Στο τρίτο φροντιστήριο για το μάθημα της Σύνθεσης Δημοσίου Δικαίου, Παρασκευή, 18 Μαρτίου 2016, ο κ. Αναστάσιος Παυλόπουλος, Υπ. Διδ. του ΑΠΘ, θα αναλύσει τα ακόλουθα θέματα [Πρακτικά Σύνθεσης Β Τμήμα 1 Έλεγχος Συνταγματικότητας -Κυβερνητικες Πραξεις]:
ΣΥΝΘΕΤΑ ΠΡΑΚΤΙΚΑ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ
Θέμα 1ο:
Με νόμο που ψηφίστηκε από τη Βουλή εξαιρέθηκαν από την κατεδάφιση για λόγους προαγωγής της τουριστικής ανάπτυξης οικοδομικά συγκροτήματα ξενοδοχειακών επιχειρήσεων, που είχαν ανεγερθεί και λειτουργούσαν από δεκαετίας σε αναδασωτέες δασικές εκτάσεις. Με τον ίδιο νόμο προβλέφθηκε ότι οι αποφάσεις κατεδάφισης τους, που είχαν εν τω μεταξύ εκδοθεί από τις αρμόδιες διοικητικές Αρχές ανακαλούνται αυτοδικαίως από τη δημοσίευση του νόμου. Οι δίκες που είχαν ανοίξει και εκκρεμούσαν ως προς τη νομιμότητα των αδειών των συγκροτημάτων αυτών καταργούνταν.
Σωματείο για την προστασία του περιβάλλοντος θέλει να στραφεί κατά του νόμου και να ζητήσει την κήρυξη αντισυνταγματικών των παραπάνω νομοθετικών ρυθμίσεων.
Αν εκπρόσωπός του σας ρωτούσε: 1) Υπάρχει και ποια δικονομική δυνατότητα κήρυξης των εν λόγω νομοθετικών ρυθμίσεων ως αντισυνταγματικών; Θα είχε έννομο συμφέρον το συγκεκριμένο σωματείο για την άσκηση ενδίκου βοηθήματος; Τι θα απαντούσατε; Αιτιολογείστε τη γνώμη σας, 2) Είναι δυνατόν κατά τη γνώμη σας να ανακληθούν με νόμο ατομικές διοικητικές πράξεις; Η συγκεκριμένη ανάκληση θα ήταν νόμιμη εάν γινόταν από την αρμόδια διοικητική αρχή και όχι από τον νομοθέτη; 3) Νόμος μπορεί να καταργήσει εκκρεμείς σε δικαστήρια ακυρωτικές διαφορές;
Θέμα 2ο:
Με την υπ’ αριθμ. 9/2013 Πράξη Νομοθετικού Περιεχομένου (ΠΝΠ) που εκδόθηκε από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας στις 10/12/2013 καταργήθηκαν εξολοκλήρου τα επιδόματα εορτών Χριστουγέννων και Πάσχα ύψους 500 € όλων των υπαλλήλων που συνδέονται με το δημόσιο με σχέση δημοσίου δικαίου . Στο μεταξύ η Κυβέρνηση εισηγείται στον ΠτΔ διάλυση της Βουλής και προκήρυξη εκλογών, για την αντιμετώπιση των άμεσων συνεπειών της διεθνούς οικονομικής κρίσης, ενώ ο ΠτΔ με το υπ’ αριθμ 164/20-02-2014 ΠΔ, διαλύει τη Βουλή και προκηρύσσει εκλογές. Η ΑΔΕΔΥ ασκεί αίτηση ακύρωσης ενώπιον του ΣτΕ κατά της 9/2013 ΠΝΠ καθώς και κατά του ΠΔ 164/2014, με το επιχείρημα ότι και η προηγούμενη Βουλή είχε διαλυθεί ακριβώς για το ίδιο θέμα, οπότε συντρέχει παραβίαση του άρθρου 41§2 εδ. β. Συντ..
Με βάση το ανωτέρω ιστορικό, ερωτάσθε: 1) Ποια είναι η έκταση του δικαστικού ελέγχου που μπορεί να διεξάγει το ΣτΕ αναφορικά με ΠΝΠ; Τι θα αποφασίσει το ΣτΕ επί της προσβολής της ΠΝΠ 9/2013; 2) Πως αξιολογείτε τους ισχυρισμούς της ΑΔΕΔΥ επί της προσβολής του ΠΔ 164/2014 και ποια πιστεύετε ότι θα είναι η απόφαση του ΣτΕ;
Θέμα 3ο:
Στον κάτοικο Θεσσαλονίκης Σ επεβλήθη πρόστιμο λόγω ανεγέρσεως αυθαιρέτου κτίσματος ύψους 9.000 € με την από 03/04/2008 Πράξη της αρμόδιας Πολεοδομίας, υποκείμενη σε ένσταση κατά νόμο και ουσία ενώπιον της Επιτροπής Ενστάσεων εντός 30 ημερών. Ο Σ ασκεί νομότυπα στις 20/04/2008 την προβλεπόμενη ένσταση, η οποία, ωστόσο, απορρίπτεται από την αρμόδια Επιτροπή με την από 02/06/2008 Απόφαση την οποία παραλαμβάνει ενυπογράφως στις 05/06/2008.
Με βάση τα ανωτέρω ερωτάσθε: 1) Με ποιο ένδικο βοήθημα, ενώπιον ποίου δικαστηρίου και εντός ποίας προθεσμίας μπορεί να ζητήσει ένδικη προστασία ο Σ; 2) Αν ο Σ προσέφευγε απευθείας στο αρμόδιο διοικητικό όργανο δίχως να ασκήσει ένταση, ποιες θα ήταν οι έννομες συνέπειες; Αλλάζει η απάντηση, αν η ένσταση καθιστά δυνατό μόνο τον έλεγχο νομιμότητας της πράξεως; 3) Αν ο Σ ασκήσει πρώτα την ένσταση και την επομένη ημέρα, προτού εκδοθεί η απόφαση επί της ενστάσεως, ασκήσει το ένδικο βοήθημα, ποιες θα ήταν οι έννομες συνέπειες; 4) Μπορεί μετά τη συζήτηση της υπόθεσης ο Σ να προσκομίσει το συμβόλαιο της ιδιοκτησίας του, το οποίο θεμελιώνει την κυριότητα και το έννομο συμφέρον, με το υπόμνημα του άρθρου 25 § 2 του ΠΔ 18/1989; 5) Μπορεί το αρμόδιο δικαστήριο να μειώσει το πρόστιμο στο ύψος των 3.000 € λόγω παραβάσεως της αρχής της αναλογικότητας;
[Για την απάντηση στα ως άνω ερωτήματα, να δοθει προσοχη στις εξής θεματικές ενότητες:
1) Στον έλεγχο συνταγματικότητας των νόμων, τα βασικά χαρακτηριστικά του οποίου είναι τα εξής: α) διάχυτος, που σημαίνει ότι ασκείται από όλα τα δικαστήρια, ανεξαρτήτως βαθμού ή δικαιοδοσίας, β) παρεμπίπτων, που σημαίνει ότι ασκείται επ’ ευκαιρία του ελέγχου του κυρίου αντικειμένου της δίκης, γ) συγκεκριμένος, που σημαίνει ότι ασκείται με αφορμή την εφαρμογή και ερμηνεία της κρίσιμης διάταξης σε μια συγκεκριμένη διαφορά και η κρίση διατυπώνεται ενόψει των πραγματικών και νομικών περιστατικών της επίδικης διαφοράς και για τις ανάγκες επίλυσής της, δ) δηλωτικός, που σημαίνει ότι η αντισυνταγματική διάταξη παραμερίζεται και δεν εφαρμόζεται στη συγκεκριμένη διαφορά, εξακολουθεί ωστόσο να ισχύει και μπορεί να εφαρμοστεί από άλλο δικαστήριο. Η δικαστική κρίση για την αντισυνταγματικότητα της κρινόμενης διάταξης περιέχεται εξάλλου στο σκεπτικό, στην μείζονα πρόταση, και όχι στο διατακτικό της απόφασης και γι’ αυτό δεν παράγει δεδικασμένο. Υπενθυμίζεται, επίσης, ότι από τα στοιχεία του νόμου ελέγχονται τα ουσιαστικά στοιχεία (=περιεχόμενο των νομοθετικών διατάξεων, το οποίο δεν πρέπει να είναι αντίθετο προς τις ουσιαστικές διατάξεις του Συντάγματος) και τα εξωτερικά τυπικά στοιχεία (=υπόσταση του νόμου, έκδοσή του δηλ. και δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως) και όχι τα εσωτερικά τυπικά στοιχεία (=τήρηση των συνταγματικών κανόνων που διέπουν την κοινοβουλευτική διαδικασία κατάθεσης, επεξεργασίας, συζήτησης και ψήφισης νόμων =interna corporis).
2) Στο έννομο συμφέρον για την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως, το οποίο πρέπει να είναι προσωπικό, άμεσο και ενεστώς. Ιδιαίτερη προσοχή να δοθεί στο έννομο συμφέρον των νομικών προσώπων: Τα ΝΠ έχουν έννομο συμφέρον για την υπεράσπιση των περιουσιακών τους δικαιωμάτων, αλλά και ηθικό έννομο συμφέρον για την προάσπιση των καταστατικών σκοπών τους.
3) Στην ανάκληση των διοικητικών πράξεων και ιδίως στην ανάκληση των νομίμων διοικητικών πράξεων: ανακαλούνται για λόγους δημοσίου συμφέροντος, το οποίο πρέπει να εξειδικεύεται ειδικά στην ανακλητική πράξη λόγω της αοριστίας της έννοιας.
4) Στην στάθμιση του δικαιώματος στο περιβάλλον με άλλους σκοπούς δημοσίου συμφέροντος. Σχετική είναι η ΣτΕ 613/2002: «το φυσικό περιβάλλον έχει αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό προκειμένου να εξασφαλισθή η οικολογική ισορροπία και η διαφύλαξη των φυσικών πόρων προς χάρη και των επομένων γενεών. …ο συντακτικός νομοθέτης δεν αρκέσθηκε στην πρόβλεψη δυνατότητας να θεσπίζονται μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος αλλά επέβαλε στα όργανα του Κράτους που έχουν σχετική αρμοδιότητα να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για την διαφύλαξη του προστατευομένου αγαθού και, ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά, μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό και στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα. Κατά την λήψη, εξ άλλου, των μέτρων αυτών τα όργανα της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας οφείλουν, κατά την έννοια της ανωτέρω διατάξεως, ερμηνευομένης εν όψει και των άρθρων 106 και 22 παρ. 1 του Συντάγματος, να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες αναγόμενους στο γενικότερο εθνικό και δημόσιο συμφέρον, όπως είναι εκείνοι που σχετίζονται με τους σκοπούς της οικονομικής αναπτύξεως, της αξιοποιήσεως του εθνικού πλούτου, της ενισχύσεως της περιφερειακής αναπτύξεως και της εξασφαλίσεως εργασίας στους πολίτες, δηλαδή σκοπούς για τους οποίους λαμβάνεται πρόνοια στο Σύνταγμα και, συγκεκριμένα, στα προαναφερόμενα άρθρα 106 και 22 παρ. 1. Η επιδίωξη όμως των σκοπών αυτών και η στάθμιση των προστατευομένων αντιστοίχων εννόμων αγαθών πρέπει να συμπορεύεται προς την υποχρέωση της Πολιτείας να μεριμνά για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη, στην οποία απέβλεψε ο συντακτικός αλλά και ο κοινοτικός νομοθέτης».
5) Στο ζήτημα της επέμβασης του νομοθέτη σε εκκρεμείς δίκες. Σχετική είναι η ΣτΕ 824/2012: «από τα άρθρα 4 παρ. 1, 20 παρ. 1 και 26 του Συντάγματος, με τα οποία κατοχυρώνεται, αντιστοίχως, η αρχή της ισότητας, το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας από τα δικαστήρια και η αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών, συνάγεται ότι ο κοινός νομοθέτης δεν κωλύεται μεν, κατ’ αρχήν, να μεταβάλλει, ακόμη και αναδρομικά, τις κείμενες ουσιαστικές ρυθμίσεις του νόμου, αρκεί η επέμβασή του αυτή [1] να μην αποτελεί ευθεία κύρωση της διοικητικής πράξεως, της οποίας η νομιμότητα είναι εκκρεμής ενώπιον των δικαστηρίων, [2] να μην προσβάλλει το δεδικασμένο ή την αρχή της μη αναδρομικότητος των διατάξεων που επιβάλλουν κυρώσεις, [3] να αιτιολογείται από λόγους δημοσίου συμφέροντος και [4] να μην προσβάλλει την αρχή της αναλογικότητος. Ο νομοθέτης δεν μπορεί, εν πάση περιπτώσει, ενόψει των συνταγματικών αυτών διατάξεων, επ’ ευκαιρία τέτοιων αναδρομικών ουσιαστικών ρυθμίσεων, να θεσπίζει απόσβεση των απαιτήσεων που απορρέουν από τις ρυθμίσεις αυτές για τις οποίες έχουν εκδοθεί τελεσίδικες αποφάσεις δικαστηρίων ή υπάρχουν εκκρεμείς δίκες ενώπιον του Αναιρετικού Δικαστηρίου, ούτε μπορεί να καταργεί τις δίκες αυτές, γιατί διαφορετικά θα αφαιρείτο η διαφορά από το δικαστήριο, ενώπιον του οποίου είναι εκκρεμής, κατά παράβαση του άρθρου 26 του Συντάγματος, θα παραβιαζόταν δε επίσης, συντρεχούσης περιπτώσεως, και η αρχή της τελεσιδικίας των δικαστικών αποφάσεων, καθώς και η αρχή της ισότητος των όπλων που διαθέτουν οι διάδικοι και θα ευνοείτο ο ένας από αυτούς, συνήθως ο φορέας της δημόσιας εξουσίας (Σ.τ.Ε. 542/1999 Ολομ., βλ. και Σ.τ.Ε. 6/2010)».
6) Στις συνταγματικές προϋποθέσεις έκδοσης και ισχύος των Πράξεων Νομοθετικού Περιεχομένου: Σχετική είναι η ΣτΕ 576/2002: «…η έκδοση των προβλεπόμενων στην πιο πάνω συνταγματική διάταξη πράξεων νομοθετικού περιεχομένου συνιστά απόκλιση από την κοινή νομοθετική διαδικασία, ο δε Πρόεδρος της Δημοκρατίας που εκδίδει τις πράξεις αυτές και το Υπουργικό Συμβούλιο που προτείνει την έκδοσή τους ασκούν στην περίπτωση αυτή, κατά το Σύνταγμα, πρωτογενή νομοθετική εξουσία (βλ. ιδίως Ολομ. ΣτΕ 3636/1989, επίσης Ολομ. ΣτΕ 2289/1987). Επομένως, οι εκδιδόμενες κατά το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος πράξεις νομοθετικού περιεχομένου του Προέδρου της Δημοκρατίας δεν αποτελούν πράξεις διοικητικής αρχής και δεν υπόκεινται σε αίτηση ακυρώσεως, κατά το άρθρο 95 παρ. 1 περ. α του Συντάγματος και το άρθρο 45 παρ. 1 του Π.Δ. 18/1989, αλλά μόνον σε παρεμπίπτοντα έλεγχο συνταγματικότητας, κατά το άρθρο 93 παρ. 4 του Συντάγματος, που δεν περιλαμβάνει όμως και τον έλεγχο της συνδρομής της τυπικής προϋποθέσεως των εκτάκτων περιστάσεων. Ο ευθύς ακυρωτικός έλεγχος αποκλείεται και κατά το στάδιο από τη δημοσίευση της πράξεως μέχρι την εκπνοή των συνταγματικών προθεσμιών για την κύρωσή της ή την άρνηση της Βουλής να την κυρώσει, αφού για το διάστημα αυτό η πράξη νομοθετικού περιεχομένου δεν αποβάλλει μεταγενεστέρως την ισχύ της παρά μόνο με αναδρομική κατάργησή της από τη Βουλή».
7) Στις κυβερνητικές πράξεις: Σχετική είναι η ΣτΕ 22/2007: «από την φύση τους, οι πράξεις αυτές δεν μπορούν να υπάγονται στον ευθύ ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας, διότι άλλως ο έλεγχος αυτός θα υπεισερχόταν ανεπίτρεπτα στο πεδίο αμιγώς πολιτικών εκτιμήσεων, που εκφεύγει από το πεδίο του ασκουμένου από το Συμβούλιο Επικρατείας ελέγχου. Η κατά τα ανωτέρω δε μη υπαγωγή των κυβερνητικών πράξεων σε δικαστικό έλεγχο, που αφορά σε ελάχιστες κατηγορίες πράξεων, προσδιοριζόμενες, άλλωστε, εκάστοτε από το ίδιο το δικαστήριο, δεν τελεί υπό την αρνητική προϋπόθεση της ελλείψεως αντανακλαστικών συνεπειών από την εφαρμογή των πράξεων αυτών στην άσκηση ατομικών δικαιωμάτων. …Μειοψήφησαν οι … οι οποίοι υπεστήριξαν την εξής γνώμη. … η δράση της εκτελεστικής λειτουργίας μπορεί να μην υπόκειται στον δικαστικό έλεγχο, τούτο δε όλως κατ’ εξαίρεση, μόνον σε τομέα που το ίδιο το Σύνταγμα ανέχεται. Τέτοιος δε τομέας είναι ο τομέας της εκ μέρους της εκτελεστικής λειτουργίας αμιγούς διαχείρισης της πολιτικής εξουσίας (δηλαδή οι σχέσεις της κυβερνήσεως με την Βουλή και οι διεθνείς σχέσεις της Χώρας). Μόνο στον τομέα αυτό είναι ανεκτό κατά τα άρθρα 20 παρ. 1 (ατομικό δικαίωμα σε πλήρη και αποτελεσματική δικαστική προστασία) 95 παρ. 1 περίπτ. α (κατοχύρωση του ενδίκου μέσου της αιτήσεως ακυρώσεως) του Συντάγματος το απαράδεκτο προσβολής των «κυβερνητικών» πράξεων που θεσπίζει το άρθρο 45 παρ. 5 του π.δ/τος 18/1989»
8) Στις βασικές γνώσεις διοικητικής δικονομίας: είδος διαφοράς με βάση την υπαγωγή μιας περίπτωσης σε συγκεκριμένο νομοθετικό καθεστώς, συλλογιστικής εξεύρεσης αρμοδιότητας, άσκηση ενδικοφανούς προσφυγής ως προϋπόθεσης του παραδεκτού και διάκριση από άλλες διοικητικές προσφυγές, που απλώς διακόπτουν την προθεσμία, μεθοδολογία υπολογισμού της προθεσμίας ασκήσεως ενδίκου βοηθήματος, με συνεκτίμηση των θεσμών της αναστολής ή της διακοπής αυτής, προαποδεικτική διαδικασία, έκταση ελέγχου του δικαστηρίου, ανάλογα με το είδος της διαφοράς.