Το 16ο πρωτόκολλο της ΕΣΔΑ και το σχέδιο συμφωνίας προσχώρησης της ΕΕ στην ΕΣΔΑ (draft accession agreement)
1.Tο 2013 είναι αναμφισβήτητα μια πολύ σημαντική χρονιά για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων στην Ευρώπη [D. Simon, Dialogue des juges et droits de l’homme: en 2014, j’écris ton nom?, Europe, janvier, 2014, σ. 1]. Στις 2 Οκτωβρίου 2013 ολοκληρώθηκε η κατάρτιση του 16ου πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ [Protocole n 16] [Protocol_16_ENG], το οποίο είναι έκτοτε ανοικτό για υπογραφή από τα υψηλά συμβαλλόμενα μέρη. «Ευχάριστη έκπληξη», «θεσμοθέτηση του διαλόγου των δικαστών», «ελπίδα για μια πραγματική επικουρικότητα» [D. Szymczak, http://jade.u-bordeaux4fr, L’institutionnalisation du dialogue des juges : un nouvel espoir pour une vraie subsidiarité ?], το πρωτόκολλο αυτό, που υιοθέτησε η επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης στις 10 Ιουλίου 2013, θα τεθεί σε ισχύ μετά την επικύρωση από 10 κράτη [σε αντιδιαστολή προς το 15ο πρωτόκολλο που πρέπει να υπογραφεί και να επικυρωθεί από τα 47 συμβαλλόμενα μέρη στην ΕΣΔΑ]. Ο Dean Spielmann, πρόεδρος του Δικαστηρίου του Στρασβούργου, χαρακτήρισε το 16ο πρωτόκολλο ως το «πρωτόκολλο του διαλόγου». Με το κείμενο αυτό επιδιώκεται η ενίσχυση και η διεύρυνση της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (βλ. συναφώς D. Szymczak, La fonction consultative de la Cour européenne des droits de l’homme, in A. Ondoua/D. Szymczak (dir.) La fonction consultative des juridictions internationales, Pedone 2009, σ. 89˙ J.-P. Costa/R. Titun, Les avis consultatifs devant la Cour européenne des droits de l’homme, in L’homme dans la société internationale, Mélanges PaulTavernier, Bruylant, 2013, σ. 605), καθόσον παρέχεται στα ανώτατα δικαστήρια των υψηλών συμβαλλομένων μερών η δυνατότητα να υποβάλλουν στο Δικαστήριο αιτήματα γνωμοδοτήσεων σε θέματα αρχών σχετικά με την ερμηνεία ή την εφαρμογή των δικαιωμάτων και ελευθεριών που περιλαμβάνει η Σύμβαση ή τα πρωτόκολλα, στο πλαίσιο υπόθεσης που εκκρεμεί ενώπιόν τους [πρωτ. 16, άρθρο 1 παρ. 1 και 2. Βλ. διεξοδική ανάλυση από L.-A. Sicilianos, L’élargissement de la compétence consultative de la Cour européenne des droits de l’homme, RTDH 2014, σ. 1. Επί του παρόντος, κατά το άρθρο 47 της ΕΣΔΑ, το Δικαστήριο του Στρασβούργου μπορεί να εκδίδει γνωμοδοτήσεις για νομικά θέματα που αφορούν στην ερμηνεία της Σύμβασης και των Πρωτοκόλλων της μετά από αίτηση της Επιτροπής των Υπουργών]. Η δυνατότητα αυτή, που θυμίζει την προδικαστική παραπομπή του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, με τη βασική διαφορά ότι οι γνώμες που θα εκδίδει συναφώς το ΕΔΔΑ δεν θα έχουν τον δεσμευτικό χαρακτήρα των εκδιδόμενων δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ αποφάσεων του ΔΕΕ [ως γνωστόν, το ΔΕΚ, με την απόφασή του της 27ης Μαρτίου 1963 ( 28-30/62, Da Costa), τόνισε ότι «…το άρθρο 177, τελευταία παράγραφος, υποχρεώνει χωρίς κανένα περιορισμό τα εθνικά δικαστήρια, οι αποφάσεις των οποίων δεν υπόκεινται σε ένδικα μέσα του εσωτερικού δικαίου, να υποβάλλουν στο Δικαστήριο κάθε ζήτημα ερμηνείας που ανακύπτει ενώπιόν τους…». Βλ. D. Ritleng, Le renvoi préjudiciel communautaire, modèle pour une réforme du système de protection de la CEDH : L’Europe des Libertés 2002, σ. 3], θα συμβάλει στη διαμόρφωση ενός ολοκληρωμένου συστήματος παρεμβάσεων του εθνικού δικαστή και του Ευρωπαίου δικαστή των δικαιωμάτων του ανθρώπου στον τομέα της προστασίας τους και, συνακολούθως, θα προωθήσει τις αρχές της επικουρικότητας και του περιθωρίου εκτίμησης στο πλαίσιο της εφαρμογής της Σύμβασης. H σχέση εξουσίας που υφίσταται μεταξύ του ΕΔΔΑ και των εθνικών δικαστηρίων μετατρέπεται έτσι σε σχέση διαλόγου και συνεργασίας [βλ. και 15ο πρωτόκολλο για την τροποποίηση της ΕΣΔΑ, www.prevedourou.gr. Aναλυτικά, συναφώς, F. Sudre, La subsidiarité, nouvelle frontière de la Cour européenne des droits de l’ homme, JCP G 2013, n° 42, σ. 1912˙ Le principe de subsidiarité au sens du droit de la CEDH, Colloque Institut de Droit Européen des Droits de l’Homme, Université de Montpellier, 18-19 octobre 2013]. Άλλωστε, η υιοθέτηση από τη Διευθύνουσα Επιτροπή Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (Comité directeur pour les droits de l’homme, CDDH) και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή του τελικού σχεδίου της συμφωνίας προσχώρησης της Ένωσης στην ΕΣΔΑ (draft accession agreement της 5ης Απριλίου 2013) αποτελεί προφανώς ένα αποφασιστικό βήμα στο πλαίσιο της περίπλοκης διαδικασίας που ξεκίνησε με την ένταξη στη Συνθήκη της Λισσαβώνας του άρθρου 6 παρ. 2 ΣΕΕ [τελική έκθεση CDDH, 47+1(2013)008rev2].
2. Πάντως, ενώ το 16ο πρωτόκολλο θα πρέπει να αντιμετωπισθεί θετικά στο πλαίσιο της έννομης τάξης της Σύμβασης, ως μέσον διευκόλυνσης του διαλόγου μεταξύ ανώτατων εθνικών δικαστηρίων και ΕΔΔΑ και ενίσχυσης της εκτέλεσης των αποφάσεων του ΕΔΔΑ, ο συνδυασμός του με τον μηχανισμό του prior involvement που περιλαμβάνεται στο σχέδιο της συμφωνίας προσχώρησης της 5ης Απριλίου 2013 (άρθρο 3 παρ. 6) και κατατείνει στη ρύθμιση της σχέσης των δύο ευρωπαϊκών δικαστηρίων εύλογα δημιουργεί προβληματισμό. Πράγματι, ένα από τα βασικά ζητήματα που πρέπει να αντιμετωπιστούν, στο πλαίσιο της προσχώρησης της ΕΕ στην ΕΣΔΑ, αφορά την αρμονική συνύπαρξη των δύο ευρωπαϊκών δικαστηρίων και κυρίως τη διαμόρφωση ενός λειτουργικού συστήματος δικαστικής προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, προσαρμοσμένου στις ιδιομορφίες των δύο διεθνών οργανισμών, εντοπίζεται δε σε ένα έγγραφο προβληματισμού του Δικαστηρίου της Ενωσης της 5ης Μαΐου 2010 και στην κοινή ανακοίνωση των προέδρων Costa και Σκουρή, της 24ης Ιανουαρίου 2011. Στα κείμενα αυτά επισημαίνεται, ειδικότερα, ότι για να διατηρηθεί η αναγκαία συνοχή του συστήματος ένδικης προστασίας της Ένωσης, στο πλαίσιο της οποίας μόνο το ΔΕΕ είναι αρμόδιο, αφενός, να ερμηνεύει αυθεντικά και, αφετέρου, να διαπιστώνει το ανίσχυρο πράξεων της Ένωσης, θα πρέπει να αποφευχθεί το ενδεχόμενο να καλείται το ΕΔΔΑ να εκδίδει αποφάσεις επί της συμφωνίας πράξης της Ένωσης προς την ΕΣΔΑ, χωρίς να έχει προηγουμένως αποφανθεί επ’αυτού το ΔΕΕ. Το πρόβλημα αυτό ανακύπτει επί μη ευθειών προσφυγών, δηλαδή επί ενδίκων βοηθημάτων που ασκούνται ενώπιον των δικαστηρίων των κρατών μελών της Ένωσης κατά εθνικών πράξεων εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου. Συγκεκριμένα, μετά την εξάντληση των εθνικών ενδίκων μέσων κατά εθνικής πράξης εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, στο πλαίσιο των οποίων δεν υποβλήθηκε στο ΔΕΕ αίτηση έκδοσης προδικαστικής απόφασης, κατά το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, ώστε να αποφανθεί επί της ερμηνείας ή του κύρους του ενωσιακού δικαίου το οποίο εφαρμόζει η προσβαλλόμενη εθνική πράξη, παραδεκτώς ασκείται προσφυγή κατά του εν λόγω κράτους μέλους ενώπιον του ΕΔΔΑ (άρθρο 35 ΕΣΔΑ: προϋποθέσεις του παραδεκτού). Πράγματι, η άσκηση προδικαστικής παραπομπής επαφίεται στα εθνικά δικαστήρια και όχι στους διαδίκους, που μπορούν βεβαίως να τη ζητήσουν, όχι όμως και να την επιβάλουν. Δυσχερώς θα μπορούσε να χαρακτηρισθεί η διαδικασία αυτή ως μέσο παροχής ένδικης προστασίας το οποίο αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για την άσκηση προσφυγής ενώπιον του ΕΔΔΑ [βλ. συναφώς πάγια νομολογία του ΔΕΚ ήδη από το 1982: ΔΕΚ της 6ης Οκτωβρίου 1982, 283/81, CILFIT: «Το άρθρο 177 δέν συνιστά ένδικο βοήθημα παρεχόμενο στούς διαδίκους εκκρεμούς διαφοράς ενώπιον τών εθνικών δικαστηρίων. Συνεπώς, δεν αρκεί να υποστηριχθεί από ένα διάδικο ότι η διαφορά θέτει ζήτημα ερμηνείας του κοινοτικού δικαίου, ώστε να υποχρεούται το οικείο δικαστήριο να δεχθεί ότι ανέκυψε ένα ζήτημα κατά την έννοια του άρθρου 177. Αντιθέτως, εναπόκειται στο δικαστήριο αυτό να παραπέμψει ενδεχομένως το ζήτημα στο Δικαστήριο αυτεπαγγέλτως…. το άρθρο 177, τρίτη παράγραφος, πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι ένα δικαστήριο, οι αποφάσεις του οποίου δεν υπόκεινται σε ένδικα μέσα του εσωτερικού δικαίου, οφείλει, όταν ανακύπτει ενώπιόν του ζήτημα κοινοτικού δικαίου, να τηρεί την υποχρέωσή του προς παραπομπή, εκτός αν διαπιστώνει ότι το ανακύψαν ζήτημα δεν ειναι ουσιώδες ή ότι η οικεία κοινοτική διάταξη έχει ήδη ερμηνευθεί από τό Δικαστήριο ή ότι η ορθή εφαρμογή τού κοινοτικού δικαίου παρίσταται τόσο προφανής, ώστε να μην αφήνει περιθώριο για καμμία εύλογη αμφιβολία (θεωρία της acte clair)· η συνδρομή μιας τέτοιας περιπτώσεως πρέπει να εκτιμάται με γνώμονα τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του κοινοτικού δικαίου, τις ιδιάζουσες δυσκολίες που παρουσιάζει η ερμηνεία του και τον κίνδυνο διαστάσεως στη νομολογία εντός της Κοινότητος». Προσφάτως (ΔΕΕ της 18ης Ιουλίου 2013, C-136/12, Consiglio nazionale dei geologi) το ΔΕΕ υπενθύμισε ότι «το σύστημα του άρθρου 267 ΣΛΕΕ προκειμένου να εξασφαλίσει την ενότητα της ερμηνείας του δικαίου της Ένωσης στα κράτη μέλη, καθιερώνει μια άμεση συνεργασία μεταξύ του Δικαστηρίου και των εθνικών δικαστηρίων, προβλέποντας διαδικασία στην οποία οι διάδικοι δεν αναλαμβάνουν καμία πρωτοβουλία (αποφάσεις της 16ης Δεκεμβρίου 2008, C‑210/06, Cartesio, Συλλογή 2008, σ. I‑9641, σκέψη 90, και της 21ης Ιουλίου 2011, C‑104/10, Kelly, Συλλογή 2011, σ. I‑6813, σκέψη 62)»]. Πρέπει, επομένως, να υφίσταται ένας μηχανισμός ικανός να εξασφαλίσει ότι το ΔΕΕ θα μπορεί να επιλαμβάνεται κατά τρόπο αποτελεσματικό ζητημάτων κύρους και ερμηνείας πράξεων της Ένωσης πριν το ΕΔΔΑ αποφανθεί επί της συμφωνίας των πράξεων αυτών προς την ΕΣΔΑ. Ζητούμενο δηλαδή είναι η άσκηση εσωτερικού ελέγχου πριν από τη διενέργεια του εξωτερικού εκ μέρους του ΕΔΔΑ. Αυτό θα μπορούσε να επιτευχθεί χωρίς τροποποίηση της ΕΣΔΑ.
3.Σημειώνεται ότι το ως άνω πρόβλημα δεν ανακύπτει στην περίπτωση ευθείας προσβολής πράξεων της ΕΕ. Εν προκειμένω, η προϋπόθεση εξάντλησης των εσωτερικών ενδίκων μέσων κατά το άρθρο 35 ΕΣΔΑ υποχρεώνει τους ενδιαφερομένους που επιθυμούν να προσφύγουν στο ΕΔΔΑ να ασκήσουν πρώτα την προσφυγή ακύρωσης του άρθρου 263 ΣΛΕΕ ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου της Ένωσης και, στη συνέχεια, αίτηση αναίρεσης ενώπιον του ΔΕΕ. Επομένως, στην περίπτωση αυτή, προηγείται ο εσωτερικός έλεγχος των δικαστηρίων της Ένωσης και τηρείται η αρχή της επικουρικότητας.
4. Για τη διασφάλιση της συμμετοχής του ΔΕΕ στην ένδικη διαδικασία αμφισβήτησης της συμβατότητας πράξεων του ενωσιακού δικαίου προς τα δικαιώματα της ΕΣΔΑ, το σχέδιο συμφωνίας προσχώρησης προέβλεψε (άρθρο 3 παρ. 6) τη δυνατότητα της εκ των υστέρων επέμβασης του ΔΕΕ ενόσω η υπόθεση εκκρεμεί ενώπιον του ΕΔΔΑ και πριν αυτό αποφανθεί (prior involvement), στις περιπτώσεις που έχει ασκηθεί προσφυγή κατά κράτους μέλους της Ένωσης ενώπιον του ΕΔΔΑ και η Ευρωπαϊκή Ένωση είναι co-respondent (co-défendeur), κατά τη διαδικασία του άρθρου 3 παρ. 2 του σχεδίου συμφωνίας. Ειδικότερα, εάν το ΔΕΕ δεν έχει ακόμη αποφανθεί επί της συμβατότητας διάταξης του ενωσιακού δικαίου προς τα δικαιώματα που προβλέπει η ΕΣΔΑ, μπορεί να του ζητηθεί να προβεί στην εκτίμηση αυτή αφού ταχθεί εύλογη προθεσμία προς τούτο και παρασχεθεί στους διαδίκους η ευχέρεια να διατυπώσουν τις παρατηρήσεις τους. Η διάταξη αφήνει ανοικτά πολλά ζητήματα, όπως το τι συμβαίνει στην περίπτωση κατά την οποία το ΔΕΕ έχει αποφανθεί μεν επί της συμβατότητας της σχετικής ενωσιακής ρύθμισης προς τα δικαιώματα του Χάρτη όχι όμως και προς τα δικαιώματα της ΕΣΔΑ. Επίσης το σχέδιο συμφωνίας δεν ρυθμίζει τις λεπτομέρειες εφαρμογής του μηχανισμού αυτού, προφανώς για να μη θιγεί η δικονομική αυτονομία της ΕΕ. Πάντως, προβλέπει την υποχρέωση της ΕΕ να διασφαλίσει ότι το ΔΕΕ θα αποφανθεί ταχέως, ούτως ώστε να μην προκληθεί υπέρμετρη καθυστέρηση της ένδικης διαδικασίας ενώπιον του ΕΔΔΑ. Προφανώς θα μπορούσε να εφαρμοστεί η επείγουσα διαδικασία του άρθρου 104 στοιχείο α) του οργανισμού διαδικασίας. Τέλος, δεν ρυθμίζονται οι συνέπειες που θα έχει τυχόν απόφαση του ΔΕΕ ότι η επίδικη πράξη του ενωσιακού δικαίου παραβιάζει την ΕΣΔΑ για την ενώπιον του ΕΔΔΑ εκκρεμή διαδικασία.
5. Θα μπορούσε, πάντως, να υποστηριχθεί ότι η κατάρτιση του 16ου πρωτοκόλλου και ιδίως το χρονικό σημείο ολοκλήρωσης της σχετικής διαδικασίας δημιουργεί την εντύπωση μιας προσπάθειας υπονόμευσης ή έστω απομείωσης της σημασίας του ΔΕΕ στην προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων εκ μέρους των οργάνων του Σύμβασης. Σε περίπτωση προσβολής εθνικής πράξης εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου ενώπιον δικαστηρίου κράτους μέλους της ΕΕ λόγω παραβίασης της ΕΣΔΑ, το εθνικό δικαστήριο θα έχει, αφενός, τη δυνατότητα, κατ’εφαρμογή του 16ου πρωτοκόλλου, να ζητήσει γνωμοδότηση [advisory opinion, avis consultatif] του ΕΔΔΑ επί ζητημάτων αρχής σχετικά με την ερμηνεία ή την εφαρμογή των δικαιωμάτων και ελευθεριών που προβλέπουν η Σύμβαση και τα προσαρτημένα σε αυτήν πρωτόκολλα [“questions of principle relating to the interpretation or application of the rights and freedoms defined in the Convention or the Protocols thereto”] και, αφετέρου, την υποχρέωση, δυνάμει του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, να υποβάλει στο ΔΕΕ αίτηση για την έκδοση προδικαστικής απόφασης σχετικά με την ερμηνεία της διάταξης του ενωσιακού δικαίου την οποία εφαρμόζει η προσβαλλόμενη εθνική πράξη. Δεδομένου ότι, σε περίπτωση μη ικανοποίησης του προσφεύγοντος, η υπόθεση θα καταλήξει ενώπιον του ΕΔΔΑ, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να προτιμήσει ο εθνικός δικαστής να απευθυνθεί στο ΕΔΔΑ, παρακάμπτοντας ερμηνευτικά (με την επίκληση, για παράδειγμα, της θεωρίας της acte clair) την παραπομπή στο ΔΕΕ. Η πρακτική όμως αυτή θα μπορούσε να καταλήξει στον κλονισμό της αυτονομίας της ενωσιακής έννομης τάξης και της αδιαμφισβήτητης θέσης του ΔΕΕ ως θεματοφύλακα του ενωσιακού δικαίου, δεδομένου ότι είναι το μόνο θεσμικά αρμόδιο και κατάλληλα εξοπλισμένο δικαστήριο να ερμηνεύσει αυθεντικά το δίκαιο της Ένωσης και να «σώσει» την αμφισβητούμενη διάταξη του ενωσιακού δικαίου με σύμφωνη ερμηνεία της προς την ΕΣΔΑ. Η προσφυγή στον μηχανισμό του prior involvement κατά το τελικό στάδιο της δίκης ενώπιον του ΕΔΔΑ περιπλέκει την κατάσταση, αφού το ΔΕΕ, επιλαμβανόμενο ερμηνευτικού ζητήματος, μπορεί να καταλήξει σε εκτίμηση διαφορετική από εκείνη του ΕΔΔΑ κατά την άσκηση της γνωμοδοτικής του αρμοδιότητας στο πλαίσιο της ίδιας υπόθεσης. Επομένως, η εφαρμογή του 16ου πρωτοκόλλου της Σύμβασης θα μπορούσε να επιφέρει τα αναμενόμενα θετικά αποτελέσματα στις υποθέσεις που δεν αφορούν τη συμβατότητα του ενωσιακού δικαίου και του δικαίου εφαρμογής του προς την ΕΣΔΑ.
6. Η ανωτέρω προβληματική έχει φυσικά υποθετικό χαρακτήρα, εφόσον ο δρόμος της προσχώρησης είναι μακρύς και δύσκολος [o N. Hervieu, Bilan d’étape d’un perpetuel chantier institutionnel, in Lettre “Actualités Droits-Libertés” du CREDOF, 3 sept. 2013, κάνει, εύστοχα, λόγο για ένα «μόνιμο θεσμικό εργοτάξιο»˙ βλ. και J. P. Jacqué, The Accession of the European Union to the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, CMLR 2011, σ. 995 (1023)˙ C. Grewe, Beitritt der EU zur EMRK und ZP 14: Wirksame Durchsetzung einer gesamteuropäischen Grundrechteverfassung? EuR 2012, σ. 285] και τα θεσμικά και διαδικαστικά ζητήματα που πρέπει ακόμη να ρυθμιστούν είναι πολλά και περίπλοκα [συμμετοχή της Ένωσης στις δαπάνες που αφορούν τη λειτουργία της ΕΣΔΑ, συμμετοχή της Ένωσης στην Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης, συμμετοχή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στη συνέλευση του Συμβουλίου της Ευρώπης για την εκλογή των δικαστών κ.λπ.]. Η προσχώρηση, πάντως, θα πρέπει να ενισχύσει και κυρίως να ενοποιήσει την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων τόσο από το Δικαστήριο του Στρασβούργου όσο και από τα δικαστήρια της Ένωσης και των κρατών μελών. Οπως επισήμανε η Françoise Tulkens, πρώην δικαστής στο ΕΔΔΑ, «δεν πρέπει να είναι κανείς ούτε αισιόδοξος ούτε απαισιόδοξος στον τομέα των δικαιωμάτων του ανθρώπου, διότι τα δικαιώματα του ανθρώπου είναι δικαιώματα επαγρύπνησης [«droits de vigilance», Entretien avec Françoise Tulkens, propos recueillis par Nicolas Hervieu: RDH 2013, n° 3 – http://wp.me/P1Xrup-1RK].
Βιβλιογραφία: J. M.Hoffmann/Fr. Kollmar, Ein Vorabbefassungsverfahren beim EGMR. Das 16. Zusatzprotokoll zur Europäischen Menschenrechtskonvention, NVwZ 2014, 1269. Opinion of the Court on Draft Protocol No. 16 to the Convention extending its competence to give advisory opinions on the interpretation of the Convention (adopted by the Plenary Court on 6 May 2013)