Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο - Η διάκριση μεταξύ διοικητικών διαφορών ακυρώσεως και ουσίας (2.11.2020)

Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο – Η διάκριση μεταξύ διοικητικών διαφορών ακυρώσεως και ουσίας (2.11.2020)

Ι. Εννοιολογικές διευκρινίσεις

1. Η επιστημονική διάκριση των διοικητικών διαφορών σε διαφορές ουσίας και ακυρωτικές περιελήφθη στο Σύνταγμα του 1975 και απέκτησε ρυθμιστικό χαρακτήρα αυξημένης τυπικής ισχύος. Έτσι, στα άρθρα 94 παρ. 1 και 2 (όπως οι διατάξεις αυτές ίσχυαν το 1975 [«η εκδίκασις των διοικητικών διαφορών ουσίας ανήκει εις τα υφιστάμενα τακτικά διοικητικά δικαστήρια….»]) και 95 παρ. 1 γ΄ του Συντάγματος γινόταν μνεία των διοικητικών διαφορών ουσίας και στο άρθρο 95 παρ. 1 και 3 Σ αναφέρονται/αν οι υποθέσεις της ακυρωτικής αρμοδιότητας (ακυρωτικές διαφορές). Με την αναθεώρηση του 2001, ο όρος «διοικητικές διαφορές ουσίας» δεν περιλαμβάνεται πλέον στο άρθρο 94 παρ. 1, αλλά στο άρθρο 95 παρ. 1 γ΄ και παρ. 3. Περιλαμβάνεται επίσης και στο άρθρο 94 παρ. 3 Σ, το οποίο προβλέπει τη δυνατότητα νομοθετικής ανάθεσης της εκδίκασής τους στα πολιτικά δικαστήρια. Ο συνταγματικός χαρακτήρας της διάκρισης των διοικητικών διαφορών προκύπτει σαφώς από τις διατάξεις του άρθρου 95 παρ. 1 και 3. Επίσης, η διάκριση αυτή χρησιμοποιείται από τη νομοθεσία για τον καθορισμό της δικαιοδοσίας των διοικητικών δικαστηρίων (ΚΔΔ άρθρο 1).

2. Η διαφορά είναι ακυρωτική όταν σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις, το δικαστήριο, κατά την άσκηση της δικαιοδοσίας του, ελέγχει: Ι) Tη νομιμότητα μιας κανονιστικής ή ατομικής ή ατομικής γενικού περιεχομένου πράξης, ή την παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (παράλειψη έκδοσης διοικητικής πράξης), δηλαδή εξετάζει αν η πράξη ή η παράλειψη είναι σύμφωνη ή βρίσκεται σε αρμονία με τους κανόνες δικαίου που ρυθμίζουν την έκδοσή της. ΙΙ) Διαπιστώνει την έκδοση της πράξης ή τη συντέλεση της παράλειψης κατά παράβαση των κανόνων αυτών, χωρίς να προβαίνει στην εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών τα οποία αποτελούν τις προϋποθέσεις εφαρμογής των σχετικών κανόνων. Ελέγχει μόνον το υποστατό των περιστατικών αυτών (την καλούμενη πλάνη περί τα πράγματα). Πχ ελέγχει την ηλικία ενός διατηρητέου κτιρίου (τον χρόνο ανέγερσής του), όχι όμως και την κρίση της αρμόδιας διοικητικής αρχής ως προς την αρχιτεκτονική ή αισθητική αξία του εν λόγω κτιρίου (βλ. άρθρο 48 του πδ 18/1989). ΙΙΙ) Απλώς και μόνον ακυρώνει εν όλω ή εν μέρει, δηλαδή εξαφανίζει την πράξη ή ακυρώνει την παράλειψη. Στην περίπτωση της ακυρωτικής διαφοράς, αίτημα του ενδίκου βοηθήματος είναι η ακύρωση της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης ή παράλειψης, για δε τη θεμελίωσή του μπορούν να προβληθούν λόγοι αναφερόμενοι στην εξωτερική (αρμοδιότητα, τύποι, διαδικασία) ή την εσωτερική νομιμότητα της πράξης.

3. Ειδικότερα ο ακυρωτικός έλεγχος των κανονιστικών διοικητικών πράξεων περιλαμβάνει τα εξής: α) αν η εξουσιοδοτική διάταξη είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνομοθετικής ισχύος διατάξεις, β) αν τηρήθηκε η προβλεπόμενη από την εξουσιοδοτική διάταξη διαδικασία έκδοσης της κανονιστικής πράξης, γ) αν το περιεχόμενο της κανονιστικής ρύθμισης ευρίσκεται εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διάταξης και δ) αν η κανονιστική ρύθμιση είναι σύμφωνη προς συνταγματικές ή υπερνοθετικής ισχύος διατάξεις.

4. Η διοικητική διαφορά έχει τον χαρακτήρα διαφοράς ουσίας, όταν το δικαστήριο, ελέγχοντας τη νομιμότητα και εξετάζοντας και εκτιμώντας τα πραγματικά περιστατικά, i) αναγνωρίζει είτε την ύπαρξη ενός δημοσίου (δηλαδή προβλεπόμενου από κανόνες διοικητικού δικαίου) δικαιώματος ή και δικαιώματος που προβλέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο, είτε την έλλειψη ή τα όρια μιας υποχρέωσης εκείνου που ζητεί δικαστική προστασία, ii) διαπιστώνει ότι το δικαίωμα αυτό έχει υποστεί βλάβη ή ότι η υποχρέωση έχει επιβληθεί με παράνομη ενέργεια (νομική ή υλική) ή παράλειψη των οργάνων (εν ευρεία ή εν στενή εννοία) του Δημοσίου ή άλλου νπδδ, iii) προσδιορίζει την έκταση της βλάβης και iv) καθορίζει την αποκατάσταση της έννομης κατάστασης εκείνου που άσκησε το ένδικο βοήθημα σύμφωνα με τους κανόνες δικαίου που τη διέπουν. Η αποκατάσταση μπορεί να συνίσταται είτε στην ακύρωση ή τροποποίηση της διοικητικής πράξης ή την ακύρωση της παράλειψης που προκάλεσε τη διατάραξη της έννομης κατάστασης και, εφόσον συντρέχει περίπτωση, στην καταψήφιση των οφειλομένων ποσών ή αποζημίωσης ή άλλης παροχής, είτε μόνο σε τέτοια καταψήφιση, καθώς και στην αναγνώριση ή αποκατάσταση δικαιωμάτων ή καταστάσεων που αναφέρονται στο δημόσιο δίκαιο, των οποίων το δικαστήριο έχει την εξουσία να διαμορφώσει το ουσιαστικό περιεχόμενο. Στην περίπτωση της διοικητικής διαφοράς ουσίας, το αίτημα που υποβάλλεται με το ένδικο βοήθημα είναι είτε η ακύρωση ή τροποποίηση ατομικής διοικητικής πράξης ή ακύρωση παράλειψης (με σκοπό την αναγνώριση ή αποκατάσταση δικαιωμάτων ή καταστάσεων) είτε η καταδίκη του δημόσιου νομικού προσώπου στην καταβολή ορισμένου χρηματικού ποσού ή άλλης παροχής, οι δε λόγοι που θεμελιώνουν το αίτημα αυτό αναφέρονται στην αντίθεση της ενέργειας ή της παράλειψης προς τη νομιμότητα, αλλά και στην ύπαρξη και εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών, των σχετικών με τη νομική κατάσταση που έχει προσβληθεί ή εκείνων που προκάλεσαν τη βλάβη της ή την έκταση της ζημίας (βλ. άρθρο 79 του ΚΔΔ).

ΙΙ. Κριτήρια διάκρισης

5. O ακυρωτικός δικαστικός έλεγχος, που συνίσταται στην εξέταση μόνο της νομιμότητας της διοικητικής δράσης και δεν εκτείνεται στην αξιολόγηση της ουσιαστικής ορθότητας των επιλογών της Διοίκησης, είναι, στο πλαίσιο της διάκρισης των λειτουργιών, πρόσφορος κυρίως στις περιπτώσεις διοικητικών πράξεων που στηρίζονται σε τεχνικές κρίσεις και εκτιμήσεις, εκδιδόμενες είτε κατά διακριτική ευχέρεια είτε κατά δέσμια αρμοδιότητα της Διοικήσεως, καθώς και διοικητικών πράξεων εκδιδομένων κατά διακριτική ευχέρεια που ασκείται, κατά νόμο, με βάση κριτήρια αναφερόμενα στην άσκηση γενικότερης δημόσιας πολιτικής. Ο πλήρης δικαστικός έλεγχος συνάδει κυρίως σε πράξη επιβολής διοικητικών κυρώσεων και σε πράξεις, των οποίων η έκδοση δεν στηρίζεται σε τεχνικές κρίσεις και εκτιμήσεις. Οι διοικητικές πράξεις, κατά των οποίων δεν έχει ή δεν θα έχει προβλεφθεί ειδικώς, δηλαδή με τη μνεία του ειδικού αντικειμένου τους, μέσον προσβολής ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, εξακολουθούν να εμπίπτουν στη γενική ακυρωτική δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας, υπό τους όρους υπό τους οποίους είναι παραδεκτή τυπικώς η αίτηση ακυρώσεως (βλ. ΣτΕ 1228/2008, 3193/2000, Ολ 1315/1992, ΑΕΔ 1, 85/1991, ΣτΕ Ολ 1095/1987.

6. Κατά την άποψη που ανταποκρίνεται περισσότερο στις διατάξεις του ελληνικού δικαίου, το κύριο κριτήριο της διάκρισης των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας είναι i) η εξουσία του δικαστηρίου για την κρίση της διαφοράς που του υποβάλλεται, δηλαδή η έκταση ελέγχου των στοιχείων της διαφοράς, στον οποίο μπορεί ή υποχρεούται να προβεί το δικαστήριο και ii) οι συνέπειες της απόφασης που εκδίδει. Συναφή κριτήρια είναι το αίτημα του ενδίκου βοηθήματος και οι λόγοι που μπορούν να προβληθούν για τη θεμελίωσή του. Πρόκειται για το καλούμενο «δικονομικό» κριτήριο.

ΙΙΙ. Μεταφορά υποθέσεων της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του Συμβουλίου της Επικρατείας στα ΤΔΔ (95 παρ. 3 Σ)

7. Η θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας ως δικαστηρίου που δικάζει, σύμφωνα με την παράγραφο 1 περίπτ. α του άρθρου 95 του Συντάγματος, την αίτηση ακυρώσεως κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, είναι καίρια στο σύστημα του Κράτους Δικαίου που καθιερώνει το Σύνταγμα, η δε γενική ακυρωτική δικαιοδοσία του δικαστηρίου τούτου δεν αφήνεται από τον συντακτικό νομοθέτη στην απόλυτη διάθεση του κοινού νομοθέτη και, συνεπώς, ο περιορισμός της δια της μεταφοράς κατηγοριών υποθέσεων προς εκδίκαση στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο από την άποψη της τηρήσεως των συνταγματικών ορίων. Ειδικότερα, στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια ανατίθεται, εκτός από τις διοικητικές διαφορές ουσίας που το ίδιο το Σύνταγμα αναθέτει σε άλλα δικαστήρια, γενική αρμοδιότητα επί των διοικητικών διαφορών που πηγάζουν είτε από διοικητικές συμβάσεις είτε από ενέργειες διοικητικών οργάνων που δεν συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις και εφόσον, στην τελευταία αυτή περίπτωση, ο νόμος οργανώνει κατά τέτοιο τρόπο τη δικονομική προστασία του πολίτη, ώστε το αίτημά του ενώπιον του δικαστηρίου να είναι η καταψήφιση σε παροχή ή η αναγνώριση δικαιώματος ή έννομης σχέσης που διέπεται από το δημόσιο δίκαιο. Από την άλλη πλευρά, λόγω της γενικής ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας επί των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, ο νόμος, κατά την έννοια των ανωτέρω άρθρων 94 παρ. 1, 95 παρ. 1 περίπτ. α΄ και 95 παρ. 3 του Συντάγματος, που πρέπει να ερμηνευθούν συνδυασμένα, μπορεί να αναθέτει στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, όταν η διαφορά γεννάται από εκτελεστή διοικητική πράξη, μόνον ειδική αρμοδιότητα, για συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων, η φύση και η σπουδαιότητα των οποίων δεν επιβάλλει, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη, την εκδίκασή τους από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Η κατά τα ανωτέρω ανατιθέμενη στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια αρμοδιότητα μπορεί να οργανωθεί από τον νόμο είτε ως ακυρωτική, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου δεν μπορεί, σύμφωνα με τον νόμο να έχει ως περιεχόμενο την τροποποίηση αλλά μόνο την εν όλω ή εν μέρει ακύρωση εκτελεστής διοικητικής πράξεως ή την ακύρωση παραλείψεως προς έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξεως, είτε ως αρμοδιότητα που εκτείνεται σε άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας, όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου μπορεί, σύμφωνα με τον νόμο, να είναι, εκτός από την ακύρωση, και η μεταρρύθμιση εκτελεστής διοικητικής πράξεως και αντιστοίχως το δικαστήριο έχει, κατ’ αρχήν, την εξουσία να διαμορφώσει το ουσιαστικό περιεχόμενο της πράξεως ή του δικαιώματος, της υποχρεώσεως ή της καταστάσεως που απορρέει από αυτή, μετά από διάγνωση των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως (ΣτΕ Ολ 3919/2010, Ολ693/2013).

8. Ειδικότερα,δεν επιτρέπεται να οργανώνεται η αρμοδιότητα των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων ως εκτεινόμενη σε άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας για την εκδίκαση των κατηγοριών υποθέσεων που, κατ’ εκτίμηση της φύσης και της σπουδαιότητάς τους, επιτρεπτώς μεταφέρονται σε αυτά, αφαιρούμενα από την ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, εφόσον η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας στις συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων συνεπάγεται την υπεισέλευση της δικαστικής λειτουργίας στην εκτελεστική επί θεμάτων για τα οποία είναι αυτή αποκλειστικώς αρμόδια: Λόγω ρητής συνταγματικής πρόβλεψης, όπως στην περίπτωση της προσβολής κανονιστικών διοικητικών πράξεων, δεδομένου ότι με αυτές αναγνωρίζονται δικαιώματα ή επιβάλλονται υποχρεώσεις ή ρυθμίζονται καταστάσεις απροσώπως και, συνεπώς, η μεταρρύθμισή τους από το δικαστή, συνεπαγόμενη τη διαμόρφωση των ρυθμιζόμενων δικαιωμάτων, υποχρεώσεων ή καταστάσεων από το δικαστή, η οποία μόνον απροσώπως θα ήταν δυνατή, θα συνιστούσε θέσπιση νέας κανονιστικής διοικητικής πράξεως, για την οποία όμως αρμόδια είναι μόνο τα προβλεπόμενα από το άρθρο 43 του Συντάγματος όργανα της εκτελεστικής εξουσίας. Τούτου έπεται ότι η μετατροπή των διαφορών αυτών σε ουσιαστικές θα προσέκρουε στις συνταγματικές αυτές διατάξεις διότι θα είχε ως αποτέλεσμα την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας των ανωτέρω διοικητικών οργάνων από τα διοικητικά δικαστήρια. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον συναφώς έχει η απόφαση ΣτΕ 1294/2020, η οποία αφορά ένα ένδικο βοήθημα πλήρους δικαιοδοσίας (“αντιρρήσεις”) που προβλέπει η ΠΝΠ της από 25-2-2020 (Α΄ 42/25-2-2020), η οποία κυρώθηκε με το άρθρο 1 του ν. 4682/2020 (Α΄ 76/3-4-2020) και φέρει τον τίτλο “Μέτρα πρόληψης, υγειονομικής παρακολούθησης και περιορισμού της διάδοσης της νόσου”. Ειδικότερα, κατά την παράγραφο 5 του άρθρου πρώτου της εν λόγω ΠΝΠ, “κάθε πρόσωπο που θίγεται από τα μέτρα του παρόντος άρθρου έχει δικαίωμα να υποβάλει ενώπιον του Προέδρου του Διοικητικού Πρωτοδικείου της περιφέρειας, όπου λαμβάνεται το μέτρο, αντιρρήσεις κατά του μέτρου. Η εκδίκαση των αντιρρήσεων γίνεται με ή χωρίς την παρουσία του αντιλέγοντος, εφόσον αυτός τελεί υπό περιορισμό, ο οποίος μπορεί να εκπροσωπείται από δικηγόρο ή άλλο πρόσωπο. Ο Πρόεδρος αποφαίνεται αμετάκλητα. Κατά τα λοιπά εφαρμόζονται ανάλογα οι διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας”. Το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι η αρμοδιότητα του προέδρου του διοικητικού πρωτοδικείου για την εκδίκαση “αντιρρήσεων”, δηλαδή ενδίκου βοηθήματος πλήρους δικαιοδοσίας επί του οποίου εφαρμόζονται αναλόγως οι διατάξεις του ΚΔΔ, αφορά την εφαρμογή σε ατομικές περιπτώσεις των κατά το ως άνω άρθρο υγειονομικών μέτρων και όχι την ευθεία προσβολή των κανονιστικών πράξεων με τις οποίες θεσπίζονται τα μέτρα αυτά. Οι εν λόγω πράξεις -οι οποίες ως κανονιστικές δεν μπορούν, ενόψει της αρχής της διακρίσεως των λειτουργιών, να ελεγχθούν δικαστικώς κατά πλήρη δικαιοδοσία (βλ. ΣτΕ Ολ 3919/2010)- υπόκεινται σε αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας (άρ. 95 παρ. 1 περ. α΄ του Συντάγματος και 45 παρ. 1 του π.δ. 18/1989). Βλ. Β. Καψάλη, Δικονομικά ζητήματα με αφορμή τους υγειονομικούς περιορισμούς στους χώρους θρησκευτικής λατρείας κατά την περίοδο της πανδημίας: παρατηρήσεις στις ΣτΕ 1294-1296/2020, ΘΠΔΔ 5/2020, σ. 760.

9. Είναι, πάντως, συνταγματική η μεταφορά στα ΤΔΔ κατηγοριών υποθέσεων που αφορούν κανονιστικές πράξεις, ως ακυρωτικών, πλην των προεδρικών διαταγμάτων (ΣτΕ Ολ 618/2013): Κατά την έννοια των διατάξεων των παραγράφων 1 περ. α´ και 3 του άρθρου 95 του Συντάγματος, είναι επιτρεπτή, κατ’αρχήν, η μεταφορά στα ΤΔΔ και κατηγοριών υποθέσεων που αφορούν κανονιστικές πράξεις, δεδομένου ότι η διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 95, σε αντιστοιχία με εκείνη της παρ. 1 περ. α´, δεν διακρίνει μεταξύ ατομικών και κανονιστικών πράξεων. Ούτε άλλωστε, μπορεί να θεωρηθεί ότι, κατά την έννοια της συνταγματικής αυτής διατάξεως, αποκλείεται η μεταφορά των εν λόγω διαφορών με βάση τα κριτήρια της φύσεως ή της σπουδαιότητας, διότι αν ο συνταγματικός νομοθέτης ήθελε να εξαιρέσει από την υπαγωγή στα ΤΔΔ ολόκληρη την κατηγορία των διαφορών αυτών, ανεξάρτητα από το ουσιαστικό περιεχόμενο της εκάστοτε κανονιστικής ρύθμισης, προφανώς θα όριζε ότι μπορεί να υπάγονται μόνον κατηγορίες υποθέσεων που αφορούν ατομικές πράξεις. Δεν επιτρέπεται πάντως η μεταφορά στα ΤΔΔ δικαστήρια διαφορών που προκύπτουν από την προσβολή των κανονιστικών διαταγμάτωντα οποία, σύμφωνα με το άρθρο 95 παρ. 1 περ. δ του Συντάγματος, υπόκεινται στην προηγούμενη επεξεργασία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Και τούτο διότι προδήλως δεν είναι, κατά το Σύνταγμα, νοητός ο ευθύς, από κατώτερα διοικητικά δικαστήρια, δικαστικός έλεγχος των πράξεων αυτών, για τη νομιμότητα των οποίων έχει προηγηθεί γνώμη του ανωτάτου διοικητικού δικαστηρίου.

10. Σε νεότερη απόφαση (ΣτΕ Ολ 217/2016), η Ολομέλεια επαναλαμβάνει την πάγια νομολογία σχετικά, αφενός, με την καίρια θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας στη συνταγματική έννομη τάξη και, αφετέρου, με την υπαγωγή σε δικαστικό έλεγχο της τήρησης των συνταγματικών ορίων του νομοθετικού περιορισμού της ακυρωτικής του αρμοδιότητας, διά της μεταφοράς κατηγοριών υποθέσεων προς εκδίκαση στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια (ΣτΕ 1038/2019) και υπενθυμίζει το βασικό κριτήριο διάκρισης των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας όσον αφορά τις ατομικές διοικητικές πράξεις. Εμμένει στην αναγωγή στο άρθρο 26 του Συντάγματος και στη διάκριση των λειτουργιών προκειμένου να θέσει όρια στην άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας, εκτιμώντας ότι ως προς ορισμένες διαφορές, τέτοιου είδους έλεγχος θα ισοδυναμούσε με υπεισέλευση της δικαστικής λειτουργίας στην εκτελεστική επί θεμάτων για τα οποία είναι αυτή αποκλειστικώς αρμόδια. Τούτο συμβαίνει, εκτός άλλων, και όταν, εν όψει του κατά το νόμο αντικειμένου της προσβαλλομένης ατομικής διοικητικής πράξεως, των προϋποθέσεων που απαιτούνται για την έκδοσή της και του χαρακτήρα της έρευνας βάσει της οποίας μπορεί να διαπιστωθεί η συνδρομή των προϋποθέσεων αυτών και των συνεπειών, τις οποίες θα επέφερε η μεταρρύθμιση της πράξεως, η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας, όπως διαγράφεται στη σκέψη 10, θα παραβίαζε τα όρια της ανατιθέμενης αποκλειστικώς στα όργανα της Διοικητικής κρατικής εξουσίας βάσει της αρχής της διακρίσεως των λειτουργιών. Παραμένει, δηλαδή, στη γραμμή της νομολογίας ΣτΕ Ολ 3919/2010 και των λοιπών αποφάσεων της Ολομέλειας που εκδόθηκαν κατόπιν παραπεμπτικών αποφάσεων του Δ΄ Τμήματος επί αιτήσεων ακύρωσης είτε κατά ατομικών είτε κατά κανονιστικών πράξεων της ΕΕΤΤ και αφορούν το ζήτημα της μεταφοράς αρμοδιοτήτων από το Συμβούλιο της Επικρατείας στα ΤΔΔ, είτε ως ακυρωτικές είτε ως διαφορές ουσίας. Πρόκειται για τις ΣτΕ Ολ 693/2013 (ΘΠΔΔ 8-9/2013, σ. 743), που εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 1630/2009 του Δ΄ Τμήματος, ΣτΕ Ολ 616/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3618/2008, ΣτΕ Ολ 617/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3617/2008, ΣτΕ Ολ 618/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3622/2008, ΣτΕ Ολ 619/2013 κατόπιν της ΣτΕ 3623/2008, ΣτΕ Ολ 620/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1631/2009, ΣτΕ Ολ 621/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1632/2009 και ΣτΕ Ολ 622/2013 κατόπιν της ΣτΕ 1633/2009. Βλ. και απόφαση ΣτΕ 1455/2018, σκέψη 7 για την έκταση του ακυρωτικού ελέγχου σε περιβαλλοντικές διαφορές: … όπως έχει ήδη κριθεί (βλ. ιδίως Ολομ ΣτΕ 3478/2000), από τα άρθρα 24 παρ. 1 και 106 του Συντάγματος, σε συνδυασμό με το άρθρο 174 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα (ήδη άρθρο 191 της ΣΛΕΕ) και με τις διατάξεις του ν. 1650/1986 (Α΄ 160), ο οποίος εκδόθηκε ενόψει της ανωτέρω συνταγματικής επιταγής και αντικαταστάθηκε με το ν. 3010/2002 (91 Α΄) προκειμένου να εναρμονισθεί με τις οδηγίες 97/11/ΕΕ και 96/61/ΕΕ, προκύπτει ότι σε συμμόρφωση προς τη συνταγματική επιταγή για την προστασία του περιβάλλοντος και, ειδικότερα, προς την αρχή της πρόληψης στον τομέα αυτόν, προβλέπεται διοικητική διαδικασία, με την οποία παρέχεται στα αρμόδια όργανα της Διοίκησης η δυνατότητα να εκτιμούν εκ των προτέρων τις αναμενόμενες συνέπειες για το περιβάλλον από σχεδιαζόμενα έργα ή δραστηριότητες και, ενόψει ιδίως των συνεπειών αυτών, της φύσης και της σημασίας των τυχόν θιγόμενων οικοσυστημάτων ή μεμονωμένων στοιχείων, του χαρακτήρα και του σκοπού του συγκεκριμένου έργου ή δραστηριότητας και των υφιστάμενων μέσων αποτροπής, άρσης ή μείωσης της πιθανολογούμενης βλάβης του περιβάλλοντος, να κρίνουν αν και με ποιους όρους μπορεί να πραγματοποιηθεί το έργο ή η δραστηριότητα ώστε να μη παραβιάζεται η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης και, γενικότερα, οι παραπάνω ορισμοί του Συντάγματος και οι αναφερόμενοι στο περιβάλλον ορισμοί της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Κοινότητα και, συγκεκριμένα, οι διατάξεις του άρθρου 174 αυτής (ήδη άρθρο 191 ΣΛΕΕ), με τις οποίες – και όπως ίσχυαν κατά την έκδοση της προσβαλλομένης πράξεως – καθιερώνεται επίσης η αρχή της προληπτικής δράσης στον τομέα του περιβάλλοντος. Εξάλλου, σε περίπτωση προσβολής με αίτηση ακυρώσεως των διοικητικών πράξεων που εκδίδονται κατά την παραπάνω διοικητική διαδικασία, ο ακυρωτικός δικαστής ερευνά αν τηρήθηκε συννόμως από ουσιαστική και τυπική άποψη η διαδικασία αυτή, και εάν τα στοιχεία στα οποία στηρίζεται η ελεγχόμενη διοικητική πράξη, είναι σύμφωνα με τους σχετικούς ορισμούς της νομοθεσίας και επαρκή για να προσδώσουν έρεισμα στην πράξη. Ειδικότερα, κατά την άσκηση του ακυρωτικού ελέγχου, στον οποίο περιλαμβάνεται και η πλάνη περί τα πράγματα, ο δικαστής εξετάζει, μεταξύ άλλων, εάν η μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, που αποτελεί το βασικό μέσο εφαρμογής της αρχής της πρόληψης, ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις του νόμου και εάν το περιεχόμενο της είναι επαρκές ώστε να παρέχεται στα αρμόδια διοικητικά όργανα η δυνατότητα να διακριβώνουν και να αξιολογούν τις συνέπειες του έργου και της δραστηριότητας και να εκτιμούν αν η πραγματοποίησή του είναι σύμφωνη με τις διατάξεις της οικείας νομοθεσίας καθώς και με τις προαναφερόμενες συνταγματικές επιταγές και τους ορισμούς της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Η ευθεία όμως αξιολόγηση από μέρους του δικαστή, των συνεπειών ορισμένου έργου ή δραστηριότητας και η κρίση αν η πραγματοποίηση του αντίκειται στην αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης εξέρχονται των ορίων του ακυρωτικού ελέγχου, διότι προϋποθέτουν διαπίστωση πραγματικών καταστάσεων και διερεύνηση τεχνικών θεμάτων, ουσιαστικές εκτιμήσεις και στάθμιση στηριζόμενη στις εκτιμήσεις αυτές. Κατ’ ακολουθία, παράβαση της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης μπορεί να ελεγχθεί ευθέως από τον ακυρωτικό δικαστή μόνο αν από τα στοιχεία της δικογραφίας και με βάση τα διδάγματα της κοινής πείρας προκύπτει ότι η προκαλούμενη από το έργο ή τη δραστηριότητα βλάβη για το περιβάλλον είναι μη επανορθώσιμη και έχει τέτοια έκταση και συνέπειες ώστε προδήλως αντιστρατεύεται την παραπάνω συνταγματική αρχή (βλ. ΣτΕ 26/2014 σκ. 28, 2173/2002 σκ. 16, 3478/2000 Ολ.).

IV. Η σχετικοποίηση της διάκρισης μεταξύ διαφορών ακύρωσης και ουσίας

11. Η συλλογιστική όμως αυτή είναι, πλέον, ελάχιστα πειστική, εφόσον διατυπώνεται οιονεί αξιωματικά («διαφορά που από την φύση της είναι ακυρωτική»). Θα πρέπει να παρατεθεί στο σημείο αυτό η άποψη που διατύπωσε το 2008 ο τότε Σύμβουλος Δ. Πετρούλιας σε παραπεμπτικές στην Ολομέλεια αποφάσεις του Δ΄ Τμήματος, όσον αφορά τις διαφορές που ανακύπτουν από τις πράξεις της ΕΕΤΤ, ο οποίος εκτίμησε ότι, εξαιρουμένων των κανονιστικών πράξεων,είναι δυνατή η μετατροπή όλων των διαφορών από ακυρωτικές σε ουσίας: «Από τις αναθεωρημένες διατάξεις των άρθρων 94 παρ. 1 και 95 παρ. 1 περ. α και 3 του Συντάγματος προκύπτει ότι, και μετά την αναθεώρηση, διατηρείται το τεκμήριο της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ. Ωστόσο, με τη νέα διατύπωση των διατάξεων των παρ. 1 του άρθρου 94 και 3 του άρθρου 95, εκδηλώνεται η σαφής βούληση του αναθεωρητικού νομοθέτη να διευκολύνει τη μεταφορά υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Δικαστηρίου στα ΤΔΔ, διευρύνοντας την έως τότε εξουσία του κοινού νομοθέτη, όπως άλλωστε, κατ’ επανάληψη και με ιδιαίτερη έμφαση τονίσθηκε στη Βουλή, κατά τις συζητήσεις για την αναθεώρηση του Συντάγματος. Συγκεκριμένα, με την αναθεωρημένη παρ. 1 του άρθρου 94, θεσπίζεται νέα διάταξη, με την οποία εξαγγέλλεται ότι οι διοικητικές διαφορές, χωρίς διάκριση μεταξύ ακυρωτικών διαφορών και διαφορών ουσίας, υπάγονται στο ΣτΕ και τα ΤΔΔ, κατά τους ορισμούς του νόμου, ενώ η αναθεωρηθείσα διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 94 όριζε ότι στα υφιστάμενα ΤΔΔ ανήκει η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας. Καθιερώνεται συνεπώς μία ενιαία δικαιοδοσία για την εκδίκαση των διοικητικών διαφορών (ακυρωτικών και ουσίας), η κατανομή των οποίων μεταξύ του ΣτΕ και των ΤΔΔ γίνεται από τον κοινό νομοθέτη, μέσα στα πλαίσια που καθορίζονται από τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος. Παράλληλα, με την παρ. 3 του άρθρου 95, η οποία πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με τη διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 94, παρέχεται ευρεία εξουσία στο νομοθέτη να υπάγει κατηγορίες υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ στα ΤΔΔ, είτε ως ακυρωτικές είτε ως διαφορές ουσίας, ανάλογα με τη φύση ή τη σπουδαιότητά τους. Εξ άλλου, με εξαίρεση τις διαφορές που προκαλούνται από την προσβολή κανονιστικών πράξεων, δεν τίθεται, κατ’ αρχήν, από το Σύνταγμα περιορισμός στην εξουσία του νομοθέτη να μετατρέπει τις μεταφερόμενες διαφορές από ακυρωτικές σε διαφορές ουσίας και πάντως δεν τίθεται περιορισμός συναρτώμενος με το περιεχόμενο της ασκούμενης από τη διοίκηση με την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης αρμοδιότητας. Άλλωστε, με σειρά νόμων, μετά το Σύνταγμα του 1975, έχουν μεταφερθεί στα ΤΔΔ ως διαφορές ουσίας, κατηγορίες διαφορών της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ, στις οποίες οι οικείες νομοθεσίες προβλέπουν και την έκδοση πράξεων κατά διακριτική ευχέρεια ή κατά δεσμία αρμοδιότητα κατόπιν ουσιαστικών εκτιμήσεων ή τεχνικών κρίσεων. Ενδεικτικά: α) στις υποθέσεις κοινωνικής ασφάλισης, (Ν. 702/1977, άρθρο 7), τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια έχουν, κατά πάγια νομολογία, εξουσία προσδιορισμού της ασφαλιστικής αναπηρίας κατόπιν ουσιαστικών, κατ’ εξοχήν, εκτιμήσεων (ΣτΕ 811/2002, 366/2004, 3013/2005) β) στις υποθέσεις ανταγωνισμού, (Ν. 703/1977, άρθρο 14), το ΔΕφΑθ, επιλαμβανόμενο κατόπιν προσφυγής ουσίας, κατά πράξεων της Επιτροπής Ανταγωνισμού, που αποτελεί ανεξάρτητη διοικητική αρχή, έχει την εξουσία να κρίνει «τελειωτικά» κατ’ ουσίαν το επιτρεπτό συγκέντρωσης επιχειρήσεων (ΣτΕ 1337/2003) γ) στις υποθέσεις λατομείων, υπόκεινται σε προσφυγή ουσίας, (Ν. 1406/1983, άρθρο 1 § 2), ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού πρωτοδικείου, οι υπουργικές αποφάσεις με τις οποίες ο Υπουργός Ενέργειας και Φυσικών Πόρων (ήδη Ανάπτυξης) αποφαίνεται, «ύστερα από ουσιαστική κρίση, κατά την οποία εκτιμάται και το γενικώτερο δημόσιο συμφέρον», για την ανάκληση με νομαρχιακή απόφαση άδειας εκμετάλλευσης λατομείου (ΣτΕ Ολ 5041/1987). δ) στις υποθέσεις αναδασμού, υπόκεινται σε προσφυγή ουσίας (Ν. 1644/1986, άρθρο 18) οι πράξεις με τις οποίες διενεργείται αναδασμός κατόπιν εκτίμησης και ποιοτικής κατάταξης αγροτεμαχίων, η οποία μάλιστα γίνεται από Επιτροπή Εμπειρογνωμόνων (ΣτΕ Ολ 1315/1992, με τη σκέψη ότι τα ζητήματα που θέτουν οι διαφορές από τον αναδασμό είναι προεχόντως ζητήματα ουσιαστικά, ανάγονται δηλαδή στη θέση και την αξία των αγροτεμαχίων, όπως διαμορφώνονται από τον αναδασμό, σε σχέση με τα αρχικά αγροτεμάχια και συνεπώς εύλογο είναι να θεωρηθεί ότι ο νομοθέτης θέλησε να αναθέσει στο διοικητικό δικαστήριο όχι απλώς τον ακυρωτικό έλεγχο αλλά και την ουσιαστική διαμόρφωση της διοικητικής κατάστασης που απορρέει από τον αναδασμό. ε) στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων έχουν επίσης υπαχθεί (Ν. 2721/1999 άρθρο 29 παρ. 2) ως διαφορές ουσίας, οι διαφορές που αναφύονται κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας που αφορά: 1) τη χορήγηση ή την ανάκληση αδειών ίδρυσης και λειτουργίας και την επιβολή κυρώσεων κατά τη λειτουργία καταστημάτων και εργαστηρίων υγειονομικού ενδιαφέροντος, 2) τη χορήγηση, ανάκληση ή αφαίρεση άδειας κυκλοφορίας οχημάτων και την επιβολή συναφών κυρώσεων,3) την παραχώρηση δικαιώματος και τον καθορισμό όρων εκμετάλλευσης αυτοκινήτων δημόσιας χρήσης κ.λπ. και 4) την επιβολή πειθαρχικών ποινών σε μέλη επαγγελματικών ενώσεων με χαρακτήρα νπδδ. Οι προβλεπόμενες από τις ανωτέρω νομοθεσίες διοικητικές κυρώσεις και πειθαρχικές ποινές δεν περιορίζονται στην επιβολή προστίμων (ΣτΕ 4148/2004, 3810/2005, 3812/2005, 1038/2007). Μάλιστα δε με τον ΚΔΔ, (Ν. 2717/1999), ρητώς στο άρθρο 79 παρ. 3 περ. γ΄ επιβεβαιώνεται ότι η προσφυγή ουσίας μπορεί να στρέφεται και κατά πράξεων διακριτικής ευχέρειας. Περαιτέρω, δεν υπάρχει καμία ειδοποιός διαφορά, από την εξεταζόμενη άποψη, μεταξύ των πράξεων επιβολής προστίμων αφ’ ενός και των λοιπών διοικητικών κυρώσεων (όπως η προσωρινή ή οριστική ανάκληση ή αφαίρεση άδειας άσκησης μιας δραστηριότητας) ή και άλλων πράξεων που εκδίδονται κατά διακριτική ευχέρεια αφ’ ετέρου, ώστε να επιτρέπεται η μεταφορά ως διαφορών ουσίας μόνον των διαφορών που προκαλούνται από την προσβολή πράξεων προστίμου και όχι των λοιπών κατά διακριτική ευχέρεια εκδιδόμενων πράξεων. Η εκάστοτε πάντως νομοθετική επιλογή υπόκειται στο δικαστικό έλεγχο, ο οποίος όμως είναι μόνον έλεγχος της τήρησης των άκρων ορίων άσκησης της νομοθετικής εξουσίας…».

12.Το Δικαστήριο εμμένει, πάντως, στη γραμμή της νομολογίας ΣτΕ Ολ 3919/2010. Σε μια σειρά αποφάσεων ΣτΕ 1531-1533/2019 αξιοποιεί το κριτήριο διάκρισης των διοικητικών διαφορών σε ακυρωτικές και ουσίας, στο πεδίο της νομοθεσίας περί μεταλλείων και λατομείων. Ειδικότερα, επισημαίνει ότι η αμφισβήτηση της έγκρισης της τεχνικής μελέτης, που προβλέπεται ως προϋπόθεση για την έναρξη των μεταλλευτικών ή λατομικών εργασιών, βάσει του Κανονισμού Μεταλλευτικών και Λατομικών Εργασιών, δημιουργεί ακυρωτική διαφορά, σύμφωνα με τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος, διότι η άσκηση της εν λόγω αρμοδιότητας, δηλαδή της έγκρισης, συναρτάται ευθέως με ειδικές επιστημονικές γνώσεις και τεχνικές κρίσεις. Κατά συνέπεια, ο δικαστικός έλεγχος των κρίσεων αυτών δεν θα μπορούσε να επεκταθεί σε ουσιαστική επανεξέταση και μεταρρύθμισή τους, αλλά θα περιοριζόταν, από τη φύση του πράγματος, σε έλεγχο πληρότητας και επάρκειας της αιτιολογίας και μη συνδρομής περιπτώσεως πλάνης περί τα πράγματα, δηλαδή στοιχείων που αποτελούν το βασικό αντικείμενο του ακυρωτικού δικαστικού ελέγχου. Επομένως, η εξέταση της ορθότητας των ως άνω ειδικών επιστημονικών γνώσεων και τεχνικών κρίσεων, στο πλαίσιο της άσκησης πλήρους δικαισίας που χαρακτηρίζει τις διαφορές ουσίες, δεν θα εξασφάλιζε λυσιτελέστερο και αποτελεσματικότερο δικαστικό έλεγχο της έγκρισης, αλλά θα καθιστούσε κενές περιεχομένου τις εξουσίες του δικαστή της ουσίας. Πάντως, το Δικαστήριο εξακολουθεί να υιοθετεί την οιονεί «αξιωματική» διατύπωση ότι η έγκριση τεχνικής μελέτης αποτελεί και έγκριση δόμησης, η αμφισβήτηση της οποίας γεννά «διαφορά που, από την φύση της, είναι ακυρωτική».

V. Πληρότητα του ακυρωτικού ελέγχου (ΣτΕ Ολ 189/2007, Ολ 3319/2010)

13. Κατά πάγια νομολογία το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης «αποτελεί, εν όψει της παρεχομένης, από το Σύνταγμα και τον νόμον, εις το Δικαστήριον, ευρυτάτης εξουσίας ελέγχου της νομιμότητος των προσβαλλομένων ενώπιόν του πράξεων –η οποία εξικνείται, εις την συγκεκριμένην περίπτωσιν,- μέχρι του ελέγχου τόσον της αντικειμενικής ακριβείας των αιτιολογικών ερεισμάτων της προσβαλλομένης πράξεως (πλάνη περί τα πράγματα) όσον και του κατά πόσον, ο επιδιωκόμενος, από την Διοίκησιν, με την έκδοσιν της διοικητικής πράξεως, σκοπός, είναι ή όχι άλλος από εκείνον, δια τον οποίον προβλέπεται η έκδοσις της από τον νόμον (κατάχρησις εξουσίας, βλ. και άρθρον 48 παρ. 4 του π.δ. 18/1989) – σύστημα δικαστικού ελέγχου, πλήρως συμβατόν, προς τας απαιτήσεις της διατάξεως του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ». Η διαδικασία αυτή, όπως οργανώνεται στην ελληνική έννομη τάξη, περιλαμβάνει δίκη διεξαγόμενη κατ αντιμωλία ενώπιον ανωτάτου δικαστηρίου που συνεδριάζει δημόσια, στην οποία μπορεί να συμμετάσχουν, ως κύριοι διάδικοι ή ως παρεμβαίνοντες, ευρύς κύκλος προσώπων, ο δε ασκούμενος από το δικαστήριοέλεγχος περιλαμβάνει, εκτός από την εξέταση της εν στενή εννοία νομιμότητος της προσβαλλομένης διοικητικής πράξεως, και έλεγχο της νομιμότητος της αιτιολογίας της και της συνδρομής περιπτώσεως πλάνης περί τα πράγματα, με εξέταση, και στις δύο αυτές περιπτώσεις, του συνόλου των στοιχείων του φακέλου της υποθέσεως και επιβεβαίωση της ουσιαστικής βασιμότητος των κρίσεων, στις οποίες κατέληξε το διοικητικό όργανο. Περιλαμβάνει, επίσης, και έλεγχο κατάχρησης εξουσίας, δηλαδή έλεγχο συνδρομής του σκοπού, για τον οποίο εξεδόθη η διοικητική πράξη. Το δικαστήριο, περαιτέρω, μπορεί να διατάξει και αποδείξεις ή προσκόμιση συμπληρωματικών στοιχείων, προκειμένου να είναι αποτελεσματικός ο κατά τα ανωτέρω ασκούμενος έλεγχος. Τέλος, το δικαστήριο δεν μπορεί μεν να μεταρρυθμίσει την ελεγχόμενη ως προς την νομιμότητά της χρηματική κύρωση, ανάγοντάς την στο προσήκον, κατά την εκτίμησή του, ύψος, μπορεί, όμως, σε περιπτώσεις όπου η χρηματική κύρωση αναλύεται, ως εν προκειμένω, σε επί μέρους ποσά ή σε περιπτώσεις όπου αυτή υπερβαίνει συγκεκριμένα επιτρεπτά από τον νόμο όρια, να την ακυρώσει εν μέρει, να απαγγείλει, δηλαδή, έννομη συνέπεια προσεγγίζουσα προς μεταρρύθμιση. Βλ. και προσφάτως ΣτΕ 1038/2019 : η απονεμόμενη στο Συμβούλιο της Επικρατείας από το Σύνταγμα (άρθρο 95 παρ. 1 εδ. α΄) και τον νόμο (άρθρο 45 παρ. 1 του π.δ. 18/1989) εξουσία ελέγχου της νομιμότητας των διοικητικών πράξεων με το ένδικο βοήθημα της αιτήσεως ακυρώσεως ικανοποιεί την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, που κατοχυρώνεται από τα άρθρα 20 παρ. 1 του Συντάγματος και 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την προστασία των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών (Ε.Σ.Δ.Α.), η οποία κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν.δ. 53/1974 (Α΄ 256). Και τούτο διότι, με το ένδικο αυτό βοήθημα, το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει την εξουσία να εξετάσει, αφ’ ενός μεν το σύνολο των προβαλλόμενων αιτιάσεων, αφ’ ετέρου δε το σύνολο των νομικών και πραγματικών ζητημάτων που ανακύπτουν, περαιτέρω δε έχει τη δυνατότητα να ελέγξει την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, καθώς και τον τρόπο άσκησης της διακριτικής εξουσίας της Διοίκησης, και, τέλος, μπορεί να ακυρώσει εν όλω ή εν μέρει την πράξη αυτή για διάφορους λόγους, μεταξύ των οποίων η πλάνη περί τα πράγματα ή η μη νόμιμη και ανεπαρκής αιτιολογία, χωρίς να ασκεί επιρροή το γεγονός ότι δεν έχει εξουσία να προβεί σε μεταρρύθμιση της διοικητικής πράξης[βλ. ΣτΕ 2572/2015, 2310/2014 7μ., 1522/2014, 1361/2013 7μ., 212/2013 7μ., απόφαση Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Δ.Δ.Α.) Sigma Radio Television Ltd κατά Κύπρου, της 21.7.2011].

VI. Οι βασικές κατηγορίες διοικητικών διαφορών ουσίας σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία

14. Στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια ανατίθεται, εκτός από τις διοικητικές διαφορές ουσίας που το ίδιο το Σύνταγμα αναθέτει σε άλλα δικαστήρια, γενική αρμοδιότητα επί των διοικητικών διαφορών που πηγάζουν είτε από διοικητικές συμβάσεις είτε από ενέργειες διοικητικών οργάνων που δεν συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις και εφόσον, στην τελευταία αυτή περίπτωση, ο νόμος οργανώνει κατά τέτοιο τρόπο τη δικονομική προστασία του πολίτη, ώστε το αίτημά του ενώπιον του δικαστηρίου να είναι η καταψήφιση σε παροχή ή η αναγνώριση δικαιώματος ή έννομης σχέσης που διέπεται από το δημόσιο δίκαιο.

Οι διαφορές του Νόμου 702/1977

Άρθρο 1 (ακυρωτικές διαφορές που υπάγονται στα ΔΕφ)

1. Στην αρμοδιότητα του τριμελούς διοικητικού εφετείου υπάγεται η εκδίκαση αιτήσεων ακυρώσεως ατομικών πράξεων διοικητικών αρχών που αφορούν:

α) το διορισμό και την εν γένει υπηρεσιακή κατάσταση των λειτουργών και υπαλλήλων (πολιτικών, στρατιωτικών και δικαστικών) του Δημοσίου, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτης και δεύτερης βαθμίδας και των λοιπών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου,

β) την εισαγωγή και κατάσταση γενικά μαθητών των παραγωγικών σχολών των υπαλλήλων της περίπτωσης α` του παρόντος και τις μεταβολές της κατάστασης των εφέδρων αξιωματικών,

γ) την πρόσληψη και την κατάσταση γενικά του προσωπικού του Δημοσίου, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτης και δεύτερης βαθμίδας και των λοιπών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, ανεξάρτητα από τη φύση της σχέσης που το συνδέει, καθώς και την πρόσληψη και την κατάσταση γενικά του προσωπικού νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου όπου η πρόσληψη αυτή γίνεται με βάση ειδική διοικητική διαδικασία,

δ) την εφαρμογή της εκπαιδευτικής νομοθεσίας για τους μαθητές, σπουδαστές, φοιτητές, υποτρόφους και μετεκπαιδευομένους,

ε) την ίδρυση και λειτουργία ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων και φροντιστηρίων, το προσωπικό γενικά των ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων και φροντιστηρίων και την επιβολή κυρώσεων για παραβάσεις της σχετικής νομοθεσίας,

στ) ….

ζ) την τακτοποίηση, προσκύρωση και αναλογισμό αποζημίωσης ακινήτων, καθώς και την εφαρμογή πολεοδομικών μελετών,

η) το χαρακτηρισμό κτισμάτων ή κατασκευών ως αυθαιρέτων, ανεξαρτήτως της νομοθεσίας κατ’ εφαρμογή της οποίας έγινε ο χαρακτηρισμός, και την εξαίρεση τους από την κατεδάφιση. Επίσης, την αυθαίρετη μεταβολή χρήσης και την επιβολή προστίμων αυθαιρέτων,

θ) την έκδοση οικοδομικών αδειών και αδειών για την κοπή δένδρων, καθώς και τη σύνδεση οικοδομών με κάθε είδους δίκτυα.

ι) την έκδοση αδειών υπαίθριων διαφημίσεων και επιγραφών, καθώς και την αφαίρεση παράνομων υπαίθριων διαφημίσεων και επιγραφών και την επιβολή σχετικών προστίμων.

ια) την εφαρμογή της νομοθεσίας περί Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, πλην εκείνων που ανάγονται στην οργάνωση και λειτουργία των υπηρεσιών τους, οι οποίες παραμένουν στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας. Δεν θίγονται οι διατάξεις, με τις οποίες διαφορές από την εφαρμογή της νομοθεσίας περί Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης έχουν ήδη υπαχθεί στην αρμοδιότητα του διοικητικού πρωτοδικείου ως διαφορές ουσίας,

ιβ) τη χορήγηση αδειών:

1) για την άσκηση κάθε είδους επαγγελματικής δραστηριότητας,

2) για την ίδρυση και λειτουργία επαγγελματικών εγκαταστάσεων, και

3) για την κυκλοφορία προϊόντων.

Από τις παραπάνω διαφορές εξαιρούνται όσες έχουν ήδη υπαχθεί στην αρμοδιότητα του διοικητικού πρωτοδικείου εκδικαζόμενες ως διαφορές ουσίας,

ιγ) την εφαρμογή της αθλητικής νομοθεσίας,

ιδ) τον χαρακτηρισμό εκτάσεων κατά το άρθρο 14 του Ν. 998/1979 (ΦΕΚ 289 Α΄) και την κήρυξη εκτάσεων ως αναδασωτέων κατά τα άρθρα 38 και 41 του ίδιου νόμου, και

ιε) την εφαρμογή της νομοθεσίας περί συμβολαιογράφων, υποθηκοφυλάκων, δικαστικών επιμελητών, επιμελητών ανηλίκων, ορκωτών ελεγκτών-λογιστών, εκτελωνιστών και χρηματιστών.

Όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 108 του Ν 4727/2020.

2. Εξακολουθούν να υπάγονται στην κατά πρώτο και τελευταίο βαθμό αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, οι αιτήσεις ακυρώσεως που αφορούν:

α) το διορισμό και την υπηρεσιακή κατάσταση γενικά των δικαστικών λειτουργών και του κυρίου προσωπικού του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους,

β) τον διορισμό και την παύση των καθηγητών πρώτης βαθμίδας της ανώτατης εκπαίδευσης (πανεπιστημιακού και τεχνολογικού τομέα),

γ) το διορισμό και την παύση των μετακλητών ή επί θητεία ανωτάτων υπαλλήλων,

δ) την προαγωγή στο βαθμό του Πρέσβη,

ε) την πλήρωση των θέσεων του Αρχηγού του Γενικού Επιτελείου Εθνικής `Αμυνας, των Αρχηγών των τριών κλάδων των Ενόπλων Δυνάμεων, των Αρχηγών των Σωμάτων Ασφαλείας, καθώς και την αποστρατεία τους,

στ) την προαγωγή στο βαθμό του Γενικού Διευθυντή ή την ανάθεση καθηκόντων για ορισμένο χρόνο κατόπιν επιλογής σε Προϊσταμένους Γενικών Διευθύνσεων των υπηρεσιών του Δημοσίου και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου,

ζ) την απόλυση υπαλλήλου, εφόσον η αίτηση ακυρώσεως είναι συναφής με προσφυγή κατ΄ αποφάσεως πειθαρχικού συμβουλίου που έχει επιβάλει ποινή οριστικής παύσης,

η) την επιβολή πειθαρχικής ποινής από συμβούλιο στο οποίο προεδρεύει ή συμμετέχει ανώτατος δικαστικός λειτουργός.

Όπως τροποποιήθηκε με την παρ. 2 του άρθρου 47 του Ν. 3900/2010.

Διαφορές ουσίας

Άρθρον 7

1. Εις την αρμοδιότητα του τριμελούς διοικητικού πρωτοδικείου υπάγονται αι διοικητικαί διαφοραί ουσίας, αι αναφυόμεναι εκ της αναγνωρίσεως παραχωρήσεως ή απονομής δικαιώματος, ή ευεργετήματος ή οιασδήποτε άλλης παροχής της αρνήσεως ικανοποιήσεως, εν όλω ή εν μέρει, τοιούτου αιτήματος, ως και της μεταβολής δημιουργηθείσης διά διοικητικής πράξεως καταστάσεως κατά την εφαρμογήν της νομοθεσίας:

α) Περί κοινωνικής ασφαλίσεως, καθ’όσον αφορά εις τας εν γένει ασφαλιστικάς σχέσεις μεταξύ των φορέων και των ησφαλισμένων ή των εργοδοτών των, ιδία δε αι διαφοραί περί την υπαγωγήν εις την ασφάλισιν και την διάρκειαν ταύτης, τας καταβλητέας εισφοράς υπό εργοδοτών και ησφαλισμένων και τας πάσης φύσεως παροχάς υπό του φορέως.

β) Περί προστασίας εν γένει αναπήρων και θυμάτων πολέμου, πολεμοπαθών, αγωνιστών εθνικής αντιστάσεως εφέδρων παλαιών και νέων πολεμιστών, αστών προσφύγων παραπηγματούχων, σεισμοπαθών και πληγέντων εκ θεομηνίων.

γ) Περί λαϊκής στέγης, εργατικής κατοικίας και ανταλλαξίμων ακινήτων.

δ) Περί αποκαταστάσεως γεωργών και κτηνοτρόφων.

ε) Για την υγειονομική περίθαλψη των υπαλλήλων, των λοιπών ασφαλισμένων του Δημοσίου και των μελών των οικογενειών τους.

Οι διαφορές του άρθρου 1 του Ν. 1406/1983

Νόμος 1406/1983 (ΦΕΚ Α΄182), Ολοκλήρωση της δικαιοδοσίας των τακτικών Διοικητικών δικαστηρίων, συγκρότηση Γενικής Επιτροπείας της Επικρατείας των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων και ρύθμιση μερικών άλλων θεμάτων.

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Α΄

ΟΛΟΚΛΗΡΩΣΗ ΤΗΣ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑΣ ΤΩΝ ΤΑΚΤΙΚΩΝ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΩΝ

Άρθρο 1

1. Υπάγονται στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων όλες οι διοικητικές διαφορές ουσίας που δεν έχουν μέχρι σήμερα υπαχθεί σε αυτή.

2. Στις διαφορές αυτές περιλαμβάνονται ιδίως αυτές που αναφύονται κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας που αφορά:

α) τη δημοτική και κοινοτική φορολογία γενικώς.
β) τον καθορισμό των ορίων της εδαφικής περιφέρειας των δήμων και κοινοτήτων.
γ) τις στρατιωτικές ναυτικές και αεροπορικές επιτάξεις.

δ) τα μεταλλεία και λατομεία.

ε) τα σήματα.

στ) τις σχέσεις μεταξύ Οργανισμού Γεωργικών Ασφαλίσεων (ΟΓΑ) και ασφαλισμένων και ιδίως αυτές που αναφέρονται στην ασφάλιση προσώπων ή της γεωργικής παραγωγής.
ζ) το κύρος των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών καθώς και των αρχαιρεσιών για την ανάδειξη των οργάνων διοίκησης των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου.
η) την ευθύνη του Δημοσίου των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου προς αποζημίωση σύμφωνα με τα άρθρα 105 και 106 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα.

Εξαιρούνται οι διαφορές που αφορούν απαιτήσεις αποζημίωσης οποιασδήποτε μορφής για ζημίες που έχουν προκληθεί από αυτοκίνητο. Οι διαφορές αυτές υπάγονται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων (όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 48 παρ.1 Ν.3900/2010, ΦΕΚ Α 213).

θ) Τις κάθε είδους αποδοχές (δεδουλεμένες ή μη) του προσωπικού γενικώς του Δημοσίου, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτης και δεύτερης βαθμίδας και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, οι οποίες ρυθμίζονται από διατάξεις κανονιστικού περιεχομένου (όπως η περ.θ΄ αντικαταστάθηκε ως άνω με την παρ.3 άρθρ.29 Ν.2721/1999 ΦΕΚ Α 112).

ι) τις διοικητικές συμβάσεις

ια) την είσπραξη των δημόσιων εισόδων (Ν.Δ. 356/1974 ΦΕΚ Α΄90).

3. Στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων υπάγονται, εκδικαζόμενες ως διαφορές ουσίας, οι διαφορές που αναφύονται κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας που αφορά: α) τη χορήγηση και την ανάκληση αδειών ίδρυσης και λειτουργίας και την επιβολή κυρώσεων κατά τη λειτουργία καταστημάτων και εργαστηρίων υγειονομικού ενδιαφέροντος, καθώς και των επιχειρήσεων που εξομοιούνται με αυτά, περιλαμβανομένων και των διαφορών που προκαλούνται από πράξεις, οι οποίες εκδίδονται κατ` εφαρμογή της νομοθεσίας περί μηχανολογικών εγκαταστάσεων και αποτελούν προϋπόθεση για τη χορήγηση των ανωτέρω αδειών, β) τη χορήγηση, ανάκληση ή αφαίρεση άδειας κυκλοφορίας οχημάτων και την επιβολή συναφών κυρώσεων, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι προβλεπόμενες από τον Κώδικα Οδικής Κυκλοφορίας, γ) την παραχώρηση δικαιώματος και τον καθορισμό των όρων εκμετάλλευσης αυτοκινήτων δημόσιας χρήσης (λεωφορείων, φορτηγών, επιβατηγών, βυτιοφόρων και λοιπών), τη μεταβολή της έδρας τους, καθώς και κάθε άλλη σχετική μεταβολή, δ) επιβολή πειθαρχικών ποινών σε μέλη επαγγελματικών ενώσεων με χαρακτήρα νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, όπως είναι, ιδίως, οι ιατρικοί, οδοντιατρικοί και φαρμακευτική σύλλογοι, το Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδος, το Γεωτεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδος, το Οικονομικό Επιμελητήριο Ελλάδος, το Επιμελητήριο Εικαστικών Τεχνών Ελλάδος και η Ένωση Ελλήνων Χημικών (όπως η παρ.3 προστέθηκε με την παρ. 4 άρθρ. 29 Ν.2721/1999, ΦΕΚ Α΄ 112).

4. Στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων υπάγονται, εκδικαζόμενες ως διαφορές ουσίας, οι διαφορές που προκύπτουν:

α) από την επιβολή διοικητικών κυρώσεων:

αα) για παράβαση των διατάξεων και ρυθμίσεων της εργατικής νομοθεσίας και της νομοθεσίας για την υγιεινή και ασφάλεια της εργασίας,

ββ) για παράβαση των διατάξεων της νομοθεσίας περί τουριστικών επιχειρήσεων οποιασδήποτε μορφής και κατηγορίας και ασκήσεως τουριστικών επαγγελμάτων, ιδίως της νομοθεσίας περί ξενοδοχείων, τουριστικών γραφείων και λεωφορείων,

γγ) για παράβαση των διατάξεων του Κώδικα Δημοσίου Ναυτικού Δικαίου (ν.δ. 187/1973 – ΦΕΚ Α΄ 261) και των κατ` εξουσιοδότηση αυτού εκδιδόμενων κανονιστικών πράξεων,

δδ) για παράβαση των διατάξεων της νομοθεσίας περί προστασίας των καταναλωτών,

β) από πράξεις που εκδίδονται βάσει της νομοθεσίας περί διαχείρισης των υδάτινων πόρων,

γ) από την άρνηση χορήγησης αποδεικτικού ή βεβαιώσεως ενημερότητας για χρέη προς το Δημόσιο ή τους φορείς κοινωνικής ασφάλισης από οποιαδήποτε αιτία, κατά τις οικείες διατάξεις, όπως εκάστοτε ισχύουν,

δ) από την έκδοση πράξεων, με τις οποίες διατάσσεται η προσωρινή παύση λειτουργίας καταστήματος, γραφείου, εργοστασίου, εργαστηρίου και γενικά επαγγελματικής εγκατάστασης επιτηδευματία, λόγω φορολογικών παραβάσεων ή λόγω οφειλής προς το Δημόσιο από οποιαδήποτε αιτία,

ε) από την άρνηση θεώρησης φορολογικών βιβλίων και στοιχείων, λόγω μη εκπληρώσεως ληξιπρόθεσμων και απαιτητών οφειλών,

στ) από την έκδοση πράξεων, οι οποίες αφορούν την καταβολή κοινοτικών ή εθνικών ενισχύσεων, επιδοτήσεων και λοιπών συναφών χρηματικών παροχών, καθώς και στην επιβολή κάθε σχετικού μέτρου ή κυρώσεως (όπως η περ.στ΄αντικαταστάθηκε με το άρθρο 48 παρ. 2 Ν. 3900/2010, ΦΕΚ Α΄ 213).

ζ) από τις πράξεις παραχωρήσεως κοινοχρήστων χώρων, σε εκμεταλλευόμενους καταστήματα κάθε είδους προς εξυπηρέτηση της λειτουργίας τους,
η) από τη χορήγηση αδειών ασκήσεως υπαιθρίου εμπορίου και λαϊκών αγορών,
θ) από τη χορήγηση αδειών εγκαταστάσεως και λειτουργίας πρατηρίων καυσίμων, σταθμών αυτοκινήτων και πλυντηρίων – λιπαντηρίων αυτοκινήτων και την επιβολή διοικητικών κυρώσεων για παράβαση της οικείας νομοθεσίας (όπως η παρ.4 προστέθηκε με την παρ.1 άρθρου 51 Ν.3659/2008, ΦΕΚ Α΄ 77).

4Α. Υπάγονται στην αρμοδιότητα του διοικητικού εφετείου, εκδικαζόμενες σε πρώτο και τελευταίο βαθμό ως διαφορές ουσίας, οι διαφορές που αναφύονται:
α) από την επιβολή κυρώσεων για παράβαση των διατάξεων της νομοθεσίας που διέπει την άσκηση κάθε είδους επαγγελματικής δραστηριότητας, την ίδρυση και λειτουργία επαγγελματικής εγκατάστασης και την κυκλοφορία προϊόντων, με την επιφύλαξη των περιπτώσεων που οι σχετικές διαφορές έχουν υπαχθεί στην αρμοδιότητα του διοικητικού πρωτοδικείου, και β) από την εφαρμογή της νομοθεσίας περί επενδύσεων (όπως η παρ. 4Α προστέθηκε με το άρθρο 48 παρ. 3 Ν. 3900/2010, ΦΕΚ Α΄ 213. Η παράγραφος αυτή καταργήθηκε από την έναρξη ισχύος του άρθρου 66 του Ν 4055/2012 σύμφωνα με το άρθρο 110 παρ. 14 του ίδιου Νόμου).

5. Με την επιφύλαξη των περιπτώσεων ε΄, η΄ και ι΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 1 του ν. 702/1977 και της παραγράφου 4Α, οι διαφορές που προκύπτουν από την έκδοση διοικητικών πράξεων, οι οποίες αφορούν την επιβολή αποκλειστικά και μόνο προστίμου, εκδικάζονται, ως διαφορές ουσίας, από τα κατά τόπον αρμόδια διοικητικά πρωτοδικεία. Εξακολουθούν να υπάγονται στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας οι διαφορές που προκύπτουν από πράξεις επιβολής προστίμου, τις οποίες εκδίδουν η Τράπεζα της Ελλάδος και οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, εφόσον δεν προβλέπει άλλως η νομοθεσία τους (όπως προστέθηκε με την παρ.2 του άρθρου 51 Ν.3659/2008,ΦΕΚ Α 77, τροποποιήθηκε με το άρθρο 48 παρ. 4 Ν.3900/2010, ΦΕΚ Α΄ 213. Η παράγραφος αυτή καταργήθηκε από την έναρξη ισχύος του άρθρου 66 του Ν 4055/2012 σύμφωνα με το άρθρο 110 παρ. 14 του ίδιου Νόμου).

6. Στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων υπάγονται, εκδικαζόμενες ως διαφορές ουσίας, όλες οι διαφορές που αναφύονται στις περιπτώσεις των παραγράφων 2, 3 και 4, ανεξάρτητα από την ιδιότητα εκείνου που ασκεί το οικείο ένδικο βοήθημα (όπως προστέθηκε με την παρ.3 του άρθρου 51 Ν.3659/2008, ΦΕΚ Α΄ 77).

Άρθρο 2

1. Οι εκτελεστές ατομικές διοικητικές πράξεις που εκδίδονται στις περιπτώσεις του προηγούμενου άρθρου καθώς και οι παραλείψεις κατά τους όρους του άρθρου 19 παρ. 2 του Π.Δ. 341/1978 (ΦΕΚ Α΄ 71) των οργάνων του Δημοσίου ή των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου υπόκεινται σε προσφυγή και αν αυτό δεν προβλέπεται από τη σχετική νομοθεσία.

2. Στις περιπτώσεις των άρθρων 105 και 106 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα και όπου άλλου το Δημόσιο και τα πρόσωπα που αναφέρονται στην προηγούμενη παράγραφο ενέχονται σε αποζημίωση, εγείρεται από τον δικαιούμενο αγωγή.

Με τη διάταξη του άρθρου 66 παρ. 1 του Ν. 4055/2012, Δίκαιη δίκη και εύλογη διάρκεια αυτής, επιδιώκεται, η ενιαία δικονομική μεταχείριση των πράξεων επιβολής διοικητικών κυρώσεων με την ανάθεση της εκδίκασης των διαφορών που ανακύπτουν από την ένδικη αμφισβήτησή τους, ως διαφορών ουσίας, από τα διοικητικά πρωτοδικεία, αποφαινόμενα επί προσφυγής κατά τις διατάξεις του ΚΔΔ. Ειδικότερα, η διάταξη αυτή ορίζει τα εξής: «Πράξεις επιβολής διοικητικών κυρώσεων. 1. Οι διαφορές που προκύπτουν από την έκδοση διοικητικών πράξεων, οι οποίες αφορούν την επιβολή διοικητικών κυρώσεων, εκδικάζονται ως διαφορές ουσίας από τα κατά τόπον αρμόδια διοικητικά πρωτοδικεία. Ως προς την προθεσμία άσκησης προσφυγής κατά των πράξεων αυτών, την προσωρινή δικαστική προστασία, την άσκηση ένδικων μέσων και κάθε θέμα που αφορά τη διαδικασία άσκησης και εκδίκασης της προσφυγής και έκδοσης της σχετικής απόφασης του δικαστηρίου εφαρμόζονται οι διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας. 2. Η προηγούμενη παράγραφος δεν έχει εφαρμογή: α) στις κυρώσεις πειθαρχικού χαρακτήρα, όπως είναι, ιδίως, εκείνες που επιβάλλονται στο προσωπικό των δικαστηρίων, εισαγγελιών και έμμισθων υποθηκοφυλακείων και κτηματολογικών γραφείων, στους υπαλλήλους της Βουλής, στο κάθε κατηγορίας προσωπικό του Δημοσίου, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των λοιπών νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου, στα μονοπρόσωπα όργανα και στα μέλη συλλογικών οργάνων διοίκησης των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, στους θρησκευτικούς λειτουργούς της Ανατολικής Ορθοδόξου Εκκλησίας και των λοιπών γνωστών θρησκειών και δογμάτων, καθώς και σε μέλη επαγγελματικών ενώσεων με χαρακτήρα νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, όπως οι ιατρικοί, οδοντιατρικοί και φαρμακευτικοί σύλλογοι, το Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδος, το Γεωτεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδος, το Οικονομικό Επιμελητήριο Ελλάδος, το Επιμελητήριο Εικαστικών Τεχνών Ελλάδος και η ένωση Ελλήνων Χημικών, β) στις διαφορές των περιπτώσεων η΄ και ι΄ της παρ. 1 του άρθρου 1 του ν. 702/1977 (Α΄ 268) [επιβολή προστίμων αυθαιρέτων, επιβολή προστίμων λόγω παράνομων υπαίθριων διαφημίσεων και επιγραφών], γ) στις διαφορές που προκύπτουν από πράξεις επιβολής κυρώσεων, τις οποίες εκδίδουν η Τράπεζα της Ελλάδος, η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς και οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές». Το δεύτερο εδάφιο της ανωτέρω διάταξης θα μπορούσε να δημιουργήσει αμφιβολίες ως προς τη δικονομική μεταχείριση των κυρώσεων στις οποίες αναφέρεται και οι οποίες έχουν ήδη υπαχθεί στα ΤΔΔ. Ερμηνεύοντας τη ρύθμιση αυτή, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε ότι ουδόλως προκύπτει ότι ο νομοθέτης θέλησε τη μετατροπή σε ακυρωτικές διαφορές και την ανάθεση σε άλλα δικαστήρια των διαφορών που γεννώνται από την επιβολή διοικητικών κυρώσεων και είχαν ήδη υπαχθεί, με προηγούμενα νομοθετήματα, στην αρμοδιότητα των διοικητικών πρωτοδικείων ως διαφορές ουσίας, όπως στην περίπτωση των διαφορών από την επιβολή πειθαρχικών ποινών σε μέλη επαγγελματικών ενώσεων με χαρακτήρα ΝΠΔΔ, οι οποίες εισάγονται στα διοικητικά πρωτοδικεία με προσφυγή ουσίας δυνάμει του άρθρου 1 παρ. 3 του Ν 1406/1983 (διάταξη, η οποία, σε αντίθεση με τις παρ. 4Α και 5 του ιδίου άρθρου, δεν καταργήθηκε ρητώς με το άρθρο 110 παρ. 14 του Ν. 4055/2012). Έκρινε, κατά συνέπεια, ότι οι πράξεις επιβολής πειθαρχικών ποινών σε φαρμακοποιούς από τους φαρμακευτικούς συλλόγους υπόκεινται σε προσφυγή ουσίας ενώπιον των διοικητικών πρωτοδικείων και όχι σε αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Κατά την αιτιολογική έκθεση, με τη ρύθμιση του άρθρου 66 καταργούνται όλες οι αδικαιολόγητες ειδικές διοικητικές διατάξεις που προέβλεπαν επιβολή διοικητικών κυρώσεων και προβλέπεται ότι η δικαστική προστασία κατά των πράξεων επιβολής διοικητικών κυρώσεων χωρεί κατά τους γενικούς κανόνες που έχουν εισαχθεί με τον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας τόσο ως προς το ασκούμενο ένδικο βοήθημα, όσο και ως προς την τηρούμενη δικαστική προστασία. Στη ρύθμιση δεν έχουν υπαχθεί πράξεις που έχουν αμιγώς πειθαρχικό χαρακτήρα, όπως οι ποινές σε υπαλλήλους, ή αφορούν ειδικές κατηγορίες προσώπων, όπως οι αιρετοί εκπρόσωποι της τοπικής αυτοδιοίκησης, εκείνες των περιπτώσεων η΄ και ι΄ της παραγράφου 1 του άρθρου 1 του Ν 702/1977, καθώς και οι πράξεις επιβολής κυρώσεων, τις οποίες εκδίδουν η Τράπεζα της Ελλάδος και οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές … Επίσης, διατηρούνται ως ακυρωτικές, κατά τα οριζόμενα και στις ισχύουσες διατάξεις, οι διαφορές που απορρέουν από πράξεις επιβολής προστίμου για κατασκευή αυθαίρετων κτισμάτων ή τοποθέτηση παράνομων επιγραφών, δεδομένου ότι τα πρόστιμα αυτά συνδέονται άρρηκτα, σε κάθε περίπτωση, με το μέτρο της κατεδάφισης».

Σημειώνεται, πάντως, ότι με την απόφαση ΣτΕ Ολ 189/2007 (έτσι και ΣτΕ 1924/2013) κρίθηκε ότι οι αναφυόμενες από την επιβολή πειθαρχικών ποινών σε δικηγόρους διαφορές αποτελούν ακυρωτικές διοικητικές διαφορές υπαγόμενες στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας και δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της διάταξης αυτής:Επειδή, από τας ως άνω διατάξεις της παρ. 3 του άρθρου 1 του ν. 1406/83, ερμηνευομένας, εν όψει της εννοίας των ανωτέρω Συνταγματικών διατάξεων, προκύπτει, ότι, αι διοικητικαί διαφοραί, αι οποίαι αναφύονται από τας αποφάσεις των Πειθαρχικών Συμβουλίων των οικείων Δικηγορικών Συλλόγων, και του Ανωτάτου Πειθαρχικού Συμβουλίου Δικηγόρων, με τας οποίας, επιβάλλονται, πειθαρχικαί ποιναί εις δικηγόρους, δεν υπήχθησαν, εις την δικαιοδοσίαν των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, εκδικαζόμεναι, πλέον, από αυτά, ως διοικητικαί διαφοραί ουσίας, αλλά, εξακολουθούν, να ανήκουν, εις την γενικήν ακυρωτικήν δικαιοδοσίαν του Συμβουλίου της Επικρατείας, αποτελούσαι ακυρωτικάς διοικητικάς διαφοράς. Τούτο δε διότι, μεταξύ των αναφερομένων, εις την ως άνω διάταξιν του ν. 1406/1983, ως υπαγομένων εις την δικαιοδοσίαν των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, διοικητικών διαφορών, αι οποίαι αναφύονται από την επιβολήν πειθαρχικών ποινών, εις τα μέλη των επαγγελματικών ενώσεων με χαρακτήρα νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου (ν.π.δ.δ.) και, αι οποίαι απαριθμούνται εις αυτήν, δεν γίνεται, ειδική μνεία, περί του ότι υπάγονται εις την δικαιοδοσίαν των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων και αι συγκεκριμέναι διοικητικαί διαφοραί, δηλαδή, αι ακυρωτικαί διοικητικαί διαφοραί, αι οποίαι αναφύονται από την επιβολήν πειθαρχικών ποινών εις δικηγόρους από τα Πειθαρχικά Συμβούλια των οικείων Δικηγορικών Συλλόγων και το Ανώτατον Πειθαρχικόν Συμβούλιον Δικηγόρων.Η έλλειψις δε αυτή ειδικής αναφοράς περί του ότι υπάγονται εις την δικαιδοσίαν των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων και αι διοικητικαί διαφοραί, αι οποίαι αναφύονται από τας προαναφερθείσας αποφάσεις των Πειθαρχικών Συμβουλίων των οικείων ΔικηγορικώνΣυλλόγων και του Ανωτάτου Πειθαρχικού Συμβουλίου Δικηγόρων, με τας οποίας επιβάλλονται πειθαρχικαί ποιναί εις δικηγόρους, δεν αίρεται από την ενδεικτικήν απαρίθμησιν, εις την διάταξιν αυτήν, ορισμένων επαγγελματικών ενώσεων με χαρακτήρα νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου (ν.π.δ.δ.), αι διαφοραί από την επιβολήν πειθαρχικών ποινών εις τα μέλη των οποίων, υπήχθησαν εις τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια. Τούτο δε εν όψει της ιδιαζούσης φύσεως των Δικηγορικών Συλλόγων, οι οποίοι συνιστούν μεν και αυτοί ν.π.δ.δ., τα οποία είναι συγχρόνως φορείς των επαγγελματικών συμφερόντων των μελών των, πλην, αποτελούνται, από δικηγόρους, οι οποίοι έχουν την ιδιότητα δημοσίου λειτουργού, είναι διορισμένοι εις την περιφέρειαν του οικείου Πρωτοδικείου και είναι υποχρεωτικώς μέλη των οικείων Δικηγορικών Συλλόγων(βλ. και Σ.τ.Ε. Ολομ. 2512/1997). Κατά την γνώμην όμως των Συμβούλων Σπ. Καραλή, Αν. Γκότση, Ελ. Δανδουλάκη, Γ. Σγουρόγλου, Αθ. Καραμιχαλέλη, Γ. Ποταμιά και Ι. Ζόμπολα, αι αναφυόμεναι από τας αποφάσεις των ως άνω Πειθαρχικών Συμβουλίων διαφοραί συνιστούν, εν όψει των προαναφερθεισών διατάξεων του ν. 1406/1983 και του Κώδικος Διοικητικής Δικονομίας διοικητικάς διαφοράς ουσίας, αι οποίαι έχουν υπαχθεί εις την δικαιοδοσίαν των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, υποκείμεναι εις προσφυγήν ενώπιον αυτών.

Άλλες διαφορές ουσίας

Το άρθρο 30 του Ν 3959/2011, προστασία του ελεύθερου ανταγωνισμού, προβλέπει ότι οι αποφάσεις της Επιτροπής Ανταγωνισμού υπόκεινται σε προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών μέσα σε προθεσμία εξήντα ημερών από την κοινοποίησή τους. Σύμφωνα με το άρθρο 32 του ιδίου νόμου, κατά των αποφάσεων του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, που εκδίδονται σύμφωνα με τον παρόντα νόμο, επιτρέπεται αίτηση αναιρέσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας στους διατελέσαντες διαδίκους κατά την ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών δίκη, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις. Προσφυγή ουσίας ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών προβλέπεται και κατά πράξεων της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς που επιβάλλουν κυρώσεις (άρθρα 23 και 24 του Ν. 3340/2005, Ν. 3371/2005), κατά των αποφάσεων της Εθνικής Επιτροπής Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (ΕΕΤΤ, Ν. 3431/2006) και κατά των αποφάσεων επιβολής κυρώσεων για παραβάσεις της νομοθεσίας διασφάλισης του απορρήτου των τηλεπικοινωνιών από την Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (ΑΔΑΕ, Ν. 3674/2008. Βλ. ΣτΕ Ολ 3319/2010). [Βλ. διεξοδικά Π. Λαζαράτου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Νομική Βιβλιοθήκη, 2018, αρ. περ.68 επ.]

Άλλες ακυρωτικές διαφορές στα ΤΔΔ

Διαφορές από αποφάσεις της ΡΑΕ

Άρθρο 32 Ν. 4001/2011, Για τη λειτουργία Ενεργειακών Αγορών Ηλεκτρισμού και Φυσικού Αερίου, για Έρευνα, Παραγωγή και δίκτυα μεταφοράς Υδρογονανθράκων (ΦΕΚ Α΄179)

1.…

2. Κατά των ατομικών εκτελεστών πράξεων της ΡΑΕ χωρεί αίτηση αναθεώρησης εντός προθεσμίας τριάντα (30) ημερών από τη δημοσίευση ή την κοινοποίηση της απόφασης. Η προηγούμενη άσκηση της αίτησης αναθεώρησης έχει χαρακτήρα ενδικοφανούς προσφυγής και είναι αναγκαία προϋπόθεση για το παραδεκτό του ένδικου βοηθήματος του άρθρου 33 του παρόντος νόμου.

Άρθρο 33 ΝΟΜΟΣ 4001/2011 (Δικαστικός έλεγχος των αποφάσεων της ΡΑΕ)

Η απόφαση που εκδίδεται επί της αίτησης αναθεώρησης, η οποία ασκήθηκε κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 32, προσβάλλεται ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών με το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης, στην περίπτωση που η απόφαση αφορά τη χορήγηση ή την άρνηση χορήγησης, την τροποποίηση ή την ανάκληση διοικητικών αδειών, και της προσφυγής σε κάθε άλλη περίπτωση. Κατά της απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών επί αίτησης ακύρωσης χωρεί έφεση ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας. Κατά της απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών επί προσφυγής χωρεί αίτηση αναίρεσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας. Εάν η απόφαση έχει κανονιστικό χαρακτήρα, αυτή προσβάλλεται με αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας σε πρώτο και τελευταίο βαθμό.

Διαφορές από αποφάσεις της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς

Άρθρο 25 του Ν. 3371/2005, Θέματα Κεφαλαιαγοράς και άλλες διατάξεις (ΦΕΚ Α΄178)

Με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 25 του Ν. 3340/2005 (ΦΕΚ 112 Α΄/10.5.2005), οι εν γένει αποφάσεις της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς προσβάλλονται δικαστικώς ως εξής:

α) Οι αποφάσεις της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς με τις οποίες επιβάλλεται χρηματικό πρόστιμο προσβάλλονται με προσφυγή ουσίας ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, το οποίο δικάζει σε πρώτο και τελευταίο βαθμό, μέσα σε προθεσμία εξήντα ημερών από την κοινοποίηση τους.

β) Όλες οι υπόλοιπες αποφάσεις της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς, που εκδίδονται ως εκτελεστές ατομικές διοικητικές πράξεις, προσβάλλονται με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, μέσα σε προθεσμία εξήντα ημερών από την κοινοποίηση τους. Κατά των αποφάσεων του Διοικητικού Εφετείου επιτρέπεται έφεση σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.

Άρθρο 15 του Ν. 3068/2002

Καθεστώς αλλοδαπών

Όπως τροποποιήθηκε με την Παρ.1 Άρθρο 57 Ν. 4689/2020 με ισχύ την 27/5/2020

1. Στην αρμοδιότητα του τριμελούς διοικητικού πρωτοδικείου υπάγονται οι ακυρωτικές διαφορές, οι οποίες γεννώνται από την προσβολή ατομικών διοικητικών πράξεων: α) που εκδίδονται, κατ’ εφαρμογή της νομοθεσίας περί αλλοδαπών εν γένει, με την επιφύλαξη της παρ. 9 και β) που αφορούν την αναγνώριση αλλοδαπού ως πρόσφυγα, υπό την έννοια της Σύμβασης της Γενεύης, που κυρώθηκε με το άρθρο μόνο του ν.δ. 3989/1959 (Α’201) και του συναφούς πρωτοκόλλου της Νέας Υόρκης του 1967, που κυρώθηκε με το άρθρο μόνο του α.ν. 389/1968 (Α’ 125).

…..

9. Οι ακυρωτικές διαφορές που γεννώνται από την προσβολή ατομικών διοικητικών πράξεων που αφορούν στην κτήση και απώλεια της ελληνικής ιθαγένειας, υπάγονται στην αρμοδιότητα των κατά τόπον αρμόδιων τριμελών διοικητικών εφετείων εφαρμοζομένων αναλογικά των διατάξεων των άρθρων 2 έως 4 του ν. 702/1977. Οι σχετικές αποφάσεις των διοικητικών εφετείων υπόκεινται σε έφεση ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας εφαρμοζομένων κατά τα λοιπά των διατάξεων του άρθρου 5 του ανωτέρω νόμου. Η διάταξη της παραγράφου αυτής καταλαμβάνει και τις εκκρεμείς ενώπιον των διοικητικών πρωτοδικείων υποθέσεις, που ασκήθηκαν από την 1η.1.2020 έως την έναρξη ισχύος του παρόντος, οι οποίες διαβιβάζονται στα κατά τόπο αρμόδια διοικητικά εφετεία με πράξεις των Προέδρων των Τριμελών Συμβουλίων Διεύθυνσης ή των Προέδρων που διευθύνουν τα δικαστήρια.

Όπως προστέθηκε με την Παρ.1 Άρθρο 57 ΝΟΜΟΣ 4689/2020 με ισχύ την 27/5/2020

· Παραδείγματα · Άδεια ίδρυσης και λειτουργίας ιδιωτικού εκπαιδευτηρίου
· Προαγωγή στο βαθμό Γενικού Διευθυντή δημόσιας υπηρεσίας
· Χαρακτηρισμός κτιρίου ως αυθαιρέτου
· Διεκδίκηση αποζημίωσης λόγω αστικής ευθύνης του δημοσίου
· Ανάκληση άδειας λειτουργίας αναψυκτηρίου
· Χαρακτηρισμός μιας έκτασης ως αναδασωτέας
· Άρνηση χορήγησης άδειας εργασίας σε αλλοδαπό
· Διεκδίκηση αποδοχών δημοσίων υπαλλήλων
· Πράξη επιβολής ενός φόρου
· Άρνηση χορήγησης άδειας λαϊκών αγορών
· Επιβολή προστίμου από τον Λιμενάρχη για παραβάσεις εντός λιμένος
· Άρνηση χορήγησης φορολογικής ενημερότητας
Για την ορθή δικονομική υπαγωγή μιας διαφοράς στο αρμόδιο διοικητικό δικαστήριο θέτουμε τα ακόλουθα ερωτήματα: Είναι κανονιστική η πράξη που εξετάζουμε;
	Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, η διαφορά που απορρέει από την προσβολή της είναι πάντοτε ακυρωτική (κατά κανόνα αρμοδιότητα του ΣτΕ, σπανιότερα των ΔΕΦ)
	Αν ΟΧΙ

	Έχουμε διαφορά ουσίας; Ελέγχουμε για τον σκοπό αυτό τις διατάξεις του Ν. 1406/1983 και το ά. 7 του Ν. 702/1977 Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, αρμοδιότητα έχουν τα ΤΔΔ
	Αν ΟΧΙ

Έχουμε ακυρωτική διαφορά στο Διοικητικό Εφετείο; Ελέγχουμε για τον σκοπό αυτό τις διατάξεις του Ν. 702/1977. Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης, ασκούμε αίτηση ακύρωσης ενώπιον του κατά τόπον αρμοδίου ΔΕΦ Αν ΟΧΙ, ισχύει το τεκμήριο της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας