Ερμηνεία των διατάξεων του Ν. 4009/2011 για τις πρυτανικές εκλογές (ΣτΕ 2357/2014)
Με την απόφαση ΣτΕ 2357/2014 (ΣτΕ 2357.2014) του Γ΄ Τμήματος (παραπεμπτική στην 7μελή σύνθεση), το Συμβούλιο της Επικρατείας ερμήνευσε βασικές διατάξεις του Νόμου 4009/2011 που αφορούν τις αρμοδιότητες των οργάνων διοίκησης των ΑΕΙ καθώς και ορισμένες πτυχές της διαδικασίας των πρυτανικών εκλογών. Στο πλαίσιο της ερμηνείας αυτής, παρέσχε διευκρινίσεις για μείζονος ενδιαφέροντος ζητήματα διοικητικού δικαίου, που ανάγονται, αφενός, στην άσκηση της διακριτικής ευχέρειας και, αφετέρου, στη σύνθεση και τη λειτουργία των συλλογικών διοικητικών οργάνων. Λόγω της σπουδαιότητας των τιθεμένων ζητημάτων, το Τμήμα παρέπεμψε την υπόθεση στην 7/μελή σύνθεση, ορίζοντας δικάσιμο την 16/10/2014. Τα ζητήματα που απασχόλησαν το Δικαστήριο θα μπορούσαν να συνοψιστούν ως εξής:
Ι. «Αυτοδέσμευση της Διοίκησης με την εξειδίκευση των αορίστων εννοιών που χρησιμοποιεί ο νόμος ο οποίος της παρέχει διακριτική ευχέρεια
Εφαρμόζοντας τη νομολογία κατά την οποία, «κατά γενικήν αρχήν του διοικητικού δικαίου, είναι επιτρεπτός ο κατ’ αυτοδέσμευσιν της διοικήσεως ορισμός από αυτήν κριτηρίων ως προς τον τρόπον ασκήσεως της παρασχεθείσης υπό του νόμου εις αυτήν διακριτικής εξουσίας, όταν ο νόμος δεν περιέχει πρόβλεψιν περί τούτων, προς διασφάλισιν της τηρήσεως ενιαίου μέτρου κρίσεως, αλλά και της καθ’ ομοιόμορφον τρόπον εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητος, κατά την εκάστοτε ενάσκησιν αυτής αρμοδιότητος» (ΣτΕ 3345/2005, 2121/1999), το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι η ανακοίνωση του Σ.Ι. με τον τίτλο «Θέσεις του Συμβουλίου Ιδρύματος για τα Κριτήρια Αξιολόγησης των Υποψηφίων Πρυτάνεων του ΑΠΘ» δεν αποτελεί κανονιστική πράξη θέσπισης νέων κριτηρίων για την ανάδειξη των υποψηφίων προς εκλογή πρυτάνεων, διαφορετικών από τα προβλεπόμενα στον νόμο, αλλά μη εκτελεστή πράξη εξειδίκευσης των αορίστων εννοιών του «αναγνωρισμένου κύρους» και της «σημαντικής διοικητικής εμπειρίας», με τις οποίες περιγράφονται στον νόμο (άρθρο 8 παρ. 15 ν. 4009/2011) τα ουσιαστικά κριτήρια που πρέπει να πληρούν οι υποψήφιοι προς εκλογή για τη θέση του Πρύτανη. Η εξειδίκευση αυτή, η οποία συνιστά αυτοδέσμευση του Σ.Ι. για την τήρηση ενιαίου τρόπου κρίσης κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς του ως προς την ουσιαστική αξιολόγηση των υποψηφίων, κινήθηκε εντός των ορίων της διακριτικής ευχέρειας που του παρέχει ο νόμος με τη χρήση των ανωτέρω αορίστων εννοιών, δεδομένου ότι αναφέρεται σε εύλογες και αναμενόμενες εκφάνσεις και εφαρμογές των προσόντων του «αναγνωρισμένου κύρους» και της «σημαντικής διοικητικής εμπειρίας», τα οποία πρέπει να διαθέτει ο Πρύτανης ως «ακαδημαϊκός ηγέτης» του οικείου ιδρύματος (βλ. αιτιολογική έκθεση του Ν. 4009/2011).
ΙΙ. Διενέργεια ακρόασης υποψηφίων, μη προβλεπόμενη από τον νόμο που διέπει τη σχετική διαδικασία
Το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι η διενέργεια ακρόασης των υποψηφίων για τη θέση πρύτανη, καθώς και το περιεχόμενο αυτής, δεν αντίκεινται στις διατάξεις του άρθρου 8 παρ. 16 του Ν. 4009/2011, έστω και αν η διάταξη αυτή δεν προβλέπει την τήρηση του εν λόγω τύπου. Τούτο διότι, εφόσον το Σ.Ι επιλέγει τους υποψηφίους προς εκλογή όχι μόνο βάσει τυπικών κριτηρίων, αλλά μετά από αξιολόγηση και των ουσιαστικών προσόντων τους (αναγνωρισμένο κύρος, σημαντική διοικητική εμπειρία), δεν κωλύεται να διενεργήσει και προφορική ακρόαση των υποψηφίων ενώπιόν του, προκειμένου να σχηματίσει πληρέστερη εικόνα για την προσωπικότητα καθενός από αυτούς, παρέχοντάς του ταυτόχρονα τη δυνατότητα να εκθέσει και προφορικά τις απόψεις και τους ισχυρισμούς του για τις υποψηφιότητες του ιδίου και των άλλων υποψηφίων.
ΙΙΙ. Τήρηση πρακτικών του συλλογικού οργάνου (ηχογράφηση συνεδρίασης, χρόνος επικύρωσης των πρακτικών)
Η απόφαση παρέχει σημαντικές διευκρινίσεις σχετικά με την τήρηση των πρακτικών των συνεδριάσεων των συλλογικών οργάνων. Ειδικότερα, κρίθηκε ότι η ηχογράφηση συνεδρίασης και η αποτύπωσή της σε ψηφιακό δίσκο, ώστε να είναι στη συνέχεια δυνατή η πλήρης καταγραφή της σε μορφή εγγράφου και η νομότυπη ένταξη του περιεχομένου της στο πρακτικό, συνιστά τήρηση πρακτικών κατά τον νόμιμο τύπο. Περαιτέρω, «η ολοκλήρωση της σύνταξης των πρακτικών συνεδρίασης συλλογικού οργάνου και η επικύρωσή τους από τον πρόεδρο αυτού (άρθρο 15 παρ. 7 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, ν. 2690/1999) δεν απαιτείται να γίνεται αμέσως μετά το πέρας της συνεδρίασης, όταν αυτό είναι αδύνατο ή ιδιαιτέρως δυσχερές ιδίως λόγω του μεγέθους τους, αλλά σε εύλογο χρονικό διάστημα και χωρίς αδικαιολόγητη καθυστέρηση μετά από αυτό». Ο εύλογος χαρακτήρας του διαστήματος αυτού κρίνεται κατά περίπτωση, λαμβανομένων υπόψη της διάρκειας της επίμαχης συνεδρίασης και του διαστήματος που μεσολάβησε από την περάτωσή της μέχρι την έκδοση της απόφασης του οργάνου.
IV. Μη πρόσκληση σε συνεδρίαση συλλογικού οργάνου (εν προκειμένω του Σ.Ι.) ειδικώς οριζομένου από τον νόμο προσώπου (εν προκειμένω του Πρύτανη)
Το Συμβούλιο της Επικρατείας αποφάνθηκε επί των συνεπειών που έχει η μη πρόσκληση και μη συμμετοχή του εν ενεργεία Πρύτανη, την οποία προβλέπει η διάταξη του άρθρου 8 παρ. 18 περ. δ΄ του Ν. 4009/2011, στη συνεδρίαση του Σ.Ι. κατά την οποία πραγματοποιήθηκε η επιλογή των υποψηφίων Πρυτάνεων. Ως προς το ζήτημα αυτό δεν υπήρξε ομοφωνία των μελών της σύνθεσης: δύο σύμβουλοι και μια πάρεδρος δέχθηκαν ότι η συμμετοχή του Πρύτανη σε όλες τις συνεδριάσεις του Σ.Ι. αδιακρίτως επιβάλλεται επί ποινή ακυρότητας, ενώ κατά τη μειοψηφήσασα γνώμη του προεδρεύοντος συμβούλου και του εισηγητή της υπόθεσης παρέδρου η τήρηση του ως άνω τύπου όχι μόνο δεν επιβάλλεται στην περίπτωση της συνεδρίασης για την επιλογή των υποψηφίων πρυτάνεων, αλλά θα μπορούσε να θέσει εν αμφιβάλω την αντικειμενικότητα της διαδικασίας επιλογής των υποψηφίων από το Σ.Ι.
-Πλειοψηφήσασα γνώμη (δύο συμβούλων και μιας παρέδρου)
Κατά την πλειοψηφία, από τη διάταξη του άρθρου 8 παρ. 18 περ. δ΄ του Νόμου 4009/2011, η οποία δεν διακρίνει μεταξύ συνεδριάσεων του Σ.Ι. στις οποίες μετέχει ή δεν μετέχει, χωρίς ψήφο, ο Πρύτανης ανάλογα με το αντικείμενο τους, προκύπτει, ενόψει και της επιδιωχθείσης ισορροπίας μεταξύ των δύο βασικών οργάνων διοίκησης του ιδρύματος, ότι «ο Πρύτανης πρέπει να καλείται, επί ποινή ακυρότητας της οικείας συνεδριάσεως και της πράξεως που εκδίδεται κατ’ αυτήν, σε όλες τις συνεδριάσεις του Σ.Ι., συμπεριλαμβανομένων και αυτών που λαμβάνουν χώρα στο πλαίσιο της διαδικασίας εκλογής νέου Πρύτανη».
–Μειοψηφήσασα γνώμη (του προεδρεύοντος συμβούλου και του εισηγητή της υπόθεσης παρέδρου)
Κατά τη μειοψηφήσασα γνώμη του προεδρεύοντος συμβούλου και του εισηγητή της υπόθεσης, η παρουσία του απερχόμενου Πρύτανη στη συνεδρίαση που αφορά την επιλογή των υποψηφίων για τη θέση πρύτανη όχι μόνο δεν επιβάλλεται, λόγω του ειδικού χαρακτήρα της εν λόγω διαδικασίας (Α), αλλά και θα μπορούσε να αποβεί ιδιαίτερα προβληματική από την άποψη της απαιτούμενης αντικειμενικότητας της ως άνω διαδικασίας έναντι των υποψηφίων (Β).
Α. Ειδικός χαρακτήρας της διαδικασίας ανάδειξης νέου πρύτανη
Η μειοψηφία ερμηνεύει τις αρμοδιότητες των οργάνων και βάσει της ερμηνείας αυτής προβαίνει σε διάκριση μεταξύ τους προκειμένου να καταλήξει στον υποχρεωτικό ή όχι χαρακτήρα της συμμετοχής του πρύτανη στις συνεδριάσεις του Συμβουλίου αναλόγως του αντικειμένου τους. Ειδικότερα, διαπιστώνει ότι στο Συμβούλιο ανατίθενται αρμοδιότητες επιτελικού και εποπτικού χαρακτήρα, όπως η γενική εποπτεία και ο έλεγχος της λειτουργίας του ιδρύματος σύμφωνα με τον Οργανισμό και τον Εσωτερικό Κανονισμό του και, περαιτέρω, ο καθορισμός των βασικών κατευθύνσεων του ιδρύματος, το στρατηγικό πλαίσιο ανάπτυξης και διαμόρφωσης της φυσιογνωμίας του, καθώς και η έγκριση, κατόπιν προτάσεων που καταρτίζονται από τον Πρύτανη, του προϋπολογισμού και απολογισμού του ιδρύματος και του οικείου προγράμματος δημοσίων επενδύσεων, του προγραμματισμού και απολογισμού για την αξιοποίηση της περιουσίας του ιδρύματος, καθώς και του απολογισμού των δραστηριοτήτων και της εν γένει λειτουργίας του. Εξάλλου, ο Πρύτανης, στον οποίο ανατίθεται η κύρια ευθύνη για την τρέχουσα διοίκηση του ιδρύματος, μετέχει των συνεδριάσεων του Σ.Ι. οι οποίες αφορούν την άσκηση των αρμοδιοτήτων του Συμβουλίου κατά τη διάταξη του άρθρου 8 παρ. 10 του ν. 4009/2011, είτε αυτές συνδέονται άμεσα με την άσκηση συναφών αρμοδιοτήτων του ίδιου του Πρύτανη (π.χ. υποβολή προτάσεων αυτού προς έγκριση από το Σ.Ι., ενέργειες του Πρύτανη σε εκτέλεση αποφάσεων του Σ.Ι.) είτε αφορούν γενικότερα τη λειτουργία του ιδρύματος, δεδομένου ότι ο Πρύτανης προΐσταται αυτού και το διευθύνει, έχει την ευθύνη για την εύρυθμη λειτουργία όλων των υπηρεσιών του και επιβλέπει την τήρηση των νόμων, του Οργανισμού και του Εσωτερικού Κανονισμού του. Ενόψει των ανωτέρω, ο νόμος επιβάλλει πράγματι τη συμμετοχή, χωρίς ψήφο, του πρύτανη στις σχετικές με τα ανωτέρω ζητήματα συνεδριάσεις του Συμβουλίου, με σκοπό τη διασφάλιση της συνεργασίας των ανωτέρω πανεπιστημιακών οργάνων και του συντονισμού των ενεργειών τους χάριν της αποτελεσματικής διοίκησης και λειτουργίας του ΑΕΙ. Ο δικαιολογητικός, όμως, αυτός λόγος δεν συντρέχει όταν το Συμβούλιο ενεργεί ως όργανο της διαδικασίας ανάδειξης νέου Πρύτανη. Η διεξαγωγή της διαδικασίας αυτής η οποία έχει χαρακτήρα σύνθετης διοικητικής ενέργειας με απόληξη την εκλογή του Πρύτανη από το σύνολο των εχόντων δικαίωμα ψήφου εκλεκτόρων, προβλέπεται από την παρ. 16 του άρθρου 8 του ν. 4009/2011, ως διαδικασία ειδική, η οποία κινείται από τον Πρόεδρο του Σ.Ι., οργανώνεται από τριμελή επιτροπή καθηγητών του ιδρύματος οριζόμενη ειδικά για τον σκοπό αυτό, περιλαμβάνει δε την επιλογή από το Σ.Ι. των υποψηφίων και τελικά την εκλογή του Πρύτανη από το εκλεκτορικό σώμα. Οι εν λόγω αρμοδιότητες, περιοριζόμενες ως εκ της φύσεώς τους αποκλειστικά στη διαδικασία ανάδειξης οργάνου διοίκησης του Πανεπιστημίου, δεν αφορούν τη λειτουργία του ιδρύματος καθ’ εαυτήν, ώστε να απαιτείται η συμμετοχή του Πρύτανη στο Συμβούλιο χάριν της συντονισμένης και αποτελεσματικής διοίκησής του.
Β. Αποκλεισμός της συμμετοχής προς εξασφάλιση αντικειμενκότητας της διαδικασίας
Περαιτέρω, κατά τη μειοψηφία, η συμμετοχή του εν ενεργεία Πρύτανη σε συνεδριάσεις του Σ.Ι. που αφορούν την επιλογή των υποψηφίων προς εκλογή πρυτάνεων όχι μόνο δεν επιβάλλεται κατά τα ανωτέρω, αλλά θα μπορούσε να αποβεί και ιδιαίτερα προβληματική από την άποψη της απαιτούμενης αντικειμενικότητας της ως άνω διαδικασίας έναντι των υποψηφίων. Και τούτο, διότι «κατά τη διαδικασία αυτή πρέπει να διασφαλίζεται πλήρως η δυνατότητα των ενδιαφερομένων να διατυπώσουν το σύνολο των απόψεών τους για τη διοίκηση του ιδρύματος, συμπεριλαμβανομένης και της τυχόν θετικής ή αρνητικής γνώμης τους για τα πεπραγμένα του απερχόμενου Πρύτανη, χωρίς να δίνεται η εντύπωση ότι αυτός, μετέχοντας στις συνεδριάσεις του Σ.Ι., μπορεί να επηρεάσει τις αποφάσεις του υπέρ ή κατά ορισμένου υποψηφίου, αναλόγως των απόψεών του για την απερχόμενη πρυτανική αρχή. Υπό αντίθετη εκδοχή, η άσκηση του ως άνω δικαιώματος των υποψηφίων θα μπορούσε να φαλκιδευθεί σοβαρά, αλλά και να τεθεί εν αμφιβάλω η αντικειμενικότητα της διαδικασίας επιλογής των υποψηφίων από το Σ.Ι.. Ενόψει των ανωτέρω, η διάταξη του άρθρου 8 παρ. 18 περ. δ΄ του ν. 4009/2011 δεν επιβάλλει την πρόσκληση του εν ενεργεία Πρύτανη στη συνεδρίαση του Σ.Ι. κατά την οποία λαμβάνεται η απόφαση επιλογής των υποψηφίων προς εκλογή». Επισημαίνεται ότι η άποψη αυτή συνάδει προς την τάση περιορισμού της σημασίας των τυπικών πλημμελειών η οποία επικρατεί τόσο στο ενωσιακό δίκαιο όσο και στη γερμανική και τη γαλλική έννομη τάξη, ιδίως δε όταν ο ενδιαφερόμενος δεν τεκμηριώνει τη δυνατότητα επίδρασης του διαδικαστικού τύπου στο περιεχόμενο της διοικητικής πράξης.
V. Παραπομπή στην 7μελή σύνθεση (άρθρο 14 παρ. 5 του πδ 18/1989)
Σημειώνεται ότι η ΣτΕ 2357/2014 ανήκει στην ευρύτερη κατηγορία των “προδικαστικών” αποφάσεων, δηλαδή είναι μη οριστική απόφαση, εφόσον το Τμήμα παραπέμπει σε άλλο δικαστικό σχηματισμό του Συμβουλίου της Επικρατείας χωρίς να αποφανθεί επί του ασκηθέντος ενδίκου βοηθήματος (Επ. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2011 αρ. περ. 562). Ειδικότερα, λόγω της σπουδαιότητας των τιθεμένων ζητημάτων, το Γ΄ Τμήμα του ΣτΕ ανέβαλε την οριστική κρίση του, παρέπεμψε την υπόθεση στην επταμελή σύνθεσή του και όρισε δικάσιμο την 16.10.2014. Κατά συνέπεια, η παραπεμπτική απόφαση δεν έχει ακυρωτικό αποτέλεσμα, ενώ η προσβαλλόμενη πράξη του Σ.Ι. περιβάλλεται – μέχρι την οριστική κρίση του Δικαστηρίου περί της νομιμότητάς της – από το τεκμήριο της νομιμότητας και αναπτύσσει πλήρη αποτελέσματα, δηλαδή εφαρμόζεται από τη διοικητική αρχή που την εξέδωσε και είναι δεσμευτική τόσο για τις άλλες διοικητικές αρχές όσο και για τους ιδιώτες (ΣτΕ 560/1998, 330, 1821/2011, 1624, 1625/2012). Πράγματι, κατά γενική αρχή του Διοικητικού δικαίου, οι διοικητικές αρχές υποχρεούνται να αναγνωρίζουν ως ισχυρές και να εφαρμόζουν τις πράξεις άλλων διοικητικών αρχών, εφόσον εξωτερικώς φέρουν τα κατά νόμο γνωρίσματα εγκύρων πράξεων, δεδομένου ότι οι διοικητικές πράξεις, και αν ακόμα δεν είναι νόμιμες, θεωρούνται έγκυρες και παράγουν όλες τις έννομες συνέπειές τους, εφόσον δεν ανακλήθηκαν διοικητικώς ή δεν ακυρώθηκαν δικαστικώς (τεκμήριο νομιμότητας).