίκησής του, που εγκρίνεται, μετά από σύμφωνη γνώμη του ΓΕΝ και του Υπουργείου Εμπορικής Ναυτιλίας, από το Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας, να παραχωρεί, με αντάλλαγμα και για ορισμένο χρονικό διάστημα, τη χρήση χώρων που βρίσκονται μέσα στη ζώνη λιμένα. … Στην απόφαση παραχώρησης καθορίζεται το αντάλλαγμα για τη χρήση των ανωτέρω χώρων, καθώς και οι λοιποί όροι της παραχώρησης. 2. Για παραχωρήσεις απλής χρήσης των χώρων της χερσαίας ζώνης λιμένα χρονικής διάρκειας μικρότερης των τριών ετών, που δεν συνοδεύονται από οποιοδήποτε έργο μόνιμης ή προσωρινής φύσης, δεν απαιτούνται οι γνώμες του Υπουργείου Εμπορικής Ναυτιλίας και του ΓΕΝ, αλλά μόνο απόφαση του αρμόδιου φορέα διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένα, η οποία εγκρίνεται από το Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας. … 3. …». Από τις παραπάνω διατάξεις του ν. 2971/2001 συνάγεται ότι οι χώροι που περιλαμβάνονται στη χερσαία ζώνη λιμένος, δηλαδή ο αιγιαλός και οι συνεχόμενοι, αναγκαίοι για τη λειτουργία του λιμένα, παραλιακοί χώροι, αποτελούν κοινόχρηστους χώρους, προοριζόμενους μόνο για έργα και εγκαταστάσεις που εξυπηρετούν την εμπορική, επιβατική, ναυτιλιακή, τουριστική και αλιευτική κίνηση και γενικότερα τις λειτουργικές ανάγκες του λιμένα και, επομένως, παραχώρηση χώρου μέσα στη ζώνη αυτή είναι επιτρεπτή μόνο για την εξυπηρέτηση των παραπάνω αναγκών (ΣτΕ 1358/2001, 3397/2001, 2500/2009, 4336/2011). Η παραχώρηση επιτρέπεται πάντοτε για ορισμένο χρονικό διάστημα, με απόφαση του φορέα διοίκησης του λιμένα, ύστερα από έγκριση του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας και σύμφωνη γνώμη του Υπουργείου Εμπορικής Ναυτιλίας [ΥΕΝ] και του Γενικού Επιτελείου Ναυτικού [ΓΕΝ], κατά το άρθρο 24 του ν. 2971/2001, το οποίο ορίζει ότι δεν απαιτούνται οι σύμφωνες αυτές γνώμες μόνον εάν η παραχώρηση είναι διάρκειας μικρότερης των τριών ετών και δεν συνοδεύεται «από οποιοδήποτε έργο μόνιμης ή προσωρινής φύσης» (βλ. ΣτΕ 2448/2017, σκ. 3).

Με την από 18.3.2003 Σύμβαση Παραχώρησης παραχωρήθηκε από το Ελληνικό Δημόσιο στον Οργανισμό Λιμένος Ραφήνας (ΑΕ) το αποκλειστικό δικαίωμα χρήσης και εκμετάλλευσης της ζώνης του λιμένος Ραφήνας, έναντι ανταλλάγματος, για χρονική διάρκεια 40 ετών και υπό τους ειδικότερους όρους που προβλέπονται σε αυτή.

Με τα ανωτέρω δεδομένα, η πρώτη προσβαλλόμενη πράξη του Διοικητικού Συμβουλίου του Οργανισμού Λιμένος Ραφήνας, που ασκεί αρμοδίως τη διοίκηση και διαχείριση του λιμένα Ραφήνας, η οποία αφορά την παραχώρηση σε φυσικό πρόσωπο, κατόπιν διαγωνισμού, της χρήσεως ακινήτου εντός της Χερσαίας Ζώνης Λιμένος Ραφήνας με σκοπό τη λειτουργία καταστήματος υγειονομικού ενδιαφέροντος, έπαυσε να ισχύει το επόμενο έτος από την έκδοσή της, ήτοι μετά την άσκηση της κρινόμενης αιτήσεως και έως τη συζήτηση της υποθέσεως, λόγω της ματαιώσεως, από το ίδιο όργανο, του διαγωνισμού προς κατακύρωση του οποίου εκδόθηκε και της ταυτόχρονης λήψεως αποφάσεως περί διενέργειας νέου διαγωνισμού με διαφορετικούς όρους. Συντρέχει, επομένως, περίπτωση καταργήσεως της παρούσας δίκης ως προς την πρώτη προσβαλλόμενη πράξη, κατά το άρθρο 32 παρ. 2 του π.δ/τος 18/1989 (Α΄ 8), δεδομένου, άλλωστε, ότι ο αιτών Δήμος δεν επικαλείται ιδιαίτερο έννομο συμφέρον που δικαιολογεί τη συνέχιση της δίκης. Περαιτέρω, η κρινόμενη αίτηση εκπροθέσμως ασκείται από τον αιτούντα Δήμο κατά της δεύτερης προσβαλλόμενης πράξεως, σε χρονικό σημείο που απέχει 2,5 περίπου έτη από τη δημοσίευση της πράξεως αυτής στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Τούτο διότι ο Δήμος Ραφήνας – Πικερμίου έχει, ως εκ της ιδιαίτερης αποστολής του να επαγρυπνεί για την προστασία των κοινόχρηστων χώρων του λιμένα, την τοπική ανάπτυξη και την τουριστική οικονομία και να συμμετέχει σε θέματα πολεοδομίας, χωροταξίας και χρήσεων γης (άρθρ. 75 του ν. 3463/2006), αυξημένο και ειδικό ενδιαφέρον για τις δραστηριότητες που αφορούν τη διοικητική του περιφέρεια και προνομιακή πρόσβαση στη διαδικασία λήψεως των σχετικών αποφάσεων. Ειδικώς δε στην περίπτωση του Master Plan του διεθνούς ενδιαφέροντος Λιμένα της Ραφήνας, το οποίο εκπονήθηκε το έτος 2004 και απέκτησε τυπική ισχύ νόμου το έτος 2012, τροποποιήθηκε δε ως προς τις χρήσεις γης του Τομέα Γ΄ με την από 26.9.2013 απόφαση της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων, όπως αυτή εγκρίθηκε με την προσηκόντως δημοσιευθείσα προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση (βλ. ΣτΕ 716/2015 7μ., σκ. 7), δεν δύναται να δικαιολογηθεί η καθυστέρηση του Δήμου ως προς την άσκηση των δικονομικών του δικαιωμάτων, πολύ δε περισσότερο καθόσον η Υπηρεσία Δόμησης του Δήμου Ραφήνας φέρεται να έχει εκδώσει στις 17.2.2016, ήτοι τρεις μήνες πριν από την άσκηση της κρινόμενης αιτήσεως ακυρώσεως, την υπ’ αριθμ. 15/2016 άδεια δόμησης για το ένδικο κατάστημα εντός της Χερσαίας Ζώνης Λιμένος Ραφήνας. Τούτο δε ανεξαρτήτως του ζητήματος αν η τροποποίηση του καθορισμού χρήσεων γης στην προκειμένη περίπτωση, εντός της οριοθετημένης Χερσαίας Ζώνης Λιμένος Ραφήνας, θα μπορούσε να γίνει με απόφαση της ΕΣΑΛ, εγκρινόμενη με υπουργική απόφαση και όχι με προεδρικό διάταγμα, ζήτημα το οποίο άπτεται του βασίμου της αιτήσεως ακυρώσεως (βλ. ΣτΕ 716/2015 7μ., σκ. 11).

VΙ. ΣτΕ 567/2022: Πρόσκληση από το ΤΑΙΠΕΔ υποβολής εκδήλωσης ενδιαφέροντος για την παραχώρηση της διαχειρίσεως και εκμεταλλεύσεως (τουριστικού) λιμένα 

Πρακτικό θέμα

Με τα από 30.11.2010 και 9.3.2011 έγγραφα της Προϊσταμένης της Διεύθυνσης Επαγγελμάτων Υγείας και Πρόνοιας του Υπουργείου Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, των οποίων δεν προκύπτει ο ακριβής χρόνος περιέλευσής τους στον αιτούντα, γνωστοποιήθηκαν σ’ αυτόν, αντιστοίχως, τα από 13.11.2010 και 5.3.2011 πρακτικά συνεδρίασης της αρμόδιας Επιτροπής, για τη μη χορήγηση της άδειας άσκησης του επαγγέλματος  του Φυσικού – Ακτινοφυσικού Ιατρικής σε περιοχή εντός ιοντιζουσών ακτινοβολιών, την οποία είχε ζητήσει. Το τελευταίο πρακτικό της Επιτροπής εκδόθηκε μετά την από 25.2.2011 αίτηση θεραπείας που άσκησε ο αιτών αμφισβητώντας το περιεχόμενο της πρώτης απόφασής της, χωρίς να προκύπτει ότι έγινε νέα έρευνα επί του πραγματικού της υπόθεσης.

Η Επιτροπή έκρινε με βάση τις διατάξεις της απόφασης του Υπουργού Υγείας και Πρόνοιας «Καθορισμός προσόντων για την επαγγελματική απασχόληση των Φυσικών Νοσοκομείων» (ΦΕΚ Β’ 280/1983), η οποία εκδόθηκε κατ’ επίκληση της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου 5 παρ. 1 του ν.δ. 181/1974 «Περί προστασίας εξ ιοντιζουσών ακτινοβολιών» (ΦΕΚ Α’ 347), που προβλέπει ότι τα προσόντα εν γένει των επαγγελματικώς απασχολουμένων σε ιοντίζουσες ακτινοβολίες καθορίζονται με απόφαση του Υπουργού Κοινωνικών Υπηρεσιών. Η απόρριψη του αιτήματος έγινε διότι ο αιτών δεν αποδείκνυε το προσόν της πρακτικής άσκησης σε νοσηλευτικό ίδρυμα της ημεδαπής ή αλλοδαπής που αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση, με βάση την πιο πάνω υπουργική απόφαση, για την απόκτηση άδειας, με έναν από τους προβλεπόμενους στην ίδια απόφαση τρόπους. Ακολούθως ο αιτών άσκηση το από 20.5.2011 ένδικο βοήθημα κατά των δύο πρώτων εγγράφων.

Ερωτάται:

1) Ποια πράξη μπορεί να θεωρηθεί παραδεκτώς προσβαλλόμενη;

2) Ποιο ένδικο βοήθημα μπορεί να ασκηθεί και ενώπιον ποιού δικαστηρίου;

3) Στην προκειμένη περίπτωση ασκήθηκε εμπροθέσμως;

 4) Μπορεί το δικαστήριο, κατά τον έλεγχο της νομιμότητας της απόρριψης από τη Διοίκηση του αιτήματος, να ελέγξει αυτεπαγγέλτως, χωρίς να προβάλλεται σχετική αμφισβήτηση, το κύρος της υπουργικής απόφασης στην οποία στηρίχθηκε η Διοίκηση;

5) Θα εντοπίζατε κάποιο πρόβλημα στη νομοθετική εξουσιοδότηση του ν.δ. 181/1974;

6) Σε περίπτωση ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης ή πράξεων, λόγω ενός τέτοιου προβλήματος, ήτοι λόγω έλλειψης ενός ισχυρού κανονιστικού καθεστώτος, οπότε καθίσταται και πάλι εκκρεμές το αίτημα για τη χορήγηση της άδειας, πως μπορεί να ικανοποιηθεί από τη Διοίκηση, στο πλαίσιο της υποχρέωσης συμμόρφωσής της προς την απόφαση του Δικαστηρίου, το δικαίωμα του αιτούντος στην άσκηση του ως άνω επαγγέλματος, το οποίο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 5 παρ. 1 του Συντάγματος, ενόψει του ότι γίνεται σε περιοχή εντός ιοντιζουσών ακτινοβολών, δηλ. σε περιοχή που ενέχει κινδύνους για την υγεία;