H αρχή της θεσμικής ισορροπίας (B. Betrand, Le principe de l’équilibre institutionnel : la double inconstance, Europe n° 6/2016, σ. 5)

H αρχή της θεσμικής ισορροπίας (B. Betrand, Le principe de l’équilibre institutionnel : la double inconstance, Europe n° 6/2016, σ. 5)

1.Στηριζόμενη σε μία άκρως ενδιαφέρουσα και πρωτότυπη κατηγοριοποίηση των «γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης» που είχε παρουσιάσει σε παλαιότερο άρθρο της (Retour sur un classique. Quelques remarques sur la catégorie des principes généraux du droit de l'Union européenne, RFDA 2013. 1217), η Brunessen Bertrand , καθηγήτρια στο πανεπιστήμιο Rennes I, αναλύει την αρχή της θεσμικής ισορροπίας (le principe de l’équilibre institutionnel) και τη σχέση της με δύο άλλες, συναφούς περιεχομένου, αρχές, που βρίσκουν έρεισμα στο άρθρο 13 παρ. 2 ΣΕΕ και τις οποίες το Δικαστήριο δεν διακρίνει με σαφήνεια, δηλαδή την αρχή της δοτής αρμοδιότητας των θεσμικών οργάνων και την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας μεταξύ τους.

2. Η συγγραφέας επισημαίνει ότι, ενώ η θεσμική ισορροπία αντιμετωπίζεται από τη θεωρία ως θεμελιώδης δομική έννοια που αποτυπώνει τις νομικές και πολιτικές ιδιομορφίες του θεσμικού συστήματος της Ένωσης και, συνακολούθως, την ιδιαιτερότητα του ίδιου του ενωσιακού δικαίου, στη νομολογία του Δικαστηρίου, πάντως, εμφανίζεται ελάχιστα και το περιεχόμενό της δεν οριοθετείται σαφώς σε σχέση με συγγενείς αρχές όπως της δοτής αρμοδιότητας και της καλόπιστης συνεργασίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων. Εκτός από τις κάποιες ιστορικές αποφάσεις του θεσμικού δικαίου, όπως οι αποφάσεις 9/56, Meroni, 22/70, Köster, οι υποθέσεις της ισογλυκόζης (138/79, Roquette Frères και 139/79, Maizena) και του Τσερνομπύλ (C-70/88, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου), η αρχή της θεσμικής ισορροπίας σημειώνει «ηχηρή» απουσία από τη μεταγενέστερη νομολογία, σε βαθμό που θα μπορούσαν να γεννηθούν αμφιβολίες για την ύπαρξή της. Είναι εντυπωσιακό ότι ακόμη και σημαντικές αποφάσεις που αφορούσαν την ισορροπία των εξουσιών των οργάνων δεν κάνουν μνεία της αρχής (αποφάσεις C-270/12, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Κοινοβουλίου, C-77/11, Συμβούλιο κατά Κοινοβουλίου, C-370/12, Pringle).

3.Το 2015, πάντως, το Δικαστήριο φάνηκε να αναβαθμίζει τη θεσμική ισορροπία, ανάγοντάς την στο επίπεδο νομικής αρχής και ελέγχοντας τις πράξεις των οποίων επελήφθη υπό το πρίσμα της. Κατά την Brunessen Bertrand, το ερώτημα είναι αν η θεσμική ισορροπία επιτρέπει στον δικαστή να ελέγξει από νομική σκοπιά ζητήματα με έντονο πολιτικό χαρακτήρα.

4. Κατά τη συγγραφέα, στη νομολογία διακρίνονται δύο περιόδοι. Αρχικά, η θεσμική ισορροπία λειτούργησε ως έννοια αμφίβολης κανονιστικότητας, ως ένα standard juridique [“κατευθυντήρια έννοια” ή “γνώμονας”, κατά τη μετάφραση που προτείνει ο Α. Μανιτάκης, Ο Δικαστής υπηρέτης του νόμου ή εγγυητής των συνταγματικών δικαιωμάτων και μεσολαβητής διαφορών;, ΝοΒ 1999, σ. 177 (198)], με το περιεχόμενο που έχει ο όρος αυτός στο δίκαιο της Ένωσης, για τη διατήρηση της ισορροπίας των εξουσιών (E. Bernard, La spécificité du standard juridique en droit communautaire, Bruylant, 2006: πρόκειται για ήπιους κανόνες που οι “συντάκτες” τους αφήνουν σκοπίμως αόριστους προκειμένουν να μεταφέρουν στον ερμηνευτή τη φροντίδα να τους προσδώσει περιεχόμενο κατά την εφαρμογή τους στις κατ’ιδίαν περιπτώσεις). Το Δικαστήριο εξομοίωσε τη θεσμική ισορροπία με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, η οποία ρυθμίζει τις σχέσεις μεταξύ των διαφόρων θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Πράγματι, σε κάποιες περιπτώσεις, αναφέρθηκε στην ισορροπία των εξουσιών  (9/56, Meroni, 149/85, Wybot) αντί για τη θεσμική ισορροπία, ενώ με την απόφαση C-413/11, Germanwings, σκέψη 16, έκρινε ότι η αρχή της διάκρισης των εξουσιών που διέπει τις σχέσεις μεταξύ των διαφόρων θεσμικών οργάνων χαρακτηρίζει τη λειτουργία της Ένωσης ως «Ένωσης δικαίου» και ότι η αρχή αυτή κατοχυρώθηκε στο άρθρο 13 παρ. 2 ΣΕΕ, δυνάμει του οποίου κάθε θεσμικό όργανο ενεργεί εντός των αρμοδιοτήτων που του αναθέτουν οι Συνθήκες. Με άλλα λόγια η αρχή της διάκρισης των εξουσιών στηρίζεται, κατά το ΔΕΕ, στο άρθρο 13 παρ. 2 ΣΕΕ, που είναι ακριβώς και το θεμέλιο της θεσμικής ισορροπίας στις Συνθήκες. Ανακύπτει εύλογα το ερώτημα αν πρόκειται για αναδιατύπωση της αρχής της θεσμικής ισορροπίας (V. Constantinesco, L’équilibre institutionnel dans la Constitution de l’Union européenne, in Le droit de l'Union européenne en principes : Liber amicorum en l'honneur de Jean Raux, 2006, σ. 481 [482]). Περαιτέρω, η αρχή της θεσμικής ισορροπίας είναι συγγενής προς τη δημοκρατική αρχή (απόφαση 138/79, Roquettes Frères, σκέψη 33) αντανάκλαση της οποίας, σε ενωσιακό επίπεδο, αποτελούν οι αρμοδιότητες του Κοινοβουλίου (άρθρο 10 παρ. 1 και 2 ΣΕΕ) και το γεγονός ότι τα μέλη του Συμβουλίου ανήκουν σε κυβερνήσεις πολιτικά υπεύθυνες ενώπιον των εθνικών Κοινοβουλίων (C-409/13, Συμβούλιο κατά Επιτροπής).

5. Η νοηματική σχέση και συνάφεια των αρχών αυτών, όπως εκφράζεται στη νομολογία, επιβεβαιώνει τις αμφιβολίες ως προς την κανονιστικότητά τους και την «ενδικασιμότητά» τους. Κατά τη Brunessen Bertrand, αυτό οφείλεται στο ότι οι ως άνω αρχές αποτυπώνουν κατ΄εξοχήν πολιτικούς σκοπούς, τους οποίους δυσχερώς μπορεί να ελέγξει ο δικαστής μέσω νομικών εννοιών. Μόνο μια πολιτική αντίληψη της «συνταγματικής δικαιοσύνης» (και ως τέτοια αντιμετωπίζεται η δικαιοδοσία του ΔΕΕ) διασφαλίζει την «ενδικασιμότητα» των αρχών αυτών. Κρίνοντας τις θεσμικές σχέσεις υπό το πρίσμα της δημοκρατικής αρχής και της αρχής της διάκρισης των εξουσιών, ο δικαστής εμπλέκεται στον πυρήνα σχέσεων εξουσίας και γίνεται διαιτητής πολιτικών διαφορών. Αν και παλαιότερα το Δικαστήριο αποδεχόταν τον ρόλο αυτόν, η προσέγγισή του σήμερα είναι πολύ πιο προσεκτική όταν αντιμετωπίζει ζητήματα θεσμικών αμφισβητήσεων, προκρίνοντας τη γραμματική ερμηνεία των κειμένων σε βάρος μιας συνολικής θεώρησης του ευρωπαϊκού νομικο-πολιτικού συστήματος.

6. Το παράδοξο είναι ότι, ενώ το Δικαστήριο δεν διστάζει να εκδώσει λίαν τολμηρές αποφάσεις που αναδεικνύουν την αυτονομία της ενωσιακής έννομης τάξης έναντι άλλων νομικών συστημάτων, εθνικών και υπερεθνικών (κυρίως της ΕΣΔΑ) επιδεικνύει, αντιθέτως, ιδιαίτερη αυτοσυγκράτηση όταν διακυβεύονται εσωτερικά θεσμικά συμφέροντα. Στην πρώτη κατηγορία αποφάσεων εντάσσεται η νομολογία Kadi και βεβαίως η πρόσφατη γνωμοδότηση 2/13 για την προσχώρηση της ΕΕ στην ΕΣΔΑ, όπου το ΔΕΕ εκφράζει ένα πραγματικό όραμα του πολιτικού και νομικού συστήματος της Ένωσης, προβάλλοντας και τεκμηριώνοντας με στιβαρή νομική επιχειρηματολογία την αυτονομία της έναντι τόσο των εθνικών εννόμων τάξεων όσο και της υπερεθνικής που συνιστά η ΕΣΔΑ. Αντίθετα, στις υποθέσεις που το θεσμικό διακύβευμα είναι ενδοενωσιακό, το Δικαστήριο επικυρώνει απλώς συγκεκριμένες εξελίξεις στο όνομα ενός θεσμικού ρεαλισμού. Το Δικαστήριο διαδραματίζει ενίοτε τον ρόλο κινητήριας δύναμης  σε ορισμένα θεσμικά ζητήματα, κυρίως όμως διαπνέεται από την πραγματιστική βούληση να ενισχύσει τη διαδικασία λήψης αποφάσεων, όπως καταδεικνύουν οι αποφάσεις AEMF (C-270/12, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου) ή τη διαδικασία των ενισχυμένων δράσεων (C-274/11 και C-295/11, Ισπανία και Ιταλία κατά Συμβουλίου). «Η πραγματιστική αυτή προσέγγιση μπορεί να επιτρέψει κάποιες εξελίξεις, αυτές όμως δεν στηρίζονται σε ένα πολιτικό όραμα των εσωτερικών συνταγματικών ζητημάτων» (B. Bertrand, L’équilibre institutionnel, σ. 6).

7. Η επανεμφάνιση της θεσμικής ισορροπίας σε μια σειρά αποφάσεων του τμήματος μείζονος συνθέσεως του ΔΕΕ, του 2015, ανανεώνει το ενδιαφέρον για τον κανόνα αυτόν και σηματοδοτεί την έναρξη της δεύτερης περιόδου στη νομολογία όσον αφορά την ιστορία του υπό εξέταση κανόνα. Πρόκειται για τις αποφάσεις της 14ης Απριλίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής (C-409/13), σχετικά με τις προϋποθέσεις ανάκλησης νομοθετικής πρότασης από την Επιτροπή, της 6ης Οκτωβρίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής (C-73/14), σχετικά με την υποβολή «γραπτής δηλώσεως εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή» στο Διεθνές Δικαστήριο για το Δίκαιο της Θάλασσας και της 16ης Ιουλίου 2015, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (C-425/13) σχετικά με τις οδηγίες διαπραγμάτευσης που εξέδωσε το Συμβουλίου για τη σύναψη διεθνούς συμφωνίας. Οι αποφάσεις αυτές φαίνεται ότι επανακαθορίζουν την έννοια της «αρχής της θεσμικής ισορροπίας», καταδεικνύοντας ότι μπορεί να χρησιμοποιηθεί προς ενίσχυση της θέσης του Συμβουλίου στο θεσμικό πλαίσιο της Ένωσης, ενώ παραδοσιακά αποτελούσε μάλλον εργαλείο στήριξης του Κοινοβουλίου. Η εξέλιξη αυτή εκφράζει ενδεχομένως την τάση του δικαστή να εγκαταλείψει τη συστημική ερμηνεία των Συνθηκών που στηρίζεται στην παραδοχή μιας ομοσπονδιοποίησης του ευρωπαϊκού οικοδομήματος, υπέρ της αναβάθμισης της διακρατικής του διάστασης και της νομιμοποίησης μέσω των κρατών μελών του, στο μέτρο που το δίκαιο της Ένωσης καταλαμβάνει ευαίσθητα οικονομικά και κοινωνικά πεδία.

8. Είναι αλήθεια ότι η ώσμωση της θεσμικής ισορροπίας με τη δημοκρατική αρχή διευκόλυνε τον επανακαθορισμό της και βελτίωσε τη θέση του Κοινοβουλίου στο θεσμικό οικοδόμημα της Ένωσης, δικαιολογώντας ενίοτε την αναδιατύπωση του γράμματος των Συνθηκών για να τηρηθεί καλύτερα το πνεύμα τους. Η εξέλιξη της θεσμικής ισορροπίας μπορεί να την καταστήσει εργαλείο προστασίας της οριζόντιας κατανομής των εξουσιών. Ωστόσο η νομική φύση της αρχής αλλά και το ακριβές της περιεχόμενο, δηλαδή η οριοθέτησή της σε σχέση με συγγενείς αρχές, δεν είναι απολύτως σαφείς.

9. Όσον αφορά τη νομική φύση της, η Brunessen Bertrand, στηριζόμενη στην κατηγοριοποίηση των γενικών αρχών που παρουσίασε στο προαναφερθέν άρθρο της (Retour sur un classique. Quelques remarques sur la catégorie des principes généraux du droit de l'Union européenne), την κατατάσσει στις διαρθρωτικές αρχές (principes structurels), οι οποίες διαφέρουν από τις «γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου ή του δικαίου της Ένωσης» –έννοια που διαμόρφωσε η νομολογία–  τόσο ως προς τη φύση τους όσο και ως προς το νομικό καθεστώς. Στις «γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης» ανήκουν, κατά τη συγγραφέα, μόνον οι αρχές της ασφάλειας δικαίου, της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της αναλογικότητας, της απαγόρευσης των δυσμενών διακρίσεων καθώς και τα θεμελιώδη δικαιώματα (Internationale Gesellschaft, Nold). Τα θεμελιώδη δικαιώματα που συνιστούν γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης είναι πολλά, όπως το δικαίωμα της ιδιοκτησίας, η ελεύθερη άσκηση των επαγγελματικών δραστηριοτήτων, το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη, η προστασία της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, η ελευθερία έκφρασης και συνάθροισης, το δικαίωμα σεβασμού της ζωής, το δικαίωμα απεργίας, το δικαίωμα συλλογικής δράσης και το τεκμήριο αθωότητας. Με την οριοθέτηση αυτή, η κατηγορία των «γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης» παραμένει περιορισμένη και επιτρέπει τον εντοπισμό ενός βασικού κοινού χαρακτηριστικού: όλες οι γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης αποσκοπούν στην προστασία των ιδιωτών, συγκεκριμένα δε απονέμουν δικαιώματα σε αυτούς, και έχουν «συνταγματική» ισχύ, δηλαδή είναι ισόκυρες προς τις Συνθήκες. Η δικονομική συνέπεια του ανωτέρω χαρακτηριστικού είναι η πλήρης ενδικασιμότητα των γενικών αρχών. Οι ιδιώτες μπορούν να τις επικαλεστούν ενώπιον του δικαστή για να επιτύχουν τόσο την ακύρωση των πράξεων της Ένωσης που τις παραβιάζουν όσο και τη θεμελίωση της αστικής ευθύνης των κρατών μελών. Κατά τη Brunessen Bertrand, προϋπόθεση ένταξης στην ανωτέρω κατηγορία είναι ο ρητός χαρακτηρισμός ενός κανόνα ως γενικής αρχής του δικαίου της Ένωσης από το ίδιο το Δικαστήριο (και όχι μόνον από το Γενικό Δικαστήριο).

10. Αντίθετα, η θεσμική ισορροπία, αποτελεί διαρθρωτική αρχή, που δεν παρέχει δικαιώματα και δεν αποσκοπεί στην προστασία των ιδιωτών, οπότε οι ιδιώτες δεν μπορούν να επικαλεστούν την παραβίασή της ούτε ενώπιον του κοινοτικού ούτε του εθνικού δικαστή. Περαιτέρω, η παραβίασή της δεν θεμελιώνει αστική ευθύνη των κρατών μελών. Στην κατηγορία των διαρθρωτικών αρχών, η B. Bertrand εντάσσει ακόμη τη δημοκρατική αρχή, την αρχή της έντιμης συνεργασίας ή κοινοτικής πίστης, το καθήκον αλληλεγγύης μεταξύ κρατών μελών. Εκτιμά, αντίθετα, ότι οι η υπεροχή και το άμεσο αποτέλεσμα του δικαίου της Ένωσης αποτελούν «ουσιώδη χαρακτηριστικά» της ενωσιακής έννομης τάξης παρά πραγματικές αρχές [Γνωμ. 1/09 του Δικαστηρίου της 8ης Μαρτίου 2011, για τη συμβατότητα προς τη ΣΕΕ της μελετώμενης συμφωνίας σχετικά με τη θέσπιση κανόνων περί ενοποιημένου συστήματος επιλύσεως των διαφορών σε θέματα διπλωμάτων ευρεσιτεχνίας (καλούμενου επί του παρόντος “Δικαστήριο Ευρωπαϊκών και Κοινοτικών Διπλωμάτων Ευρεσιτεχνίας”) σκέψη 65: «Τα ουσιώδη χαρακτηριστικά της συσταθείσας κατ’ αυτόν τον τρόπο έννομης τάξεως της Ένωσης είναι, ειδικότερα, η υπεροχή της έναντι του δικαίου των κρατών μελών και το άμεσο αποτέλεσμα σειράς διατάξεων εφαρμοστέων τόσο στους πολίτες τους όσο και στα ίδια τα κράτη μέλη (βλ. γνωμοδότηση 1/91, της 14ης Δεκεμβρίου 1991, Συλλογή 1991, σ. I‑6079, σκέψη 21)»].

11. Όσον αφορά τη “νομική αυτονομία” της αρχής της θεσμικής ισορροπίας, η B. Bertrand επισημαίνει ότι “υφίσταται τον ανταγωνισμό της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας των θεσμικών οργάνων καθώς και της αρχής της δοτής αρμοδιότητας”. Συχνά μάλιστα το Δικαστήριο εξετάζει από κοινού τις αρχές αυτές. Στην απόφαση Συμβούλιο κατά Επιτροπής, σχετικά με την ανάκληση νομοθετικής πρότασης της Επιτροπής, κρίθηκε ότι, “δυνάμει του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, κάθε θεσμικό όργανο δρα εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του ανατίθενται από τις Συνθήκες, σύμφωνα με τις διαδικασίες, τους όρους και τους σκοπούς τους οποίους προβλέπουν. Η διάταξη αυτή εκφράζει την αρχή της θεσμικής ισορροπίας, χαρακτηριστικό της θεσμικής δομής της Ένωσης (βλ. απόφαση Meroni κατά Ανωτάτης Αρχής, 9/56, EU:C:1958:7, σ. 44), η οποία σημαίνει ότι κάθε θεσμικό όργανο ασκεί τις αρμοδιότητές του σεβόμενο τις αρμοδιότητες των υπολοίπων (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, C‑70/88, EU:C:1990:217, σκέψη 22, και Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, C‑133/06, EU:C:2008:257, σκέψη 57).” Oι αρχές της δοτής αρμοδιότητας, της θεσμικής ισορροπίας και της καλόπιστης συνεργασίας, οι οποίες συνάγονται από τη διάταξη του άρθρου 13 παρ. 2 ΣΕΕ, αποτελούν ειδική έκφανση της αρχής της νομιμότητας, η οποία εξομοιώνεται με την αρχή της απαγόρευσης διάθεσης των αρμοδιοτήτων (προτάσεις Maduro, C-133/06, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, σημείο 30: “Τα κοινοτικά όργανα δεν έχουν την ευχέρεια να καθορίζουν τον τρόπο με τον οποίο ασκούν τις αρμοδιότητές τους, διότι οι κανόνες που ρυθμίζουν τον τρόπο με τον οποίο διαμορφώνεται η βούληση των κοινοτικών οργάνων προβλέπονται από τη Συνθήκη και είναι δεσμευτικοί τόσο για τα κράτη μέλη όσο και για τα ίδια τα κοινοτικά όργανα”.) Στην απόφαση Συμβούλιο κατά Επιτροπής, το Δικαστήριο φαίνεται να δέχεται ότι η αρχή της δοτής αρμοδιότητας και η θεσμική ισορροπία έχουν κοινή νομική βάση το άρθρο 13 παρ. 2 ΣΕΕ. Παραδοσιακά όμως, η αρχή της κατ’ανάθεση αρμοδιότητας που καθιερώνει το άρθρο 5 παρ. 2 ΣΕΕ αφορά την κάθετη κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ της Ενωσης και των κρατών μελών. Η οριζόντια διάσταση που προσθέτει το Δικαστήριο και αφορά την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ θεσμικών οργάνων επικαλύπτεται από την αρχή της θεσμικής ισορροπίας, οπότε δεν φαίνεται να έχει προστιθέμενη αξία. Ανακύπτει, λοιπόν, το ερώτημα γιατί ο δικαστής διεύρυνε το πεδίο εφαρμογής της αρχής της δοτής αρμοδιότητας τη στιγμή ακριβώς που ανήγαγε τη θεσμική ισορροπία σε αρχή, επιλέγοντας έτσι την ταυτόχρονη αναγνώριση δυο ουσιωδώς όμοιων αρχών. Θα μπορούσε, βεβαίως, να υποστηριχθεί ότι η αρχή της δοτής αρμοδιότητας αφορά το προγενέστερο στάδιο της κατανομής ενώ η αρχή της θεσμικής ισορροπίας το μεταγενέστερο στάδιο της άσκησης των ήδη ανατεθεισών αρμοδιοτήτων. Για τον λόγο αυτόν, ο V. Constantinesco (Compétences et pouvoirs dans les Communautés européennes. Contribution à l’étude de la nature juridique des Communautés, LGDJ, 1974) διακρίνει μεταξύ αρμοδιοτήτων και εξουσιών. Η αρχή της κατανομής ρυθμίζει την (κάθετη) κατανομή αρμοδιοτήτων (νομική ικανότητα δράσης) και η αρχή της θεσμικής ισορροπίας αφορά την (οριζόντια) άσκηση εξουσιών.

12. Αφού παρουσιάζει τις διάφορες θεωρητικές προσπάθειες διάκρισης των δύο αρχών (σελ. 9), η Brunessen Bertrand θεωρεί ότι αμφότερες αποτελούν εκφάνσεις της αρχής της “Ένωσης δικαίου” (αντίστοιχη της αρχής του κράτους δικαίου), δυνάμει της οποίας, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης υπόκεινται στην τήρηση του δικαίου. Υπό το πρίσμα αυτό, η μόνη προστιθέμενη αξία της αρχής της θεσμικής ισορροπίας είναι ότι αποτελεί κανόνα ερμηνείας των αρμοδιοτήτων, όπως αυτές καθορίζονται από τις Συνθήκες (βλ. πχ τη νομολογία σχετικά με την εξουσία μεταρρύθμισης του Γενικού Δικαστηρίου: ΓεΔΕΕ, Τ-15/13, Group Nivelles).

13. Όσον αφορά τη σχέση της αρχής της θεσμικής ισορροπίας και της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας μεταξύ των θεσμικών οργάνων, η οποία επίσης ερείδεται στο άρθρο 13 παρ. 2 ΣΕΕ, η B. Bertrand παρατηρεί ότι το κοινό χαρακτηριστικό τους έγκειται στο ότι αμφότερες κατέστησαν δυνατή τη δυναμική ερμηνεία της οριζόντιας ρύθμισης των αρμοδιοτήτων που προβλέπουν οι Συνθήκες. Πράγματι το άρθρο 13 παρ. 2 ΣΕΕ ορίζει τα εξής: Κάθε θεσμικό όργανο δρα εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων που του ανατίθενται από τις Συνθήκες, σύμφωνα με τις διαδικασίες, τους όρους και τους σκοπούς τους οποίους προβλέπουν. Τα θεσμικά όργανα συνεργάζονται μεταξύ τους καλή τη πίστει.” Η διάταξη αυτή δεν αναφέρει μεν ρητώς τη θεσμική ισορροπία, αλλά διατυπώνει την επιταγή της καλόπιστης συνεργασίας, την οποία όμως δεν ορίζει (σε αντιδιαστολή προς την αντίστοιχη αρχή του άρθρου 4 παρ. 3 ΣΕΕ) ούτε χαρακτηρίζει ρητώς ως αρχή, με συνέπεια να μην αίρονται οι αμφιβολίες ως προς το αντίστοιχο περιεχόμενο των δύο αρχών. Όπως επισημαίνει η γενική εισαγγελέας Sharpston στην υπόθεση C-660/13, Συμβούλιο κατά Επιτροπής (σημείο 128), «[η] υποχρέωση των θεσμικών οργάνων της Ένωσης να συνεργάζονται καλόπιστα κατά το άρθρο 13, παράγραφος 2, δεύτερη περίοδος, ΣΕΕ εφαρμόζεται παράλληλα με την αρχή της θεσμικής ισορροπίας που προβλέπει η πρώτη περίοδος της ίδιας διατάξεως …. Η αρχή αυτή προσδιορίζει τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να ασκούνται οι αρμοδιότητες που προβλέπονται σε άλλες διατάξεις της Συνθήκης. Συνεπώς, δεν μπορεί να δημιουργήσει υποχρεώσεις, όταν δεν υφίσταται αρμοδιότητα, ούτε να μεταβάλει την αρμοδιότητα αυτή.... Επίσης, εφαρμόζεται σε συνδυασμό με άλλες διατάξεις που σκοπό έχουν τη δημιουργία κατάλληλης ισορροπίας μεταξύ των διαφόρων θεσμικών οργάνων, όπως το άρθρο 218 ΣΛΕΕ.”

14. Ενώ η σχέση και ακριβέστερα η συμπληρωματικότητα θεσμικής ισορροπίας και καλόπιστης συνεργασίας είναι προφανείς, οι συγκεκριμένες πρακτικές λεπτομέρειες καθορισμού των αντίστοιχων πεδίων εφαρμογής τους παραμένουν ασαφείς. Δημιουργείται η εντύπωση ότι η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας εμπεριέχει την αρχή της θεσμικής ισορροπίας και είναι ευρύτερη αυτής. Κατ’αρχάς, η συνεργασία δεν περιορίζεται στους τομείς των αρμοδιοτήτων, όπως η θεσμική ισορροπία. Αντίθετα μάλιστα, η απαίτηση καλόπιστης συνεργασίας, αφενός, δημιούργησε πολλές μορφές ενδοθεσμικής συνεργασίας οι οποίες κατέληξαν σε ένα άγραφο εσωτερικό συνταγματικό δίκαιο [Cl. Blumann, La coopération interinstitutionnelle, in J. Auvret-Finck (dir.), L'Union européenne, carrefour de coopérations, LGDJ, 2002, 29] και, αφετέρου, στον τομέα της ρύθμισης των αρμοδιοτήτων, η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας “δεν επιβάλλει απλώς στα θεσμικά όργανα να σέβονται τη μεταξύ του ανάθεση αρμοδιοτήτων, αλλά παρέχει και τα μέσα διασφάλισης της ορθής διεξαγωγής της διαδικασίας λήψης αποφάσεων, αρκεί αυτά να μη θίγουν τη θεσμική ισορροπία και να σέβονται τις Συνθήκες” (J.-P. Jacqué, Droit institutionnel de l’Union européenne, Dalloz 2012, σ. 242). Η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας διασφαλίζει τη διατήρηση της ισορροπίας μεταξύ των θεσμών, επομένως αποτελεί εγγύηση τήρησης της αρχής της θεσμικής ισορροπίας (F. Le Bot, Le principe de l'équilibre institutionnel en droit de l'Union européenne, thèse Paris 2, 2012, σ. 478). Κατά συνέπεια, η καλόπιστη συνεργασία αποτελεί «εργαλείο που επιτρέπει την καλύτερη δυνατή διαμόρφωση του δικαστικού ελέγχου τήρησης της θεσμικής ισορροπίας» (Chr. Delcourt, Le principe de coopération loyale entre les institutions dans le traité établissant une Constitution pour l'Europe, in Le droit de l'Union européenne en principes: liber amicorum en l'honneur de Jean Raux, 2006, σ. 459). Το γεγονός ότι οι σχέσεις μεταξύ των δύο αρχών δεν αποτέλεσαν αντικείμενο περαιτέρω αναλύσεων οφείλεται στο ότι, όπως προαναφέρθηκε, η αρχή της θεσμικής ισορροπίας απαντά σπάνια στη νομολογία, οπότε δεν δημιουργείται η εντύπωση ότι οι δύο αρχές ενδέχεται να αλληλεπικαλύπτονται. Ωστόσο, η αναβάθμιση της αρχής της θεσμικής ισορροπίας στη νομολογία του 2015 είχε ως συνέπεια να τεθεί με οξύτητα το ζήτημα της σχέσης της με την οριζόντια διάσταση της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας (η κάθετη διάσταση της αρχής αφορά την ειλικρινή συνεργασία μεταξύ θεσμικών οργάνων και κρατών μελών).

15. Σε θεωρητικό επίπεδο, οι δύο αρχές φαίνεται ότι έχουν διαφορετικό πεδίο εφαρμογής: η θεσμική ισορροπία εφαρμόζεται σε προηγούμενο στάδιο για να διευκρινιστεί αν ένα θεσμικό όργανο είχε τη νομιμοποίηση να δράσει, ενώ η καλόπιστη συνεργασία εφαρμόζεται σε επόμενο στάδιο για να καθοριστεί αν το όργανο, που ενομιμοποιείτο να δράσει, ενήργησε ως όφειλε. Υπό την έννοια αυτή, οι δυο αρχές είναι συμπληρωματικές και όχι ανταγωνιστικές. Η ερμηνεία όμως αυτή δεν συνάγεται από τη νομολογία, η οποία φαίνεται ότι, στην ουσία, εξομοιώνει σε μεγάλο βαθμό τις δύο αρχές, οπότε η τήρηση της αρχής της θεσμικής ισορροπίας συνεφέλκει την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας. Η τάση αυτή, που απαντά σε πολλές αποφάσεις του Δικαστηρίου, καταλήγει να εντάσσει τις δύο αρχές στην ίδια συλλογιστική, έστω και αν τυπικώς αποτελούν διαφορετικές πτυχές της νομιμότητας μιας πράξης, επομένως η παραβίαση εκάστης στοιχειοθετεί διαφορετικούς λόγους ακύρωσης. Πράγματι, στην απόφαση Συμβούλιο κατά Επιτροπής, σχετικά με την υποβολή «γραπτής δηλώσεως εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή» στο Διεθνές Δικαστήριο για το Δίκαιο της Θάλασσας, το Δικαστήριο έκρινε ότι, “[β]άσει του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, τα θεσμικά όργανα της Ένωσης συνεργάζονται μεταξύ τους καλή τη πίστει. Αυτή η καλόπιστη συνεργασία ασκείται, όμως, χωρίς να παρακάμπτονται τα όρια που τίθενται από τις εξουσίες που απονέμουν οι Συνθήκες σε κάθε θεσμικό όργανο. Η υποχρέωση που απορρέει από το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ δεν μπορεί, επομένως, να τροποποιήσει τις εν λόγω εξουσίες (απόφαση Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου, C‑48/14, EU:C:2015:91, σκέψεις 57 και 58)”. Η τήρηση της αρχής της θεσμικής ισορροπίας φαίνεται να αποτελεί προϋπόθεση της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας, με αναπόδραστη συνέπεια τον “συφυρμό” των δύο αρχών (B. Bertrand, σ. 10).

16. Στο σημείο αυτό η συλλογιστική της B. Bertrand είναι ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα. Επισημαίνει ότι διαφορετικές, παλαιότερα, αρχές συμπλέκονται στο εξής μέσω της αμοιβαίας διεύρυνσης του αντίστοιχου πεδίου εφαρμογής τους. Η διαπλοκή αυτή των ρυθμιζουσών την οριζόντια κατανομή αρμοδιοτήτων αρχών καταδεικνύει ίσως τη βούληση επανακαθορισμού του περιεχομένου τους, αν όχι τη βούληση ενοποίησης των αρχών κάθετης και οριζόντιας ρύθμισης αρμοδιοτήτων. Αναλύοντας περαιτέρω τη σκέψη αυτή, θα μπορούσε να γίνει λόγος για μια μορφή “καθετοποίησης” της θεσμικής ισορροπίας, δηλαδή εφαρμογής της και στη σχέση κρατών μελών και θεσμικών οργάνων, η οποία θα μπορούσε, για παράδειγμα, να ενισχύσει την νομιμοποίηση δια της συμμετοχής των κρατών μελών στην ευρωπαϊκή διαδικασία λήψης αποφάσεων. Το ζήτημα άλλωστε τέθηκε κατά τον χρόνο θέσπισης του πρωτοκόλλου για την εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας που προσαρτήθηκε στη Συνθήκη του Άμστερνταμ και όριζε ότι “η εφαρμογή των αρχών της επικουρικότητας και της αναλογικότητας τηρεί τις γενικές διατάξεις και τους σκοπούς της Συνθήκης, ιδίως όσον αφορά τη συνολική διατήρηση του κοινοτικού κεκτημένου και της θεσμικής ισορροπίας” (C. Blumann, Équilibre institutionnel et séparation des pouvoirs en droit communautaire , in Clés pour le siècle, Paris, Dalloz, 2000, σ. 1639). Η επέκταση της αρχής της θεσμικής ισορροπίας στην κάθετη κατανομή αρμοδιοτήτων δεν είναι σκόπιμη, εφόσον η νομιμοποίηση του ενωσιακού οικοδομήματος μέσω της συμμετοχής των κρατών μελών βρίσκει ήδη την έκφρασή της στις διαδικασίες λήψης απόφασης (F. Le Bot, Le principe de l'équilibre institutionnel en droit de l'Union européenne, σ. 140× C. Blumann, Équilibre institutionnel et séparation des pouvoirs en droit communautaire, σ. 1651).

17. Αν και η αναζήτηση ενότητας μεταξύ αρχών που ρυθμίζουν αρμοδιότητες δεν στερείται ορθολογισμού, πρέπει πάντως να μην παροράται ότι οι δύο αυτές μορφές ρύθμισης των αρμοδιοτήτων (κάθετη και οριζόντια) υπακούουν σε διαφορετικές λογικές που δεν μπορούν να εξομοιωθούν πλήρως.  Η καθιέρωση της καλόπιστης συνεργασίας στις σχέσεις μεταξύ των θεσμικών οργάνων αποδεικνύει ότι η ενότητα αυτή δεν μπορεί να προχωρήσει πολύ: από τη διατύπωση της Συνθήκης προκύπτει σαφώς ότι καταβλήθηκε προσπάθεια για να διατηρηθεί η διαφορετική λογική μεταξύ των δύο εφαρμογών της αρχής. Το γεγονός ότι οι δύο αυτές πτυχές της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας έχουν διαφορετική νομική βάση (άρθρο 4 παρ. 3 ΣΕΕ, μεταξύ θεσμικών οργάνων και κρατών μελών, άρθρο 13 παρ. 2 ΣΕΕ, μεταξύ θεσμικών οργάνων) δεν στερείται νομικής σημασίας. Μάλιστα η καλόπιστη συνεργασία μεταξύ θεσμικών οργάνων και κρατών μελών χαρακτηρίζεται ρητά ως γενική αρχή, ενώ δεν συμβαίνει το ίδιο με την καλόπιστη συνεργασία μεταξύ των θεσμικών οργάνων. Πέρα των εννοιολογικών εμποδίων, η συνοχή μιας τέτοιας προσπάθειας δυσχεραίνεται λόγω της εμφάνισης αρχών με διττό ρόλο. Η εξέλιξη του νομικού καθεστώτος των αρχών δεν είναι ποτέ ουδέτερη: για παράδειγμα, η εξέλιξη της αρχής της αναλογικότητας από γραπτή αρχή σε γενική αρχή του δικαίου δεν είναι τυχαία αλλά καταδεικνύει τη βούληση του Δικαστηρίου να την καταστήσει αντιτάξιμη στα εθνικά όργανα. Η επέκταση της αρχής της αναλογικότητας στα κράτη μέλη μέσω της γενικής αρχής του δικαίου της Ένωσης έχει χωρίς αμφιβολία εν τω μεταξύ αυτονομήσει την αρχή αυτή που διαφοροποείται πλέον από την προβλεπόμενη στο κείμενο της Συνθήκης αρχή [ά. 5 παρ 1 εδ. 2 ΣΕΕ] η οποία εφαρμόζεται στα θεσμικά όργανα.

18. Η B. Bertrand διερωτάται ως προς τη σκοπιμότητα της τάσης ευθυγράμμισης και εξομοίωσης των αρχών αυτών. Aφενός, από ουσιαστικής απόψεως, μολονότι η εναρμόνιση είναι δυνατή και αναμφίβολα ευκταία, θα μπορούσε να προκαλέσει σύγχυση της λογικής που διέπει την οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων και τη ρύθμιση της άσκησής τους, συμβάλλοντας στην παρουσίαση των ζητημάτων της οριζόντιας και της κάθετης κατανομής αρμοδιοτήτων ως κάτι τετριμμένο, ενώ παραμένουν θεμελιωδώς διαφορετικά. Από την άλλη πλευρά, η συνύπαρξη διαφορετικών αλλά συγκλινουσών αρχών επί της ουσίας προκαλεί ερωτηματικά. Αν και το φαινόμενο αυτό δεν είναι καινούριο, όπως καθιστά σαφές η συνύπαρξη των δικαιωμάτων του Χάρτη και των γενικών αρχών του δικαίου (άρθρο 41 του Χάρτη που εφαρμόζεται έναντι των θεσμικών οργάνων και γενική αρχή του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης έναντι των εθνικών οργάνων όταν εφαρμόζουν ενωσιακό δίκαιο), είναι πάντως προβληματικό. Η σύγχυση μεταξύ αρχών που ρυθμίζουν την οριζόντια κατανομή των αρμοδιοτήτων αλλά και μεταξύ αρχών που ρυθμίζουν την οριζόντια και την κάθετη κατανομή δεν είναι ανώδυνη: γεννά δυσχέρειες κατανόησης ενός ευρωπαϊκού νομικού συστήματος το οποίο επιδιώκει να γίνει όλο και πιο κατανοητό. Οι δυσχέρειες αυτές δεν είναι μόνο πολιτικές αλλά και νομικές. Η αβεβαιότητα που χαρακτηρίζει τον καθορισμό και την αυτονόμηση της αρχής της θεσμικής ισορροπίας και των άλλων αρχών που ρυθμίζουν τις αρμοδιότητες είναι τόσο μεγάλη, που ούτε οι ίδιοι οι θεσμικοί προσφεύγοντες φαίνεται να διαθέτουν σιγουριά για τη διαρθρωση των λόγων ακύρωσης που προβάλλουν και για τη συνοχή της δικονομικής στρατηγικής τους. Όπως παρατηρεί η γενική εισαγγελέας Sharpston (υπόθεση C-660/13, Συμβούλιο κατά Επιτροπής, σημείο 30), «[τ]ο Συμβούλιο δεν διευκρινίζει εάν οι δύο λόγοι ακυρώσεως (παραβίαση της αρχής της κατανομής αρμοδιοτήτων και της θεσμικής ισορροπίας [πρώτος], παραβίαση της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας [δεύτερος]) προβάλλονται αυτοτελώς ή εάν ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως προτείνεται επικουρικώς για την περίπτωση απορρίψεως του πρώτου λόγου ακυρώσεως. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, υποστήριξε ότι ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως προσφέρει πρόσθετη στήριξη στον πρώτο λόγο ακυρώσεως. Έχω καταλήξει ήδη στο συμπέρασμα ότι ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να γίνει δεκτός, καθόσον η Επιτροπή υπερέβη τις αρμοδιότητές της κατά το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ και, συνεπώς, παρέβη τη διάταξη του άρθρου 13, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, ΣΕΕ”. Η ανωτέρω προσέγγιση των διαδίκων δημιουργεί σοβαρό κίνδυνο πτώσης της ποιότητας της νομολογίας. Ο κίνδυνος αυτός ενισχύεται από τον τρόπο παραγωγής της ενωσιακής νομολογίας. Η αυτοπαραπομπή και η έκδοση «πλεγμάτων» αποφάσεων (“blocs de jurisprudence”, séries d’arrêts) με τις οποίες ο δικαστής επιχειρεί να διασφαλίσει συνοχή και συνέχεια στις επιμέρους λύσεις ευρύτερων ζητημάτων τροφοδοτούν και, σε τελική ανάλυση, αποκρυσταλλώνουν την εννοιολογική σύγχυση (B. Bertrand, Les blocs de jurisprudence, RTDE 4/2012, σ. 741. Βλ. και L. Coutron, Style des arrêts de la Cour de justice et normativité de la jurisprudence communautaire, RTDΕ 2009, σ. 643: «Le juge se complaît dans le confort du cas d'espèce. Se réfugiant dans une approche excessivement casuistique, le juge est naturellement enclin à élaborer une jurisprudence pragmatique. Il en résulte un phénomène d'atomisation de la jurisprudence, faite de cas et plus nécessairement de grands principes»). Εφόσον η μέθοδος αυτή οδηγεί τους αιτούντες και τους δικαστές να αναπαράγουν μια περιπτωσιολογική συλλογιστική, που εντάσσεται στις νομικές κατηγορίες οι οποίες συνάγονται επ’ευκαιρία προηγούμενων υποθέσεων, ενέχει τον κίνδυνο παραίτησης των «πρωταγωνιστών των ευρωπαϊκών δικαστικών διαφορών» από την προσπάθεια ορισμού και εξορθολογισμού των εφαρμοστέων νομικών αρχών.

19. Bασικότερα, ο πολλαπλασιασμός των νομικών αυτών αρχών δημιουργεί την εντύπωση ότι ο δικαστής επιδιώκει να τεκμηριώσει νομικά λύσεις που αναπόφευκτα εμπνέονται από σκέψεις σκοπιμότητας. Ακόμη και αν επιχειρείται η νομική πλαισίωση του δικαστικού ελέγχου των ενδοθεσμικών διαφορών, δεν είναι δυνατόν να παρακαμφθούν εντελώς τα πολιτικά διακυβεύματα που οι διαφορές αυτές εμπεριέχουν. Η διαπίστωση αυτή παραπέμπει στο βασικό ζήτημα που αποτελεί αναμφίβολα τον πυρήνα της θεσμικής ισορροπίας και έγκειται στο κατά πόσον τέτοια πολιτικά και θεσμικά διακυβεύματα μπορούν να ρυθμιστούν από το δίκαιο. Ο πολλαπλασιασμός των νομικών αρχών αναμφίβολα δεν θα μπορέσει ποτέ να παρακάμψει το κύριο αυτό στοιχείο των ενδοθεσμικών διαφορών.

Βιβλιογραφία: E. Bernard, La spécificité du standard juridique en droit communautaire, Bruylant, 2006× B. Bertrand, Retour sur un classique. Quelques remarques sur la catégorie des principes généraux du droit de l'Union européenne, RFDA 2013. 1217× B. Bertrand, Les blocs de jurisprudence, RTDE 4/2012, σ. 741× C. Blumann, Équilibre institutionnel et séparation des pouvoirs en droit communautaire, σ. 1651× F. Le Bot, Le principe de l'équilibre institutionnel en droit de l'Union européenne, σ. 140× V. Constantinesco, L'équilibre institutionnel dans la Constitution de l'Union européenne, in Le droit de l'Union européenne en principes: liber amicorum en l'honneur de Jean Raux, 2006, σ. 481× V. Constantinesco (Compétences et pouvoirs dans les Communautés européennes. Contribution à l’étude de la nature juridique des Communautés, LGDJ, 1974× L. Coutron, Style des arrêts de la Cour de justice et normativité de la jurisprudence communautaire, RTDΕ 2009, σ. 643× Chr. Delcourt, Le principe de coopération loyale entre les institutions dans le traité établissant une Constitution pour l'Europe, in Le droit de l'Union européenne en principes: liber amicorum en l'honneur de Jean Raux, 2006, σ. 459× E. Neframi, Le principe de coopération loyale comme fondement identitaire de l’Union européenne, https://orbilu.uni.lu

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο