Εξελίξεις Ευγενίας Πρεβεδούρου

To effet utile των ακυρωτικών αποφάσεων: από την κάλυψη στεγαστικών αναγκών (ΣτΕ 1525/2020) στη διάσωση του ρέματος της Πικροδάφνης (ΣτΕ 2313/2020)

To effet utile των ακυρωτικών αποφάσεων: από την κάλυψη στεγαστικών αναγκών (ΣτΕ 1525/2020) στη διάσωση του ρέματος της Πικροδάφνης (ΣτΕ 2313/2020)

Εισαγωγή
1. Η πρακτική αποτελεσματικότητα των ακυρωτικών αποφάσεων είναι βασική συνιστώσα του ρόλου και της λειτουργίας που επιτελεί ο δικαστής [1]. Το στοιχείο αυτό ανάγεται κυρίως στην εκτέλεση των αποφάσεών του και στη συμμόρφωση της Διοίκησης προς τα κριθέντα, από την οποία εξαρτάται, σε τελική ανάλυση, η προστιθέμενη αξία της επέμβασής του. Η νομοθετική ενίσχυση των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή και ο συνεχής προβληματισμός επί των ελλειμμάτων συμμόρφωσης μαρτυρούν το επίκαιρο του ζητήματος [2].
2. Είναι προφανές ότι η αίτηση ακύρωσης όχι μόνο δεν «πνέει τα λοίσθια» [3], αλλά αναβαθμίζεται, ανανοηματοδοτείται και επανανομιμοποιείται χάρη ακριβώς στην πραγματιστική προσέγγιση του δικαστή, που καθορίζει την έκταση και τη φύση των εξουσιών του με γνώμονα τον σκοπό που διέπει την επέμβασή του. Η χρησιμότητα, λοιπόν, της ακύρωσης εξαρτάται από τη δυνατότητα του δικαστή να υποχρεώσει τη Διοίκηση να αποκαταστήσει τόσο την αντικειμενική νομιμότητα –έννοια στην οποία εμμένει ο Έλληνας ακυρωτικός δικαστής– όσο και τη βλάβη του αιτούντος με συγκεκριμένες ενέργειες που υπαγορεύει ο ίδιος. Η συνέπεια της νέας αυτής ταυτότητας του ακυρωτικού δικαστή, η οποία τον φέρνει κοντά στον δικαστή της ουσίας, είναι ότι καταλήγει να αποφαίνεται βάσει των πραγματικών και νομικών περιστάσεων που υφίστανται κατά τον χρόνο της απόφασής του, όπως συμβαίνει με τον δικαστή της ουσίας, και όχι να ανάγεται στον χρόνο είτε έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης είτε στοιχειοθέτησης της ακυρωθείσας παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, όπως επιτάσσει η δικονομική ορθοδοξία [4]! Ο ακυρωτικός δικαστής απαλλάσσεται από τον κορσέ της κλασικής ακύρωσης και αποδεικνύει την ευελιξία του ενεργώντας όταν η επέμβασή του είναι χρήσιμη και στο αναγκαίο μέτρο της εν λόγω χρησιμότητας [5].
3. Δύο πρόσφατες αποφάσεις του Ε΄ Τμήματος διαφωτίζουν τα παραπάνω Εν προκειμένω, μάλιστα, η πρακτική αποτελεσματικότητα έγκειται στην υποχρέωση που ο δικαστής επιβάλλει, χωρίς ρητή νομοθετική πρόβλεψη της σχετικής αρμοδιότητάς του, στη Διοίκηση να προβεί σε απολύτως συγκεκριμένες ενέργειες, στηριζόμενη στις κατευθύνσεις που όχι μόνον απορρέουν με σαφήνεια από το σκεπτικό της απόφασης αλλά διατυπώνονται με ακρίβεια και στο διατακτικό. Με την πρώτη απόφαση (ΣτΕ 1525/2020), που εκδοθηκε μετά από περίπλοκες και ατελέσφορες διοικητικές διαδικασίες, προβλεπόμενες από διαφορετικές νομοθεσίες πολεοδομικού, ως επί το πλείστον, δικαίου, διασταυρούμενες και αναστέλλουσες η μία την ολοκλήρωση της άλλης, ο ακυρωτικός δικαστής κολάζει την «αβελτηρία της Διοίκησης», την οποία ανάγει σε εκτελεστή και, επομένως, ακυρωτέα παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, επιβάλλοντας, ταυτόχρονα, τη διενέργεια συγκεκριμένων πράξεων, τόσο προς αποκατάσταση της τρωθείσας νομιμότητας όσο και προς ανόρθωση της βλάβης των αιτούντων. Με τη δεύτερη απόφαση (ΣτΕ 2313/2020), κολάζει την πλημμελή εκτέλεση προηγούμενων αποφάσεών του, διευρύνοντας τις υποχρεώσεις που επιβάλλει στη Διοίκηση για να καλύψει τις συνέπειες της δυστροπίας της.
Ι. Η πολεοδόμηση δασικών εκτάσεων προς κάλυψη στεγαστικών αναγκών
4. Η απόφαση ΣτΕ 1525/2020 αφορά την άρνηση της Διοίκησης να αποφανθεί επί της αίτησης οικοδομικών συνεταιρισμών για την άμεση ολοκλήρωση της διαδικασίας πολεοδόμησης μιας έκτασης που παραχωρήθηκε το 1957, με απόφαση του Υπουργού Γεωργίας, προς το Υπουργείο Κοινωνικής Προνοίας και ευρίσκεται στην κτηματική περιφέρεια της τέως Κοινότητας Πανοράματος του Ν. Θεσσαλονίκης, με σκοπό τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών τους. Οι ενέργειες που απαιτούνται για την επίτευξη του παραπάνω σκοπού εμπίπτουν στο ρυθμιστικό πεδίο τριών νομοθεσιών. Πρόκειται, κατ’ αρχάς, για το άρθρο 60 του Ν. 3194/1955 [6], σε συνδυασμό με τις οικείες διατάξεις του εποικιστικού δικαίου. Στη συνέχεια, δεδομένου ότι η οικιστική αξιοποίηση της παραπάνω έκτασης προϋποθέτει την ένταξή της στο σχέδιο πόλεως, εφαρμόζονται συναφώς και οι οικείες πολεοδομικές διατάξεις. Περαιτέρω, επειδή η έκταση αυτή είναι δασική, έλκεται σε εφαρμογή, ενόψει της πολεοδόμησης, και η δασική νομοθεσία. Τέλος, δεδομένου ότι η αρχική παραχώρηση δημιουργεί προσδοκία για οικιστική αποκατάσταση υπέρ των οικοδομικών συνεταιρισμών, ανακύπτει ζήτημα εφαρμογής του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου (στο εξής: ΠΠΠ) της ΕΣΔΑ.
5. Λόγω, ακριβώς, των ιδιαιτεροτήτων της συγκεκριμένης έκτασης, η οικιστική αξιοποίηση απαιτούσε, αφενός, περίπλοκες και χρονοβόρες διοικητικές διαδικασίες και, αφετέρου, την επέμβαση πολλών διοικητικών οργάνων τόσο της κρατικής διοίκησης, κεντρικής και αποκεντρωμένης, όσο και της τοπικής αυτοδιοίκησης. Το ιστορικό της υπόθεσης αναλύεται στη μακροσκελή σκέψη 6 που καταλαμβάνει σε έκταση πάνω από το μισό του σκεπτικού της απόφασης. Στο διάστημα των 63 ετών που μεσολάβησαν από την έκδοση της αρχικής απόφασης του Υπουργού Γεωργίας για την παραχώρηση της έκτασης στο Υπουργείο Κοινωνικής Πρόνοιας υπέρ του Εθνικού Οργανισμού Πολεμιστών Βορείου Ελλάδας (14.12.1957) έως τη δημοσίευση της εξεταζόμενης ακυρωτικής απόφασης (21.7.2020) εκδόθηκαν 2 αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας χωρίς ιδιαίτερη επιρροή στην υπόθεση [7] και τουλάχιστον 20 διοικητικές πράξεις, εκτελεστές και μη, για τη διευκρίνιση διαφόρων πτυχών του νομικού καθεστώτος της επίμαχης έκτασης. Προηγήθηκαν οι αποφάσεις του Υπουργού Κοινωνικής Πρόνοιας για τον καθορισμό των δικαιούχων, ενώ οι αιτήσεις ακύρωσης δεν ευδοκίμησαν. Ακολούθησε σωρεία αποφάσεων, γνωμοδοτήσεων, εκθέσεων και ενημερωτικών εγγράφων των αρμοδίων οργάνων σχετικά, αφενός, με τον χαρακτήρα της έκτασης ως δασικής και αναδασωτέας και, αφετέρου, με τη δυνατότητα πολεοδόμησής της. Το νομικό καθεστώς της επίμαχης έκτασης επηρεάστηκε ουσιωδώς, αφενός, από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975 και την ενισχυμένη προστασίας των δασών και δασικών εκτάσεων που εισήγαγε και, αφετέρου, από τη δημοσίευση του Ν. 998/1979 και του Ν. 1337/1983. Η σχετική διαδικασία αποτελεί αποκαρδιωτικό παράδειγμα έλλειψης συντονισμού και διάθεσης συνεννόησης των διοικητικών οργάνων, καταλήγει δε στην καταστρατήγηση των δικαιωμάτων των πολιτών. Εκτός από τα Υπουργεία Γεωργίας και Υγείας και Πρόνοιας, ενεπλάκησαν τα αρμόδια όργανα –αποφασίζοντα και γνωμοδοτικά– του ΥΠΕΧΩΔΕ, ο Νομάρχης και το Δασαρχείο Θεσσαλονίκης, οι Διευθύνσεις Δασών Θεσσαλονίκης και της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας και ο Οργανισμός Ρυθμιστικού Σχεδίου Θεσσαλονίκης. Την παραπάνω διαδικασία, που διήρκεσε πάνω από 50 έτη, συνόψισε το ΥΠΕΧΩΔΕ, με το από 31.3.2008 έγγραφό του, επισημαίνοντας ότι η ένταξη στο σχέδιο πόλης καθυστέρησε λόγω εσωτερικών προβλημάτων των δύο συνεταιρισμών και αντιδράσεων τοπικών και κεντρικών φορέων και, εν τέλει, δεν ολοκληρώθηκε, διότι σχεδόν ολόκληρη η έκταση των 1.000 περίπου στρεμμάτων περιλαμβάνεται σε ευρύτερη περιοχή που κρίθηκε αναδασωτέα με τις από 12.11.1973 και 12.6.1979 αποφάσεις του Νομάρχη Θεσσαλονίκης. Τέλος, οι αιτούντες κατέθεσαν την από 30.11.2012 αίτηση προς τους Υπουργούς Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Πρόνοιας  και Οικονομικών, με την οποία ζήτησαν: α) Να ολοκληρωθεί άμεσα, ενόψει της παρόδου του ευλόγου χρόνου προς τούτο, η διαδικασία πολεοδόμησης – ρυμοτόμησης της παραπάνω έκτασης, κατά τρόπο ώστε να καταστεί δυνατή η οικιστική αξιοποίησή της από τους αιτούντες και, συνακόλουθα, να εκπληρωθεί ο σκοπός της παραχωρήσεώς της από 14.12.1957 Απόφασης του Υπουργού Γεωργίας και της από 27.1.1960 Απόφασης του Υπουργού Κοινωνικής Προνοίας, β) άλλως, ήτοι σε περίπτωση που τούτο δεν θεωρηθεί από τη Διοίκηση, για οποιονδήποτε λόγο, εφικτό, να τους καταβληθεί αποζημίωση ίση με την αξία της υπόψη εκτάσεως, σύμφωνα με τους ορισμούς των άρθρων 17 Συντ. και 1 Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ και, γ) σε κάθε περίπτωση, να αποφανθούν κατά τρόπο συγκεκριμένο και οριστικό, για την τύχη του επίμαχου ακινήτου, ενόψει σειράς πράξεων της Διοικήσεως, προηγούμενων και επόμενων της θέσεως σε ισχύ του Συντάγματος 1975, με την οποία οι αρμόδιες διοικητικές αρχές είχαν ταχθεί υπέρ της δυνατότητός τους να αξιοποιήσουν οικιστικώς το ακίνητο. Η Διοίκηση δεν απάντησε στην αίτηση, οπότε οι αιτούντες ζήτησαν την ακύρωση της σιωπηρής απόρριψης των ως άνω αιτημάτων τους, η οποία στοιχειοθετήθηκε με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της αίτησης.
6. Στο υπαγωγικό μέρος του συλλογισμού του, ο οποίος διαρθρώνεται στις σκέψεις 7 και 8 της απόφασης, οι βεβαιότητες του Δικαστηρίου περιορίζονται στον δασικό και μη αναδασωτέο χαρακτήρα της επίμαχης έκτασης. Ο δασικός χαρακτήρας προκύπτει από τα υποβληθέντα έγγραφα των αρμοδίων οργάνων (Δασαρχείου και Διεύθυνσης Δασών Θεσσαλονίκης, Διεύθυνσης Δασών της Περιφέρειας) και δεν αμφισβητείται από τους αιτούντες. Κατά το Δικαστήριο, η επίμαχη έκταση δεν αποσυνδέθηκε από τη δασική νομοθεσία πριν από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος 1975 με διοικητικές πράξεις που μετέβαλαν τον δασικό της χαρακτήρα για κάποια νόμιμη αιτία, όπως απαιτεί η σχετική νομολογία, ερμηνεύουσα το άρθρο 117 παρ. 3 του Συντάγματος [8], διότι οι διοικητικές πράξεις που εκδόθηκαν για τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών των Συνεταιρισμών μέσω της συγκεκριμένης έκτασης προϋπέθεταν την πολεοδόμησή της και δεν προέβησαν οι ίδιες στην πολεοδόμηση αυτή. Αντίθετα, ο αναδασωτέος χαρακτήρας δεν προκύπτει από τα αντιφατικά στοιχεία του φακέλου. Στη συνέχεια, το Δικαστήριο διαπιστώνει ότι, λόγω του δασικού χαρακτήρα της επίμαχης έκτασης, δεν είναι συνταγματικώς ανεκτή, λόγω της θέσης σε ισχύ του Συντάγματος του 1975, η πολεοδόμησή της και, συνακολούθως, η οικιστική της αξιοποίηση. Επομένως, εάν οι αιτούντες συνεταιρισμοί είχαν αποκτήσει εμπράγματα δικαιώματα επ’ αυτής, θα ήταν δυνατή η αναγκαστική απαλλοτρίωσή της για την εκπλήρωση του δημόσιας ωφέλειας σκοπού της διατήρησης του δασικού χαρακτήρα της, σύμφωνα με το άρθρο 17 παρ. 2 επ. του Συντάγματος και του άρθρου 1 του ΠΠΠ. Από τον συνδυασμό των σκέψεων 3, όπου εκτίθεται το τμήμα της μείζονος σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 1 του ΠΠΠ, και 8 φαίνεται ότι το Δικαστήριο εκτιμά ότι η τυχόν προσδοκία οικιστικής αξιοποίησης της επίμαχης έκτασης, που γεννήθηκε σε χρόνο κατά τον οποίο δεν προσέκρουε σε συνταγματική διάταξη, ματαιώθηκε λόγω της θέσης σε ισχύ του Συντάγματος, οπότε δεν μπορεί πλέον να προστατευθεί από το άρθρο 1 ΠΠΠ.
7. Παρόλο που δεν δέχεται τη στοιχειοθέτηση υποχρέωσης αποζημίωσης, το Δικαστήριο δεν αφήνει τους αιτούντες χωρίς έννομη προστασία, την οποία παρέχει δια του ακυρωτικού ελέγχου. Αναγνωρίζει ότι η ασαφής και παρελκυστική στάση των αρμοδίων διοικητικών αρχών, ακόμη και μετά τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975, δημιούργησε στους αιτούντες συνεταιρισμούς την εύλογη πεποίθηση ότι η επίμαχη έκταση είναι κατάλληλη για στεγαστική αποκατάσταση και, κατά συνεκδοχή, για πολεοδόμηση, συντηρώντας έτσι την αντίστοιχη προσδοκία τους. Η Διοίκηση, ενώ δεν εκδήλωσε ποτέ με σαφήνεια την πρόθεση να εφαρμόσει τον συνταγματικό κανόνα της απαγόρευσης πολεοδόμησης της επίμαχης δασικού χαρακτήρα έκτασης κατά το χρονικό διάστημα των τεσσάρων δεκαετιών που μεσολάβησαν από τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος του 1975, όπως θα όφειλε, παραλλήλως, όμως, δεν προέβαινε ούτε στην πολεοδόμησή της. Από τη σωρεία εγγράφων, γνωμοδοτήσεων και αποφάσεων των διαφόρων οργάνων και υπηρεσιών που ενεπλάκησαν προκύπτει ότι η Διοίκηση απέφευγε να διαμορφώσει σαφή και οριστική κρίση και να ενεργήσει βάσει αυτής. Επιστέγασμα της παραπάνω αντιφατικής και ασαφούς αντιμετώπισης ήταν η παράλειψη της Διοίκησης να αποφανθεί επί της από 31.11.2012 αίτησης των συνεταιρισμών [9]. Δύο κενά εντοπίζονται εν προκειμένω στο συμπέρασμα του Δικαστηρίου, που ανάγονται, το πρώτο, στην ουσιαστική και, το δεύτερο, στη δικονομική συνέπεια του συλλογισμού του.
8. Όσον αφορά, πρώτον, τη στοιχειοθέτηση της παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, ανακύπτει το ερώτημα από ποια ακριβώς διάταξη απορρέει η υποχρέωση της Διοίκησης να αποφανθεί επί της ως άνω αίτησης. Εάν αυτή απορρέει από την προστασία του δικαιώματος στην περιουσία, που εγγυώνται οι διατάξεις του άρθρου 1 του ΠΠΠ της ΕΣΔΑ [10], τούτο σημαίνει ότι έχει θεμελιωθεί προσδοκία βάσει του άρθρου αυτού, οπότε θα μπορούσε να στοιχειοθετηθεί και δικαίωμα αποζημίωσης των αιτούντων. Στη μείζονα όμως το Δικαστήριο φαίνεται να δέχεται ότι η ματαίωση της προσδοκίας μετά τη θέση σε ισχύ του Συντάγματος συνάδει προς το άρθρο 1 του ΠΠΠ. Μάλλον το Δικαστήριο διασφαλίζει την εφαρμογή της εν λόγω διάταξης διά της υπόρρητης αναφοράς στη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη, η οποία θεμελιώνεται στην αντιφατική δράση της διοίκησης και στο γεγονός ότι ορισμένες ενέργειές της, έστω και αντίθετες προς το Σύνταγμα, ήσαν ευνοϊκές για τους συνεταιρισμούς. Τούτο ισχύει, ιδίως, όσον αφορά την «αρχικώς ανεπιφύλακτη θετική αντιμετώπιση της προοπτικής πολεοδόμησης της επίμαχης έκτασης από τα αρμόδια πολεοδομικά όργανα». Ωστόσο, εκτός του ότι η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη είναι μία εξαιρετικά δύσκολη αρχή (που σπανίως εφαρμόζεται υπέρ του αιτούντος δικαστική προστασία), στην προκείμενη περίπτωση η ουσιαστική κρίση του Δικαστηρίου περί θεμελίωσής της στη δράση της Διοίκησης αυτοκαταρρίπτεται, διότι μνημονεύονται δεκάδες έγγραφα τα οποία διαλαμβάνουν το αντίθετο από αυτό που επιθυμούν οι αιτούντες. Ούτως ή άλλως, δικαιολογημένη εμπιστοσύνη δεν μπορεί να καταφαθεί (ακόμη και υπό το πρίσμα της αντιφατικής δράσης της διοίκησης) όταν παραβιάζεται υπέρτερος σκοπός δημοσίου συμφέροντος. Προφανώς το Δικαστήριο δέχεται ότι δημιουργήθηκε εμπίπτουσα στο προστατευτικό πεδίο του άρθρου 1 ΠΠΠ προσδοκία, οπότε γεννήθηκε και υποχρέωση της Διοίκησης να αποφανθεί επί του ζητήματος –όχι όμως και να το ρυθμίσει προς την κατεύθυνση που επιθυμούσαν οι αιτούντες– την οποία παρέβη «επιδεικνύοντας ανεπίτρεπτη αβελτηρία» και «εγκαταλείποντας το ζήτημα αρρύθμιστο». Συνεπέστερη προς την μείζονα του δικανικού συλλογισμού φαίνεται η μειοψηφούσα άποψη, η οποία δέχεται ότι οι αιτούντες δεν απέκτησαν ποτέ ούτε δικαίωμα κυριότητας επί της επίμαχης έκτασης ούτε και νόμιμη προσδοκία, υπό την έννοια του άρθρου 1 του ΠΠΠ της ΕΣΔΑ, για τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών τους μέσω της συγκεκριμένης έκτασης. Κατά συνέπεια, η επιδίωξη των συγκεκριμένων συνεταιρισμών για τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών τους με πολεοδόμηση δασικής έκτασης ούτε εύλογη ήταν ούτε είχε τον χαρακτήρα περιουσιακού δικαιώματος, κατά την έννοια του άρθρου 1 ΠΠΠ της ΕΣΔΑ, οπότε η αίτηση ακύρωσης θα πρέπει να απορριφθεί.
9. Όσον αφορά, δεύτερον, το δικονομικό κενό του συλλογισμού, το πρόβλημα που ανακύπτει είναι η δικονομική μεταχείριση της σιωπής των ενδιαφερομένων κατά το διάστημα των 45 μηνών που μεσολάβησε μεταξύ, αφενός, του από 31.3.2008 εγγράφου του ΥΠΕΧΩΔΕ, το οποίο διαλαμβάνει ότι η ένταξη της επίμαχης έκτασης στο σχέδιο πόλης δεν ολοκληρώθηκε, διότι περιλαμβάνεται, σχεδόν ολόκληρη, σε ευρύτερη περιοχή που κρίθηκε αναδασωτέα με αποφάσεις του Νομάρχη Θεσσαλονίκης, και, αφετέρου, της υποβολής της αίτησης των συνεταιρισμών στις 31.12.2012. Δεν είναι σαφές αν το από 31.3.2008 έγγραφο “τελειώνει” το ζήτημα ή αν είναι εκτελεστή πράξη. Ωστόσο, οριοθετεί, μετά βεβαιότητας, την έννοια του εύλογου χρονικού διαστήματος. Μετά την έκδοση του συγκεκριμένου εγγράφου, οι ενδιαφερόμενοι ουδέν φέρονται να έπραξαν για να διεκδικήσουν τα όποια δικαιώματά τους ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας. Πώς λοιπόν είναι δυνατόν να επανέλθουν τέσσερα χρόνια μετά το τελικό έγγραφο και να κινήσουν νέα προθεσμία με μία αίτησή τους στη Διοίκηση; Μπορεί να επιχειρηματολογήσει κανείς ότι στην πραγματικότητα, ο όλος σκοπός της απόφασης είναι ακριβώς αυτός: Να γεννηθεί νέα διοικητική διαφορά, που υπό το φως των δεδομένων της υπόθεσης, παρίστατο ανέφικτη. Ωστόσο, η δυνατότητα προσβολής μιας παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας δεν συνεπάγεται την παράκαμψη του αποκλειστικού χαρακτήρα της προθεσμίας της αίτησης ακύρωσης ούτε και την υποχρέωση της Διοίκησης να επανέρχεται διαρκώς επί ζητημάτων που υποβάλλουν οι ιδιώτες ανεξαρτήτως του χρονικού διαστήματος που παρήλθε από την κατ’αρχήν αντιμετώπισή τους. Πρόκειται για υπόρρητη συνεπειοκρατική προσέγγιση του δικαστή, υπό την έννοια της διασφάλισης του effet utile του ενδίκου βοηθήματος. Με άλλα λόγια, ο δικαστής, χωρίς να το αναφέρει ρητώς, προσφεύγει στην εκτίμηση των συνεπειών που θα έχει η απόφασή του για τους ενδιαφερομένους, προτάσσοντας την ουσιαστική έναντι της τυπικής ορθότητας, η οποία έγκειται εδώ στην έκδοση χρήσιμης για τους διαδίκους –πρωτίστως τους αιτούντες– απόφασης [11].
10. Η διασφάλιση του effet utile της αίτησης ακύρωσης επιτυγχάνεται, στη συνέχεια, με την παροχή πολύ συγκεκριμένων οδηγιών προς τη Διοίκηση για τη διευκόλυνση της συμμόρφωσής της στην ακυρωτική απόφαση. Είναι προφανές ότι, εφόσον η Διοίκηση δεν μπόρεσε να ρυθμίσει το ζήτημα επί πολλές δεκαετίες, δεν θα το έκανε ούτε μετά την τελευταία δικαστική απόφαση που «ακυρώνει» την τελευταία φάση της αδράνειάς της. Αναλαμβάνει, λοιπόν, ο δικαστής να καθοδηγήσει με ακρίβεια τα βήματά της, αφήνοντάς της ταυτόχρονα ευρέα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας. Κατά την εξέταση της αίτησης των αιτούντων συνεταιρισμών, η Διοίκηση πρέπει να ελέγξει αν η επίμαχη έκταση μπορεί να πολεοδομηθεί κατ’ απόκλιση του γενικώς ισχύοντος συνταγματικού κανόνα που απαγορεύει την πολεοδόμηση δασικών εκτάσεων. Κατά το Δικαστήριο, η απόκλιση αυτή κατέστη αναγκαία λόγω της παραβίασης θεμελιώδους, κατά την ΕΣΔΑ, δικαιώματος των αιτούντων συνεταιρισμών και των μελών τους, ακριβέστερα όχι εμπραγμάτου δικαιώματος αλλά της προσδοκίας στεγαστικής αποκατάστασης, η οποία τίθεται σε στάθμιση με το συνταγματικό αγαθό του περιβάλλοντος. Επομένως, το Δικαστήριο δέχεται ότι έχει θεμελιωθεί προστατευόμενη από το άρθρο 1 του ΠΠΠ νόμιμη προσδοκία περιουσιακού οφέλους, η οποία σταθμίζεται με την συνταγματικώς κατοχυρωμένη προστασία των δασών. Σταθμίζεται, λοιπόν, υπερνομοθετικό (προστατευόμενο από την ΕΣΔΑ) με συνταγματικό (προστατευόμενο από το άρθρο 24 Συντ) αγαθό! Το Δικαστήριο διευκρινίζει περαιτέρω ότι η Διοίκηση θα πρέπει να εξετάσει, ειδικότερα, τη δυνατότητα πολεοδόμησης του απολύτως αναγκαίου για τη στεγαστική αποκατάσταση των μελών των αιτούντων συνεταιρισμών τμήματος της επίμαχης έκτασης και να προτιμήσει αυτό με την ελάχιστη δασοπονική σημασία, αποκλείοντας τα τμήματα που καλύπτονται από συμπαγές δάσος. Ως άλλη εναλλακτική, δέχεται τη δυνατότητα της Διοίκησης να προκρίνει την κατ’ απόλυτη εξαίρεση πολεοδόμηση και τμημάτων δάσους μείζονος δασοπονικής σημασίας, τονίζοντας βεβαίως ότι αυτό θα είναι, κατ’αρχήν, ανεκτό μόνον υπό τις προϋποθέσεις που απορρέουν από τους σχετικούς συνταγματικούς κανόνες, δηλαδή τα τμήματα αυτά να πολεοδομηθούν ως δασικοί θύλακες, των οποίων η μορφή πρέπει να παραμείνει αναλλοίωτη. Εάν, τέλος η πολεοδόμηση της έκτασης δεν καταστεί δυνατή, εν όλω ή εν μέρει, η Διοίκηση πρέπει να εξετάσει τη δυνατότητα να διαθέσει στους αιτούντες συνεταιρισμούς άλλη κατάλληλη έκταση, επαρκή προκειμένου να ικανοποιηθούν οι στεγαστικές ανάγκες των μελών των αιτούντων συνεταιρισμών σε εγγύς, στο μέτρο του εφικτού, περιοχή. Με μεγαλύτερη συνέπεια η μειοψηφούσα γνώμη, κατά την οποία δεν θεμελιώνεται νόμιμη προσδοκία των αιτούντων, οπότε η αίτηση ακύρωσης θα έπρεπε να απορριφθεί, εκτιμά ότι, αφού η επίμαχη, δασικού χαρακτήρα, έκταση δεν μπορεί να πολεοδομηθεί, η εξέταση από τη Διοίκηση της αίτησης των αιτούντων πρέπει να περιορισθεί στην ανεύρεση άλλων εκτάσεων, κατάλληλων για οικιστικούς σκοπούς, και στην ανταλλαγή τους με την επίμαχη.
ΙΙ. Η οριοθέτηση του ρέματος της Πικροδάφνης

11. Η απόφαση 2313/2020 αποτυπώνει σε δικονομικό επίπεδο μια παλιά και μακρά ιστορία, αυτή της προσπάθειας διάσωσης του ρέματος της Πικροδάφνης, που είναι το τρίτο, μετά τον Κηφισό και τον Ιλισό, μεγαλύτερο σε μήκος ποτάμι του λεκανοπεδίου Αττικής [12]. Πηγάζει από τις δυτικές πλαγιές του Υμηττού, στον Βύρωνα, και κατηφορίζει διασχίζοντας την Ηλιούπολη. Στην Ηλιούπολη, οι όχθες του ποταμού έχουν διατηρηθεί, σχηματίζοντας ένα πάρκο, με το ποτάμι να ρέει σε πέτρινη κοίτη. Στη συνέχεια, το ρέμα εισέρχεται στον Άγιο Δημήτριο, όπου είναι περισσότερο εγκαταλελειμμένο και ρέει ανάμεσα σε κατοικίες και άλλα κτίρια, ενώ στην όχθη απορρίπτονται μπάζα. Στο ρέμα καταλήγουν αστικά λύματα από παράνομες συνδέσεις, από αντλιοστάσια της ΕΥΔΑΠ και αγωγούς ομβρίων. Το ρέμα σχηματίζει το σύνορο ανάμεσα σε Παλαιό Φάληρο και Άλιμο και εκβάλλει στον Σαρωνικό, σε ένα μικρό δέλτα στην ακτή Εδέμ, πλησίον της μαρίνας Αλίμου. Από το 1993 έχει χαρακτηρισθεί ως “ιδιαίτερου περιβαλλοντικού ενδιαφέροντος” [13]. Η διαδικασία που κινήθηκε για τον χαρακτηρισμό του ως “προστατευόμενου φυσικού σχηματισμού” κατά το άρθρο 21  του Ν. 1650/1986, στο πλαίσιο της οποίας συντάχθηκε η από Ιανουαρίου 1997 “ειδική περιβαλλοντική μελέτη για την προστασία και ανάδειξη του ρέματος Πικροδάφνης ν. Αττικής και της ευρύτερης περιοχής”, δεν ολοκληρώθηκε με την έκδοση σχετικού προεδρικού διατάγματος. Εκδόθηκαν, όμως, υπουργικές αποφάσεις με τις οποίες ελήφθησαν μέτρα προστασίας του ρέματος, κατ’ επίκληση της παρ. 6 του παραπάνω άρθρου [14].

12. Πέρα από την περιβαλλοντική σημασία που έχει η απόφαση ΣτΕ 2313/2020 για τη σωτηρία του ρέματος Πικροδάφνης, παρουσιάζει μεγάλο δικονομικό ενδιαφέρον από δύο πλευρές. Πρώτον, διότι αποτελεί παράδειγμα αξιοποίησης από τον ακυρωτικό δικαστή των ενισχυμένων εξουσιών που εισήγαγε ο Ν. 2742/2014, ειδικότερα δε της έκδοσης αναβλητικών αποφάσεων, κατά το άρθρο 50 παρ. 3α του ΠΔ 18/1989. Εν προκειμένω εκδόθηκαν τέσσερεις αναβλητικές αποφάσεις (ΣτΕ 1131-1132/2018 και 573-574/2019), προκειμένου η Διοίκηση να καλύψει τις παραλείψεις της. Η υπό εξέταση απόφαση καθιστά εμφανές ότι αυτή δεν αξιοποιεί την ευκαιρία που της δίνει ο δικαστής. Δεύτερον, διότι, παρά την έλλειψη θεσμοθετημένης εξουσίας παροχής εντολών/διαταγών προς τη Διοίκηση, ο δικαστής διατυπώνει απολύτως σαφείς υποδείξεις, οι οποίες βαίνουν πέρα της συμμόρφωσης στα κριθέντα με την απόφαση και καλύπτουν ουσιαστικά τη διευθέτηση του όλου ζητήματος, όπως αυτό διαμορφώθηκε με τις προηγούμενες δικαστικές αποφάσεις, αλλά και με  πρακτικά του Συμβουλίου Συμμόρφωσης, προς τις οποίες όμως η Διοίκηση δεν συμμορφώθηκε. Είναι προφανής η μέριμνα του δικαστή να επιλύσει πλήρως την υπόθεση, διασφαλίζοντας το effet utile του ενδίκου βοηθήματος.

13. Η πρώτη υπόθεση για το ρέμα της Πικροδάφνης κατέληξε στην απόφαση ΣτΕ 1126/2004, με την οποία ακυρώθηκε η ΑΕΠΟ του έργου “Διευθέτηση τμήματος του ρέματος Πικροδάφνης, μήκους περίπου 1.770 μ. από τη Λεωφόρο Βουλιαγμένης έως τη Λεωφόρο Αγίου Δημητρίου του Δήμου Αγίου Δημητρίου Ν. Αττικής”, για πλημμέλειες της σχετικής μελέτης περιβαλλοντικών όρων. Ακολούθησε η απόφαση ΣτΕ 3849/2006, με την οποία ακυρώθηκαν δύο αποφάσεις του Υφυπουργού ΠΕΧΩΔΕ [15] οι οποίες τροποποίησαν το ρυμοτομικό σχέδιο του Δήμου Αγίου Δημητρίου Αττικής σε πλείονα Ο.Τ. και επικύρωσαν τον καθορισμό των οριογραμμών του ρέματος Πικροδάφνης σε συγκεκριμένα τμήματα αυτού διερχόμενα από τον πιο πάνω Δήμο, για τον λόγο ότι οι επίμαχες ρυθμίσεις αναρμοδίως εγκρίθηκαν με υπουργικές αποφάσεις και όχι με προεδρικό διάταγμα. Στη συνέχεια, με την απόφαση ΣτΕ 1242/2008, το Δικαστήριο ακύρωσε την παράλειψη της Διοίκησης να εκδώσει διάταγμα οριοθέτησης του ρέματος Πικροδάφνης στο σύνολό του και ανέπεμψε την υπόθεση στη Διοίκηση, προκειμένου να προβεί στην ως άνω οριοθέτηση και να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την απρόσκοπτη λειτουργία του ρέματος ως οικοσυστήματος, συμπεριλαμβανομένων και των αναγκαίων τροποποιήσεων του σχεδίου πόλεως, ώστε να διασφαλίζεται η ως άνω λειτουργία του. Ακολούθησαν το Πρακτικό 3/2013 του Συμβουλίου Συμμόρφωσης, που διαπίστωσε την καθυστέρηση προώθησης της διαδικασίας έκδοσης διατάγματος, και το Πρακτικό 11/2015, που αναγνώρισε την πολυπλοκότητα του ζητήματος και τη σημαντική πρόοδο των εργασιών που είχαν πραγματοποιηθεί για την οριοθέτηση του ρέματος στο σύνολό του και ανέβαλε την έκδοση οριστικής απόφασης, έως την περάτωση της δίκης που εκκρεμούσε κατά της ΑΕΠΟ η οποία είχε ήδη εκδοθεί ως προς το τμήμα του ρέματος που  διέρχεται από την Ηλιούπολη, ενώ επεσήμανε στη Διοίκηση ότι έπρεπε να επισπεύσει την έκδοση ΑΕΠΟ για την οριοθέτηση του ρέματος από τη Λεωφόρο Βουλιαγμένης έως την εκβολή. Η ανωτέρω ΑΕΠΟ για την εκτέλεση αντιπλημμυρικών έργων και έργων διευθέτησης στην κοίτη και στα πρανή σε τμήμα του ρέματος Πικροδάφνης, μήκους 196,40μ., εντός των ορίων του Δήμου Ηλιούπολης ακυρώθηκε με την απόφαση ΣτΕ 1915/2017, με το σκεπτικό ότι, κατά τα κριθέντα με την απόφαση ΣτΕ 1242/2008, η προσβληθείσα ΑΕΠΟ δεν ήταν νόμιμη, εφόσον δεν προηγήθηκε η οριοθέτηση του ρέματος στο σύνολό του, ή έστω πρόταση για τη συνολική οριοθέτηση. Κατά της ΑΕΠΟ για το έργο: “Ανάπλαση ρέματος Πικροδάφνης από Λεωφ. Βουλιαγμένης έως εκβολή” που εξέδωσε στις 9.11.2016 η ασκούσα καθήκοντα Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αττικής Γενικής Διευθύντριας Χωροταξικής και Περιβαλλοντικής Πολιτικής της Αποκεντρωμένης Διοίκησης ασκήθηκαν δύο αιτήσεις ακύρωσης από περιβαλλοντικές οργανώσεις [16] και μεμονωμένους κατοίκους των Δήμων από τους οποίους διέρχεται το ρέμα. Επί της πρώτης εκδόθηκαν οι αναβλητικές αποφάσεις ΣτΕ  1131 – 1132/2018, με τις οποίες το Δικαστήριο έκρινε ότι έπρεπε να αναβάλει για έξι (6) μήνες την εκδίκαση της υπόθεσης προκειμένου η Διοίκηση να αποστείλει σχέδιο προεδρικού διατάγματος για την οριοθέτηση του ρέματος της Πικροδάφνης στο σύνολό του και επί της δεύτερης οι, επίσης αναβλητικές ΣτΕ 573 – 574/2019 με τις οποίες έκρινε ότι η εκδίκαση έπρεπε να αναβληθεί για οκτώ (8) ακόμη μήνες. Τέλος, με το ΠΕ 149/2020, το Δικαστήριο έκρινε ότι το σχέδιο διατάγματος που απέστειλε η Διοίκηση δεν προτεινόταν νομίμως, ενόψει των κριθέντων με την απόφαση ΣτΕ 1242/2008 για την υποχρέωση της Διοίκησης να προχωρήσει σε, τεκμηριωμένη με τα κατά νόμο αναγκαία στοιχεία και μελέτες, οριοθέτηση του ρέματος της Πικροδάφνης στο σύνολό του προκειμένου να διασφαλισθεί η ακώλυτη λειτουργία του ως οικοσυστήματος.

14. Μετά από οκτώ αποφάσεις, δύο Πρακτικά του Συμβουλίου Συμμόρφωσης και ένα Πρακτικό Επεξεργασίας σχεδίου προεδρικού διατάγματος, το έργο του Δικαστηρίου ήταν σχετικά ευχερές. Ύστερα από την παράθεση του ιστορικού που εκτείνεται σε επτά σκέψεις, η υπαγωγή περιορίζεται στο ήμισυ μιας σκέψης και εντοπίζει την πλημμέλεια της προσβαλλόμενης ΑΕΠΟ στο ότι εγκρίνει έργα διευθέτησης του ρέματος χωρίς να έχει προηγηθεί η οριοθέτηση του ρέματος στο σύνολό του ή πρόταση για την οριοθέτησή του στο σύνολο αυτού, με προεδρικό διάταγμα. Η εν λόγω παράλειψη οριοθέτησης συνιστά παράβαση της απόφασης ΣτΕ 1242/2020, με την οποία κρίθηκε ότι, καθ’ ερμηνεία των διατάξεων του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος, του άρθρου 45 παρ. 4 του ΠΔ 18/1989, του άρθρου 188 παρ. 1, 2 και 3 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας, όπως οι διατάξεις αυτές τροποποιήθηκαν με το άρθρο 5 του Ν. 3010/2002, σε συνδυασμό με τις διατάξεις των άρθρων 153 και 349 του Κ.Β.Π.Ν., στη συγκεκριμένη περίπτωση “υπήρχε υποχρέωση της Διοικήσεως να εκδώσει διάταγμα οριοθετήσεως του ρέματος Πικροδάφνης στο σύνολό του, τεκμηριωμένης με τα κατά νόμο αναγκαία στοιχεία και μελέτες, προκειμένου να διασφαλισθεί η ακώλυτη λειτουργία του ως οικοσυστήματος”. Μετά την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης, το Δικαστήριο απαριθμεί με ακρίβεια και πληρότητα τις ενέργειες στις οποίες οφείλει να προβεί η Διοίκηση προς συμμόρφωση στην ακυρωτική απόφασή του. Κατ’ αρχάς, η Διοίκηση οφείλει να αποστείλει εντός τεσσάρων μηνών στο Δικαστήριο προς επεξεργασία σχέδιο προεδρικού διατάγματος για την οριοθέτηση του ρέματος στο σύνολό του. Ελλείψει συμμόρφωσης προς την υποχρέωση αυτή, το Δικαστήριο θα προχωρήσει αμέσως σε εξέταση και οριστική απόφανση επί της εκκρεμούς αίτησης συμμόρφωσης προς την απόφαση ΣτΕ 1242/2008 απόφαση. Επιβάλλει όμως και περαιτέρω υποχρεώσεις: η Διοίκηση οφείλει, αφενός, να λάβει, αμελλητί, όλα τα απαραίτητα μέτρα για την προστασία του ρέματος και, ιδίως, να απαγορεύσει την έκδοση οικοδομικών αδειών και την εκτέλεση οικοδομικών εργασιών σε γήπεδα εντός των οριογραμμών του ρέματος ή ευρισκόμενα σε άμεση γειτνίαση με αυτές και, αφετέρου, να προχωρήσει, αμελλητί, στην καταγραφή των αυθαιρέτων κτισμάτων εντός των οριογραμμών του ρέματος και να απαγορεύσει, ως προς αυτά, την έναρξη ή συνέχιση διαδικασιών αναστολής κατεδάφισης ή εξαίρεσης από την κατεδάφιση.

15. Η απόφαση ΣτΕ 2313/2020 είναι, πάνω από όλα, μια χρήσιμη απόφαση. Τα νομικά ζητήματα ως προς το καθεστώς του ρέματος έχουν ήδη λυθεί από τις προηγούμενες αποφάσεις, των οποίων τα κριθέντα παραμένουν ισχυρά, αφού δεν υπάρχει νομοθετική μεταβολή. Η απόφαση ξεχωρίζει για τη μέριμνα του δικαστή να διασφαλίσει την εκτέλεσή της, την πραγμάτωση του περιεχομένου της και, συνακολούθως, την τελειωτική επίλυση μιας διαφοράς που διαρκεί πάνω από είκοσι χρόνια. Το ενδιαφέρον εν προκειμένω έγκειται στο ότι ο δικαστής απευθύνει σαφείς και ακριβείς διαταγές προς τη Διοίκηση, οι οποίες δεν αφορούν κατεξοχήν τη συγκεκριμένη δίκη αλλά τη διαδικασία συμμόρφωσης επί της οποίας εκδόθηκε το Πρακτικό 11/2015 του Συμβουλίου Συμμόρφωσης. Με άλλες λέξεις, το Δικαστήριο, αντί να στείλει εκ νέου έγγραφο στη Διοίκηση αναφορικά με την εξέλιξη της συμμόρφωσής της στην απόφαση ΣτΕ 1242/2008, επιλέγει να διευρύνει το αντικείμενο του ελέγχου και να «συνεκδικάσει» μία αίτηση ακύρωσης κατά της προσβαλλόμενης ΑΕΠΟ με μία αίτηση συμμόρφωσης σε προγενέστερη απόφασή του, με την οποία ακυρώθηκε παράλειψη έκδοσης προεδρικού διατάγματος οριοθέτησης. Το Δικαστήριο δεν διευρύνει το αντικείμενο της δίκης [17], Διοίκηση εντολές που υπερβαίνουν τη συμμόρφωση προς την υπό εξέταση απόφαση. Προσπαθεί να αποτρέψει την προσπάθεια της Περιφέρειας Αττικής να τακτοποιήσει το ρέμα με σειρά αντιπλημμυρικών έργων που θα οδηγούσαν ουσιαστικά στη μετατροπή του από φυσικό ρέμα σε ανοιχτό αγωγό ομβρίων και να επιβάλει την οριοθέτηση του ρέματος στο σύνολό του, προκειμένου «να διασφαλιστεί η ακώλυτη λειτουργία του ως οικοσυστήματος». Το ίδιο το Δικαστήριο καθορίζει το περιεχόμενο της συμμόρφωσης της Διοίκησης τόσο στην υπό εξέταση απόφασή του, όσο και στην προγενέστερη απόφαση ΣτΕ 1242/2008, λαμβανομένου μάλιστα υπόψη ότι έχει αναβληθεί η έκδοση απόφασης επί της διαδικασία συμμόρφωσης προς αυτήν.

 

Επίλογος

16. Οι δύο αποφάσεις καθιστούν εμφανές ότι η διατύπωση δικαστικών διαταγών προς τη Διοίκηση δεν αποτελεί πλέον «αναχρονιστικό ταμπού» [18] για τον ακυρωτικό δικαστή. Παρουσιάζουν ανάγλυφα αυτό που πρόσφατα επισήμαναν δύο έγκριτα μέλη του Conseil d’Etat και ενεργοί εκπρόσωποι της doctrine organique στη συμβολή τους στα σύμμεικτα Bernard Stirn, με τον πρωτότυπο τίτλο «ο διοικητικός δικαστής και η ευτυχία» [19]: ένα από τα μέσα που διαθέτει ο δικαστής για να προσεγγίσει το ζήτημα της ευτυχίας, είναι η αποτελεσματικότητα της απόφασής του, δηλαδή ο τρόπος με τον οποίο μεριμνά για τις συνέπειες που η παρέμβασή του μπορεί να έχει στην «πραγματικότητα» των προσώπων που προσφεύγουν στην κρίση του. Θυμίζουν συναφώς τη σοφή παρατήρηση του G. Jèze, ότι «το δίκαιο δεν είναι παιχνίδι του πνεύματος, άσκηση λογικής για θεωρητικούς του γραφείου», αλλά ότι «πρόκειται πρωτίστως για την ανεύρεση πρακτικών λύσεων, για τη συμφιλίωση, κατά κομψό και εφικτό τρόπο, αντιτιθέμενων συμφερόντων». Με άλλα λόγια, ο δικαστής πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις πρακτικές επιπτώσεις της απόφασής του, διευκολύνοντας έτσι τη συμμόρφωση της Διοίκησης στις κρίσεις του [20]. Για τη διευκόλυνση της συμμόρφωσης και την έκδοση νόμιμων διοικητικών αποφάσεων δεν αρκεί η εκ των υστέρων επέμβαση των Συμβουλίων Συμμόρφωσης, που προϋποθέτει διοικητική αδράνεια και δυστροπία. Η διαταγή ήδη στο στάδιο της ακύρωσης μπορεί να συμβάλει καθοριστικά στη συμμόρφωση της Διοίκησης και στην ουσιαστική υλοποίηση των δικαστικών αποφάσεων. Ο δικαστής έχει τη δυνατότητα, στο πλαίσιο ενός άτυπου διαλόγου με τους διαδίκους, να λάβει υπόψη όλες τις πτυχές της υπόθεσης και να δώσει συγκεκριμένες οδηγίες για την εκτέλεση της απόφασής του. Περαιτέρω, εντάσσει την προβληματική της εκτέλεσης και τις ενδεχόμενες δυσχέρειες συμμόρφωσης στο σκεπτικό της απόφασής του και αναλαμβάνει ο ίδιος την ευθύνη αυτού που θα συμβεί μετά τη δημοσίευσή της. Φροντίζει, δηλαδή, να μην αφήνει τη Διοίκηση και τον διοικούμενο να τα «βγάλουν πέρα» μόνοι τους με την απόφασή του, ιδίως όταν η υπόθεση είναι περίπλοκη, αλλά διασφαλίζει ότι οι διάδικοι κατανόησαν πλήρως τη δικαστική επίλυση της διαφοράς τους και θα αποφύγουν νέες παρατυπίες και πιθανές ακυρώσεις. Κατά τη λογοτεχνίζουσα διατύπωση των A. Bretonneau/X. Domino, οι διάδικοι πρέπει να εγκαταλείπουν τη δικαστική αίθουσα με το αίσθημα ότι οι δυσκολίες τους ακούσθηκαν και ρυθμίσθηκαν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο και ότι θα μπορέσουν, στη συνέχεια, να καλλιεργήσουν τον κήπο τους μακριά από τον δικαστή, αφού, όπως επισήμανε ο doyen Carbonnier, «oι ευτυχισμένοι άνθρωποι ζουν σαν να μην υπήρχε το δίκαιο».
17. Προσήκει εδώ η επισήμανση ότι τα ζητήματα της συμμόρφωσης της Διοίκησης συνδέονται με την ευρύτερη προβληματική των συνεπειών των δικαστικών αποφάσεων, η οποία εντάσσεται, με τη σειρά της, στη σύγχρονη τάση εκτίμησης των συνεπειών των νομοθετικών ρυθμίσεων και των διοικητικών αποφάσεων («consequentialism») [21]. Πράγματι, υποστηρίζεται σήμερα ευρέως ότι, κατά τον σχηματισμό της δικανικής κρίσης, ο δικαστής, θα πρέπει να υιοθετεί «συνεπειοκρατική» προσέγγιση, υπό την έννοια της αξιολόγησης των πιθανολογούμενων συνεπειών της απόφασής του τόσο στην κατάσταση των διαδίκων όσο και, γενικότερα, στο δικαιικό σύστημα και στην οικονομική και κοινωνική πραγματικότητα. Όπως τονίζει συναφώς ο Σπ. Βλαχόπουλος [22], μια δογματικώς άρτια δικαστική απόφαση που πολλαπλασιάζει, αντί να επιλύει, τα προβλήματα, είναι πολύ απλά μια «κακή» δικαστική απόφαση. Έκφανση, λοιπόν, της εν λόγω συνεπειοκρατικής προσέγγισης του δικαστή είναι και η αξιολόγηση των δυσχερειών συμμόρφωσης της Διοίκησης στην απόφασή του, αφού αυτές, εκτός από τους διαδίκους, επηρεάζουν ουσιωδώς την αποτελεσματικότητα της ίδιας της κρατικής δράσης. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οι αποφάσεις ΣτΕ 1525/2020 και 2313/2020 αποτελούν ενδιαφέροντα παραδείγματα προσανατολισμού του δικαστή στις πρακτικές συνέπειες της απόφασής του. Δεν πρέπει να παροράται, ωστόσο, ότι ενώ είναι ευκταία η μέριμνα ρεαλισμού που επιδεικνύει συχνά ο δικαστής, δικαιολογούνται επιφυλάξεις όταν επιχειρεί να «φορέσει τα γυαλιά του κοινωνιολόγου της Διοίκησης» [23].

[1] Β. Defoort, A la recherche de l’«effet utile» : l’excès de pouvoir perdu ou retrouvé?, AJDA 2020. σ. 857.

[2] Πέρα από τις κλασικές μονογραφίες του Φ. Βεγλερή, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως εις τας αποφάσεις του Συμβουλίοιυ της Επικρατείας, Τζάκας-Δελαγραμμάτικας, Αθήνα, 1934 και της Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Αι συνέπειαι της ακυρώσεως διοικητικής πράξεως έναντι της Διοικήσεως κατόπιν ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως, Σάκκουλας, Θεσσαλονίκη, 1980, τις εξελίξεις της θεματικής προσεγγίζουν οι νεότερες διατριβές του Η. Κουβαρά, Η Διοικητική Δικαιοσύνη ως δικαιοτελεστική λειτουργία. Συμβολή στην αποτελεσματικότητα της Διοικητικής Δικαιοσύνης, Νομική Βιβλιοθήκη, 2015, και της Στ. Καλογήρου, Η συμμόρφωση της Διοίκησης στις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας και των Διοικητικών Δικαστηρίων, Νομική Βιβλιοθήκη, 2015.

[3] M. Bernard, Le recours pour excès de pouvoir est-il frappé de mort?, AJDA 1995, Numéro spécial du cinquantenaire, σ. 190.

[4] Για την αντίστοιχη και παγιωμένη, πλέον, τακτική του Γάλλου ακυρωτικού δικαστή, που στηρίζεται, βεβαίως, στην ρητώς προβλεπόμενη εξουσία διατύπωσης διαταγών ή εντολών προς τη Διοίκηση (CJA, art. L. 911-1), βλ. Β. Defoort, Ala recherche de l’«effet utile» : l’excès de pouvoir perdu ou retrouvé ?, όπ. π. Από το effet utile των ακυρωτικών αποφάσεων απορρέουν και άλλες συνέπειες, όπως η χειραφέτηση του δικαστή από τις δεσμεύσεις που συνοδεύουν την εφαρμογή της γνωστής νομολογίας AC ! (CE, ass., 11 mai 2004, n° 255886, AJDA 2004, σ. 1183, chron. C. Landais/F. Lenica), η οποία καθιέρωσε την εξουσία περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης. Έτσι, στην πρόσφατη απόφασή του CE 28 févr. 2020, n° 433886, AJDA 2020, σ. 489, το Conseil d’Etat υπενθυμίζει, κατ’ αρχάς, την κλασική αρχή ότι «όταν επιλαμβάνεται αιτήσεως με την οποία ζητείται η ακύρωση ενός τέτοιου μέτρου, ο ακυρωτικός δικαστής εκτιμά τη νομιμότητα της απόφασης κατά την ημερομηνία της έκδοσής της και αν την κρίνει παράνομη, την ακυρώνει». Προσθέτει, πάντως, ότι «ενόψει του effet utile ενός τέτοιου ένδικου βοηθήματος, απόκειται, επιπλέον, στον ακυρωτικό δικαστή, στον οποίο υποβάλλεται σχετικό αίτημα, να εκτιμήσει τη νομιμότητα της απόφασης κατά την ημερομηνία της δικής του απόφασης και, εάν κρίνει ότι κατέστη παράνομη, να προβεί στην κατάργησή της».

[5] Βλ. πάντως και B. Defoort, Les paradoxes du contentieux des actes administratifs unilatéraux : à propos de quelquesarrêts récents, RFDA 2018, σ. 1071, ο οποίος εντοπίζει εύστοχα τις υπαρξιακές ανησυχίες του Γάλλου διοικητικού δικαστή ως προς την πρακτική χρησιμότητα της επέμβασής του, δεδομένου ότι αυτός καλείται να λάβει υπόψη πολλές παραμέτρους και να προβεί σε λεπτές σταθμίσεις, οι οποίες φαίνεται ότι τον απομακρύνουν από τον παραδοσιακό, κλασικό του ρόλο του θεματοφύλακα της διοικητικής νομιμότητας.

[6] Περί τροποποιήσεως και συμπληρώσεως της περί Ταμείων Εφέδρων Πολεμιστών Κρήτης κειμένης Νομοθεσίας και άλλων τινών διατάξεων της Εποικιστικής Νομοθεσίας, ΦΕΚ Α΄ 96.

[7] ΣτΕ 955/1962 και 1913/1970.

[8] ΣτΕ 2257/2002, ΣτΕ 799/2016, 3052/ 2015, 1058/2012 επταμ.

[9] Παράλειψη απόφανσης ή «άρνηση ρύθμισης»: βλ. συναφώς Κ. Γώγου, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, Εκδ. Σάκκουλα, 2005, σ. 58 επ.

[10] Όχι όμως και του άρθρου 17 Συντ, το οποίου το ρυθμιστικό αντικείμενο καλύπει τα εμπραγματα δικαιώματα, μετά δε τη διεύρυνσή του με τη νομολογία για τα ομόλογα του ελληνικού Δημοσίου και τις ενοχικές απαιτήσεις που απορρέουν από ένα τίτλο (βλ. ΣτΕ Ολ 1116/2014, 4747/2014). Βλ., αντί πολλών, Αθ. Τσιρωνά, Η προστασία της ατομικής ιδιοκτησίας και περιουσίας, εις Σπ. Βλαχόπουλου (επιμ.) Θεμελιώδη Δικαιώματα, Νομική Βιβλιοθήκη, 2017, αρ. περ. 25· Κ. Χρυσόγονου/Σπ. Βλαχόπουλου, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, Νομική Βιλβιοθήκη, 2017, σ. 407 επ .

[11] Η. Κουβαρά, Οι συνέπειες της δικαστικής απόφασης ως θεμέλιο των νομικών κρίσεων, Νομική Βιβλιοθήκη, 2020, σ. 13 επ. 15 επ.

[12] Λ. Θάνου, Η πικρή ιστορία του ρέματος της Πικροδάφνης, skai.gr, 27 Απριλίου 2011· Γ. Λιάλιου, Ρέμα της Πικροδάφνης, ένας βρώμικος παράδεισος στον αστικό ιστό, Καθημερινή, 26 Ιουνίου 2013· του ιδίου, Απόφαση – σταθμός από ΣτΕ για το ρέμα της Πικροδάφνης, Καθημερινή, 13 Ιανουαρίου 2021.

[13] Με την από 3.3.1993 απόφαση του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ, ΦΕΚ Δ΄ 281. Βλ. σκέψη 3 της απόφασης ΣτΕ 2313/2020.
[14] ΦΕΚ Δ΄ 99 και 725/1995, 287/1997.
[15] Οι αποφάσεις υπ’ αριθ. 5400/7.2.2005 (ΦΕΚ Δ΄ 152) και 5661/10.2.2003 (ΦΕΚ Δ΄ 207).
[16] Πρόκειται για την Ελληνική Εταιρεία Περιβάλλοντος και Πολιτισμού, την Ελληνική Ορνιθολογική Εταιρεία, τον Σύλλογο Προστασίας και Περίθαλψης ΄Αγριας Ζωής και την Κίνηση Πολιτών Ηλιούπολης.
[17] Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το αντικείμενο της δίκης προσδιορίζεται αποκλειστικά από το αρχικό δικόγραφο της αίτησης ακύρωσης και δεν δύναται παραδεκτώς να διευρυνθεί με την προσβολή και άλλων πράξεων ή κεφαλαίων ή σκελών της προσβαλλόμενης πράξης. Βλ. ΣτΕ 1688/2020, 1164/2017, 628/20172751/2011, Ολ 2367/2007, 2881/2007.

[18] Η. Κουβαρά, Η απαγόρευση έκδοσης δικαστικών διαταγών προς τη Διοίκηση: Ένα αναχρονιστικό ταμπού προς επαναδιαπραγμάτευση; ΘΠΔΔ 7/2015, σ. 639· Ε. Πρεβεδούρου, «Διαταγές» του διοικητικού δικαστή προς τη Διοίκηση, ΘΠΔΔ 12/2019, σ. 1065 επ.. Για τη σχετική προβληματική στο πεδίο του γαλλικού δικαίου, www.prevedourou.gr, Lepouvoir d’ injonction du juge administratif (η εξουσία του διοικητικού δικαστή να απευθύνει «διαταγές» στη διοίκηση), RFDA 3/2015.

[19] A. Bretonneau/X. Domino, Le juge administratif et le bonheur, Mélanges en l’honneur de Bernard Stirn, Dalloz, 2019, σ. 115 (121)

[20] Ε. Πρεβεδούρου, Προβλήματα συμμόρφωσης της Διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις: διοικητική δυστροπία ή δικαστικός μαξιμαλισμός;, Εταιρεία Διοικητικών Μελετών, Τόμος εις μνήμην καθηγήτριας Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Εκδ. Σάκκουλα, 2020, σ. 123 (151).

[21] Aναλυτικά για το θέμα, βλ. Η. Κουβαρά, Οι συνέπειες της δικαστικής απόφασης ως θεμέλιο των νομικών κρίσεων, όπ..π.

[22] Οι συνταγματικές διαστάσεις της μεταβολής της νομολογίας, Εκδ. Ευρασία, 2019, σ. 75 επ., με πλούσιες βιβλιογραφικές παραπομπές.

[23] Cl. Malverti/C. Beaufils, Américains accidentels : un discours sur l’Etat et l’Union, AJDA 2019, σ. 1986.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο