Κατάργηση της δίκης λόγω σιωπηρής κατάργησης ερμηνευτικής εγκυκλίου (Conseil d’Etat, 12 novembre 2014, Fédération de l’hospitalisation privée – Médecine chirurgie obstétrique (FHP–MCO)
Με την απόφαση της 12ης Νοεμβρίου 2014, Fédération de l’hospitalisation privée – Médecine chirurgie obstétrique (FHP-MCO), το γαλλικό Conseil d’Etat δέχθηκε ότι η καταργείται η δίκη που διεξάγεται κατόπιν αίτησης ακύρωσης κατά της σιωπηρής άρνησης της Διοίκησης να καταργήσει (abroger) ερμηνευτική εγκύκλιο, όταν η εγκύκλιος αυτή ερμηνεύει νομοθετικές ή κανονιστικές διατάξεις, οι οποίες τροποποιήθηκαν ή καταργήθηκαν. Στην περίπτωση αυτή, η δίκη με αντικείμενο την ακύρωση της παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (άρνησης κατάργησης της εγκυκλίου) καθίσταται άνευ αντικειμένου.
Η απόφαση αυτή, η οποία θα δημοσιευθεί στο Lebon, παρουσιάζει ενδιαφέρον για τρεις λόγους. Κατ’αρχάς, αποτυπώνει την πάγια νομολογία που δέχεται, ήδη από τη γνωστή απόφαση Duvignières (CE 18 décembre 2002, Lebon concl. Fombeur, AJDA 2003, σ. 487, chronique F. Donnat/D. Casas, RFDA 2003, σ. 510 note J. Petit), ότι ορισμένες ερμηνευτικές εγκύκλιοι έχουν χαρακτήρα εκτελεστής πράξης (acte faisant grief) και προσβάλλονται με αίτηση ακύρωσης, καθόσον επιβάλλουν στη Διοίκηση συγκεκριμένη έννοια της ερμηνευτέας νομοθετικής ή κανονιστικής ρύθμισης (circulaires impératives). Πρόκειται για ρεαλιστική νομολογιακή προσέγγιση, που λαμβάνει υπόψη τον εν τοις πράγμασι δεσμευτικό χαρακτήρα των εγκυκλίων και ενισχύει την έννομη προστασία των πολιτών (βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Το καθεστώς των ερμηνευτικών εγκυκλίων, ΕφημΔΔ 2/2010, σ. 255, με παραπομπές στη σχετική γαλλόφωνη βιβλιογραφία).
Στη συνέχεια, αναδεικνύει μια ιδιαίτερη κατηγορία παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, τη σιωπηρή άρνηση της Διοίκησης να καταργήσει κανονιστική πράξη ή ερμηνευτική εγκύκλιο επιτακτικού χαρακτήρα παρά το σχετικό αίτημα διοικουμένου. Το Conseil d’Etat διατύπωσε από νωρίς τον νομολογιακό κανόνα ότι η αρμόδια αρχή που επελήφθη αιτήματος κατάργησης παράνομης κανονιστικής πράξης υποχρεούται να προβεί στην κατάργηση, ανεξαρτήτως του αν η κανονιστική πράξη ήταν παράνομη από την ημερομηνία της υπογραφής της ή η παρανομία οφείλεται σε πραγματικές ή νομικές περιστάσεις μεταγενέστερες της ημερομηνίας αυτής. Πράγματι, είχε δεχθεί ήδη με την απόφαση CE 10 janvier 1930, Despujol, Lebon σ. 30, ότι σε περίπτωση μεταβολής των συνθηκών οι οποίες δικαιολογούσαν την έκδοση κανονιστικής πράξης, κάθε ενδιαφερόμενος μπορούσε να ζητήσει από την εκδούσα αρχή να τροποποιήσει ή να καταργήσει την πράξη και, σε περίπτωση άρνησής της, να ασκήσει αίτηση ακύρωσης (βλ. αναλυτικά M. Long/P. Weil./G. Braibant/P. Delvolvé/B. Genevois, GAJA 2013, σ. 254). Το διάταγμα της 28ης Νοεμβρίου 1983 προέβλεψε ρητά την υποχρέωση της Διοίκησης να δέχεται, χωρίς προϋπόθεση προθεσμίας, κάθε αίτηση κατάργησης παράνομης κανονιστικής πράξης, είτε η παρανομία αυτή υφίστατο εξ αρχής είτε οφειλόταν σε μεταβολή των συνθηκών. Δεδομένου ότι το εν λόγω διάταγμα δημιουργούσε το ίδιο πρόβλημα νομιμότητας, καθόσον αφορούσε και τα όργανα των ΟΤΑ, οι αρμοδιότητες των οποίων μπορούν, κατά το άρθρο 34 του γαλλικού Συντάγματος, να καθοριστούν μόνον από τον νόμο, η απόφαση Alitalia της Ολομέλειας του Conseil d’Etat (CE, Ass., 3 février 1989, Compagnie Alitalia, Lebon σ. 44, RFDA 1989, σ. 391, concl. Chahid-Nourai, notes Ο. Beaud και L. Dubouis, AJDA 1989, σ. 387, note Fouquet. Βλ. και M. Long/P. Weil. G. Braibant/P. Delvolvé/B. Genevois, GAJA, όπ.π., σ. 646) ανήγαγε τον κανόνα του ως άνω διατάγματος σε γενική αρχή του δικαίου, της οποίας οι διάφορες πτυχές διευκρινίστηκαν και συμπληρώθηκαν με μεταγενέστερες αποφάσεις. Ο νομοθέτης ενίσχυσε την ως άνω νομολογιακή κατασκευή, προσθέτοντας, με το άρθρο 1 του νόμου 2007-1787, της 20ής Δεκεμβρίου 2007, σχετικά με την απλούστευση του δικαίου, το άρθρο 16-1 στον νόμο της 12ης Απριλίου 2000, σχετικά με τα δικαιώματα των πολιτών στις σχέσεις τους με τη Διοίκηση, το οποίο ορίζει τα εξής: «Η διοικητική αρχή υποχρεούται, αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν αίτησης του ενδιαφερομένου, να καταργήσει ρητώς κάθε κανονιστική πράξη παράνομη ή στερούμενη αντικειμένου, είτε η κατάσταση αυτή υφίσταται ήδη από τη δημοσίευση της κανονιστικής πράξης είτε απορρέει από νομικές ή πραγματικές συνθήκες μεταγενέστερες της ημερομηνίας αυτής».
Τέλος, η νέα απόφαση εφαρμόζει τη νομολογία που δέχεται την κατάργηση της δίκης όταν παύει η ισχύς της κανονιστικής πράξης την οποία η διοίκηση αρνήθηκε σιωπηρώς να καταργήσει παρά το σχετικό αίτημα του διοικουμένου, ο οποίος στη συνέχεια προσέβαλε την εν λόγω άρνηση, και στην περίπτωση προσβολής της άρνησης κατάργησης ερμηνευτικής εγκυκλίου. Ειδικότερα, κατά την πάγια σχετική νομολογία, εάν, μετά την άσκηση της αίτησης ακύρωσης κατά της άρνησης κατάργησης κανονιστικών διατάξεων, η αρχή που εξέδωσε την επίδικη κανονιστική πράξη προβεί στην κατάργησή της όπως ζητήθηκε, η διαφορά που προέκυψε από την αρχική άρνηση καθίσταται άνευ αντικειμένου και η δίκη κηρύσσεται καταργημένη [CE 27 juillet 2001, CAMIF, Lebon σ. 401· CE 30 décembre 2002, Confédération nationale des syndicats dentaires, Lebon Τ. σ. 881, concl. J.-H. Stahl· CE 11 janvier 2006, Μme veuve Lellouche née Moatti, n° 274282, AJDA 2006, σ. 678, concl. J.-H. Stahl. Το Conseil d’Etat διευκρίνισε περαιτέρω ότι η δίκη κηρύσσεται καταργημένη ακόμη και αν η καταργηθείσα κανονιστική πράξη έτυχε εφαρμογής κατά τη διάρκεια της ισχύος της ενώ δεν ασκεί επιρροή συναφώς το γεγονός ότι κατά της πράξης κατάργησης έχει ασκηθεί αίτηση ακύρωσης και η σχετική δίκη εκκρεμεί, οπότε αυτή δεν έχει καταστεί οριστική: CE 30 mai 2005, Afors Télécom, n° 250516, με αντίθετες προτάσεις Prada-Bordenave]. Με την απόφαση της 12ης Νοεμβρίου 2014, Fédération de l’hospitalisation privée – Médecine chirurgie obstétrique (FHP-MCO), το Conseil d’Etat δέχθηκε ότι η δίκη καταργείται και στην περίπτωση κατά την οποία η νομοθετική διάταξη την οποία ερμηνεύει η εγκύκλιος που η διοίκηση αρνήθηκε να καταργήσει [η σιωπηρή αυτή άρνηση αποτελεί την προσβαλλόμενη με την αίτηση ακύρωσης πράξη] τροποποιήθηκε ουσιωδώς. Εν προκειμένω μάλιστα το Conseil d’Etat δεν κάνει λόγο για σιωπηρή κατάργηση (abrogation implicite) της εγκυκλίου, την οποία η Διοίκηση αρνήθηκε σιωπηρώς να καταργήσει όπως ζητήθηκε, αλλά χρησιμοποιεί τον όρο caducité, o οποίος δεν μπορεί να αποδοθεί μονολεκτικά στην ελληνική νομική γλώσσα και υποδηλώνει την αποδυνάμωση της νομικής ρύθμισης μιας πράξης, ή, ακριβέστερα, την παύση των εννόμων συνεπειών της με την πάροδο του χρόνου. Η ευρεία αυτή έννοια γένους καλύπτει τις περιπτώσεις των πράξεων περιορισμένης χρονικής ισχύος, των πράξεων με διαλυτική αίρεση ή προθεσμία, ή με αποσβεστική ή αποκλειστική προθεσμία των οποίων η πλήρωση ή η πάροδος, αντιστοίχως, συνεπάγεται ότι η πράξη δεν παράγει πλέον έννομα αποτελέσματα, έστω και αν εξακολουθεί τυπικά να υφίσταται στην έννομη τάξη, εφόσον δεν εκφράσθηκε ρητή βούληση του αρμοδίου διοικητικού οργάνου για εξαφάνισή της. [Για την έννοια αυτή βλ., αντί πολλών, G. Chavrier, La caducité des actes juridiques en droit public français, Thèse, Paris, 1997, σ. 306: «[ο όρος] υποδηλώνει αυτόνομο και μη αναστρέψιμο νομικό φαινόμενο που στερεί αποτελέσματος αυτοδικαίως και για το μέλλον τον κανόνα (ακριβέστερα τη ρύθμιση) μιας έγκυρης πράξης. Αποτελεί συνέπεια της επέλευσης νομικού ή πραγματικού γεγονότος μεταγενέστερου της έκδοσης της πράξης, απρόβλεπτου ή ρυθμιζόμενου, αλλά ανεξάρτητου από τη βούληση του εκδόντος οργάνου». Βλ. και G. Gonzalez, La caducité des actes administratifs unilatéraux, RDP 1991, σ. 1675. Εξαιρετική είναι η ανάλυση της έννοιας της caducité σε συνδυασμό με τη δικονομική συνέπεια της κατάργησης της δίκης (non–lieu à statuer) στις προτάσεις του rapporteur public P. De Monte, στην απόφαση TA de Montpellier, 28 février 2012, Association Frene 66, AJDA 29/2012, σ. 1637. Αναλυτικά Ε. Πρεβεδούρου, Η κατάργηση της διοικητικής δίκης, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σ. 198 επ., 288 επ.]. Κατά τον καθηγητή R. Chapus, Droit administratif général, tome 1, Montchrestien, 2001, η caducité είναι «προγραμματισμένη», υπό την έννοια ότι έχει προβλεφθεί εκ των προτέρων ότι η ισχύς μιας πράξης θα λήξει σε συγκεκριμένη ημερομηνία ή λόγω συγκεκριμένων γεγονότων. Αυτό ισχύει στην περίπτωση των εγκυκλίων, των οποίων η τύχη είναι συνυφασμένη με τη νομοθετική ή κανονιστική διάταξη που ερμηνεύουν. Ως προς το σημείο αυτό η εγκύκλιος διαφέρει από την κανονιστική πράξη, η οποία δεν παύει να ισχύει σε περίπτωση τροποποίησης ή κατάργησης της νομοθετικής διάταξης στην οποία στηρίζεται, εκτός αν καταργείται ρητώς. Ακολουθώντας τις προτάσεις της rapporteur public, M. Violettes, το Conseil d’Etat έκρινε ότι οι διατάξεις της εγκυκλίου της οποίας ζητήθηκε η κατάργηση έχουν παύσει να ισχύουν (sont caduques), λόγω της τροποποίησης του νόμου τον οποίο ερμηνεύουν, οπότε παρέλκει η ακύρωση της προσβαλλόμενης σιωπηρής άρνησης κατάργησής της, δηλαδή η δίκη καταργείται.