Le pouvoir d’ injonction du juge administratif (η εξουσία του διοικητικού δικαστή να απευθύνει «διαταγές» στη διοίκηση), RFDA 3/2015
I. Με τρεις αποφάσεις του Γ΄ τμήματος που εκδόθηκαν σε διάστημα 10 μηνών (ΣτΕ 4474/2014, 3238/2015, 2948/2015), το Συμβούλιο της Επικρατείας ακύρωσε τις πρυτανικές εκλογές που διεξήχθησαν κατ’εφαρμογή του Ν. 4009/2011 σε τρία ΑΕΙ. Οι λόγοι ακύρωσης ανάγονταν σε πλημμέλειες του πρώτου σταδίου της σύνθετης διοικητικής ενέργειας ανάδειξης πρύτανη, δηλαδή της προεπιλογής από το Συμβούλιο του οικείου ΑΕΙ των τριών υποψηφίων μεταξύ των ενδιαφερομένων για τη θέση πρύτανη, οι οποίοι, στη συνέχεια, έλαβαν μέρος στην εκλογική διαδικασία. Το πρόβλημα που ανέκυψε ή ανακύπτει για τα Συμβούλια των τριών ΑΕΙ κατά την επαναληπτική διαδικασία που διοργάνωσαν, συμμορφούμενα προς τις ως άνω ακυρωτικές αποφάσεις, έγκειται στο αν ο νέος πρύτανης πρέπει να εκλεγεί για πλήρη τετραετή θητεία ή για το υπόλοιπο της θητείας του πρύτανη του οποίου η εκλογή ακυρώθηκε μεν αναδρομικά, πλην όμως ο ίδιος διένυσε εν τοις πράγμασι σημαντικό τμήμα αυτής. Τίθεται, επομένως, το ερώτημα αν ο δικαστής θα μπορούσε να παράσχει σχετικές κατευθύνσεις ή υποδείξεις στη Διοίκηση, παρά το γεγονός ότι το συγκεκριμένο ζήτημα δεν συνδέεται με τις πλημμέλειες για τις οποίες ακυρώθηκαν οι τελικές πράξεις της εκλογικής διαδικασίας, προκειμένου να αποτραπούν νέες πλημμέλειες και ενδεχόμενες ακυρώσεις. Ανάλογες δυσχέρειες συμμόρφωσης εμφανίζονται και σε άλλες περιπτώσεις ακύρωσης πράξεων σύνθετων διοικητικών ενεργειών, ιδίως όταν μεταξύ της έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης και της δικαστικής απόφασης που την ακυρώνει μεσολαβεί μεγάλο χρονικό διάστημα και οι εφαρμοστέες διατάξεις υφίστανται αλλεπάλληλες τροποποιήσεις. Χαρακτηριστικό παράδειγμα συναφώς αποτελούν οι διαδικασίες εκλογής και εξέλιξης μελών ΔΕΠ (βλ. για το θέμα www.prevedourou.gr, Η έκταση της υποχρέωσης συμμόρφωσης της διοίκησης στο ακυρωτικό αποτέλεσμα δικαστικών αποφάσεων, σημεία 28-30). Οι δυσχέρειες που αντιμετωπίζει η Διοίκηση κατά τη συμμόρφωση προς τις ακυρωτικές δικαστικές αποφάσεις αναδεικνύει τη σημασία της εξουσίας του Γάλλου δικαστή να απευθύνει «διαταγές» στη Διοίκηση (“injonctions”) και την ανάγκη πιθανής αναθεώρησης της στάσης του Έλληνα δικονομικού νομοθέτη ή του ίδιου του δικαστή σε σχέση με την εν λόγω δικαστική εξουσία [βλ. αναλυτικά για το θέμα Hλ. Κουβαρά, Η Διοικητική Δικαιοσύνη ως δικαιοτελεστική λειτουργία. Συμβολή στην αποτελεσματικότητα της Διοικητικής Δικαιοσύνης, Νομική Βιβλιοθήκη, 2015, σ. 400 επ.· του ιδίου, Η απαγόρευση έκδοσης δικαστικών διαταγών προς τη Διοίκηση: Ένα αναχρονιστικό ταμπού προς επαναδιαπραγμάτευση;, ΘΠΔΔ 7/2015, σ. 639]. Η έκδοση δικαστικής διαταγής υπό την ανωτέρω έννοια σηματοδοτεί προφανώς εντονότερη παρέμβαση του δικαστή στη διοικητική δράση, όπως καταδεικνύει η ακόλουθη περίπτωση. Με την πρόσφατη απόφαση ΕΑ Ολ 299/2015, ο δικαστής των ασφαλιστικών μέτρων του ΣτΕ διατάσσει την αναστολή της εκτέλεσης της από 19.8.2015 απόφασης του Υπουργού Παραγωγικής Ανασυγκρότησης, Περιβάλλοντος και Ενέργειας καθώς και του από 20.8.2015 εγγράφου της Προϊσταμένης της Επιθεώρησης Βορείου Ελλάδος του Σώματος Επιθεώρησης Περιβάλλοντος, Δόμησης, Ενέργειας και Μεταλλείων, μέχρι την δημοσίευση οριστικής απόφασης του ΣτΕ επί της ασκηθείσας αίτησης ακύρωσης. Πριν δύο χρόνια, τον Αύγουστο του 2013, ο Γάλλος ομόλογός του, αφενός, ανέστειλε την απόφαση του υπουργού οικολογίας, βιώσιμης ανάπτυξης και ενέργειας περί διακοπής της ταξινόμησης των αυτοκινήτων Mercédès και, αφετέρου, «διέταξε» ρητώς τον υπουργό να προβεί εκ νέου, εντός δύο ημερών, στην εν λόγω ταξινόμηση [CE, 27 août 2013, n° 370831,Société Mercédès–Benz France, RJEP 22, note E. Chabrier, « Le froid et le chaud : gaz à effet de serre et référé administratif »].
ΙΙ. Ένα εξαιρετικά ενδιαφέρον αφιέρωμα στην εξουσία του διοικητικού δικαστή να απευθύνει «διαταγές» (injonctions) στη Διοίκηση περιέχει το τεύχος 3/2015 της RFDA. Πρόκειται για τη δημοσίευση των εισηγήσεων του πρώτου τμήματος του συνεδρίου της 6ης Φεβρουαρίου 2015, που διοργάνωσε το Centre de recherche juridique Pothier του πανεπιστημίου της Ορλεάνης. Το συνέδριο αφορά κυρίως τον νόμο της 8ης Φεβρουαρίου 1995, ο οποίος κατοχύρωσε την εξουσία του δικαστή να απευθύνει διαταγές στη Διοίκηση, και τις συνέπειές του για τη διοικητική δικαιοσύνη, αλλά περιέχει και ενδιαφέρουσες σκέψεις για τον ρόλο του δικαστή και τη διάκριση των διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας. Ένα σημείο που χρήζει ιδιαίτερης προσοχής είναι η «διάσπαση» της λειτουργίας του ακυρωτικού δικαστή στην ίδια δίκη: ο δικαστής της νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξης ανάγεται, ως οφείλει, στον χρόνο έκδοσης της πράξης αυτής, ενώ ο δικαστής της διαταγής προς τη Διοίκηση τοποθετείται στην ημερομηνία έκδοσης της δικής του απόφασης, ενεργώντας ως δικαστής πλήρους δικαιοδοσίας. [Αντίθετα, στην ελληνική έννομη τάξη, η τυχόν εκδιδόμενη από τη Διοίκηση νέα πράξη ανατρέχει αναγκαίως στον χρόνο έκδοσης της ακυρωθείσας διεπόμενη κατ’αρχήν από το τότε ισχύον νομικό και πραγματικό καθεστώς και όχι από το ισχύον κατά τον χρόνο κατά τον οποίο λαμβάνουν χώρα οι ενέργειες συμμόρφωσης προς την ακυρωτική απόφαση (ΣτΕ 228, 2309/2009)]. Η όλη συλλογιστική είναι πολύ ελκυστική, λαμβανομένου υπόψη ότι στη γαλλική έννομη τάξη ο ρόλος του δικαστή καθορίζεται σε μεγάλο βαθμό από τον ίδιο, λόγω του ελλειπτικού χαρακτήρα των δικονομικών διατάξεων και της σημασίας της νομολογίας για τη διαμόρφωση της ένδικης διαδικασίας μέσω, ιδίως, των γενικών κανόνων διαδικασίας, πολλοί από τους οποίους έχουν αναχθεί σε γενικές αρχές του δικαίου (M. Guyomar/B. Seiller, Contentieux administratif, Dalloz, 2015, αρ. περ. 112-117). Οι εισηγήσεις προέρχονται τόσο από πανεπιστημιακούς όσο και από δικαστές και δικηγόρους. Είναι αξιοσημείωτη η διαφορετική προσέγγιση των θεμάτων, αφενός, από την πανεπιστημιακή και, αφετέρου, από τη λεγόμενη οργανική θεωρία, αυτή που αναπτύσσεται στους κόλπους του Conseil d’Etat (doctrine organique). Ενώ η πρώτη έχει την τάση να εντοπίζει ανατροπές σε κάθε νομολογιακή ή νομοθετική εξέλιξη, η δεύτερη είναι πολύ πιο μετριοπαθής στις εκτιμήσεις της, αξιολογώντας τις μεταστροφές και μεταβολές ως τη φυσική πορεία των πραγμάτων, που είχε ήδη αδιόρατα προαναγγείλει η νομολογία. Περαιτέρω, η πρώτη βρίθει νομολογιακών και βιβλιογραφικών παραπομπών, ενώ οι εκπρόσωποι της οργανικής θεωρίας (δικαστές) περιορίζονται σε λίγες νομολογιακές παραπομπές.
ΙΙΙ. Η εισαγωγή (σ. 441-443) της Camille Broyelle, καθηγήτριας στο Πανεπιστήμιο Paris II, αναδεικνύει τη σημασία της injunction στο πλαίσιο του γαλλικού συστήματος, το οποίο στηρίζεται στην αυστηρή διάκριση διοικητικών και δικαστικών αρχών (J. Chevallier, L’interdiction pour le juge administratif de faire acte d’administrateur, AJDA 1972, σ. 67). Καίτοι η απαγόρευση απευθυνόταν στα πολιτικά δικαστήρια, ο διοικητικός δικαστής «αυτοπεριορίστηκε» («s’est automutilé»), δηλαδή απαρνήθηκε την εξουσία διαταγής (pouvoir de commandement) [Υ. Gaudemet, Le juge administratif, futur administrateur?, in Le juge administratif à l’aube du XXe siècle, Presses Universitaires de Grenoble, 1995, σ. 179], πράγμα που όχι μόνο του απαγόρευσε τη διατύπωση διαταγών, κυρίως αλλά και επικουρικώς, με σκοπό τη συμμόρφωση της Διοίκησης στις υποχρεώσεις που απορρέουν από τη δικαστική απόφαση. Επισημαίνει δε ότι μια παράπλευρη συνέπεια της ως άνω απαγόρευσης που τηρείτο ευλαβικά ήταν ο υπερτονισμός από τον δικαστή του προνομίου της αυτεπάγγελτης ενέργειας της Διοίκησης (στην απόφαση Huglo του 1982, το Conseil d’Etat χαρακτηρίζει την άμεση εκτελεστότητα των διοικητικών πράξεων ως τον «θεμελιώδη κανόνα του διοικητικού δικαίου»). Εν τέλει, η απαγόρευση των διαταγών προς τη Διοίκηση οδήγησε στην ατροφία της αναστολής εκτέλεσης. Πράγματι, η απαγόρευση αυτή εξηγεί άμεσα την απαγόρευση στην οποία υποβάλλεται οικειοθελώς ο δικαστής να αναστείλει την εκτέλεση απορριπτικής διοικητικής πράξης. Γενικότερα, κατά την εύστοχη παρατήρηση της Camille Broyelle, η απαγόρευση της διατύπωσης διαταγών απομάκρυνε τον δικαστή από τις συνέπειες των αποφάσεών του, με αποτέλεσμα να βλάπτει ταυτόχρονα τα συμφέροντα των ιδιωτών και το γενικό συμφέρον, διότι ο δικαστής όχι μόνο δεν ικανοποιούσε τους διαδίκους, αλλά άφηνε στην τύχη τους τα συγκεκριμένα αποτελέσματα των αποφάσεών του.
Διαμορφώθηκε έτσι και επικράτησε στη Γαλλία, για περισσότερο από έναν αιώνα, μια αντικειμενική αντίληψη του δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας και γενικότερα η απομάκρυνση του ελέγχου αυτού από τον διάδικο. Αν και ο δικαστής εφάρμοσε κάποιες τεχνικές «καταστρατήγησης» της απαγόρευσης των διαταγών, πράγμα που σημαίνει ότι δεν αδιαφορούσε πλήρως για τους διαδίκους, αυτοί δεν αποτελούσαν το βασικό του μέλημα. Η απαγόρευση των διαταγών ήταν σύμφυτη της αντίληψης του δικαστή για την αποστολή του.
Ο νόμος της 8ης Φεβρουαρίου 1995 ήταν ιδιαίτερα σημαντικός, τόσο για την ανατροπή της βασικής αντίληψης ως προς τον ρόλο της δικαιοσύνης όσο και για τις «θεαματικές» του συνέπειες. Πράγματι, ο δικαστής εφάρμοσε και αξιοποίησε πλήρως τον νόμο, με την πλέον επωφελή για τον διοικούμενο χρήση, καθόσον προέβη σε διαταγή στη Διοίκηση να λαμβάνει συγκεκριμένα μέτρα (CJA άρθρο L 911-1) αντί της διαταγής που περιορίζεται στο να επιβάλει στη Διοίκηση να επανεξετάσει εντός συγκεκριμένης προθεσμίας το αίτημα του διοικουμένου (CJA, L 911-2). Αντιμετωπίσθηκε ακόμη και το πρόβλημα ενδεχόμενης μεταβολής των νομικών ή πραγματικών συνθηκών μεταξύ της έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης και της απόφασης του δικαστή. Αντί ο δικαστής να αποφύγει την οποιαδήποτε διαταγή, πρέπει να πραγματοποιήσει ταχέως έρευνα για να διακριβώσει το υποστατό της νομικής ή πραγματικής μεταβολής [CE, 4 juill. 1997, n° 156298, Époux Bourezak, Lebon σ. 278· AJDA 1997. σ. 635· αυτόθι, σ. 584, chron. D. Chauvaux/T.-X. Girardot· AJDA 2014, σ. 109, chron. D. Chauvaux· RFDA 1997 σ. 815, concl. R. Abraham· CE, 4 juill. 1997, n° 161105, Leveau, Lebon σ. 282· AJDA 1997, σ. 635· αυτόθι, σ. 584, chron. D. Chauvaux/T.-X. Girardot· ΑJDA 2014, σ. 109, chron. D. Chauvaux· RFDA 1997, σ. 819, concl. J.-H. Stahl]. Επισημαίνεται ότι ο δικαστής καλείται, ήδη από το στάδιο της ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης, να στηριχθεί στον λόγο ακύρωσης που μπορεί να θεμελιώσει την επωφελέστερη διαταγή προς τη Διοίκηση. Έτσι, όταν η επιλογή είναι δυνατή, αντί να στηρίξει την ακύρωση σε τυπική πλημμέλεια, οφείλει να στηριχθεί σε ουσιαστική πλημμέλεια, καθόσον ο λόγος αυτός ακύρωσης του επιτρέπει να διατάξει τη Διοίκηση να λάβει απόφαση με ορισμένο περιεχόμενο και όχι απλώς να συμμορφωθεί στον συγκεκριμένο τύπο. Στο πνεύμα αυτό, εκπρόσωποι της θεωρίας και της πράξης συνιστούν την εγκατάλειψη, στο πλαίσιο του ακυρωτικού ελέγχου, του κανόνα της οικονομίας των λόγων ακύρωσης [F. Dieu, La règle de l’économie de moyens doit-elle paralyser le pouvoir d’ injonction du juge administratif ? , AJDA 2009, σ. 1082· J. Grand d‘Esnon, Quel office du juge de l’ injonction dans le cadre de l’article L. 911-1 du code de justice administrative?, AJDA 2010, σ. 36], ή ακόμη και την αναγνώριση στον δικαστή της δυνατότητας να αποφανθεί κατά το στάδιο της διαταγής επί λόγου ακύρωσης διαφορετικού από αυτόν στον οποίο θεμελιώθηκε η ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης, πράγμα που το Conseil d’Etat απέρριψε ρητώς [CE, 21 févr. 2011, n° 335306, Société Véolia–Propreté, Lebon σ. 1091· AJDA 2011, σ. 1739, note M.-C. Vincent–Legoux].
Λόγω της διεύρυνσης της χρήσης της διαταγής, ανακύπτει το θέμα της αποτελεσματικότητας της αναστολής των δικαστικών αποφάσεων, για την προστασία της Διοίκησης, η οποία έχει συμμορφωθεί σε δικαστική διαταγή [J.-H. Stahl/X. Domino, Injonctions : le juge administratif face aux réalités, AJDA 2011, σ. 2226]. Για να μην αποτρέψει τη Διοίκηση από τη συμμόρφωση στη «διαταγή», το Conseil d’État έκρινε ότι όταν η εκτέλεση απόφασης κατά της οποίας έχει ασκηθεί ένδικο μέσο επιτάσσει την έκδοση ευμενούς διοικητικής πράξης, η πράξη αυτή μπορεί να καταργηθεί σε περίπτωση εξαφάνισης της δικαστικής απόφασης [CE, 19 déc. 2014, n° 384144, Ministre des finances et des comptes publics c/ H&M et Maurice Sarl, Lebon σ. 408· AJDA 2015, σ. 345, concl. A. Bretonneau].
Το βέβαιο είναι ότι ο νόμος της 8ης Φεβρουαρίου 1995 δεν έμεινε νεκρό γράμμα. Η σημασία του μάλιστα δεν περιορίζεται στις άμεσες συνέπειες, αλλά καθορίζεται και από τα παράπλευρα αποτελέσματά του. Ο νόμος του 1995 εντάσσεται στη γενική τάση αναζήτησης αποτελεσματικότητας των αποφάσεων του διοικητικού δικαστή, η οποία ενισχύεται από το ευρωπαϊκό δίκαιο και τον ανταγωνισμό του πολιτικού δικαστή, στον οποίον ο νομοθέτης ανέθεσε πολλές οικονομικής φύσης διαφορές. Στο τέλος της δεκαετίας του 1980, ο διοικητικός δικαστής έπρεπε να είναι εξίσου αποτελεσματικός με τον πολιτικό δικαστή. Tο 1995, η χρηματική ποινή (astreinte) υφίστατο εδώ και 15 χρόνια [εισήχθη με τον νόμο 80-539 της 16ης Ιουλίου1980], ενώ ήδη από το 1990, ο διοικητικός δικαστής είχε την ευκαιρία να διαπιστώσει, μέσω της διαδικασίας επαναπροώθησης στα σύνορα του νόμου 90-34 της 10ης Ιανουαρίου 1990, και των ασφαλιστικών μέτρων του προσυμβατικού σταδίου του νόμου 92-10 της 4ης Ιανουαρίου 1992, τι σημαίνει αποτελεσματική δικαιοσύνη, εφόσον ήταν επιφορτισμένος όχι μόνο με την ερμηνεία και εφαρμογή του ισχύοντος στη συγκεκριμένη περίπτωση δικαίου, αλλά και με την επίλυση της διαφοράς και τη ρύθμιση της κατάστασης. Επομένως, ο νόμος του 1995 δεν εμφανίσθηκε σε παρθένο έδαφος ούτε συνιστά την μοναδική εξήγηση της σύγχρονης φυσιογνωμίας του γαλλικού διοικητικού δικονομικού δικαίου. Προκάλεσε, πάντως, σημαντικές ανατροπές, αφού απήλλαξε τον δικαστή από το αιωνόβιο ταμπού που είχε ο ίδιος επιβάλει στον εαυτό του και συνίστατο στην άρνηση διατύπωσης διαταγών έναντι της Διοίκησης.
Κατά την Camille Broyelle, ο νόμος του 1995 ανέτρεψε την μέχρι τότε προοπτική τόσο του διοικητικού δικαστή όσον αφορά την αποστολή του [καθιερώνεται η έκφραση «l’office du juge», την οποία χρησιμοποιεί ο ίδιος ο δικαστής σε αποφάσεις του], όσο και του ίδιου του δικονομικού δικαίου. Υποστηρίζει ότι πριν από τον νόμο του 1995, η αντικειμενική νομιμότητα, «θεωρητική και αποστεωμένη», συνιστά το μοντέλο αναφοράς σε σχέση με το οποίο αποφαίνεται ο δικαστής (ανεξαρτήτως του πεδίου της διαφοράς της οποίας επελήφθη). Από το 1995, το στάδιο της εκτέλεσης της δικαστικής απόφασης φαίνεται να διαμορφώνει τον ορίζοντα του δικαστή, ανεξαρτήτως του αν επελήφθη ή όχι αιτήματος του διαδίκου να απευθύνει διαταγή στη Διοίκηση.
Ο δικαστής είναι υποχρεωμένος να στρέψει το βλέμμα του στο μέλλον και να εξετάσει τις συνέπειες των αποφάσεών του, με άλλα λόγια, να αντιμετωπίσει την πραγματικότητα. Είναι γεγονός ότι ενίοτε οι αποφάσεις του, πλην της ερμηνείας του δικαίου, δεν έλυναν τα προβλήματα που είχε προκαλέσει η διοικητική διαφορά. Ο δικαστής ανακάλυψε έτσι τα αδιέξοδα που προκαλούσαν για τη Διοίκηση ορισμένες ακυρωτικές αποφάσεις, τα οποία προσπάθησε να αποτρέψει διαμορφώνοντας ο ίδιος τις υποχρεώσεις που συνδέονταν με την εκτέλεση των αποφάσεών του [CE, sect., 26 févr. 2003, n° 231558, Bour, Lebon σ. 59, AJDA 2003, σ. 729, chron. F. Donnat/D. Casas· CE, 29 janv. 2003, n° 245239, Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-Maritimes et Commune de Clans, Lebon σ. 21, concl. C. Maugüé, AJDA 2003, σ. 784, note P. Sablière, RFDA 2003, σ. 477, concl. C. Maugüé, σ. 484, note C. Lavialle· CE, sect., 14 oct. 2011, n° 320371, Commune de Valmeinier, Syndicat mixte des Islettes, Lebon σ. 490, AJDA 2011, σ. 2226, chron. J.-H. Stahl/X. Domino]. Ενώ, κατά τον νόμο του 1995, το μέτρο που επιβάλλεται στη Διοίκηση πρέπει να «απορρέει αυτόματα («mécaniquement») από τις συνέπειες της δικαστικής απόφασης και ο δικαστής απλώς «διέτασσε» αυτό που συνεπαγόταν κατ’ ανάγκη η απόφασή του («ce qu’implique nécessairement»), σε ορισμένες περιπτώσεις, η «διαταγή» ήταν αυτή που δημιουργούσε την υποχρέωση. Η εφαρμογή του νόμου της 8ης Φεβρουαρίου 1995 έδωσε στον δικαστή τη δυνατότητα να συνειδητοποιήσει το κενό που δημιουργούσαν οι ακυρωτικές αποφάσεις του και την ανάγκη να το καλύψει ο ίδιος. Είναι ενδιαφέρον ότι ο δικαστής δεν περιορίστηκε στη «διαταγή» του νόμου της 8ης Φεβρουαρίου 1995, αλλά αξιοποίησε στο έπακρο το νομοθετικό πλαίσιο, βαίνοντας πέρα των σχετικών αιτημάτων των διαδίκων, όπως, για παράδειγμα, σε περίπτωση πλημμέλειας κανονιστικής πράξης, όταν μόνη η ακύρωση δεν αρκούσε για την αποκατάσταση της νομιμότητας. Μάλιστα η C. Broyelle εντοπίζει το παράδοξο ότι όσο τα μέτρα απομακρύνονται από τις άμεσες συνέπειες της δικαστικής ακύρωσης, τόσο ο δικαστής αναγνωρίζει την εξουσία του να τα επιβάλει αυτεπαγγέλτως στη Διοίκηση [CE, sect., 25 juin 2001, n° 234363, Société à objet sportif « Toulouse football club », Lebon p. 281· AJDA 2001, σ. 887, note G. Simon· RFDA 2003, σ. 47, étude J.-M. Duval· CE, ass., 29 juin 2001, n° 213229, Vassilikiotis, Lebon concl. Lamy· AJDA 2001, σ. 1046, chron. M. Guyomar/P. Collin· CE, 27 juill. 2001, n° 222509, Titran, Lebon σ. 411· AJDA 2001, σ. 1046, chron. M. Guyomar/P. Collin· CE, 5 mars 2003, n° 241325, Titran, Lebon σ. 113· AJDA 2003, σ. 1008, note S. Damarey· CE, 23 juill. 2014, n° 349717, Société Octapharma France, Lebon σ. 243· AJDA 2014, σ. 2315, note Olga Mamoudy]. Περαιτέρω, ο νόμος του 1995 επέτρεψε στον δικαστή να αντιληφθεί ότι οι ακυρωτικές αποφάσεις, πέρα του κενού, προκαλούσαν απότομες ανατροπές καταστάσεων (η C. Broyelle κάνει λόγο για «brutalité» των συνεπειών των δικαστικών αποφάσεων). Ο δικαστής επιχείρησε να άρει τα προβλήματα αυτά διατυπώνοντας κατάλληλα το διατακτικό, είτε στο πλαίσιο της «διαταγής» είτε εκτός του πλαισίου αυτού. Ως χαρακτηριστικές περιπτώσεις συναφώς, αναφέρονται οι εξής: α) εξαφάνιση της παράνομης κατάστασης κατόπιν στάθμισης των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων αποκατάστασης της νομιμότητας (είτε πρόκειται για την καταστροφή μη σύννομου έργου [CE, sect., 29 janv. 2003, Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-Maritimes et Commune de Clans· CE, sect., 14 oct. 2011, Commune de Valmeiner] είτε για την αμφισβήτηση της νομιμότητας σύμβασης [CE, ass., 4 avr. 2014, n° 358994, Département de Tarn-et-Garonne, Lebon σ. 70, concl. B. Dacosta, AJDA 2014, σ. 945, tribune S. Braconnier, chron. A. Bretonneau/J. Lessi, RFDA 2014, σ. 425, concl. B. Dacosta και σ. 438, note P. Delvolvé]· β) παρέκκλιση από το αναδρομικό αποτέλεσμα δικαστικής ακύρωσης [CE, ass., 11 mai 2004, n° 255886, Association AC !, Lebon σ. 197· AJDA 2004, σ. 1183, chron. C. Landais/F. Lenica και σ. 1049, tribune J.-C. Bonichot και σ. 1219, étude F. Berguin· AJDA 2014, σ. 116, chron. J.-E. Schoettl· RFDA 2004, σ. 438, note J.-H. Stahl/Α. Courrèges και σ. 454, concl. C. Devys]· γ) παρέκκλιση από την αναδρομικότητα του νέου νομολογιακού κανόνα [CE, ass., 4 avr. 2014, n° 358994, Département de Tarn-et-Garonne· CE, 17 déc. 2014, n° 369037, AJDA 2014, σ. 2501]. Η προσπάθεια που καταβάλλει ο δικαστής να αποτρέψει τις απότομες ανατροπές που ενδέχεται να προκαλέσουν οι αποφάσεις του εντοπίζεται όχι μόνο στο στάδιο της διαταγής, αλλά ευθύς εξαρχής στη συλλογιστική του σε όλο το κείμενο της απόφασης: ο δικαστής προσπαθεί να μην κρίνει παράνομο αυτό που κατά την κρίση του δεν αξίζει να κολασθεί ως παράνομο. Πρόκειται για τις νομολογίες Hallal [CE, sect., 6 févr. 2004, n° 240560, Hallal, Lebon σ. 48, AJDA 2004, σ. 436, chron. F. Donnat/D. Casas· RFDA 2004, σ. 740, concl. I. de Silva], που αφορά την υποκατάσταση της αιτιολογίας, Danthony [CE, 23 déc. 2011, n° 335033, Danthony, Lebon σ. 649, AJDA 2012, σ. 195, chron. X. Domino/A. Bretonneau, RFDA 2012, σ. 284, concl. G. Dumortier και σ. 296, note P. Cassia και σ. 423, étude R. Hostiou· JCP Adm. 2012, comm° 2089, note C. Broyelle], σχετικά με τις διαδικαστικές πλημμέλειες και Département de Tarn-et-Garonne για τις εξελίξεις των διαφορών από τις συμβάσεις. Παρεμφερείς εξελίξεις παρατηρούνται στον τομέα της αστικής ευθύνης της Διοίκησης, καθόσον ο δικαστής αρνείται να θεωρήσει ότι στοιχειοθετεί ευθύνη η συμπεριφορά της Διοίκησης, η οποία είναι μεν παράνομη όχι όμως και αξιόμεμπτη [CE, 31 août 2009, n° 296458, Commune de Cregols, Lebon σ. 343, AJDA 2009, σ. 1824, chron. S.-J. Liéber/D. Botteghi· RJEP 2010, σ. 16, concl. De Salins· RDP 2010, σ. 807, note C. Broyelle· CE, 22 oct. 2014, n° 361464, 366191, Société Métropole Télévision (M6), AJDA 2014, σ. 2413, chron. J. Lessi/L. Dutheillet de Lamothe].
Η νέα εξουσία που απέκτησε ο δικαστής μέσω του νόμου της 8ης Φεβρουαρίου 1995 φαίνεται ότι οριοθετήθηκε και η επέμβασή του είναι χειρουργική και απόλυτης ακριβείας. Από τη μέριμνα αυτή απορρέει ένας άλλος τρόπος κρίσης και μια νέα αντίληψη της μάχης ενώπιον του δικαστή: η νίκη δεν έγκειται στην επικράτηση της νομιμότητας, αλλά στην έξοδο από μια ένδικη κατάσταση με τους συμβιβασμούς που αυτό συνεπάγεται.
ΙV. Iδιαίτερης προσοχής χρήζει η μελέτη του Florian Blanco, καθηγητή στο Πανεπιστήμιο της Ορλεάνης και συγγραφέα της γνωστής διατριβής για τις εξουσίες του δικαστή στο πλαίσιο των ακυρωτικών διοικητικών διαφορών (Pouvoirs du juge et contentieux administratif de la légalité, Contribution à l’étude de l’évolution et du renouveau des techniques juridictionnelles dans le contentieux de l’excès de pouvoir, 2010,) με τον ελκυστικό τίτλο L’injonction avant l’injonction ? L’histoire des techniques juridictionnelles apparentées à l’injonction (Η διαταγή πριν από τη διαταγή; Η ιστορία των εξομοιούμενων με τη διαταγή δικαστικών τεχνικών, RFDA 3/2015, σ. 444. Η εργασία αυτή έχει και το μεγαλύτερο ίσως ενδιαφέρον για την ελληνική έννομη τάξη, η οποία δεν αναγνωρίζει, επί του παρόντος, ρητώς την εξουσία του δικαστή να απευθύνει «διαταγές» υπό την έννοια της “injοnction” στη Διοίκηση.
Ο συγγραφέας αντιμετωπίζει τον νόμο του 1995 στις σωστές του διαστάσεις, επισημαίνοντας εύστοχα ότι, ακόμη και αν η εξουσία του δικαστή να απευθύνει διαταγές στη Διοίκηση φαινόταν αρχικά ασύλληπτη [J. Chevallier, L’interdiction pour le juge administratif de faire acte d’administrateur, AJDA 1972, σ. 67] λόγω μιας παράδοσης αιώνων που στηριζόταν στην ιστορική αρχή της διάκρισης της δικαστικής εξουσίας και της ενεργού διοίκησης [βλ. συναφώς κριτική της θεωρίας για την έλλειψη εξουσίας διαταγής του δικαστή προς τη Διοίκηση σε: L. Marie, De l’avenir du recours pour excès de pouvoir en matière administrative », 2e article, RDP 1901, σ. 476 (500-502)· J. Allier, De l’obéissance due par l’administration active à la chose jugée par la juridiction administrative, Thèse, Paris, 1923, ιδίως σ. 58-59· G. Jèze, Cours de droit public (licence) professé à la Faculté de droit de Paris pendant le 2e semestre 1923-1924, Paris, 1924, σ. 147· A. Mathiot, note sous CE, sect., 22 juill. 1949, Société des automobiles Berliet et Compagnie και CE, sect., 28 déc. 1949, Société anonyme des automobiles Berliet, Sirey 1951.III.1-7 (σ. 6)· R.-E. Charlier, La technique de notre droit public est-elle appropriée à sa fonction ?, EDCE 1951, σ. 32 (45)· J. Rivero, Le système français de protection des citoyens contre l’arbitraire administratif à l’épreuve des faits, Mélanges Jean Dabin, Bruxelles, Paris, éd. Sirey, 1963, t. 2, σ. 813 (831)· R.-G. Schwartzenberg, L’autorité de chose décidée, LGDJ 1969, σ. 171· J. Chevallier, L’ élaboration historique du principe de séparation de la juridiction administrative et de l’administration active, LGDJ, 1970, σ. 187-191 και 275-278], στην πραγματικότητα ο δικαστής δεν αδιαφόρησε ποτέ για τη συμμόρφωση της Διοίκησης στις αποφάσεις του, ούτε θεώρησε τη διαταγή προς τη Διοίκηση άσχετη και ξένη προς την άσκηση των εξουσιών του [F. Moderne, Étrangère au pouvoir du juge, l’injonction, pourquoi le serait-elle ?, RFDA 1990, σ. 798]. Τη στάση αυτή τηρεί απαρέγκλιτα από την εποχή των Parlements του Αncien Regime, πριν δηλαδή δημιουργηθεί η ειδική διοικητική δικαιοσύνη και τη διατηρεί ως Conseil d’Etat στο πλαίσιο της παρακρατημένης δικαιοσύνης, το οποίο αναπέμπει στη Διοίκηση παρέχοντας σαφείς κατευθύνσεις, απευθύνοντας διαταγές ή προβαίνει και σε υποκατάσταση. Θεαματική ενίσχυση των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή παρατηρείται και τις πρώτες δεκαετίες του ΧΧού αιώνα, οπότε το Conseil d’Etat χρησιμοποιεί, δια της πραιτωρικής οδού, χωρίς δηλαδή νομοθετικό έρεισμα, ένα οπλοστάσιο δικαστικών τεχνικών, πολλές από τις οποίες έχουν περιπέσει σε αχρησία, προκειμένου να ενισχύσει την αυθεντία και την αποτελεσματικότητα των αποφάσεών του, καταστρατηγώντας μάλιστα την νομολογιακή αρχή περί απαγόρευσης των διαταγών προς τη Διοίκηση. Οι διάφορες τεχνικές εκτέλεσης καταδεικνύουν ότι, ήδη πριν από τον νόμο της 8ης Φεβρουαρίου 1995, ο δικαστής έδινε ιδιαίτερη προσοχή στην εκτέλεση των αποφάσεών του. Ο ίδιος ο Μ. Hauriou, στο περίφημο Précis, έκανε λόγο για «ενδιαφέρουσα εκστρατεία προς διασφάλιση του δεδικασμένου», ενώ ο Achille Mestre υπογράμμισε τη χρήση από τον διοικητικό δικαστή «μέσων ευφυιούς διπλωματίας, τα οποία αποσκοπούν στην άκηση διακριτικής, αλλά ενεργητικής πίεσης στη Διοίκηση, προκειμένου να επιτύχει τον σκοπό του». Περαιτέρω, μέλη του Conseil d’Etat τόνισαν την «όλο και πιο έντονη τάση των διοικητικών δικαστηρίων να διασφαλίσουν τη συμμόρφωση της ενεργού Διοίκησης στο δεδικασμένο».
Ο Fl. Blanco συστηματοποιεί τις τεχνικές του δικαστή, χαρακτηρίζοντας τις άλλοτε ως τεχνικές καταστρατήγησης (της απαγόρευσης δικαστικών διαταγών προς τη Διοίκηση) [«techniques de contournement»] που δεν μπορούν να εξομοιωθούν με τις διαταγές, αλλά λειτουργούν ως μέσα πίεσης λίγο ως πολύ αποτελεσματικά, ενώ άλλοτε ως «συγκεκαλυμμένες διαταγές» [«injonctions déguisées»], δηλαδή ως πραγματικές διαταγές. Οι τεχνικές αυτές καθιστούν εμφανή την ύπαρξη μιας «ανεπίσημης», «κρυφής», «υποδόρειας», «ανομολόγητης», ή «λαθραίας» εξουσίας διαταγής του δικαστή [A. Mestre, Le Conseil d’État protecteur des prérogatives de l’administration (Études sur le recours pour excès de pouvoir), LGDJ 1974, σ. 61· Y. Gaudemet, Réflexions sur l’injonction dans le contentieux administratif, Mélanges offerts à Georges Burdeau, Paris, LGDJ 1977, σ. 805 (814)].
Η εξομοίωση ορισμένων από τις μεθόδους αυτές προς πραγματικές διαταγές προϋποθέτει εκ προοιμίου αποδεκτό ορισμό της έννοιας. Δεν πρέπει να οριστεί πολύ αυστηρά/συσταλτικά ούτε όμως και διασταλτικά διότι δεν θα είναι δυνατόν να διακριθεί από οποιαδήποτε απόφαση ή κύρια κύρωση που επιβάλλει ο δικαστής. Κατά τον γενικά αποδεκτό ορισμό του Hauriou, όπως συμπληρώθηκε στη συνέχεια, η διαταγή είναι ένα δεσμευτικό μέτρο, που διακρίνεται και διαφέρει από την απόφαση ή την κύρια κύρωση που επιβάλλει ο δικαστής και συνεπάγεται ουσιαστικά μια υποχρέωση προς ενέργεια εις βάρος του αποδέκτη της, προκειμένου να ενεργήσει προς συγκεκριμένη κατεύθυνση, υπό την απειλή κύρωσης.
Βάσει του ανωτέρω ορισμού, ο Fl. Blanco προβαίνει στην ακόλουθη κατάταξη των τεχνικών που έχει κατά καιρούς χρησιμοποιήσει ο δικαστής προς διασφάλιση της εκτέλεσης των αποφάσεών του.
Στο πρώτο τμήμα της μελέτης παρουσιάζει τις μεθόδους που αποκλείονται εκ των προτέρων από το πεδίο της διαταγής (Les procédés a priori exclus du champ de l’injonction). Πρόκειται, αφενός, για τεχνικές που επιτρέπουν στη διοίκηση να αντλήσει τις περίπλοκες συνέπειες ορισμένων ακυρώσεων και, αφετέρου, για τις τεχνικές που απαντούν κυρίως στο πεδίο της αστικής ευθύνης και έχουν μια τιμωρητική μάλλον παρά παιδαγωγική διάσταση, εφόσον κολάζουν την μη συμμόρφωση της Διοίκησης στην υποχρέωση τήρησης του δεδικασμένου.
Η πρώτη κατηγορία, τα μέσα ενθάρρυνσης ή παρακίνησης (procédés incitatifs) καταδεικνύουν ότι το Conseil d’État ουδέποτε αδιαφόρησε για τις συνέπειες των αποφάσεών του και για τις δυσχέρειες που αντιμετωπίζει η Διοίκηση για να εντοπίσει αυτές τις συνέπειες και να συμμορφωθεί. Η περιπλοκότητα των καταστάσεων που απορρέουν από ορισμένες ακυρώσεις (όπως της απόλυσης υπαλλήλου ή του αποκλεισμού του από πίνακα προαγωγών) οδήγησε προ πολλού το Conseil d’Etat να ενεργήσει ως οδηγός (guide), παρέχοντας στη Διοίκηση, κατά τον εύστοχη φράση του προέδρου Odent, «πραγματικές νομικές γνωμοδοτήσεις» [R. Odent, Contentieux administratif, tome II, σ. 846]. Χωρίς να φθάνει μέχρι του σημείου να διατάσσει την τήρηση συγκεκριμένης συμπεριφοράς, το Conseil d’État συχνά επιχείρησε να καθοδηγήσει το οικείο δημόσιο νομικό πρόσωπο, εντάσσοντας στην αιτιολογία των αποφάσεών του συγκεκριμένες συμβουλές και συστάσεις. Η χρήση κατευθυντήριων αιτιολογικών σκέψεων στις δικαστικές αποφάσεις εξυπηρετούσε παιδαγωγικό σκοπό. Από απλός τιμητής της Διοίκησης, ο διοικητικός δικαστής μετατράπηκε σε οδηγό της, προκειμένου να διασφαλίσει το καλύτερο δυνατό αποτέλεσμα των αποφάσεών του. Η επίμαχη μέθοδος έχει «επανορθωτικό» χαρακτήρα [«caractère palliatif»], διότι επιτρέπει την κάλυψη των ανεπαρκειών του διατακτικού των δικαστικών αποφάσεων που περιορίζεται στην απλή ακύρωση – λόγω του αυτοπεριορισμού του δικαστή – με τη διατύπωση θετικών μέτρων που συνιστούν την υλοποίηση της ακύρωσης.
Η χρήση κατευθυντήριας και παιδαγωγικής αιτιολογίας μπορεί να λάβει ακόμη και τη μορφή διαταγής. Ο Βlanco κάνει εν προκειμένω λόγο για νομολογιακή-πραιτωρική εξουσία, αναφερόμενος στις γνωστές αποφάσεις Rodière [CE, 26 déc. 1925, n° 88369, Lebon σ. 1065·RDP 1926, σ. 32, concl. Cahen-Salvador· Sirey 1925.III.49, note Hauriou] ή Société du journal «L’Aurore», στο μέτρο που κατά την άσκηση νομολογιακής (και όχι απλώς δικαιοδοτικής) εξουσίας, το Conseil d’État θέτει, με διατυπώσεις που προσεγγίζουν αυτές των «κανονιστικών» δικαστικών αποφάσεων (arrêt de règlement), τις βασικές αρχές που διέπουν τη διοικητική δράση, μέσω του καθορισμού μια γενικής γραμμής συμπεριφοράς που εφαρμόζεται στην εν λόγω διοικητική οντότητα. Το Δικαστήριο εντάσσει, άλλωστε, προ πολλού στο αιτιολογικό των αποφάσεών του πραγματικές οδηγίες εκτέλεσης, που εξηγούν στη Διοίκηση την πορεία που πρέπει να ακολουθήσει για να αντλήσει τις συνέπειες της δικαστικής απόφασης. Κατά τον Blanco, η απόφαση Rodière καταδεικνύει σαφώς ότι η δικαιοδοτική εξουσία (η επίλυση της συγκεκριμένης διαφοράς) μπορεί σε μια και μόνη απόφαση, να διευρύνει τη νομολογιακή-πραιτωρική εξουσία, τη διαμόρφωση δηλαδή κανόνων δικαίου [αφού διατύπωσε τον κανόνα περί αναδρομής των ακυρώσεων, το Conseil d’État εξέθεσε διεξοδικά τα μέτρα εκτέλεσης που συνεπάγεται η αρχή της πλήρους αποκατάστασης (restitutio in integrum)]. Κατηγοριοποιεί και διακρίνει τις δύο θεμελιώδεις αποστολές που ανατίθενται στον διοικητικό δικαστή: τον εντοπισμό και την ερμηνεία του εφαρμοστέου κανόνα δικαίου και την πρακτική λύση της διαφοράς της οποίας επελήφθη [Y. Gaudemet, Les méthodes du juge administrative, LGDJ, 1972, σ. 11]. H προσπάθεια του δικαστή να επισημάνει τις συγκεκριμένες συνέπειες της απόφασής του, δηλαδή να επιλύσει πλήρως τη διαφορά, αναδεικνύει τη συγγένεια μεταξύ της κατευθυντήριας αιτιολογίας και της άσκησης εξουσίας διαταγής. Εκτός από την απόφαση Rodière που η θεωρία προβάλλει ως την πιο εμβληματική έκφανση της πρακτικής αυτής, η επίμαχη μέθοδος εφαρμόζεται παγίως στις ακυρωτικές διαφορές, ιδίως δε στο πλαίσιο δεύτερου ενδίκου βοηθήματος λόγω παράβασης του δεδικασμένου από τη Διοίκηση. Σπανιότερα, το Conseil d’État διαυτπώνει προληπτικά στο σκεπτικό της απόφασής του τις συνέπειες της ακύρωσης. Χαρακτηριστική συναφώς είναι η απόφαση Colonel Ledochowski της 19ης Ιουνίου 1903, με την οποία το Conseil d’État ακύρωσε απόφαση του Προέδρου της Δημοκρατίας περί συνταξιοδότησης αξιωματικού, διαπιστώνοντας στο σκεπτικό, βάσει σχετικού αιτήματος του αιτούντος που ζητούσε την αποκατάστασή του, «ότι η αιτούμενη αποκατάσταση είναι η έννομη συνέπεια της ακύρωσης». Συχνά η νομολογία διαπνεέται από τη μέριμνα να διευκρινίσει προληπτικά και ταυτόχρονα με την ακύρωση τις συγκεκριμένες συνέπειες που αυτή επιφέρει.
Mολονότι μερίδα της θεωρίας βλέπει στη χρήση των μεθόδων αυτών μια πρακτική παρεμφερή προς τη διαταγή και πολλοί συγγραφείς κάνουν λόγο για «συγκεκαλυμμένες διαταγές» [G. Dupuis], για «έμμεσες διαταγές» [C. Brahic-Lambrey, L’injonction. Etude de la dynamique d’un processus, PUAM 2003, t. 1, σ. 109], ή και για «πραγματικές διαταγές» [B. Baldous, Les pouvoirs du juge de pleine jurisdiction, PUAM 2003, σ. 24], οι χαρακτηρισμοί αυτοί πρέπει να αποφεύγονται, διότι η κατά νομική ακριβολογία δικαστική διαταγή στο κείμενο απόφασης περιλαμβάνει επιταγή με υποχρεωτικό χαρακτήρα. Αυτό δεν συμβαίνει στην περίπτωση απλών οδηγιών και άλλων συμβουλών και που μπορεί επιδέξια να παράσχει ο διοικητικός δικαστής στο πλαίσιο των αιτιολογιών της απόφασής του. Κατά τον Blanco, πρόκειται για απλές συστάσεις που δεν λαμβάνουν τη μορφή επιταγής ικανής να δεσμεύσει νομικά τη διοίκηση. Υπό το πρίσμα αυτό, η νομολογιακή εξέλιξη του 2001 είναι άκρως σημαντική: καθόσον απεφάνθηκε επί των συνεπειών των ακυρωτικών του αποφάσεων σε σκέψεις που καλύπτονται ρητώς από το δεδικασμένο, το Conseil d’État, στις αποφάσεις Société à objet sportif «Toulouse football club», Vassilikiotis και Titran, υπερέβη το όριο μεταξύ της απλής σύστασης και της πραγματικής διαταγής [R. Chapus, Georges Vedel et l’actualité d’une “notion fonctionnelle” : l’intérêt d’une bonne administration de la justice, RDP 2003, σ. 3 (11-12 και 15)· F. Melleray, L’exercice spontané du pouvoir d’injonction par le juge administratif? (CE, 5 mars 2003, n° 241325, Titran, AJDA 2003, σ. 1008, note S. Damarey)· F. Blanco, Le Conseil d’État, juge pédagogue. À propos des arrêts Société à objet sportif “Toulouse Football Club” (CE, sect., 25 juin 2001), Vassilikiotis (CE, ass., 29 juin 2001) et Titran (CE, 27 juill. 2001)», RRJ 2003-2, σ. 1513-1562· C. Broyelle, De l’injonction légale à l’injonction prétorienne: le retour du juge administrateur, Dr. adm. mars 2004, n° 3, étude n° 6, σ. 8· R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, 2008, σ. 986-987, n° 1105].
Στη συνέχεια, ο F. Blanco εξετάζει τα πιο δεσμευτικά και κυρωτικού τύπου μέσα [procédés sanctionnateurs] που χρησιμοποιεί ο δικαστής στο πλαίσιο των διαφορών ουσίας για να πιέσει περαιτέρω τη διάδικο Διοίκηση. Μεταξύ των εν λόγω πραιτωρικών μέσων εκτέλεσης του δεδικασμένου, πιο γνωστή είναι η πρακτική των εναλλακτικών κυρώσεων, ιδίως στις διαφορές δημοσίων έργων, την οποία ακολουθούσε ο δικαστής ήδη από τον 19ο αιώνα, για να παρακάμψει το διπλό εμπόδιο του απαραβίαστου των δημοσίων έργων και της απαγόρευσης να απευθύνει διαταγή στη Διοίκηση. Χωρίς να φτάνει μέχρι του σημείου να διατάσσει την καταστροφή ή τη τη μετατροπή του έργου, υπεδείκνυε στη Διοίκηση τις υλικές ενέργειες εκτέλεσης που απέρρεαν από την απόφασή του, παρέχοντας ταυτοχρόνως στο δημόσιο νομικό πρόσωπο τη δυνατότητα να μην τα υιοθετήσει καταβάλλοντας μια αποζημίωση. Κατά τον Blanco, αν και οι εν λόγω κυρώσεις ή υποχρεώσεις λήψης θετικών μέτρων που επέβαλλε ο δικαστής στη Διοίκηση [πολύ παραστατικά συγκρίνονται με την «prière de bien vouloir» που απευθύνουν οι ανώτεροι στρατιωτικοί στους υφισταμένους τους] δεν μπορούν να εξομοιωθούν με «διαταγές», ούτε το Conseil d’État τις αντιλαμβανόταν ως τέτοιες, αναμφίβολα πάντως ασκούσαν πίεση στη Διοίκηση [για τη σχέση της τεχνικής αυτής με την injonction, βλ. ιδίως H. Caillat, L’exécution des décisions des juridictions administratives de grand contentieux (Étude de jurisprudence), Thèse, Grenoble, 1960, dactyl., t. I, σ. 347].
Συγγενής προς την εν λόγω κατηγορία μέτρων είναι και η καταδίκη σε καταβολή τόκων υπερημερίας, μέχρι την παύση της ζημίας που προκαλεί το δημόσιο έργο, προκειμένου να παρακινηθεί η Διοίκηση να λάβει θετικά μέτρα προς εκτέλεση του δεδικασμένου. Κατά τον M. Hauriou, πρόκειται για ένα είδος προστίμου (astreinte)][χαρακτηριστική η απόφαση Bichambis c/ Ville de Narbonne, της 23ης Νοεμβρίου 1906 (Lebon σ. 854· Sirey 1907.III.65, note Hauriou), που καταδίκασε τη Διοίκηση να καταβάλλει ετήσια αποζημίωση μέχρι την άρση της βλάβης που προκαλούσε η εγκατάσταση ελαττωματικού δημοσίου ουρητηρίου δίπλα σε ακίνητο. Βλ. και H. Lenoan, La procédure devant le Conseil d’État statuant au contentieux en première et dernière instance, Thèse, Paris, Dalloz, 1954, σ. 219].
Τέλος, μια άλλη τεχνική του δικαστή συνίστατο στο να τάσσει στη Διοίκηση προθεσμία προς συμμόρφωση στην απόφασή του η οποία συνοδευόταν από τη διαπίστωση του δικαιώματος του αιτούντος να ασκήσει εκ νέου αγωγή για τη θεμελίωση της αστικής ευθύνης της Διοίκησης σε περίπτωση μη συμμόρφωσής της [CE 3 déc. 1926, Sieur Boudon c/ Commune d’Aiguillon, Lebon p. 1050· CE 22 juill. 1931, Sieur Barberousse c/ Commune d’Ivry-sur-Seine, Lebon σ. 803· CE, 26 mai 1936, Sieur Gaugry, Lebon σ. 604· CE 27 janv. 1937 Sieur Laurent, Lebon σ. 124· CE 12 mai 1950, Sieur Lhomme, Lebon σ. 284· RDP 1951, σ. 241, chron. R. Drago και CE, ass., 4 janv. 1952, Sieur Lhomme, Lebon σ. 15. Βλ. συναφώς και P.-L. Josse, L’exécution forcée des décisions du juge administratif par la mise en jeu de la responsabilité pécuniaire du service public, EDCE 1953, σ. 50].
Στο δεύτερο σκέλος της μελέτης του, ο Fl. Blanco εκθέτει δύο κατηγορίες τεχνικών που χρησιμοποιεί το Conseil d’État στις πρώτες δεκαετίες του XXού αιώνα και μπορούν να εξομοιωθούν προς τη διαταγή (Les techniques juridictionnelles assimilables à l’ injοnction). Πρόκειται για τεχνικές που μπορούν να χαρακτηρισθούν ως διαταγές και περιλαμβάνουν σαφή και δυναμική καταγραφή των καθηκόντων της Διοίκησης και των δικαιωμάτων του αντιδίκου ιδιωτη στο ίδιο το διατακτικό της δικαστικής απόφασης [J. Gourdou, Les conséquences de la constatation de l’illégalité d’un acte administratif par le juge administratif, Thèse, Pau, 1996, dactyl., σ. 664-665]. Οι επιπτώσεις των μεθόδων αυτών στη φύση του ελέγχου του ακυρωτικού δικαστή [Μ. Hauriou, Note sous CE, 26 juin 1908, Daraux, Sirey 1909.III.129-130, H. Welter, Le contrôle juridictionnel de la moralité administrative, Thèse, Nancy, Sirey, 1929, σ. 386], προβλημάτισαν μερίδα της θεωρίας ως προς την επιρροή των «δικαστικών προνομίων» στην κλασική κατάταξη των διοικητικών διαφορών κατά τον Ε. Laferrière [J. Allier, De l’obéissance due par l’administration active à la chose jugée par la juridiction administrative, Thèse, Paris, 1923, σ. 96-98· R. Alibert, Le contrôle juridictionnel de l’administration au moyen du recours pour excès de pouvoir, Paris, Payot, 1926, σ. 57].
Ο Fl. Blanco κατατάσσει τις τεχνικές αυτές σε δύο κατηγορίες. Η πρώτη περιλαμβάνει τις «συγκεκαλυμμένες διαταγές» («injonctions déguisées»), ενώ η δεύτερη περιλαμβάνει τεχνικές που καταδεικνύουν την ύπαρξη πραγματικής εξουσίας διαταγής του δικαστή.
Στην κατηγορία των injonctions déguisées, ο Blanco εντάσσει διατυπώσεις του διατακτικού αποφάσεων του Conseil d’État των αρχών του ΧΧ αιώνα που περιλαμβάνουν έμμεση πρόσκληση προς τη Διοίκηση να επέμβει προς αποκατάσταση της τρωθείσας νομιμότητας και οι οποίες ελάχιστα απέχουν από μια αυθεντική εξουσία διαταγής. Για να διασφαλίσει την πλήρη αποτελεσματικότητα των αποφάσεών του, το Conseil d’État προέβη στην αναγνώριση του σχετικού δικαιώματος του αιτούντος προς στήριξη της ακύρωσης μιας διοικητικής άρνησης, αναδεικνύοντας έτσι τις υποχρεώσεις της Διοίκησης να εκτελέσει το δεδικασμένο [CE, 20 janv. 1905, d’Uston de Villeréglan, Lebon σ. 50· RDR 1905, σ. 105, note Jèze. Eπιληφθέν αίτησης ακύρωσης κατά της άρνησης του υπουργού να απονείμει στον αιτούντα το μετάλλιο που εδικαιούτο, το Conseil d’État προέβη, χωρίς αναπομπή, στην κατοχύρωση του δικαιώματος αυτού στο διατακτικό της απόφασης: ακυρώνει την προαναφερθείσα απόφαση με την οποία ο υπουργός αρνήθηκε να εφαρμόσει του …. τις διατάξεις του διατάγματος της 30ής Νοεμβρίου 1901, στην εφαρμογή των οποίων είχε δικαίωμα»]. Στην ιδια κατηγορία, ο Blanco κατατάσσει ορισμένες ειδικές μορφές μερικής ακύρωσης («στο μέτρο που», « en tant que ») οι οποίες περιλαμβάνουν σαφή κατοχύρωση των δικαιωμάτων του αιτούντος. Έτσι, στην απόφαση Warnier της 7ης Ιουλίου 1905, το Conseil d’État ακύρωσε την υπουργική απόφαση «στο μέτρο που δεν έλαβε υπόψη το δικαίωμα του αιτούντος να προαχθεί στη συγκεκριμένη θέση από 1ης Ιουλίου 1904» [CE 7 juill. 1905, Sieur Warnier, Lebon σ. 625]. Λίγα χρόνια αργότερα, το Conseil d’État κατοχύρωσε, προς στήριξη της ακύρωσης, τα δικαιώματα του αιτούντος στην άσκηση υπηρεσιακών καθηκόντων την οποία παρανόμως στερήθηκε με την προσβαλλόμενη και ακυρωθείσα πράξη [CE 10 juin 1910, Aubry, Lebon σ. 450, RDP 1910, σ. 682, note Jèze· CE 10 juin 1910, Butot, RDP 1910, σ. 682, note Jèze]. Για πολλούς συγγραφείς υπάρχει ένα είδος συγκεκαλυμμένης διαταγής που αποσκοπεί να υποχρεώσει τη Διοίκηση να διορίσει τον υποψήφιο που παρανόμως στερήθηκε τη συγκεκριμένη θέση [κατά τον M. Kellershohn, Des effets de l’annulation pour excès de pouvoir, Thèse, Bordeaux, Imprimerie de l’Université, 1915, σ. 273, η τεχνική αυτή του Conseil d’État δεν εμπίπτει κατ’ουσία στην ακύρωση, αλλά αποτελεί πραγματική διαταγή στη Διοίκηση να διορίσει τους αιτούντες την ημερομηνία που αναφέρει. Στο ίδιο πνεύμα και ο J. Chevallier, L’interdiction pour le juge administratif de faire acte d’administrateur, AJDA 1972, σ. 81].
Ο χαρακτηρισμός αυτός δικαιολογείται περισσότερο σε σχέση με ορισμένες παλαιές διατυπώσεις μερικής ακύρωσης οι οποίες περιέχουν σαφή εντολή προς τη Διοίκηση, όταν, για παράδειγμα, ακυρώνει σιωπηρή απόφαση του Υπουργού Γεωργίας που αρνείται να περιλάβει στον πίνακα εισακτέων στην École forestière de Nancy πρώην σπουδαστή του Institut national agronomique, καθόσον δεν αναγνώρισε το δικαίωμα του αιτούντος να γίνει δεκτός το 1907, ή την απόφαση του υπουργού εσωτερικών καθόσον κατέταξε τον αιτούντα στην όγδοη θέση στον πίνακα προακτέων για συγκεκριμένη θέση, ενώ έπρεπε να τον έχει κατατάξει στην πρώτη θέση ή την απόφαση της αρμόδιας για τους διορισμούς αρχής που διορίζει τον αιτούντα ως δόκιμο επιθεωρητή και όχι ως αναπληρωτή. Κατά την εύστοχη διατύπωση του Prosper Weil, “l’injonction est incluse dans l’annulation comme le germe dans l’oeuf” [σ. 60 της περίφημης διατριβής του].
Ακόμη πιο χαρακτηριστική είναι η περίπτωση των διαταγών που, ενώ παραμένουν ανεπίσημες, είναι πρόδηλες. Εν προκειμένω, ο Blanco κάνει λόγο για ρητές εκφάνσεις της εξουσίας διαταγής (manifestations explicites du pouvoir d’enjoindre). Επισημαίνει ότι από όλες τις μεθόδους που εφαρμόζει το Conseil d’État, η αναπομπή στη Διοίκηση για να πράξει τα νόμιμα ή τα δέοντα («le renvoi devant l’administration pour faire ce que de droit» [Hauriou, Note sous CE, 26 juin 1908, Daraux, Sirey 1909, III, σ. 129] προσεγγίζει περισσότερο την πραγματική διαταγή. Κατά τον Blanco, η τεχνική αυτή παρέχει στον ακυρωτικό δικαστή τη δυνατότητα να αποφανθεί επί των συνεπειών της ακύρωσης στο ίδιο το διατακτικό της απόφασής του, αναγνωρίζοντας ρητώς το δικαίωμα του αιτούντος να επιτύχει αυτό που η Διοίκηση αρχικώς του αρνήθηκε. Έτσι, για παράδειγμα, οι υπάλληλοι αναπέμπονται ενώπιον της Διοίκησης για την αποκατάσταση της σταδιοδρομίας τους, ο στρατιωτικός για να επανενταχθεί στο στράτευμα. Η φύση της αναπομπής στη Διοίκηση και η συγγένειά της με τη διαταγή αποτελούν αντικείμενο συζήτησης στη θεωρία. Η σχετική διατύπωση απαντά στις αποφάσεις του Conseil d’Etat τόσο κατά τον ΧΙΧ όσο και στις πρώτες δεκαετίες του ΧΧ αιώνα, εξαφανίζεται δε μετά το 1930. Αντίθετα απαντά παγίως στις ακυρωτικές αποφάσεις του ελληνικού Συμβουλίου της Επικρατείας, χωρίς πάντως να της αποδίδεται ιδιαίτερη σημασία, ούτε να διευκολύνει ουσιαστικά τη Διοίκηση.
Ο Fl. Blanco επισημαίνει ότι η φύση της αναπομπής στη Διοίκηση και η συγγένειά της με τη διαταγή αμφισβητήθηκαν έντονα από τον Hauriou και σημαντική μερίδα της θεωρίας της εποχής, που έβλεπαν στη διατύπωση αυτή μια απλή έκκληση στη διοικητική ηθική (« appel éloquent à la moralité administrative») [για την ιστορία και την εξέλιξη της τεχνικής της παραπομπής, βλ. τη διατριβή του Fl. Blanco, Pouvoirs du juge et contentieux administratif de la légalité, όπ.π., σ. 469-475. Επιφυλακτικοί ως προς τη δυνατότητα εξομοίωσης προς διαταγή οι M. Kellershohn, όπ.π., σ. 124· J. Allier, όπ.π., σ. 92-93· M. Godineau, Le contentieux du repos hebdomadaire, Thèse, Paris, Domat-Montchrestien, 1935, σ. 61· T.-L. Wei, Le pouvoir discrétionnaire de l’administration et le contrôle juridictionnel en droit français, Thèse, Lyon, 1944, σ. 130]. Πάντως, άλλοι συγγραφείς τονίζουν τη στενή σχέση αναπομπής και διαταγής, όπως, ο Maurice Le Gouix, εισηγητής στο Conseil d’État [note sous CE, 30 nov. 1906, Rage-Roblot, Revue Générale d’administration, 1906, t. III, σ. 411· R. Bonnard, Précis de droit administratif, Paris, LGDJ, 1943, σ. 259]. Και η σύγχρονη θεωρία, πάντως, συχνά χαρακτηρίζει την τεχνική της αναπομπής στη Διοίκηση ως διαταγή [Y. Gaudemet, άρθρο στο Mélanges Burdeau, σ. 819· G. Bigot, Introduction historique au droit administratif depuis 1789, PUF, 2002, σ. 345· R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, 2008, σ. 988· H. Oberdorff, L’exécution par l’administration des décisions du juge administratif, Thèse, Paris II, 1981, dactyl., t. 1, σ. 211· D. Bailleul, L’efficacité comparée des recours pour excès de pouvoir et de plein contentieux objectif en droit public français, LGDJ 2002, σ. 351· πολύ ενδιαφέρουσες σκέψεις και πληροφορίες σε N. Foulquier, Les droits publics subjectifs des administrés. Émergence d’un concept en droit administratif français du XIXe au XXe siècle, Dalloz, Nouvelle Bibliothèque de Thèses, 2003, σ. 636].
Ο Fl. Blanco συμμερίζεται την άποψη αυτή δεχόμενος ότι η παραπομπή διακρίνεται από την ακύρωση και είναι ενσωματωμένη στο διατακτικό της δικαστικής απόφασης, οπότε καλύπτεται και αυτή από το δεδικασμένο. Ο υποχρεωτικός χαρακτήρας της εντολής προς τη Διοίκηση, χαρακτηριστικό στοιχείο της διαταγής δεν αμφισβητείται. Ο τύπος που χρησιμοποιείται ορίζει με ακρίβεια, προς στήριξη της αναγνώρισης ενός δικαιώματος, τις υποχρεώσεις της Διοίκησης και εξομοιώνεται, επομένως, κατά την εξαιρετική διατύπωση που χρησιμοποίησαν διαδοχικά ο commissaire du gouvernement Corneille [concl. RDP 1919, σ. 512] και ο Gaston Jèze [Cours de droit public (licence) professé à la Faculté de droit de Paris pendant le 2e semestre 1923-1924, Paris, Marcel Giard, 1924, σ. 140], με «συγκεκαλυμμένη πρόσκληση για συμμόρφωση». Επιπλέον, η μέθοδος αυτή δεν στερείται κυρώσεων εάν η εν λόγω έννοια γίνει ευρέως αντιληπτή. Στην υπόθεση Lhomme [CE, ass., 4 janv. 1952, Sieur Lhomme], το Conseil d’État αναγνώρισε την ευθύνη για παράνομη πράξη της Διοίκησης λόγω της μη εκτέλεσης του δεδικασμένου που απορρέει από μια πρώτη απόφαση η οποία περιελάμβανε ήδη παραπομπή με κατευθυντήριο χαρακτήρα που έφερε προθεσμία εκτέλεσης. Σημειώνεται ότι το Conseil d’État αντιλαμβάνεται τη φύση της αναπομπής ως διαταγή, καθόσον συχνά στο παρελθόν απέρριψε αιτήματα των διαδίκων με αντικείμενο την αναπομπή στη Διοίκηση, κρίνοντας ότι δεν απόκειται στον δικαστή «να επιβάλει τα μέτρα που ενδέχεται να αποτελούν τη συνέπεια της απόφασής του» [CE, 10 mai 1901, Sieur Vessiot, Lebon σ. 439].
Στον επίλογο της μελέτης του, ο Fl. Blanco καταλήγει ότι ακόμη και αν το Conseil d’Etat δεν χρησιμοποιούσε τον όρο injonction, δεν απαρνείται την ουσία του [J. Chevallier, προπαρατεθέν άρθρο, σ. 86.] : όπως ο Monsieur Jourdain εκφραζόταν σε πρόζα χωρίς να το γνωρίζει, έτσι και το Conseil d’État εφάρμοζε τη διαταγή χωρίς να το γνωρίζει, ή τουλάχιστον υποκρινόμενο ότι το αγνοεί. Η κάπως αμφίσημη αυτή στάση του Palais-Royal έναντι της injonction αναδεικνύει τον ευαίσθητο συμβιβασμό που πραγματοποιείται στον πυρήνα του δικαστικού ελέγου της Διοίκησης: στην προσπάθειά του να υποβάλει τη Διοίκηση στην αρχή της νομιμότητας προστατεύοντας ταυτόχρονα τα δικαιώματα των διοικουμένων, το Conseil d’Etat παρέμεινε από πολλές απόψεις ο προστάτης των προνομίων της Διοίκησης. Αρνούμενο να επισημοποιήσει την εξουσία του να απευθύνει διαταγές προς τη Διοίκηση, το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο είχε την πρόθεση να επιβάλει στον έλεγχό του ορισμένους περιορισμούς προκειμένου να διαχειριστεί έξυπνα την ευθιξία μιας Διοίκησης ιδιαίτερα ευαίσθητης όσον αφορά τα προνόμια και την ανεξαρτησία της. Οι τεχνικές αυτές έχουν σήμερα, στη Γαλλία, ιστορικό ενδιαφέρον. Πράγματι, μετά το 1930, λόγω της μαζικής αύξησης των διαφορών, το Conseil d’Etat θέλησε να οριοθετήσει τον έλεγχό του, οπότε δεν έδειξε την ίδια φροντίδα για την εκτέλεση των αποφάσεών του. Ωστόσο αυτές οι τεχνικές δεν είναι παρωχημένες, όπως επισημαίνει ο καθηγητής Chapus. Εκτός της ιστορικής σημασίας τους, οι πραιτωρικές τεχνικές εκτέλεσης του δεδικασμένου διατηρούν και σήμερα τη θέση τους στο γαλλικό διοικητικό δικονομικό δίκαιο, στο περιθώριο, βεβαίως των διατάξεων του νόμου της 8ης Φεβρουαρίου 1995.
V. Η επόμενη μελέτη προέρχεται από δικαστή, τον επίτιμο conseiller d’Etat G. Bardou, και εξετάζει τη σχέση της διαταγής προς την εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων (Pouvoir d’injonction et exécution des décisions de justice, RFDA 3/2015, σ. 452-455). Πριν από την ανάλυση του νόμου της 8ης Φεβρουαρίου 1995 που καθιερώνει την εξουσία του δικαστή να απευθύνει διαταγές στη Διοίκηση, ο συγγραφέας παρουσιάζει τις μέχρι τότε υφιστάμενες διαδικασίες εκτέλεσης των δικαστικών αποφάσεων. Αν και οι διαδικασίες αυτές στηρίζονται στην ιδιαίτερη οργανωτική δομή του Conseil d’Etat και δεν είναι δυνατόν να μεταφερθούν ως έχουν στην ελληνική έννομη τάξη, θα μπορούσαν να αποτελέσουν πηγή έμπνευσης για τον Έλληνα νομοθέτη, προκειμένου να βελτιώσει το σύστημα συμμόρφωσης της Διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις. Αναλύονται οι δύο διοικητικές διαδικασίες εκτέλεσης που προβλέπονται στα άρθρα R 931-1 και R 931-2 του Code de justice administrative. H πρώτη (“demande d’éclaircissement au CdE”, άρθρο R 931-1 του CJA) συνίσταται στη δυνατότητα της Διοίκησης να ζητήσει διευκρινίσεις από το Conseil d’Etat όσον αφορά τις συνέπειες που πρέπει να αντλήσει από απόφαση διοικητικού δικαστηρίου που ακυρώνει διοικητική πράξη ή επιβάλλει κύρωση. Επιλαμβάνεται συναφώς η Section du rapport et des études (και όχι το δικαιοδοτικό τμήμα του Δικαστηρίου), που ορίζει εισηγητή για την υπόθεση και την επαφή με τη Διοίκηση. Πρόκειται για ένα είδος γνωμοδότησης, όπως αυτές που εκδίδουν τα διοικητικά-γνωμοδοτικά τμήματα του Δικαστηρίου. Εύστοχα χαρακτηρίσθηκε ως «μεταπωλητική υπηρεσία» (service après vente). Συνηθέστερη είναι η δεύτερη διαδικασία (του άρθρου R 931-2 του CJA) που έγκειται στην παροχή αρωγής στην εκτέλεση (aide à l’exécution) και επιτρέπει στον νικήσαντα διάδικο, μετά την πάροδο τριών μηνών από την έκδοση της απόφασης, να επισημάνει στη Section du rapport et des études του Conseil d’Etat τις δυσχέρειες που αντιμετωπίζει προκειμένου να επιτύχει την εκτέλεση της απόφασης. Κατά κανόνα, η Section διατυπώνει ρητώς τις πρακτικές λεπτομέρειες εκτέλεσης, τις οποίες μπορεί, στη συνέχεια, να επικαλεστεί ο ενδιαφερόμενος ενώπιον της διοικητικής αρχής που οφείλει να εκτελέσει τη δικαστική απόφαση. Πρόκειται για ευέλικτες και αποτελεσματικές διαδικασίες που αποτιμώνται θετικά τόσο από τους διοικούμενους όσο και από τη Διοίκηση.
Στη συνέχεια, αναλύεται η διαδικασία επιβολής προστίμου (astreinte) που εισήγαγε ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980, όπως τροποποιήθηκε με το διάταγμα της 28ης Σεπτεμβρίου 2012 [décret n° 2012-1088]. Σε περίπτωση μη εκτέλεσης της απόφασης εντός ορισμένου χρόνου, ο αρμόδιος δικαστής, κατόπιν σχετικού αιτήματος επιβάλλει στην ολιγωρούσα διοικητική αρχή χρηματική ποινή ανά ημέρα καθυστέρησης. Τμήμα της ποινής καταβάλλεται στον νικήσαντα διάδικο, ενώ το μεγαλύτερο μέρος του ποσού εισπράττει το Δημόσιο. Με τη διαδικασία της δικαστικώς επιβαλλόμενης χρηματικής ποινής, το θέμα της εκτέλεσης της δικαστικής απόφασης εντάχθηκε στο δικονομικό πεδίο και έπαυσε να αποτελεί διοικητική διαδικασία. Για τις υποθέσεις που ανήκουν στην αρμοδιότητα του Conseil d’Etat κεντρικό ρόλο και εν προκειμένω διαδραματίζει η Section du rapport et des études. Το τμήμα αυτό επιχειρεί, κατ’αρχάς, με διαβήματα προς τη Διοίκηση να διασφαλίσει την εκτέλεση της απόφασης, και στη συνέχεια ορίζει τις ακριβείς συνέπειες της δικαστικής απόφασης, εκθέτει το νομικό και πραγματικό πλαίσιο της υπόθεσης, τις αντιστάσεις και τις δυσκολίες εκτέλεσης και προτείνει λύση στον πρόεδρο της Section du contentieux (δικαιοδοτικό τμήμα) με τη note de retour που συντάσσει [βλ. αποφάσεις CE sect. 17 mai 1985, n° 51592, Mme Menneret, Lebon 149, concl. Pauti· CE 28 mais 2001, n° 230537, Bandesapt, Lebon 251]. Με πρόσφατη απόφασή του [CC 6 mars 2015, n° 2014-455, QPC, M. Jena de M., AJDA 2015, 479] το Conseil constitutionnel έκρινε ότι η καταβολή μέρους του προστίμου στον κρατικό προϋπολογισμό και όχι στον προσφεύγοντα δεν προσκρούει στο άρθρο 16 της Διακήρυξης του 1789 που προστατεύει το δικαίωμα σε αποτελεσματική δικαστική προστασία, το οποίο εμπεριέχει και το δικαίωμα στην εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων.
Ακολουθεί η περιγραφή της διαδικασίας της διαταγής που εισήγαγε ο νόμος της 8ης Φεβρουαρίου 1995, της οποίας η καινοτομία έγκειται στο ότι η διαταγή διατυπώνεται ταυτόχρονα με τη δικανική κρίση, δηλαδή με την έκδοση της απόφασης που επιλύει τη διαφορά. Τα άρθρα L 911-1 και L 911-2 του CJA παρέχουν στο αρμόδιο δικαστήριο (Conseil d’Etat ή κατώτερα διοικητικά δικαστήρια) στο οποίο υποβλήθηκε σχετικό αίτημα, να επιβάλει στη Διοίκηση την υποχρέωση, ανάλογα με την περίπτωση, να λάβει μέτρο με συγκεκριμένο περιεχόμενο (όταν η Διοίκηση διαθέτει δέσμια αρμοδιότητα) ή να επανεξετάσει το αίτημα του διοικουμένου (στις περιπτώσεις διακριτικής ευχέρειας). Σε όλες τις περιπτώσεις, ο δικαστής τάσσει στη Διοίκηση την προθεσμία εντός της οποίας οφείλει να λάβει το επιβαλλόμενο μέτρο. Η διαταγή μπορεί να συνοδεύεται από την επιβολή προστίμου. Σε αντιδιαστολή προς τη διαδικασία προστίμου του νόμου 16ης Ιουλίου 1980, εν προκειμένω το ζήτημα της εκτέλεσης τίθεται ήδη από το στάδιο της αρχικής δικαστικής απόφασης, δηλαδή προληπτικά. Ο συγγραφέας αναλύει την εφαρμογή της σχετικής διαδικασίας στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, η οποία έχει εμπνευσθεί από τη διαδικασία ενώπιον του Conseil d’Etat. Επισημαίνει επίσης ότι το Conseil d’Etat ενίσχυσε νομολογιακά την εξουσία που του παρέχουν οι σχετικές διατάξεις, ορίζοντας στο ίδιο το σώμα της απόφασής του τις λεπτομέρειες της εκτέλεσής της. Με τις αποφάσεις της 29ης Ιουνίου 2001, Vassilikiotis [η Ολομέλεια ακύρωσε εν μέρει κανονιστική απόφαση, καθόσον αυτή δεν περιελάμβανε ορισμένες διατάξεις, και διέταξε αυτεπαγγέλτως τη Διοίκηση να όχι μόνο να θεσπίσει τις διατάξεις αυτές, αλλά και να μην αντιτάξει στους ιδιώτες την έλλειψη των εν λόγω διατάξεων εν αναμονή της θέσπισής τους] και της 5ης Μαρτίου 2003, Τitran [αφού διαπίστωσε ότι η μερική ακύρωση κανονιστικού μέτρου που διόρθωνε, πλην όμως ανεπαρκώς για την προστασία των ελευθεριών, προηγούμενη κανονιστική απόφαση δεν έπρεπε να καταλείπει στην έννομη τάξη στοιχεία της απόφασης αυτής που προσκρούουν σε συγκεκριμένες εγγυήσεις, το Conseil d’Etat διέταξε τον υπουργο δικαιοσύνης να λάβει, εντός εύλογης προθεσμίας, νέα απόφαση περιέχουσα τα μέτρα που ο δικαστής διατύπωσε στο αιτιολογικό της απόφασής του], ο δικαστής διευκρίνισε διεξοδικά, υπό τη μορφή «πραιτωρικής διαταγής» (“injonction prétorienne”) τις πρακτικές λεπτομέρειες της εκτέλεσης, όταν το επιβάλλουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος. Στο ίδιο πνεύμα, η απόφαση Association AC! της 11ης Μαΐου 2004 επιτρέπει εφεξής στον δικαστή υπό συγκεκριμένες, αυστηρές προϋποθέσεις να ορίσει το πλαίσιο της εκτέλεσης της ακύρωσης μιας πράξης (περιορίζοντας το αναδρομικό της αποτέλεσμα).
Τέλος εκτίθενται οι λειτουργίες που επιτελεί η διαδικασία της διαταγής και επιχειρείται η αποτίμηση της συμβολής της στη βελτίωση της δικαστικής προστασίας. Η διαταγή έχει, πρώτον, προληπτικό σκοπό και διασφαλίζει την ορθή εκτέλεση της δικαστικής απόφασης. Δεύτερον, επιτρέπει την αποτροπή ανώφελων δικαστικών διενέξεων, καθόσον η μη εκτέλεση δικαστικής απόφασης είναι πηγή πολλαπλασιασμού των δικών. Τρίτον, γίνεται δεκτό ότι η διαταγή, καθόσον εντάσσει το ζήτημα της εκτέλεσης στην προβληματική του δικαστή, επηρεάζει κατά κάποιο τρόπο τη συλλογιστική του, η οποία καταλήγει ή όχι στην ακύρωση. Δηλαδή ο δικαστής λαμβάνει υπόψη και τις συνέπειες της απόφασής του πριν διαμορφώσει το τελικό της περιεχόμενο. Τέταρτον, η διαδικασία της διαταγής είχε ως συνέπεια τη διαμόρφωση πλούσιας και πυκνής νομολογίας ως προς τις συνέπειες που πρέπει να αντλούνται από τις δικαστικές αποφάσεις. Όπως προκύπτει από τον οδηγό εκτέλεσης (guide de l’exécution) που κατήρτισε η Section du rapport et des études κανένας τομέας διαφορών δεν εκφεύγει της διαταγής. Όσον αφορά την αποτελεσματικότητα του μέτρου, επισημαίνεται ότι ο αριθμός των διαδικασιών αυτών παραμένει πολύ χαμηλός, πράγμα που καταδεικνύει ότι οι περιπτώσεις μη εκτέλεσης είναι λίγες. Αντίθετα πρόβλημα δημιουργεί η καθυστέρηση στην απονομή της δικαιοσύνης, η οποία δεν μπορεί να αντιμετωπισθεί με τις ανωτέρω διαδικασίες.
VΙ. Η συμβολή του επίτιμου προέδρου του δικαιοδοτικού τμήματος του Conseil d’Etat D. Labetoulle εξετάζει τη σχέση μεταξύ του προστίμου λόγω μη εκτέλεσης δικαστικής απόφασης και διαταγής προς τη Διοίκηση. Η μελέτη εκθέτει λεπτομέρειες από το ιστορικό θέσπισης του νόμου της 8ης Φεβρουαρίου 1995 για τη διαταγή, οι οποίες έχουν ενδιαφέρον για το γαλλικό κοινό, καθώς και τις ενθουσιώδεις αντιδράσεις της θεωρίας στη νομοθετική καθιέρωση της σχετικής εξουσίας του δικαστή. Το σημαντικότερο στοιχείο της μελέτης είναι η ανάδειξη της σημασίας της διαταγής για τη φύση του δικαστικού λειτουργήματος. Η βασική καινοτομία του νόμου είναι ότι, όταν επιλύει διαφορά επί της ουσίας με απόφαση που συνεπάγεται τη λήψη μέτρων εκτέλεσης από τη Διοίκηση, ο δικαστής, επιληφθείς αιτημάτων προς την κατεύθυνση αυτή, επιβάλλει ο ίδιος τη λήψη των εν λόγω μέτρων. Σε αντιδιαστολή προς την προβλεπόμενη στον νόμο του 1980 χρηματική ποινή λόγω μη συμμόρφωσης, η οποία προϋποθέτει υποβολή σχετικής αίτησης μετά την πάροδο έξη μηνών από την επίδοση της δικαστικής απόφασης, o μηχανισμός της διαταγής είναι ενσωματωμένος στην πυρήνα του λειτουργήματος του δικαστή: αποτελεί μέρος της αρχικής δίκης και προϋποθέτει σχετικό αίτημα του διαδίκου, το οποίο πρέπει να ικανοποιηθεί εφόσον συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις.
Στη συνέχεια, ο πρόεδρος Labetoulle αναδεικνύει το βασικό πρόβλημα που αντιμετώπισε το Conseil d’Etat κατά την εφαρμογή του νόμου και το οποίο δεν φαίνεται να είχαν προβλέψει οι συντάκτες του, αφορά δε κατ’ουσία το χρονικό σημείο στο οποίο θα πρέπει να αναχθεί ο δικαστής για να διατυπώσει τη διαταγή προς τη Διοίκηση, την οποία, κατά το γράμμα του νόμου, «συνεπάγεται κατ’ανάγκη η απόφασή του». Πράγματι, κατόπιν της δικαστικής ακύρωσης της πράξης, η Διοίκηση πρέπει να αποφανθεί εκ νέου λαμβάνοντας υπόψη τα πραγματικά και νομικά δεδομένα που ισχύουν κατά την ημερομηνία που επανεξετάζει την υπόθεση βάσει της ακυρωτικής δικαστικής απόφασης. Τα δεδομένα όμως αυτά ενδέχεται να είναι διαφορετικά από εκείνα που ίσχυαν κατά την ημερομηνία έκδοσης της ακυρωθείσας διοικητικής πράξης. Ανακύπτει, επομένως, το ερώτημα αν το ενδεχόμενο μεταβολής των πραγματικών και νομικών δεδομένων επιτρέπει στον δικαστή, ο οποίος για την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης, ανάγεται στον χρόνο έκδοσής της, να εκτιμήσει αμέσως μετά ότι η ακύρωση επιβάλλει οπωσδήποτε ένα μέτρο εκτέλεσης με συγκεκριμένο περιεχόμενο που καθορίζεται βάσει των νέων στοιχείων που ισχύουν κατά τον χρόνο λήψης τους, ή αν πρέπει να περιοριστεί στο να διατάξει τη Διοίκηση να επανεξετάσει την υπόθεση εντός ορισμένης προθεσμίας. Τη συσταλτική αυτή προσέγγιση, που όμως απειλούσε να υποβαθμίσει τη σημασία της πιο καινοτόμας διάταξης του νόμου της 8ης Φεβρουαρίου του 1995 υιοθέτησε στην πρώτη του απόφαση το Conseil d’Etat.
Δύο χρόνια αργότερα, σε δύο αποφάσεις που εξέδωσαν σχηματισμοί αποτελούμενοι από δύο δικαιοδοτικά τμήματα που δικάζουν από κοινού (deux Sous-Sections réunies), το Δικαστήριο αξιοποίησε όλες τις δυνατότητες που παρέχει η εξουσία διατύπωσης διαταγής προς τη Διοίκηση κρίνοντας ότι, στον διοικητικό δικαστή απόκειται, όταν επιλαμβάνεται αιτήματος με αντικείμενο να διαταχθεί η λήψη μέτρου εκτέλεσης με συγκεκριμένο περιεχόμενο, να αποφανθεί επί του αιτήματος αυτού λαμβάνοντας υπόψη της νομική και πραγματική κατάσταση που υφίσταται κατά τον χρόνο της απόφασής του (και όχι κατά τον χρόνο έκδοσης της διοικητικής πράξης που μόλις ακύρωσε) [CE, 4 juill. 1997, n° 156298, Époux Bourezak, Lebon σ. 278· AJDA 1997, σ. 584, chron. D. Chauvaux/T.-X. Girardot·ΑJDA 2014, σ. 109, chron. D. Chauvaux· RFDA 1997, σ. 815, concl. R. Abraham και CE, 4 juill. 1997, n° 161105, Leveau, Lebon σ. 282· AJDA 1997, σ. 584, chron. D. Chauvaux/T.-X. Girardot· ΑJDA 2014, σ. 109, chron. D. Chauvaux· RFDA 1997, σ. 819, concl. J.-H. Stahl]. Με άλλα λόγια, στο πλαίσιο της ίδιας διαφοράς, το λειτούργημα του δικαστή φαίνεται να διασπάται : ο δικαστής της νομιμότητας της προσβαλλόμενης πράξης ανάγεται, ως οφείλει, στον χρόνο έκδοσης της πράξης αυτής, ενώ ο δικαστής της διαταγής τοποθετείται στην ημερομηνία έκδοσης της δικής του απόφασης. Όπως είχε επισημάνει ο πρόεδρος M. Long, ενεργεί πλέον ως δικαστής πλήρους δικαιοδοσίας.
Aκολουθεί η ανάλυση των εξελίξεων που επέφερε ο νόμος της 8ης Φεβρουαρίου 1995 στη διαδικασία της προσωρινής προστασίας, καθόσον, με την απόφαση CE 30 décembre 2000, Ouatah, Lebon σ. 644, ο δικαστής τον αξιοποίησε για να αναγνωρίσει την εξουσία του να διατάξει την αναστολή εκτέλεσης διοικητικής πράξης απορρίπτουσας αίτημα διοικουμένου, εάν από την έρευνα των λόγων ακύρωσης που προβάλλονται στο πλαίσιο του κυρίου ενδίκου βοηθήματος μπορούσε να πιθανολογηθεί ότι ο δικαστής της κύριας δίκης όχι μόνο θα ακυρώσει την προσβαλλόμενη πράξη αλλά θα απευθύνει στην αρμόδια διοικητική αρχή κάποια από τις διαταγές του νόμου της 8ης Φεβρουαρίου 1995. Ο δικαστής των ασφαλιστικών μέτρων επιστρατεύει τον νόμο αυτό για να στηρίξει την εξουσία του να αναστείλει την εκτέλεση αρνητικής πράξης. Η δυνατότητα αυτή προβλέφθηκε ρητώς στον νόμο της 30ης Ιουνίου 2000, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ την επομένη της απόφασης. O D. Labetoulle αναφέρει και την απόφαση του Conseil d’Etat, με την οποία ο δικαστής των ασφαλιστικών μέτρων, τον Αύγουστο του 2013, αφενός ανέστειλε την απόφαση του υπουργού οικολογίας, βιώσιμης ανάπτυξης και ενέργειας περί διακοπής της ταξινόμησης των αυτοκινήτων Mercédès και αφετέρου «διέταξε» τον υπουργό να προβεί εκ νέου, εντός δύο ημερών, στην εν λόγω ταξινόμηση [CE, 27 août 2013, n° 370831, Société Mercédès-Benz France, RJEP 2013. 22, note E. Chabrier, « Le froid et le chaud : gaz à effet de serre et référé administratif »]. Πρόκειται για θεαματική επιτάχυνση της δικαστικής προστασίας.
Το τελευταίο στάδιο της εξέλιξης έγκειται, κατά τον πρόεδρο Labetoulle, στη δημιουργική αξιοποίηση από το Conseil d’Etat της νομοθετικά προβλεπόμενης εξουσίας διαταγής του δικαστή. Πέρα από τη διασφάλιση της εκτέλεσης των δικαστικών αποφάσεων, το Conseil d’Etat θέλησε να ενισχύσει την ίδια την αποτελεσματικότητα των επεμβάσεών του και να καλύψει κενά του δικαίου, με συνέπεια να επεκτείνει τη διαταγή προς τη Διοίκηση πέρα του κατά νόμο πεδίου εφαρμογής της. Η εξουσία διαταγής απέκτησε μια πρωτοφανή δυναμική (βλ. αποφάσεις Vassilikiotis, Titran, Association AC!), καθιστώντας τον διοικητικό δικαστή αυτό που θα πρέπει να είναι: “juge-administrateur” [R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 2008, n° 1105].
Στο τέλος της συμβολής του, ο D. Labetoulle αποδίδει τη μεγαλύτερη επίδραση του νόμου του 1995 για την εξουσία διαταγής προς τη Διοίκηση σε σχέση με αυτή του νόμου του 1980 για την επιβολή χρηματικής ποινής σε περίπτωση μη εκτέλεσης, στο γεγονός ότι ο νόμος του 1995 εξυπηρετούσε στοχευμένα μια συγκεκριμένη ανάγκη της εποχής. Πράγματι, η χρηματική ποινή αποσκοπούσε στην καταπολέμηση της άρνησης εκτέλεσης των δικαστικών αποφάσεων, ενός φαινομένου του οποίου οι διαστάσεις είχαν υπερεκτιμηθεί. Ειδικότερα, η μη εκτέλεση δικαστικών αποφάσεων ή οι καθυστερήσεις στην εκτέλεση οφείλονταν κυρίως σε πραγματικές και νομικές δυσκολίες που αντιμετώπιζε συναφώς η Διοίκηση και πολύ λιγότερο στη διάθεση ανυπακοής έναντι του δικαστή. Η τεχνική της αίτησης ακύρωσης και η καθυστέρηση στην απονομή της δικαιοσύνης είχαν σημαντικό μερίδιο ευθύνης: είναι δύσκολο για τη διοικητική αρχή να αντλήσει τις συνέπειες μια αναδρομικής ακύρωσης που επέρχεται πολλά χρόνια μετά την έκδοση της πράξης της. Επομένως, η απειλή –εν προκειμένω η χρηματική ποινή λόγω μη εκτέλεσης– έγινε πολύ πιο αποτελεσματική όταν, με τη θέσπιση του νόμου του 1995, συνοδεύθηκε με συγκεκριμένες πρακτικές διευκρινίσεις ως προς την εκτέλεση.
Η παραπάνω εντυπωσιακή εξέλιξη ευνοήθηκε από τη σύζευξη πολλών θετικών παραγόντων. Ενθαρρύνθηκε κατ’ αρχήν από τον νομοθέτη, απέκτησε όμως ουσία και συνοχή χάρη στον τρόπο με τον οποίο ο δικαστής μετάλλαξε τον ρόλο του.
VΙΙ. Η πρόεδρος του Διοικητικού Πρωτοδικείου της Ορλεάνης κάνει έναν απολογισμό της εικοσαετούς εφαρμογής του νόμου της 8ης Φεβρουαρίου 1995 (Cl. Jeangirard-Dufal, Le juge administratif et l’injonction: expérience de vingt années d’application, RFDA 3/2015, σ. 461-466), παραθέτοντας όχι στατιστικά στοιχεία αλλά ορισμένα χαρακτηριστικά παραδείγματα διαταγών του δικαστή προς τη Διοίκηση. Η πρόεδρος του δικαστηρίου τονίζει, πάντως, την νομοταγή στάση της γαλλικής διοίκησης, η οποία διασφαλίζει την ικανοποιητική εκτέλεση του δεδικασμένου και το χαμηλότατο ποσοστό των υποθέσεων πλημμελούς εκτέλεσης των οποίων επιλαμβάνονται τα δικαστήρια. Η θετική συμβολή του νόμου της 8ης Φεβρουαρίου 1995 ήταν περισσότερο η αποτύπωση μιας αλλαγής νοοτροπίας, κυρίως από την πλευρά του δικαστή. Ο δικαστής αντιδρά άμεσα στη διοικητική δράση (χάρη σε διάφορα μέτρα επιτάχυνσης της δίκης που εισήγαγε ο νόμος του 1995, εκτός της διαταγής), πράγμα που διευκολύνει την εκτέλεση των αποφάσεών του και λαμβάνει εγκαίρως υπόψη τις ανησυχίες των συμπολιτών του όσον αφορά την πλήρη αποκατάσταση της τρωθείσας νομιμότητας και των δικαιωμάτων τους. Εκτός του ότι διαθέτει πλέον συγκεκριμένες εξουσίες για να επιβάλει στη Διοίκηση την εκτέλεση των αποφάσεών του, έχει τη δυνατότητα, στο πλαίσιο ενός άτυπου διαλόγου με τους διαδίκους, να λάβει υπόψη όλες τις πτυχές της πραγματικότητας και να δώσει συγκεκριμένες οδηγίες για την εκτέλεση της απόφασής του. Περαιτέρω, ο δικαστής εντάσσει την προβληματική της εκτέλεσης της απόφασής του και τις ενδεχόμενες δυσχέρειες συμμόρφωσης στο σκεπτικό της και αναλαμβάνει ο ίδιος την ευθύνη αυτού που θα συμβεί μετά τη δημοσίευσή της. Φροντίζει, δηλαδή, να μην αφήνει τη Διοίκηση και τον διοικούμενο να «τα βγάλουν πέρα» μόνοι τους με την απόφασή του, ειδικά όταν η υπόθεση είναι περίπλοκη, αλλά διασφαλίζει ότι οι διάδικοι κατανόησαν πλήρως τη δικαστική επίλυση της διαφοράς τους. Η ίδια η δικαστική απόφαση περιέχει οδηγίες χρήσης για την πρόληψη μεταγενέστερων συγκρούσεων. Ο δικαστής προφανώς δεν μπορεί να εκδώσει ο ίδιος την οικοδομική άδεια ούτε το πανεπιστημιακό δίπλωμα, μπορεί όμως να διασφαλίσει ότι η Διοίκηση θα προβεί στις ενέργειες αυτές, εφόσον αυτό επιτάσσει η λύση της διαφοράς την οποία ο ίδιος προέκρινε. Τέλος, η εφαρμογή των άρθρων L. 911-1 και 2 του CJA οδηγεί σε επανεξέταση, υπό το πρίσμα και της διασφάλισης της εκτέλεσης της δικαστικής απόφασης, των κλασικών θεμάτων, που εξακολουθούν να απασχολούν τη νομολογία, όπως η ακύρωση για λόγους τυπικής ή ουσιαστικής νομιμότητας, η θεμελίωση της απόφασης σε περισσότερους λόγους, η αναγνώριση δέσμιας αρμοδιότητας στη Διοίκηση και ο χαρακτηρισμός της διαφοράς ως ακυρωτικής ή ουσιαστικής.
VIIΙ. To πρώτο τμήμα του συνεδρίου κλείνει με συζήτηση στρογγυλής τραπέζης στην οποία συμμετέχουν εκπρόσωποι της διοικητικής δικαιοσύνης, του δικηγορικού συλλόγου και της Διοίκησης. Οι βασικές επισημάνσεις θα μπορούσαν να συνοψισθούν ως εξής:
- Ο νόμος της 8ης Φεβρουαρίου 1995 σηματοδοτεί αλλαγή στην προσέγγιση του διοικητικού δικαστή, ο οποίος δεν ενδιαφέρεται απλώς να ερμηνεύσει το δίκαιο που διέπει την υποβληθείσα στην κρίση του διαφορά και να διαπιστώσει την έννομη συνέπεια της ερμηνείας αυτής (dire le droit) αναπτύσσοντας περαιτέρω τη νομολογία, αλλά να επιλύσει τη διαφορά (régler le litige) με την έκδοση λειτουργικής δικαστικής απόφασης (jugement opérationnel).
- H εξέλιξη αυτή φέρνει στο προσκήνιο τη συζήτηση για τη σκοπιμότητα διατήρησης του ακυρωτικού ελέγχου ή την ανάγκη εξαφάνισής του, τουλάχιστον στο πλαίσιο των διαφορών από ατομικές πράξεις.
- Ο δικαστής μεταβαίνει «λαθραία», και μάλιστα στο πλαίσιο της ίδιας δίκης, από τον ακυρωτικό έλεγχο στον έλεγχο πλήρους δικαιοδοσίας
- Ο εισηγητής της υπόθεσης πρέπει να ελέγχει το βάσιμο και τη συνοχή της λύσης που προτείνει υπό το πρίσμα της δυνατότητας εκτέλεσής της.
- Η «διαταγή» του δικαστή προς τη Διοίκηση είναι, κατ’ουσίαν, ένα δικαίωμα που παρέχεται στον διάδικο, ο οποίος έχει την ευχέρεια να υποβάλει σχετικό αίτημα στον δικαστή. Καταλήγει να λειτουργεί ως εγγύηση της αποτελεσματικότητας του δικαιώματος δικαστικής προστασίας αλλά και ως ενίσχυση της δημόσιας υπηρεσίας της δικαιοσύνης, η οποία μπορεί να διασφαλίσει την εκτέλεση των αποφάσεών της. Η διαταγή εγγυάται στον χρήση της δημόσιας υπηρεσίας της δικαιοσύνης ότι το ένδικο βοήθημά του θα έχει πράγματι συνέπειες έναντι της Διοίκησης.
- Η διαταγή του δικαστή έχει επικουρικό χαρακτήρα στην πράξη, καθόσον εφαρμόζεται όταν οι διατάξεις που διέπουν την υπό κρίση διαφορά δεν προβλέπουν τις συνέπειες τυχόν ακυρωτικής απόφασης του διοικητικού δικαστή. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις διατάξεων που ρυθμίζουν τις ενέργειες της Διοίκησης σε περίπτωση δικαστικής ακύρωσης διοικητικής πράξης είναι οι κανόνες του πολεοδομικού δικαίου και της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης.
- Οι περιπτώσεις μη εκτέλεσης είναι λίγες και, ως επί το πλείστον, δεν οφείλονται στη δυστροπία της Διοίκησης, αλλά σε αντικειμενικές δυσχέρειες της εκτέλεσης.
- Η προσθήκη διαταγής στη δικαστική απόφαση διευρύνει τα όρια του δεδικασμένου.
- Η εξουσία διαταγής εγκαινιάζει ένα είδος συνεργασίας μεταξύ δικαστή, Διοίκησης και διοικουμένων για τη διασφάλιση της εκτέλεσης των δικαστικών αποφάσεων.