Ανάκληση πράξεων “ομοίου” περιεχομένου προς ακυρωθείσα
Στο πέμπτο μάθημα των Ειδικών Θεμάτων Εμβάθυνσης Δημοσίου Δικαίου (12-11-2013) θα εξετάσουμε το θέμα της υποχρέωσης ανάκλησης πράξεων όμοιου περιεχομένου προς ακυρωθείσα. Θα αναλυθούν οι αποφάσεις ΣτΕ 370.1997, ΣτΕ Ολ 2176.2004 και η παραπεμπτική ΣτΕ 3500.2002. Τέλος, αναφέρεται και η κρίσιμη για το θέμα σκέψη της ΣτΕ Ολ 1175.2008, που συμπληρώνει τη σχετική νομολογιακή κατασκευή. Σημειώνεται ότι η σχετική θεματική συνδέεται και με την έκταση των αντικειμενικών ορίων του δεδικασμένου.
Η ανάλυση θα στηριχθεί στο ακόλουθο διάγραμμα.
Διάγραμμα
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Οι γενικές αρχές ανάκλησης των παράνομων ευμενών διοικητικών πράξεων αποτελούν σύνθεση της αρχής της νομιμότητας που επιτάσσει την άρση της παρανομίας και, συνακολούθως, την εξαφάνιση της πράξης από την έννομη τάξη, δηλαδή την αναδρομική ανάκλησή της, και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που απαιτούν τη διατήρηση της ισχύος της ευμενούς για τον καλόπιστο διοικούμενο πράξης.
Στη στάθμιση των ανωτέρω αρχών προέβη με γενική ρύθμιση ο νομοθέτης στο άρθρο μόνο του ΑΝ 261/1968. Η διάταξη αυτή, που προβλέπει ότι οι «[α]τομικαί διοικητικαί πράξεις, εκδοθείσαι κατά παράβασιν νόμου, ανακαλούνται υπό της Διοικήσεως ελευθέρως και άνευ οιασδήποτε δια το Δημόσιον συνεπείας, εντός ευλόγου από της εκδόσεως αυτών χρόνου», ρυθμίζει ειδικότερα το ζήτημα του υπολογισμού του ευλόγου χρόνου εντός του οποίου μπορεί να χωρήσει η ανάκληση. Το ζήτημα αν η πάροδος χρόνου μεγαλυτέρου της πενταετίας υπερβαίνει τον εύλογο για την ανάκληση χρόνο κρίνεται από τον διοικητικό δικαστή κατά περίπτωση [ΣτΕ 1204/2012, 1501/2008, 3906/2008, 3447/2007, 227/2006, 895, 2566/2002, 1569/2001].
Το αρμόδιο για την ανάκληση όργανο και η τηρητέα διαδικασία ρυθμίζονται στο άρθρο 21 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας.
Τέλος, κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή εφόσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει, κατ’αρχήν, υποχρέωση, αλλά διακριτική ευχέρεια να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η κατά νόμο προθεσμία προσβολής ή που έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς.
Εξαίρεση από την ανωτέρω αρχή εισάγει, μεταξύ άλλων, η νομολογία περί υποχρέωσης ανάκλησης ατομικών πράξεων ομοίων προς ακυρωθείσα, η οποία θα εξετασθεί κατωτέρω.
Η απόφαση ΣτΕ 370/1997 (Ε΄Τμήμα)
– Προσβαλλόμενη πράξη: α) η παράλειψη του Υπουργού Γεωργίας όπως προβεί σε νόμω οφειλομένη ενέργεια, ήτοι στην έκδοση διαταγής για τη ρητή ανάκληση όλων των νομαρχιακών αποφάσεων, με τις οποίες χαρακτηρίστηκαν ως “βοσκότοποι” τμήματα δασών και δασικών εκτάσεων της χώρας κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του Ν. 1734/1987 και β) η παράλειψη των νομαρχών του κράτους όπως προβούν σε νόμω οφειλομένη ενέργεια, ήτοι στη ρητή ανάκληση όλων των αποφάσεών τους, με τις οποίες, κατ` εφαρμογή των διατάξεων του Ν. 1734/1987, χαρακτηρίστηκαν ως “βοσκότοποι” ευρύτατες περιοχές ή τμήματα δασών και δασικών εκτάσεων του κάθε νομού (πλην των νομών Αθηνών και Αττικής). [Με την απόφαση ΣτΕ 664/1990, που εκδόθηκε ύστερα από σχετική αίτηση του και ήδη αιτούντος σωματείου, ακυρώθηκαν 143 νομαρχιακές πράξεις με τις οποίες καθορίστηκαν τα όρια βοσκοτόπων κατ’εφαρμογή του Μ. 1734/1987 καθόσον οι σχετικές διατάξεις του αντίκεινται στα άρθρα 24 παρ. 1 και 117 του Συντάγματος].
– Γενική αρχή του δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή εφόσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο: η Διοίκηση δεν έχει υποχρέωση να ανακαλεί πράξεις της, έστω και αν είναι παράνομες.
– Προϋποθέσεις κάμψης της ανωτέρω αρχής για τις ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις με την ακυρωθείσα οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη τυπικού νόμου ή κανονιστικής πράξης:
α) με απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας ή με αμετάκλητη απόφαση τακτικού διοικητικού δικαστηρίου ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη,
β) για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη νόμου αντίθετη προς το Σύνταγμα ή σε κανονιστική πράξη της Διοίκησης που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα,
γ) για την ανάκληση των ομοίου περιεχομένου ατομικών διοικητικών πράξεων με την ακυρωθείσα οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια ανίσχυρη διάταξη τυπικού νόμου ή κανονιστικής πράξης θα υποβληθεί στη Διοίκηση αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης του δικαστηρίου από φυσικό ή νομικό πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον,
δ) με την ανάκληση της συγκεκριμένης διοικητικής πράξης δεν θίγονται δικαιώματα που αποκτήθηκαν καλοπίστως από την εφαρμογή της ή, καίτοι θίγονται τέτοια δικαιώματα, συντρέχουν λόγοι υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος, για τους οποίους επιβάλλεται η ανάκληση.
–Έννομη συνέπεια: εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις αυτές η Διοίκηση έχει υποχρέωση να ανακαλέσει την παράνομη πράξη της, η σχετική δε παράλειψή της, τεκμαιρόμενη με την πάροδο άπρακτου τριμήνου από την υποβολή της αίτησης του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλόμενης ενεργείας προσβλητή με αίτηση ακύρωσης, σύμφωνα με το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989 “κωδικοποίηση διατάξεων νόμων για το Συμβούλιο της Επικρατείας”. Πράγματι, η διατήρηση παράνομων διοικητικών πράξεων δεν δικαιολογείται από την ανάγκη ασφαλείας του δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, η οποία υπαγορεύει την γενική αρχή του δικαίου περί μη υποχρέωσης ανάκλησης των παράνομων διοικητικών πράξεων, ενώ αντιθέτως έρχεται σε οξεία αντίθεση προς τις αρχές του Κράτους δικαίου, της νομιμότητας της δράσης της Διοίκησης και της χρηστής διοίκησης, ενόψει των οποίων ανακύπτει υποχρέωση των διοικητικών οργάνων και για την εκ των υστέρων άρση παράνομων νομικών ή πραγματικών καταστάσεων.
Η απόφαση ΣτΕ 3500/2002 (παραπεμπτική στην Ολομέλεια)
– Προσβαλλόμενη πράξη: το έγγραφο του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Δημόσιας Τάξης, με το οποίο η Διοίκηση αρνήθηκε ρητώς να επανεξετάσει την υπόθεση της δυσμενούς κρίσης του αιτούντος, Υποστρατήγου εν αποστρατεία της ΕΛ.ΑΣ. ως ευδοκίμως τερματίσαντος τη σταδιοδρομία του στον βαθμό του Ταξίαρχου και να ανακαλέσει, ως παράνομη, τη σχετική πράξη, όπως ο ίδιος είχε ζητήσει με αίτησή του.
–Υποχρέωση απάντησης στα αιτήματα των διοικουμένων (άρθρο 4 παρ. 1 και 3 του ΚΔΔιαδ): Με τις διατάξεις των παρ. 1 και 3 του άρθρου 4 του ΚΔΔιαδ ορίσθηκε ότι οι διοικητικές αρχές υποχρεούνται να αποφαίνονται επί όλων των αιτημάτων των ενδιαφερομένων, πλην αυτών που είναι προδήλως παράνομα ή επαναλαμβάνονται με τρόπο καταχρηστικό. Η υποχρέωση αυτή, η οποία εμπνέεται από την αρχή του κράτους δικαίου, επιβάλλεται προεχόντως όταν υποβάλλεται στην Διοίκηση νόμιμο αίτημα. Επομένως, επιβάλλεται και σε περίπτωση υποβολής αιτήματος ανάκλησης διοικητικής πράξης που διέφυγε μεν τον δικαστικό έλεγχο, αλλά είναι αντίθετη προς τον νόμο σύμφωνα με την νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, καθόσον το αίτημα αυτό είναι νόμιμο, διότι αφορά σε αποκατάσταση της νομιμότητας. Εξ άλλου, δεδομένου ότι οι ως άνω διατάξεις έχουν διαδικαστικό χαρακτήρα, δεν υποχρεώνουν μεν την Διοίκηση να ανακαλεί την διοικητική πράξη που αντιβαίνει στον νόμο, επιβάλλουν, όμως, σ’ αυτήν να επανεξετάζει την υπόθεση και να αποφασίζει ρητώς για την αποδοχή ή την απόρριψη του αιτήματος ανάκλησης με ειδικώς αιτιολογημένη κρίση, που υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο. Ως εκ τούτου, σχετικά με τη νέα ρύθμιση της υπόθεσης διατηρείται η γενική αρχή του διοικητικού δικαίου σύμφωνα με την οποία η Διοίκηση, εν όψει της ανάγκης σταθερότητας των διοικητικών σχέσεων, αποφασίζει εκείνη για την ανάκληση των παρανόμων πράξεών της κατά διακριτική εξουσία, εφόσον δεν προκύπτει υποχρέωση για την ανάκλησή τους από ειδικό κανόνα δικαίου.
– Υποχρέωση της Διοίκησης να επανεξετάσει την υπόθεση της δυσμενούς κρίσης του αιτούντος: Εν όψει του ότι κατά τη νομολογία του ΣτΕ είναι ανίσχυρες οι διατάξεις του ΠΔ 499/1989, κατ’εφαρμογή των οποίων διενεργήθηκαν οι έκτακτες κρίσεις των αξιωματικών της Ελληνικής Αστυνομίας [εφόσον το ΠΔ 499/1989 δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, όπως κρίθηκε με την ΣτΕ Ολ1467/1995 που ακύρωσε πράξη ομοίου περιεχομένου με το υπ’ αριθμ. 4/1990 Πρακτικό του Συμβουλίου του άρθρου 44 παρ. 2 του Ν. 1481/1984 το οποίο εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του ως άνω πδ και με το οποίο ο αιτών κρίθηκε στον βαθμό του Ταξίαρχου ως ευδοκίμως τερματίσας την σταδιοδρομία του], η Διοίκηση όφειλε να εισαγάγει, κατ’ αρχήν, την αίτηση του αιτούντος στο αρμόδιο για τις κρίσεις των ανωτάτων αξιωματικών της ΕΛ.ΑΣ. δευτεροβάθμιο Συμβούλιο, αποδεχόμενη την αντίθεση με τον νόμο του υπ’αριθ. 4/1990 Πρακτικού του Συμβουλίου. Στη συνέχεια, το δευτεροβάθμιο Συμβούλιο Κρίσεων όφειλε να σταθμίσει, προεχόντως, αφενός μεν τη σημασία και το μέγεθος των συνεπειών που προκλήθηκαν για τον αιτούντα με την έκδοση του υπ’ αριθμ. 4/1990 Πρακτικού, αφετέρου δε το μέγεθος των δυσχερειών που θα αντιμετωπίσει, ενδεχομένως, η Διοίκηση σε περίπτωση ανάκλησης του Πρακτικού αυτού και να αποφασίσει ρητώς για την αποδοχή ή την απόρριψη του αιτήματος ανάκλησης με ειδικώς αιτιολογημένη κρίση, ενεργώντας κατά διακριτική εξουσία σχετικά με τη νέα ρύθμιση της υπόθεσης.
– Επίκληση των κρίσεων της ΣτΕ 370/1997: Με το δικόγραφο της αίτησης ακύρωσης ο αιτών επικαλείται τις κρίσεις της ΣτΕ 370/1997 απόφασης του Ε΄ Τμήματος, σχετικά με τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου που διέπουν την ανάκληση των παρανόμων διοικητικών πράξεων και προβάλλει ότι, εφόσον το ΠΔ 499/1989 δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, όπως κρίθηκε με την ΣτΕ Ολ1467/1995 που ακύρωσε πράξη ομοίου περιεχομένου με το υπ’ αριθμ.4/1990 Πρακτικό, η Διοίκηση όφειλε στην προκειμένη περίπτωση όχι μόνο να επανεξετάσει την υπόθεση αλλά και να ανακαλέσει το παράνομο αυτό Πρακτικό. Υπό τα δεδομένα αυτά, το Τμήμα κρίνει ότι πρέπει να αναβάλει την έκδοση οριστικής απόφασης επί της κρινόμενης αίτησης ακύρωσης και να παραπέμψει το εκτεθέν ζήτημα, προς επίλυση, στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου.
Η απόφαση ΣτΕ Ολ 2176/2004
– Πλειοψηφία
–Γενική αρχή του διοικητικού δικαίου: η Διοίκηση δεν έχει, κατ’ αρχήν, υποχρέωση να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η κατά νόμο προθεσμία προσβολής ή που έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς.
– Κάμψη της γενικής αρχής (υποχρέωση επανεξέτασης της νομιμότητας ατομικής πράξης όμοιου περιεχομένου με ακυρωθείσα)
Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονιστική πράξη της Διοικήσεως που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, η αρχή αυτή κάμπτεται για τις λοιπές ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη, εφ` όσον για την ανάκλησή τους υποβληθεί στη Διοίκηση αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης του δικαστηρίου, από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον. Στην περίπτωση αυτή η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξης και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εντός του πλαισίου της απονεμομένης από τον νομοθέτη διακριτικής ευχέρειας ή δεσμίας αρμοδιότητος για την έκδοσή της, κατ’ εκτίμηση των λόγων υπερτέρου δημοσίου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που εκτήθησαν καλοπίστως από την εφαρμογή της και του χρόνου που διέρρευσε από την έκδοσή της. Εφόσον η Διοίκηση, κατ’ εκτίμηση των ανωτέρω προϋποθέσεων, προβεί στην ανάκληση της πράξης που εκδόθηκε κατ’ εφαρμογήν ανίσχυρης διάταξης, η ενέργεια αυτή δεν αντιστρατεύεται την ανάγκη ασφαλείας του δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, αλλ’ αντιθέτως είναι σύμφωνη προς τις αρχές του κράτους δικαίου, της νομιμότητας της δράσης της Διοικήσεως και της χρηστής διοίκησης, οι οποίες δεν ανέχονται τη διατήρηση σε ισχύ νομικών ή πραγματικών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν κατά κατάφωρη παραβίαση του δικαίου. Τυχόν δε παράλειψη της Διοίκησης να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, την παράνομη πράξη της, τεκμαιρομένη με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της αίτησης του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας, προσβλητή με αίτηση ακύρωσης κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989.
1η ειδικότερη γνώμη: η υποχρέωση αυτή συντρέχει μόνο όταν η ακύρωση της ατομικής διοικητικής πράξης έγινε για τον λόγο ότι αυτή στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου, όχι όμως και όταν στηρίχθηκε σε κανονιστική πράξη της Διοίκησης που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, δεδομένου ότι ο δικαιολογητικός λόγος της κατά τα ανωτέρω απόκλισης από τη γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, δηλαδή η αυξημένη τυπική ισχύς και εντεύθεν η σπουδαιότητα του παραβιασθέντος κανόνα δικαίου, δεν συντρέχει στην ειδικότερη αυτή περίπτωση.
2η ειδικότερη γνώμη: η υποχρέωση αυτή συντρέχει μόνο όταν η ακυρωτική ομοίου περιεχομένου διοικητικής πράξης δικαστική απόφαση προέρχεται από την Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας, δεδομένου ότι μόνο στην περίπτωση αυτή αποτρέπεται, κατ’αρχήν, ο κίνδυνος έκδοσης αντιφατικών επί του θέματος αποφάσεων και ο συνακόλουθος κίνδυνος υποχρέωσης της Διοίκησης να προβεί σε αλληλοσυγκρουόμενες, υποχρεωτικές εν τούτοις, ενέργειες.
– Μειοψηφία
– 1η γνώμη: Ανάλυση της έννοιας των γενικών αρχών του δικαίου και της σημασίας τους ως πηγών του διοικητικού δικαίου: κάμψη της γενικής αρχής περί διακριτικής ευχέρειας ανάκλησης παράνομων πράξεων μόνο βάσει ρητής, ειδικής και ανενδοίαστης πρόβλεψης του νομοθέτη
Oι γενικές αρχές του δικαίου συνάγονται από το σύνολο της νομοθεσίας, διαπιστώνονται δε απλώς και διατυπώνονται από τα δικαστήρια, στο πλαίσιο της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών, κατά το άρθρο 26 του Συντάγματος. Το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει σχεδόν από την ίδρυσή του δεχθεί τη γενική αρχή του διοικητικού δικαίου περί ευχερείας της Διοίκησης να ανακαλεί παράνομες ατομικές διοικητικές πράξεις της, όχι όμως και περί υποχρέωσής της προς τούτο, εκτός εάν τέτοια υποχρέωση επιβάλλεται βάσει κανόνα δικαίου ή αν η ανάκληση είναι αναγκαία για τη συμμόρφωση προς ακυρωτική δικαστική απόφαση (ΣτΕ 712/1936, 264/1951, 1801/1958, 1662/1959, 1886/1961), κάμψη δε της γενικής αυτής αρχής έγινε δεκτή μόνο για ορισμένες περιπτώσεις κοινωνικής ασφάλισης (ΣτΕ 3042/1970). Η ανωτέρω γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, υιοθετηθείσα σιωπηρώς και από τον νομοθέτη για πολλά έτη, καθιερώθηκε στον κλάδο του διοικητικού δικαίου. Εξ άλλου, το Σύνταγμα του έτους 1975 δεν περιέλαβε διάταξη περί του αντιθέτου, υπό την ισχύ του δε η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας (με την απόφαση 2282/1992) δέχθηκε ότι κάμψη της ανωτέρω γενικής αρχής είναι δυνατή μόνο βάσει ρητής, ειδικής και ανενδοίαστης πρόβλεψης του νομοθέτη και δεν δύναται να συναχθεί από το όλο πνεύμα και το σκοπό των συνταγματικών διατάξεων. Σχετική διάταξη δεν περιελήφθη ούτε στο αναφερόμενο στο ως άνω θέμα νομοθέτημα για τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (Ν. 2690/1999) ούτε στο αναθεωρημένο κείμενο του Συντάγματος του έτους 2001, με συνέπεια την επιβεβαίωση της ανωτέρω γενικής αρχής. Αν και το περιεχόμενο των γενικών αρχών του δικαίου δεν είναι αυστηρώς προσδιορισμένο και πρέπει να επαναπροσδιορίζεται στο πλαίσιο των κανόνων που συνθέτουν εκάστοτε την έννομη τάξη, ωστόσο είναι δεδομένο ότι οι θεσμοί της δικαστικής προσβολής διοικητικών πράξεων εντός ορισμένης προθεσμίας και του δεδικασμένου που απορρέει από τις δικαστικές αποφάσεις δεν έχουν υποστεί μεταβολή, δεν προκύπτει δε η ύπαρξη άλλου κανόνα δικαίου που να επιβάλλει απόκλιση από την ως άνω γενική αρχή του διοικητικού δικαίου και να δικαιολογεί μεταβολή της νομολογίας. Τουναντίον, πρόσφατες ρυθμίσεις ενισχύουν τη γενική αυτή αρχή. Συγκεκριμένα, οι διατάξεις των άρθρων 94 παρ. 4 και 95 παρ. 5 του αναθεωρημένου Συντάγματος του έτους 2001, καθώς και των άρθρων 196 επ. του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (Ν. 2717/1999), αλλά και οι διατάξεις του π.δ. 18/1989 προσδιορίζουν με σαφήνεια τις συνέπειες των δικαστικών αποφάσεων, χωρίς να προβλέπουν επέκταση των αποτελεσμάτων τους σε άλλες (τυχόν όμοιες) περιπτώσεις που δεν απετέλεσαν αντικείμενο της κριθείσης διαφοράς. Συνεπώς, η ανωτέρω γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έγινε δεκτή και από το ΔΕΚ (απόφαση 14ης Σεπτεμβρίου 1999, Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων κατά Assi Domn Kraft Products AB κ.λπ., C-310/97P: «63. Η αρχή της ασφαλείας δικαίου η οποία υπαγορεύει τις λύσεις που διατυπώνονται στις σκέψεις 57 έως 62 δεν επιτρέπει, επομένως, στην περίπτωση που στο πλαίσιο μιας κοινής διαδικασίας εκδόθηκαν πλείονες παρόμοιες ατομικές αποφάσεις περί επιβολής προστίμων και που μόνο ορισμένοι αποδέκτες επιδίωξαν ενώπιον δικαστηρίου και πέτυχαν την ακύρωση των αποφάσεων που τους αφορούν, να υποχρεώνεται το όργανο που εξέδωσε τις αποφάσεις να επανεξετάσει, κατόπιν αιτήσεως άλλων αποδεκτών και υπό το φως του σκεπτικού της ακυρωτικής δικαστικής αποφάσεως, τη νομιμότητα των αποφάσεων που δεν προσβλήθηκαν και να κρίνει αν, βάσει της εξετάσεως αυτής, πρέπει να επιστραφούν τα καταβληθέντα πρόστιμα».) και απηχεί την κρατούσα αντίληψη στα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την υπεροχή της αρχής της ασφάλειας δικαίου έναντι της νομιμότητας της διοικητικής δράσης και της ίσης μεταχείρισης των διοικουμένων, εξακολουθεί να ισχύει και δεν κάμπτεται στις περιπτώσεις κατά τις οποίες συντρέχουν οι προϋποθέσεις που αναφέρονται από την κρατήσασα γνώμη, περαιτέρω δε εναπόκειται στον νομοθέτη να θεσπίσει διαφορετική ρύθμιση.
2η γνώμη: γενική υποχρέωση της Διοίκησης να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της. Η παράλειψη συμμόρφωσης στην υποχρέωση αυτή δεν προσβάλλεται με αίτηση ακύρωσης
Κατά γενική αρχή του δικαίου, όταν η Διοίκηση διαπιστώνει την παρανομία πράξης που εξέδωσε, δεν έχει διακριτική ευχέρεια αλλά υποχρέωση να την ανακαλέσει, προς αποκατάσταση της τρωθείσης νομιμότητας. Το αντίθετο, το να αποφασίζει η ίδια αν και πότε, βάσει των δικών της κριτηρίων, θα ανακαλέσει την παράνομη πράξη της, θα αντέβαινε όχι μόνο στην ίδια την έννοια του κράτους δικαίου αλλά και στη συνταγματική αρχή της ισότητας. Η ως άνω δε υποχρέωση της Διοίκησης αφορά κάθε παράνομη πράξη της, ανεξαρτήτως του λόγου της παρανομίας και της τυχόν δικαστικής ή μη διαπίστωσής της, δεδομένου ότι η έννοια της νομιμότητας είναι ενιαία. Ωστόσο η παράλειψη της Διοίκησης να συμμορφωθεί, επί υποβολής αιτήματος διοικουμένου περί ανάκλησης μιας παράνομης πράξης της, στην ως άνω υποχρέωσή της, ενώ έχει ενδεχομένως άλλες συνέπειες (αποζημίωσης κ.λπ.), πάντως δεν μπορεί να ελεγχθεί στα πλαίσια προσβολής της κατά τους όρους του άρθρου 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989. Και τούτο, γιατί συνιστά επιβεβαίωση της ατομικής διοικητικής πράξης, ο έμμεσος έλεγχος της οποίας θα οδηγούσε ευθέως σε καταστρατήγηση της θεσπισμένης από το άρθρο 46 του π.δ. 18/1989 αποκλειστικής προθεσμίας άσκησης αίτησης ακύρωσης. Συνεπώς, κατά την άποψη αυτή, δεν προσβάλλεται παραδεκτώς μια τέτοια παράλειψη.
Η απόφαση ΣτΕ Ολ 1175/2008
Υποχρέωση της Διοίκησης να ανακαλέσει, κατόπιν σχετικής αίτησης διοικουμένου, τις ατομικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί κατ’ εφαρμογή ακυρωθείσας, ως αντισυνταγματικής, κανονιστικής πράξης
Kατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή, εφ΄ όσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει, κατ΄ αρχήν, υποχρέωση να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η κατά νόμο προθεσμία υποβολής ή που έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς. Στις περιπτώσεις όμως κατά τις οποίες με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για το λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονιστική πράξη της Διοικήσεως που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, η αρχή αυτή κάμπτεται για τις λοιπές ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις, οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη, εφ΄ όσον για την ανάκλησή τους υποβληθεί στην Διοίκηση αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης του δικαστηρίου, από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον. Στην περίπτωση αυτή, η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξης και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εντός του πλαισίου της απονεμομένης από το νομοθέτη διακριτικής ευχερείας ή δεσμίας αρμοδιότητος για την έκδοσή της, κατ΄ εκτίμηση των λόγων υπερτέρου δημοσίου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που εκτήθησαν καλοπίστως από την εφαρμογή της και του χρόνου που διέρρευσε από την έκδοσή της. Εφ΄ όσον η Διοίκηση, κατ΄ εκτίμηση των ανωτέρω προϋποθέσεων, προβεί στην ανάκληση της πράξης, που εκδόθηκε κατ΄ εφαρμογήν ανίσχυρης διατάξεως, η ενέργεια αυτή δεν αντιστρατεύεται την ανάγκη ασφαλείας του δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, αλλά είναι σύμφωνη προς τις αρχές του Κράτους δικαίου, της νομιμότητας της δράσεως της Διοικήσεως και της χρηστής διοικήσεως, οι οποίες, δεν ανέχονται τη διατήρηση σε ισχύ νομικών ή πραγματικών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν κατά κατάφωρη παραβίαση του δικαίου. Τυχόν δε παράλειψη της Διοικήσεως να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, την παράνομη πράξη της, τεκμαιρόμενη με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της αιτήσεως του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας, προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως, κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989, Α΄ 8 (Σ.τ.Ε. 2176-7/2004 Ολομ.). Επίσης, η ρητή απόρριψη από τη Διοίκηση αιτήματος ανάκλησης διοικητικής πράξης ως παράνομης συνιστά, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, εκτελεστή διοικητική πράξη. Τα ως άνω ισχύουν και στην περίπτωση, κατά την οποία με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται κανονιστική διοικητική πράξη λόγω αντίθεσής της προς το Σύνταγμα. Σύμφωνα με τα ήδη εκτεθέντα, στην περίπτωση αυτή υπάρχει υποχρέωση της Διοικήσεως, ερειδόμενη και στην υποχρέωσή της να συμμορφωθεί προς την ακυρωτική απόφαση, η οποία, στην περίπτωση αυτή, ισχύει έναντι πάντων, να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, τις ατομικές διοικητικές πράξεις που έχουν εκδοθεί κατ΄ εφαρμογήν της ως άνω αντισυνταγματικής κανονιστικής διοικητικής πράξης, εφόσον υποβληθεί αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασηςαποφάσεως του δικαστηρίου.
Ειδική γνώμη: η απορριπτική του αιτήματος ανάκλησης ατομικής διοικητικής πράξης που ερείδεται επί παρανόμου, λόγω αντίθεσης προς το Σύνταγμα, κανονιστικής πράξης, πράξη του οικείου διοικητικού οργάνου στερείται εκτελεστότητος. Ειδικότερα, με την πράξη αυτή που απλώς γνωστοποιείται στον ενδιαφερόμενο ότι το αίτημά του απορρίφθηκε και, επομένως ως πληροφοριακή, στερείται εκτελεστού χαρακτήρα, δεν παρακωλύεται η δυνατότητά του να επιδιώξει την ικανοποίησή του με την έγερση αγωγής αποζημίωσης του άρθρου 105 Εισ.Ν.Α.Κ., κατά την εκδίκαση της οποίας θα εξετασθεί παρεμπιπτόντως και η νομιμότητα της άρνησης της Διοίκησης να προβεί στην ανάκληση της παράνομης ατομικής διοικητικής πράξης.
βλ. και ΣτΕ 933/2012 του Α΄τμήματος, η οποία έκρινε ότι, σε περίπτωση που η νομιμότητα ατομικής διοικητικής πράξης έχει κριθεί από το δικαστήριο με δύναμη δεδικασμένου, αίρεται η υποχρέωση της Διοίκησης για ανάκληση και παρέπεμψε το ζήτημα στην 7μελή σύνθεση (6. Επειδή, κατά τη γνώμη του Τμήματος, από τη διάταξη [του άρθρου 197 του ΚΔΔ], ερμηνευόμενη σε συνδυασμό με τις … γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου, συνάγεται ότι,ειδικώς σε περίπτωση που η νομιμότητα ατομικής διοικητικής πράξεως έχει κριθεί από το αρμόδιο δικαστήριο με δύναμη δεδικασμένου, αίρεται η υποχρέωση της Διοικήσεως να ανακαλέσει την πράξη αυτή, έστω και αν μετά τη δημιουργία του δεδικασμένου συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες… η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξεως και να προβεί στην ανάκλησή της, δηλαδή ακόμα και όταν επακολούθησε αμετάκλητη δικαστική απόφαση, με την οποία ακυρώθηκε ως αντισυνταγματική η κανονιστική διοικητική πράξη που αποτέλεσε το έρεισμα ατομικής πράξεως ομοίου περιεχομένου, και εντός ευλόγου χρόνου μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής αυτής αποφάσεως υποβλήθηκε, κατ’ επίκλησή της, αίτηση στη Διοίκηση για ανάκληση της ως άνω ατομικής διοικητικής πράξεως, που και αυτή είχε εκδοθεί κατ’ εφαρμογή της ίδιας κανονιστικής πράξεως (πρβλ. Σ.τ.Ε. 1143/1995 7μ., 291/1995 7μ., 2807/1998).
Ειδική Βιβλιογραφία
Κ. Γιαννακόπουλου, Η υποχρέωση ανάκλησης ατομικών διοικητικών πράξεων όμοιων με ακυρωθείσα πράξη, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1998˙ Κ. Γώγου, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, Εκδ. Σάκκουλα, 2005, σ. 113 επ.˙ Π. Λαζαράτου, Η επέκταση των αντικειμενικών ορίων του δεδικασμένου επί ομοίων πράξεων στο ελληνικό δίκαιο, Σχόλιο στη ΣτΕ 370/1997, Δ 1998, σ. 319˙ Χ. Μουκίου, Η επέκταση του ακυρωτικού αποτελέσματος στις όμοιες πράξεις κατά το γαλλικό και το ελληνικο δίκαιο, ΔιΔικ 1994, σ. 15.