Με την ΣτΕ Ολ 376/2014 (A376-2014)  συμπληρώθηκε η τριλογία των αποφάσεων στο πλαίσιο των οποίων το Συμβούλιο της Επικρατείας αντιμετώπισε το ζήτημα του δικαστικού ελέγχου ατομικής μεν ρύθμισης, πλην όμως περιβεβλημένης το ένδυμα τυπικού νόμου. Προηγήθηκαν η παραπεμπτική στην Ολομέλεια ΣτΕ 391/2008 του Ε΄Τμήματος και η αναβλητική ΣτΕ Ολ 4076/2010, καθώς και αποφάσεις που εξέδωσε το ΔΕΕ κατόπιν προδικαστικών ερωτημάτων με το ίδιο αντικείμενο των βελγικών Conseil d’Etat και Cour constitutionnelle. Η Ολομέλεια, διστάζοντας να παρεκκλίνει από τη δικονομική «ορθοδοξία», δέχθηκε την πιο «συντηρητική» γνώμη από αυτές που διατυπώθηκαν στην παραπεμπτική ΣτΕ 391/2008 και έκρινε ότι πρέπει να θεωρηθεί ότι η αίτηση ακύρωσης στρέφεται κατά της «σιωπηρής έγκρισης» της εκτέλεσης της ατομικής νομοθετικής ρύθμισης από τα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας, η οποία είναι αρμόδια κατά το Σύνταγμα για την εκτέλεση των νόμων (εν προκειμένω από τη Διεύθυνση Οικοδομικών και Κτηριοδομικών Κανονισμών του ΥΠΕΧΩΔΕ) [βλ. συναφώς και Η παρέμβαση του νομοθέτη στην απονομή της δικαιοσύνης (Εμβάθυνση Δημοσίου Δικαίου: 26-11-2013), www.prevedourou.gr]. Κατά την πλέον «προωθημένη» άποψη, που όμως δεν υιοθετήθηκε στην πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας [η οποία ως φαίνεται, δεν είναι ο κατάλληλος δικαιοδοτικός σχηματισμός για την εισαγωγή καινοτόμων λύσεων], «δεν αποκλείεται, όταν η νομοθετική ρύθμιση δεν καταλείπει περιθώριο εξειδίκευσής της με την έκδοση διοικητικών πράξεων, η ευθεία προσβολή με αίτηση ακύρωσης ατομικής ρύθμισης που έχει μορφή διάταξης τυπικού νόμου. Ειδικότερα, με το ένδικο βοήθημα παραδεκτώς αμφισβητείται, στην περίπτωση αυτή, μόνον η συμφωνία της ρύθμισης με κανόνες υπέρτερης του νόμου τυπικής ισχύος, και, αν ο σχετικός λόγος κριθεί βάσιμος, ακυρώνεται η διά του νόμου επιβαλλόμενη ατομική ρύθμιση κατά τρόπο ώστε να αποκλείεται η εκτέλεσή της με υλικές ενέργειες».

Την ίδια προσέγγιση, της αναζήτησης δηλαδή εκτελεστής διοικητικής πράξης ως αντικειμένου της προσβολής με την αίτηση ακύρωσης, υιοθέτησε η Ολομέλεια τόσο στην απόφαση ΣτΕ Ολ 3053/2009, σχετική με το έργο της εκτροπής του Αχελώου, όσο και  στην πρόσφατη απόφασή της ΣτΕ Ολ 26/2014, η οποία εκδόθηκε κατόπιν της απάντησης του ΔΕΕ επί των προδικαστικών ερωτημάτων που υποβλήθηκαν με την ΣτΕ Ολ 3053/2009.

Σημειώνεται ότι η ΣτΕ Ολ 376/2014 είναι μια ιδιαίτερα μακροσκελής απόφαση, καθόσον αναλύει διεξοδικά τα πολεοδομικά καθεστώτα που εφαρμοσθηκαν διαδοχικά στον υπερτοπικό πόλο του Ολυμπιακού Αθλητικού Κέντρου Αθήνας.

ΣτΕ Ολ 376/2014

Προσβαλλόμενη πράξη

Ζητείται η ακύρωση των «εις το ΦΕΚ Α΄ 302/24.12.2003, υπό το ένδυμα νόμου (3207/03, άρθρο 6), εμπεριεχομένων πολεοδομικών ρυθμίσεων, ήτοι εγκρίσεως ρυμοτομικού σχεδίου στον χώρον Ο.Α.Κ.Α. Αμαρουσίου, εγκρίσεως πράξεων εφαρμογής, άδειας κατασκευής εγκαταστάσεων, καθορισμού χρήσεων, εγκρίσεως της θέσεως και διάταξης των κτιρίων διά χαρακτηρισμού της τοιαύτης εγκρίσεως ως πολεοδομικής άδειας και, τέλος, άδειας απ’ ευθείας εκποιήσεως των ακινήτων του Ο.Ε.Κ.».

Ιστορικό της διαφοράς

Η Α.Ε. «ΟΕΟΑ Αθήνα 2004 Α.Ε.», στο πλαίσιο της διοργάνωσης των Ολυμπιακών Αγώνων της Αθήνας το 2004, ανέλαβε την υποχρέωση να εξασφαλίσει επαρκή και κατάλληλη φιλοξενία στους διαπιστευμένους, κατά την διάρκεια των Αγώνων, εκπροσώπους των μέσων μαζικής ενημέρωσης (Μ.Μ.Ε.). Ενόψει της υποχρεώσεώς της αυτής υπέγραψε μνημόνιο στις 20.3.2001 και, ακολούθως, στις 13.12.2001, σύμβαση με τον Δήμο Αμαρουσίου, με την οποία ο Δήμος ανέλαβε την υποχρέωση να διαμορφώσει κατάλληλα και να παραδώσει στην προαναφερόμενη Α.Ε. την χρήση χώρου ιδιοκτησίας αυτού για την φιλοξενία των εν λόγω εκπροσώπων των Μ.Μ.Ε. Ο χώρος αυτός αποτελείται από ιδιωτικά ακίνητα του Δήμου ή από ακίνητα που ο Δήμος απέκτησε εξ αγοράς από ιδιώτες ή κατόπιν απαλλοτριώσεως ή πολεοδόμησης, βάσει πράξεων εφαρμογής, και ευρίσκεται δίπλα στις εγκαταστάσεις του Ολυμπιακού Αθλητικού Κέντρου Αθηνών, στην Πολεοδομική Ενότητα υπ’ αριθμ. 6 του ισχύοντος Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου του Δήμου Αμαρουσίου. Εξ άλλου, ο αυτός Δήμος μαζί με την Α.Ε. υπό την επωνυμία «Δημοτική Επιχείρηση Αξιοποίησης Ακίνητης Περιουσίας του Δήμου Αμαρουσίου Α.Ε.» (ήδη LAMDA OLYMPIA VILLAGE ΑΝΩΝΥΜΗ ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΑΚΙΝΗΤΩΝ) υπέγραψαν στις 20 Νοεμβρίου 2001 προγραμματική συμφωνία με τον Οργανισμό Εργατικής Κατοικίας (Ο.Ε.Κ.) για την εκμετάλλευση ακινήτου ιδιοκτησίας του τελευταίου, έκτασης 43.711 τ.μ., συνορεύοντος με τον προαναφερθέντα χώρο ιδιοκτησίας του Δήμου. Στο πλαίσιο της προγραμματικής αυτής συμφωνίας, ο Δήμος και η προαναφερθείσα Α.Ε. ανέλαβαν την υποχρέωση να κατασκευάσουν αυτοτελές κτίριο γραφείων, για λογαριασμό του Ο.Ε.Κ. στο τελευταίο αυτό ακίνητο, που ευρίσκεται σε περιοχή στερούμενη εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως κατά τον χρόνο υπογραφής της εν λόγω συμφωνίας αλλά μέσα στα όρια της Πολεοδομικής Ενότητας 17 του ισχύοντος Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου (εφεξής Γ.Π.Σ.) του Δήμου Αμαρουσίου. Και για τις δύο αυτές Πολεοδομικές Ενότητες (6 και 17), το Γ.Π.Σ. του Δήμου, με την τελευταία του τροποποίηση πριν από την θέση σε ισχύ του Ν. 2947/2001 «Θέματα Ολυμπιακής Φιλοξενίας, Έργων Ολυμπιακής Υποδομής κ.λπ.» προέβλεπε μέσο συντελεστή δόμησης 0,8. Η τροποποίηση αυτή θεσπίστηκε, όπως προκύπτει από το προοίμιο της σχετικής αποφάσεως του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. 31477/6487/27.10.1997, ύστερα από εκτίμηση των στόχων και κατευθύνσεων του Ρυθμιστικού Σχεδίου της Αθήνας (εφεξής Ρ.Σ.Α., Ν. 1515/1985). Ως προς τις χρήσεις γης των συγκεκριμένων περιοχών των Πολεοδομικών Ενοτήτων 6 και 17 (δηλαδή των ως άνω χώρων ιδιοκτησίας του Δήμου Αμαρουσίου και του Ο.Ε.Κ., αντίστοιχα), είχε με την εν λόγω τροποποίηση του Γ.Π.Σ. καθορισθεί ως χρήση εκείνη της «αμιγούς κατοικίας». Εν συνεχεία δημοσιεύτηκε ο ανωτέρω Ν. 2947/2001, στο άρθρο 2 του οποίου καθορίζονται διάφορες περιοχές για την υποδοχή εγκαταστάσεων φιλοξενίας των εκπροσώπων των Μ.Μ.Ε. (τα επονομαζόμενα «χωριά τύπου») …. Μεταξύ των περιοχών αυτών είναι και περιοχή προσδιοριζόμενη ως εξής: «Εκτάσεις ιδιοκτησίας του Δήμου Αμαρουσίου, ιδιοκτησίας του Ο.Ε.Κ. και ιδιοκτησίας ιδιωτών στον Δήμο Αμαρουσίου Αττικής» (παρ. 1 περιπτ. δ΄ του εν λόγω άρθρου 2). Στην ίδια διάταξη ορίζεται, περαιτέρω, αφ’ ενός μεν ότι ο συντελεστής δόμησης για το σύνολο των οικοδομησίμων χώρων των πα­ραπάνω εκτάσεων δεν μπορεί να υπερβαίνει το 1, αφ’ ετέρου δε ότι από τις επίμαχες περιοχές η μεν περιοχή ιδιοκτησίας του Ο.Ε.Κ. (περιοχή για την οποία, κατά τα προεκτεθέντα, επί τη βάσει της προαναφερθείσης προγραμματικής συμφωνίας ο Δήμος Αμαρουσίου ανέλαβε την υποχρέωση να κατασκευάσει για λογαριασμό του εν λόγω Οργανισμού κτίριο γραφείων) θα λειτουργήσει μετά την τέλεση των Ολυμπιακών Αγώνων ως χώρος υποδοχής χρήσεων πολεοδομικού κέντρου, ενώ οι υπόλοιπες περιοχές (οι εκτάσεις δηλαδή ιδιοκτησίας του Δήμου Αμαρουσίου) ως χώροι αμιγούς κατοικίας. Ακολούθως στην παρ. 2α του ίδιου άρθρου ορίζεται… ότι με κοινές αποφάσεις του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (ΠΕ.Χ.Ω.Δ.Ε.) και του κατά περίπτωση αρμόδιου Υπουργού, που εκδίδονται ύστερα από γνώμη του Κεντρικού Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος (Κ.Σ.Χ.Ο.Π.), οριοθετούνται οι παραπάνω περιοχές και καθορίζονται και εγκρίνονται ειδικότερα οι γενικοί και ειδικοί όροι και περιορισμοί δόμησης, οι τυχόν ειδικότερες χρήσεις γης, η γενική διάταξη των σχετικών εγκαταστάσεων και των συνοδευτικών τους δραστηριοτήτων καθώς και τα προβλεπόμενα δίκτυα υποδομής. Τέλος, στην παρ. 2β του αυτού άρθρου ορίζεται ότι με ΚΥΑ αυτές εγκρίνεται ή τροποποιείται επιπλέον και το ρυμοτομικό σχέδιο των παραπάνω περιοχών και ότι η δημοσίευση των σχετικών εγκριτικών αποφάσεων έχει τις συνέπειες έγκρισης σχεδίου πόλης κατά το ν.δ/μα της 17.7/16.8.1923. Κατόπιν δημοσιεύτηκε ο Ν.3010/2002 «Εναρμόνιση του Ν. 1650/1986 με τις Οδηγίες 97/11/ΕΕ και 96/61/ΕΕ, διαδικασία οριοθέτησης και ρυθμίσεις θεμάτων για τα υδατορέματα και άλλες διατάξεις». Με το άρθρο 11 παρ. 2 περιπτ. β΄ αυτού αντικαταστάθηκε η διάταξη του προπαρατεθέντος άρθρου 2 παρ. 1 περιπτ. δ΄ του Ν. 2947/2001, με την οποία είχε ορισθεί ότι ο συντελεστής δόμησης για το σύνολο των οικοδομησίμων χώρων των επιμάχων εκτάσεων δεν μπορεί να υπερβαίνει το 1 και ορίστηκε, αντ’ αυτού ότι «Ο μέσος συντελεστής δόμησης για το σύνολο των οικοδομησίμων χώρων των παραπάνω εκτάσεων δεν μπορεί να υπερβαίνει το 1 και ο συντελεστής δόμησης κάθε οικοδομικού τετραγώνου δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να υπερβαίνει το 2». … Κατ’ επίκληση των διατάξεων αυτών του άρθρου 2 παρ. 1 (περ. δ) και παρ. 2 (περ. α, β) του Ν. 2947/2001, όπως τροποποιηθείσες κατά τα ανωτέρω με τον Ν. 3010/2002 ισχύουν, εκδόθηκε η κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοικήσεως και Αποκεντρώσεως, ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. και Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεως 16043/12.8.2002, με την οποία οριοθετήθηκε η επίμαχη έκταση του χώρου φιλοξενίας των εκπροσώπων των Μ.Μ.Ε. και του προσωπικού ασφαλείας για την τέλεση των Ολυμπιακών Αγώνων (παρ. Ι 1), εγκρίθηκε το ρυμοτομικό σχέδιο της προοριζομένης, κατά την ανωτέρω διάταξη του άρθρου 2 του Ν. 2947/2001, για την υποδοχή εγκαταστάσεων φιλοξενίας των εκπροσώπων των Μ.Μ.Ε. περιοχής, που αποτελούσε την Πολεοδομική Ενότητα 17 του Γ.Π.Σ. του Δήμου Αμαρουσίου, τροποποιήθηκε το εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο (παρ. Ι 2) και καθορίστηκαν η γενική διάταξη των κτιρίων (παρ. Ι 3) καθώς και οι όροι και περιορισμοί δόμησης της περιοχής αυτής αναλυτικά (παρ. ΙΙ), στο πλαίσιο της προαναφερθείσης διάταξης του Ν. 2947/2001 (άρθρο 2 παρ. 1 περ. δ΄).

ΣτΕ Ολ 1528/2003

 Η ως άνω Κ.Υ.Α. ακυρώθηκε τελικώς με την ΣτΕ Ολ 1528/2003… με την ακόλουθη αιτιολογία : «Με τη διάταξη του αρθρ. 2 παρ. 1 περιπτ. δ’ του ν. 2947/2001, ο νομοθέτης αφενός μεν προέβη στον καθορισμό ως χρήσεων γης για την έκταση ιδιοκτησίας του Ο.Ε.Κ. καθόσον αφορά για την χρονική περίοδο μετά την λήξη των Ολυμπιακών Αγώνων προβλέποντας τη χρήση του «πολεοδομικού κέντρου» ενώ … σύμφωνα με το προϊσχύον πολεοδομικό καθεστώς (…) είχε θεσπισθεί για την έκταση αυτή η χρήση της αμιγούς κατοικίας, αφετέρου δε προέβη σε αύξηση του συντελεστού δόμησης για το σύνολο της επίμαχης περιοχής από 0,8 κατά μέσο όρο που, κατά τα ανωτέρω, ίσχυε επί τη βάσει του προϊσχύοντος πολεοδομικού καθεστώτος, σε 1, ενώ με την νεότερη διάταξη του άρθρου 11 παρ. 2 β του Ν. 3010/02 τροποποιήθηκε περαιτέρω η εν λόγω διάταξη για να διευκρινισθεί ότι ο νέος αυτός αυξημένος στο 1 συντελεστής νοείται ως μέσος συντελεστής για το σύνολο των οικοδομικών τετραγώνων της επίμαχης περιοχής. Με τα δεδομένα όμως αυτά, οι συγκεκριμένες αυτές ρυθμίσεις του Ν. 2947/2001 επιφέρουν … ανεπίτρεπτη κατ’ άρθρο 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος επιδείνωση του οικιστικού περιβάλλοντος και των όρων διαβιώσεως των κατοίκων, όπως είχαν διαμορφωθεί με το προϊσχύσαν πολεοδομικό καθε­στώς, εφ’ όσον με αυτές μεταβάλλονται στη συγκεκριμένη περιοχή επί τα χείρω οι χρήσεις γης με την επιβολή δυσμενεστέρων από την άποψη της επιβάρυνσης του περιβάλλοντος χρήσεων, αυξάνεται δε σ’ αυτήν ο μέσος συντελε­στής δόμησης, με συνέπεια να αυξάνεται σε σχέση με το παρελθόν ο αριθμός των δυναμένων να οικοδομηθούν συνολικά στην περιοχή επιφανειών. Περαιτέρω οι ρυθμίσεις αυτές, οι οποίες μάλιστα προβλέπονται ως πάγιες για την περίοδο μετά τη λήξη των Ολυμπιακών Αγώνων, θεσπί­στηκαν χωρίς ούτε στον ίδιο το νόμο ούτε στην εισηγητική του έκθεση να γίνεται επίκληση ειδικού πολεοδομικού λόγου, ο οποίος επέβαλλε την μεταβολή προς την συγκεκριμένη κατεύθυνση των πολεοδομικών ρυθμίσεων που είχαν καθιερωθεί με το μέχρι τότε ισχύον οικείο Γ.Π.Σ. (με πράξη δηλαδή εκδοθείσα επί τη βάσει σταθμίσεων και εκτιμήσεων προβλεπομένων από την πάγια πολεοδομική διαδικασία) σχετικά με τις χρήσεις γης στο συγκεκριμένο Ο.Τ. και με τον μέσο συντελεστή δόμησης στην οριοθετούμενη περιοχή. Τέλος, ούτε από τα οικεία πρακτικά των συζητήσεων του νόμου ενώπιον του οικείου Τμήματος διακοπής εργασιών της Βουλής του θέρους 2001 ούτε εξ άλλου από τα πρακτικά συζητήσεων της Βουλής σχετικά με το μεταγενέστερο νόμο 3010/2002, προκύπτει ότι ελήφθη υπόψη τέτοιος ειδικός και συγκεκριμένος πολεοδομικός λόγος, ο οποίος, συνδυαζόμενος τυχόν με στάθμιση και άλλων μη αμιγώς πολεοδομικών αναγκών, θα καθιστούσε ενδεχομένως, μετά από εκτίμηση των επιπτώσεων στο οι­κιστικό περιβάλλον, επιτρεπτές συνταγματικά τις συγκεκριμένες δυσμενείς, κατ’ αρχήν, για το περιβάλλον μεταβολές. Συνεπώς, δεν μπορούν να τύχουν εφαρμογής ως αντικείμενες στο άρθρο 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, οι εν λόγω δια­τάξεις του ν. 2947/2001 (άρθρ. 2 παρ. 1 περιπτ. δ΄ εδάφια δεύτερο και τέ­ταρτο) όπως ήδη ισχύουν, τροποποιηθείσες κατά τα ανωτέρω, με τη διά­ταξη του άρθρου 11 παρ. 2β του ν. 3010/2002. Δοθέντος δε ότι οι ρυθμί­σεις της προσβαλλόμενης απόφασης στις περιοχές των πολεοδομικών ενο­τήτων εν γένει (χρήσεις γης, συντελεστές δόμησης, ρυμοτομικό σχέδιο, οριοθέτηση) τελούν σε πλήρη αλληλεξάρτηση και είναι άδηλον αν ο κανονιστικός νομοθέτης θα έστεργε στη διατήρηση σε ισχύ επί μέρους ρυθμίσεων, πρέπει η προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση, που ερείδεται στις εν λόγω αντίθετες με το Σύνταγμα νομοθετικές διατάξεις, να ακυρωθεί στο σύνολό της».

Ο Νόμος 3207/2003

 Επακολούθησε η έκδοση του Ν. 3207/2003 «Ρύθμιση Θεμάτων Ολυμπιακής προετοιμασίας και άλλες διατάξεις». Με την περ. α’ της παρ. 1 του άρθρου 6 του Ν. αυτού εγκρίθηκε ρυμοτομικό σχέδιο στον υπερτοπικό πόλο του Ολυμπιακού Αθλητικού Κέντρου Αθήνας, με τον καθορισμό οικοδομήσιμων χώρων, οδών, πεζοδρόμων, κοινοχρήστου χώρου πρασίνου και τη δημιουργία δευτερεύοντος δικτύου πρασίνου αποκλειστικά για πεζούς, τροποποιήθηκε το εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο με την κατάργηση οικοδομικών τετραγώνων, οδών, κοινοχρήστων χώρων, τη δημιουργία νέων οικοδομικών τετραγώνων και τον καθορισμό οδών, πεζοδρόμων, κοινοχρήστων χώρων πρασίνου και χώρου παιδικού σταθμού – αναψυχής – αθλητισμού, … Περαιτέρω, με την ως άνω παράγραφο ορίσθηκε ότι η έγκριση του ρυμοτομικού σχεδίου επέχει θέση έγκρισης Πράξης Εφαρμογής για την παραπάνω περιοχή και ότι για τον σκοπό αυτόν, προτάσεις που υποβλήθηκαν δυνάμει των περιπτώσεων β΄ και γ΄ της παραγράφου 2 του άρθρου 2 του Ν. 2947/2001 θεωρείται ότι επάγονται όλα τα έννομα αποτελέσματά τους και για την παρούσα ρύθμιση. Ακολούθως, με την περ. β΄ της αυτής παρ. 1 του ως άνω άρθρου 6 καθορίσθηκαν όροι και περιορισμοί δόμησης ανά οικοδομικό τετράγωνο. … Στην ίδια παρά­γραφο ορίσθηκε ότι «η παρούσα έγκριση επέχει θέση αδείας της αρμόδιας πολεοδομικής αρχής για την εκτέλεση των εργασιών που αφο­ρούν την Ολυμπιακή και μεταολυμπιακή χρήση του έργου. Οι απαιτούμενες, σύμφωνα με τις οικείες προδιαγραφές, μελέτες για την εκτέλεση των πιο πάνω εργασιών κατατίθενται στην υπηρεσία που ορίζεται στην παρ. α’ της παραγράφου 3 του άρθρου 2 του Ν. 2947/2001, εντός αποκλειστικής προθεσμίας ενός (1) μηνός από την έναρξη ισχύος του παρόντος. Μελέτες που έχουν υποβληθεί πριν από την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού συνεχίζουν να ισχύουν, εφόσον είναι σύμφωνες με τις ρυθμίσεις του παρόντος άρθρου». Τέλος με την μεν παρ. 3 του αυτού άρθρου ορίστηκε ότι «Επιτρέπεται στον Οργανισμό Εργατικής Κατοικίας … η απ’ ευθείας εκποίηση των ακινήτων κυριότητάς του εντός του ανωτέρω Ο.Τ. 1 … σε υλοποίηση του σκοπού της από 20.11.2001 προγραμματικής συμφωνίας μεταξύ αυτού, του Δήμου Αμαρουσίου και της «Δημοτικής Επιχείρησης Αξιοποίησης Ακίνητης Περιουσίας του Δήμου Αμαρουσίου Α.Ε. για τη δημιουργία Ολυμπιακού Χωριού Τύπου»….. Με την υπό κρίση αίτηση ακύρωσης ζητείται από τους αιτούντες,…., η ακύρωση «των εις το ΦΕΚ Α΄ 302/24.12.2003, υπό το ένδυμα νόμου (3207/03, άρθρο 6), εμπεριεχομένων πολεοδομικών ρυθμίσεων, ήτοι εγκρί­σεως ρυμοτομικού σχεδίου στον χώρον Ο.Α.Κ.Α. Αμαρουσίου, εγκρίσεως πράξεων εφαρμογής, αδείας κατασκευής εγκαταστάσεων, καθορισμού χρήσεων, εγκρίσεως της θέσεως και διάταξης των κτιρίων δια χαρακτηρισμού της τοιαύτης εγκρίσεως ως πολεοδομικής αδείας και, τέλος, αδείας απ’ ευθείας εκποιήσεως των ακινήτων του Ο.Ε.Κ.».

ΣτΕ 391/2008

 Επί της κρινόμενης αίτησης εκδόθηκε αρχικώς η 391/2008 απόφαση του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας υπό επταμελή σύνθεση. Με αυτήν, λόγω της μείζονος σπουδαιότητας των θεμάτων που ανέκυψαν, αναγομένων α) στο παραδεκτό της αιτήσεως, εν όψει του αιτήματος αυτής να ακυρωθούν ρυθμίσεις τυπικού νόμου καλύπτουσες υπό το ένδυμά του αυτό θέματα αποτελούντα αντικείμενο ρύθμισής τους με διοικητικές πράξεις και β) του, εν όψει και του Κοινοτικού Δικαίου, ισοδυνάμου της προστασίας που παρέχει ο πολιτικός δικαστής κατ’ εφαρμογή του άρθρου 57 του Αστικού Κώδικα προς εκείνη που παρέχει η αίτηση ακυρώσεως, η υπόθεση παραπέμφθηκε στην Ολομέλεια σύμφωνα με τη διάταξη της παρ. 2β του άρθρου 14 του π.δ/τος 18/1989.

ΣτΕ Ολ 4076/2010

  Επί της παραπομπής αυτής εκδόθηκε η 4076/2010 απόφαση της Ολομελείας, με την οποία … αναβλήθηκε … η έκδοση αποφάσεως, ώστε να εκδικασθεί η υπόθεση μετά την έκδοση απόφασης του ΔΕΕ επί εκκρεμών ενώπιόν του προδικαστικών ερωτημάτων εχόντων άμεση σχέση με το ανωτέρω υπό β) θέμα, τα οποία είχε ήδη υποβάλει σε αυτό με αποφάσεις του της 27 και 31.3.2009 το Βελγικό Συμβούλιο της Επικρατείας. Επ’ αυτών εκδόθηκε η απόφαση της 18.10.2011 του ΔΕΚ (τμήμα μείζονος συνθέσεως, υποθέσεις C-128 έως 135/09).

Οι εφαρμοστέες διατάξεις-Ερμηνεία-Υπαγωγή

O Νόμος 2730/1999

Με το άρθρο 2 του ν. 2730/1999 «Σχεδιασμός, ολοκληρωμένη ανάπτυξη και εκτέλεση Ολυμπιακών Έργων και άλλες διατάξεις» ορίζεται ότι «1. … 2.α. Ολυμπιακά αθλήματα θα διεξαχθούν επίσης σε υφιστάμενες ή προβλεπόμενες να κατασκευασθούν ή να επεκταθούν αθλητικές εγκαταστάσεις αρμοδιότητας της Γενικής Γραμματείας Αθλητισμού: Στο Ολυμπιακό Αθλητικό Κέντρο Αθήνας (Ο.Α.Κ.Α.), … β. Για την κατασκευή ή επέκταση των αθλητικών εγκαταστάσεων της προηγούμενης περιπτώσεως απαιτείται η προηγούμενη έγκριση των περιβαλλοντικών τους όρων, που χορηγείται με κοινή απόφαση των Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και Πολιτισμού … Απαιτείται, επίσης, έκδοση οικοδομικής άδειας που χορηγείται σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 5. γ. …», με το δε άρθρο 5 του αυτού νόμου ότι «1.α. Οι μελέτες και τα σχέδια των Ολυμπιακών Έργων, των έργων υποδομής και ανέγερσης των συναφών κτιριακών και γενικά οικοδομικών εγκαταστάσεων που καλύπτουν τις ανάγκες υποδομής στις περιοχές υποδοχής των Ολυμπιακών Έργων, συντάσσονται και εκτελούνται από την «Οργανωτική Επιτροπή των Ολυμπιακών Αγώνων – Αθήνα 2004 Α.Ε.» είτε από την εταιρεία του άρθρου 17 του νόμου αυτού είτε από τρίτους στους οποίους έχει παραχωρηθεί κατά τις κείμενες διατάξεις η εκμετάλλευση των έργων. β. Οι οικοδομικές άδειες για τα έργα αυτά χορηγούνται από τον Υπουργό Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων….. Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ορίζονται οι απαραίτητες μελέτες, σχέδια και λοιπά δικαιολογητικά που πρέπει να υποβληθούν για την έκδοση των οικοδομικών αδειών των παραπάνω έργων, η αρμόδια ή οι αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου για τον έλεγχο των μελετών και σχεδίων, ο χρόνος ισχύος και η διαδικασία αναθεώρησης των αδειών, καθώς και κάθε άλλη λεπτομέρεια για την εφαρμογή της παραγράφου αυτής. …». Κατ’ εφαρμογή της εξουσιοδοτικής αυτής διάταξης εκδόθηκαν οι εξής αποφάσεις του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε.: α) Η οικ. 49493/5.7.2001 «Καθορισμός αρμόδιας Υπηρεσίας για την έκδοση οικοδομικών εργασιών των Ολυμπιακών Έργων ,… η οποία ορίζει τα εξής: «1. Ορίζουμε ως αρμόδια Υπηρεσία για την διαδικασία έκδοσης οικοδομικών αδειών των Ολυμπιακών Έργων, την Διεύθυνση Οικοδομικών και Κτιριοδομικών Κανονισμών του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων. … Και β) Η Α.Π. οικ. 49882/24.7.2001 «Απαιτούμενα δικαιολογητικά, διαδικασία και Όργανα Ελέγχου για την έκδοση των Οικοδομικών Εργασιών των Ολυμπιακών Έργων», στην οποία ορίζεται, με το άρθρο 2, ότι «1. Οι οικοδομικές άδειες των Ολυμπιακών Έργων χορηγούνται με Απόφαση του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., μετά την έγκριση των απαιτούμενων μελετών από την αρμόδια Επιβλέπουσα Υπηρεσία, την έκδοση των απαιτουμένων Αποφάσεων και εγκρίσεων και τον έλεγχο αυτών από την αρμόδια Υπηρεσία. … – Αρμόδια είναι η Δ/νση Οικοδομικών και Κτιριοδομικών Κανονισμών καθώς και για τον έλεγχο που απαιτείται σύμφωνα με τις διατάξεις της παραγρ. 1 του άρθρου 3 του Ν. 1577/85».

O Νόμος 2947/2001

Με τον επακολουθήσαντα Ν. 2947/2001, με το άρθρο 2 του οποίου καθορίστηκαν ως περιοχή υποδοχής εγκαταστάσεων φιλοξενίας των ΜΜΕ εκτάσεις ιδιοκτησίας του Δήμου Αμαρουσίου, του Ο.Ε.Κ. και ιδιωτών καθώς και οι σχετικοί όροι δόμησης και χρήσης (παρ. 1 περ. δ΄ αυτού), ορίστηκε επίσης, με την παρ. 3 αυτού, ότι «α. Οι οικοδομικές άδειες για τις μόνιμες κτιριακές εγκαταστάσεις, που θα ανεγερθούν στις περιοχές της παραγράφου 1, χορηγούνται σύμφωνα με τη διαδικασία και από την υπηρεσία που ορίζεται στην παρ. 1 περίπτωση β΄ του άρθρου 5 του Ν. 2730/1999, όπως αντικαθίσταται με το νόμο αυτόν, ύστερα από αίτηση του κυρίου της έκτασης ή του έλκοντος εξ αυτού δικαιώματα. Οι διατάξεις του προηγούμενου εδαφίου εφαρμόζονται και για την έκδοση οικοδομικών αδειών για την ανέγερση, επέκταση ή επισκευή κτιριακών εγκαταστάσεων που εξυπηρετούν τις ανάγκες των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004 ή τις ανάγκες της Οργανωτικής Επιτροπής Ολυμπιακών Αγώνων (Ο.Ε.Ο.Α.) – Αθήνα 2004 Α.Ε. και για τις οποίες έχει συναφθεί σύμβαση ή άλλη συμφωνία συνεργασίας μεταξύ της Ο.Ε.Ο.Α. – Αθήνα 2004 Α.Ε. και του κυρίου της έκτασης ή εκείνου που έλκει από αυτόν δικαιώματα. β. …». Με το άρθρο 5 του αυτού Ν. 2947/2001 αντικαταστάθηκε η ανωτέρω αναφερόμενη διάταξη της περ. β’ της παρ. 1 του άρθρου 5 του Ν. 2730/1999 ως εξής: «β. Για την κατασκευή των μόνιμων κτιριακών εγκαταστάσεων που περιλαμβάνονται στα Ολυμπιακά έργα της παραγράφου 1 και στην περίπτωση ε΄ της παραγράφου 2 του άρθρου 2 του νόμου αυτού, όπως αυτές εκάστοτε ισχύουν, απαιτείται η προηγούμενη έκδοση οικοδομικών αδειών. Οι οικοδομικές άδειες των εγκαταστάσεων αυτών χορηγούνται από την Ειδική Υπηρεσία Δημοσίων Έργων “Ε.Υ.Δ.Ε./Ο.Ε. 2004” του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, που συγκροτήθηκε με το υπ’ αρ. 158/2000 προεδρικό διάταγμα , …. Στην αρμοδιότητα της παραπάνω υπηρεσίας ανήκει επίσης η έκδοση οικοδομικών αδειών για τη μετασκευή, επισκευή, εκσυγχρονισμό, προσθήκη και επέκταση των μόνιμων Ολυμπιακών αθλητικών και συνοδευτικών εγκαταστάσεων που ανατίθενται στο Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, βάσει της προβλεπόμενης στην παράγραφο 11 του άρθρου 4 του Ν. 2819/2000 πράξης του Υπουργικού Συμβουλίου. Με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ορίζονται οι απαραίτητες μελέτες, σχέδια και λοιπά δικαιολογητικά που πρέπει να υποβληθούν για την έκδοση των οικοδομικών αδειών των παραπάνω εγκαταστάσεων, η σχετική διαδικασία θεώρησης ή ελέγχου, ο χρόνος ισχύος και η διαδικασία αναθεώρησης των αδειών, καθώς και κάθε άλλη λεπτομέρεια για την εφαρμογή της παραγράφου αυτής …» (παρ. 1) …. Κατ’ επίκληση, περαιτέρω, των αυτών Ν. 2730/1999 και 2947/2001, όπως ο τελευταίος τροποποιήθηκε με το άρθρ. 11 του Ν. 3010/2002, εκδόθηκαν αρχικώς η ακυρωθείσα με την 1528/2003 απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου τούτου ΚΥΑ 16043/12.8.2002, ορίζουσα όρους δόμησης και χρήσεις στην επίδικη περιοχή και, εν συνεχεία, κατ’ επίκληση των αυτών νόμων, καθώς και των προαναφερόμενων αποφάσεων του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. 49493/5.7.2001 και 59936/24.7.2002 και του από 8.7.1993 π.δ/τος, οι αποφάσεις του αυτού Υπουργού 80204/5.9.2002 «Οικοδομική άδεια εκσκαφών και επιχώσεων στο χώρο ανεγέρσεως του χωριού φιλοξενίας δημοσιογράφων Αμαρουσίου στον Αγ. Θωμά Αμαρουσίου» και 61312/25.10.2002 «Οικοδομική άδεια ανέγερσης του Χωριού Φιλοξενίας Δημοσιογράφων Αμαρουσίου στον Αγ. Θωμά Αμαρουσίου», στην επικεφαλίδα των οποίων αναγράφεται ως αρμόδια υπηρεσία του Υπουργείου ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. η Δ.Ο.Κ.Κ. Τέλος, εκδόθηκε ο Ν. 3207/2003, των πολεοδομικών ρυθμίσεων του άρθρου 6 του οποίου, διαφορετικών εκείνων της ακυρωθείσας Κ.Υ.Α. ζητείται η ακύρωση.

Ερμηνεία των ρυθμίσεων του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003

 Οι προαναφερόμενες ρυθμίσεις του άρθρ. 6 του Ν. 3207/2003 πρέπει να ερμηνευθούν σε συνδυασμό με τις παρατιθέμενες στην προηγούμενη σκέψη διατάξεις καθώς και με εκείνες του από 8.7.1993 π.δ/τος. Το π.δ. αυτό εκδόθηκε κατ’ εφαρμογή της εξουσιοδοτικής διάταξης του προτελευταίου εδαφίου της παρ. 12 του άρθρ. 17 του Ν. 1337/1983, όπως η παράγραφος αυτή τροποποιήθηκε με την παρ. 12 του άρθρ. 8 του Ν. 1512/1985, η οποία ορίζει ότι «Με π.δ/γμα, που εκδίδεται με πρόταση του Υπουργού Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος, καθορίζονται ο τρόπος και η διαδικασία έκδοσης των οικοδομικών αδειών και ελέγχου των ανεγειρόμενων οικοδομών, οι υποχρεώσεις του επιβλέποντος και του μελετητή καθώς και όσων συμπράττουν στην εκτέλεση του έργου». Ορίζεται δε με το άρθρο 1 του π.δ/τος αυτού ότι «Η οικοδομική άδεια είναι εκτελεστή διοικητική πράξη που επιτρέπει την εκτέλεση σε οικόπεδο ή γήπεδο των οικοδομικών εργασιών που προβλέπονται στις μελέτες που τη συνοδεύουν, εφόσον οι εργασίες αυτές είναι σύμφωνες με τις ισχύουσες διατάξεις», με το άρθρο 2 ότι «Αρμόδια όργανα για τη χορήγηση των οικοδομικών αδειών είναι οι Πολεοδομικές Υπηρεσίες του ΥΠΕΧΩΔΕ ή οι αρμόδιες Υπηρεσίες των Δήμων ή Κοινοτήτων, στις οποίες μεταβιβάζονται οι σχετικές αρμοδιότητες κατά τις κείμενες διατάξεις» και με το υπό τον τίτλο «Έλεγχος φακέλλου μελέτης – Χορήγηση οικοδομικής άδειας» άρθρο 5 ότι «1. Ο έλεγχος των υποβαλλομένων μελετών γίνεται από εξουσιοδοτημένους από τον Προϊστάμενο της Υπηρεσίας υπαλλήλους διπλωματούχους μηχανικούς … και σε περίπτωση έλλειψής των από τεχνικούς κατωτέρων βαθμίδων …. 2. Ο έλεγχος αυτός περιλαμβάνει: Α. Τον έλεγχο της Αρχιτεκτονικής Μελέτης … 6. Οι οικοδομικές άδειες υπογράφονται τελικώς από τους εξουσιοδοτημένους ελεγκτές μετά από επανέλεγχο του τοπογραφικού ως προς το ισχύον ρυμοτομικό σχέδιο και τους όρους δόμησης και χορηγούνται καταχωρούμενες σε ειδικό βιβλίο αφού ενημερωθούν τα πρωτόκολλα του τμήματος και της Υπηρεσίας». Περιέχει, συνεπώς, η οικοδομική άδεια, τη διαπίστωση, κατόπιν ελέγχου, της συμφωνίας των μελετών βάσει των οποίων θα εκτελεστούν οι προβλεπόμενες από αυτές οικοδομικές εργασίες προς τις οικείες διατάξεις, που αποτελεί προϋπόθεση για να επιτραπεί η εκτέλεσή τους. Τούτου έπεται ότι η παρεχόμενη με τις ρυθμίσεις του ανωτέρω άρθρου 6 του Ν. 3207/2003 έγκριση της θέσης και της διάταξης των κτηρίων που, κατά την παρ. 2 αυτού, «επέχει θέση άδειας της αρμόδιας πολεοδομικής αρχής για την εκτέλεση των εργασιών που αφορούν την Ολυμπιακή και μεταολυμπιακή χρήση του έργου», υποκαθιστά κατά περιεχόμενο την προβλεπόμενη από το άρθρο 1 του ανωτέρω από 8.7.1993 π.δ/τος οικοδομική άδεια, προϋποθέτουσα, επομένως, τη διαπίστωση ότι οι ανωτέρω εργασίες είναι σύμφωνες προς τις πολεοδομικές ρυθμίσεις που το ίδιο το άρθρο τούτο θέτει, δηλαδή ότι κατόπιν ελέγχου και οι μελέτες βάσει των οποίων οι εργασίες θα εκτελεστούν είναι σύμφωνες προς αυτές. Δεδομένου δε ότι…, μεταξύ των ρυθμίσεων του ανωτέρω άρθρου 6 του Ν. 3207/2003 και εκείνων της ακυρωθείσας ΚΥΑ υπάρχουν διαφορές, με την αυτή παρ. 2 αυτού προβλέπεται: Α. Ότι «οι απαιτούμενες, σύμφωνα με τις οικείες προδιαγραφές, μελέτες για την εκτέλεση των πιο πάνω εργασιών κατατίθενται στην υπηρεσία της περ. α’ της παρ. 3 του άρθρου 2 του Ν. 2947/2001», δηλαδή την Δ.Ο.Κ.Κ., …Β. ότι «μελέτες που έχουν υποβληθεί πριν από την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού συνεχίζουν να ισχύουν εφ’ όσον είναι σύμφωνες προς τις ρυθμίσεις του παρόντος άρθρου», απαιτουμένου, συνεπώς, και στις δύο αυτές περιπτώσεις να ελεγχθούν όλες οι μελέτες από την Δ.Ο.Κ.Κ. και να διαπιστωθεί η συμφωνία τους προς τις ρυθμίσεις του. Και Γ. Ότι από τη δημοσίευσή του καταργείται η εκδοθείσα βάσει της ακυρωθείσας και θεσπίζουσας διαφορετικές ρυθμίσεις ΚΥΑ οικοδομική άδεια. Η μετά τον έλεγχο των μελετών από την Δ.Ο.Κ.Κ. διαπίστωση της συμφωνίας των μελετών των ολυμπιακών έργων προς τις οικείες πολεοδομικές ρυθμίσεις αποτελούσε προηγουμένως, κατά τις προαναφερόμενες δηλαδή διατάξεις των Ν. 2730/1999 και 2947/2001 και των βάσει αυτών εκδοθεισών κανονιστικών υπουργικών αποφάσεων, περιεχόμενο της χορηγούμενης από τον Υπουργό ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. οικοδομικής άδειας. Και ναι μεν με τη διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003 δεν προβλέπεται η έκδοση οικοδομικής άδειας, για την εφαρμογή της όμως, την ενεργοποίηση δηλαδή της εγκρίσεως που επέχει θέση άδειας της αρμόδιας πολεοδομικής αρχής για την εκτέλεση των σχετικών εργασιών, απαιτείται να διαπιστωθεί από την αρμόδια υπηρεσία, δηλαδή την ΔΟΚΚ, αν τα υποβαλλόμενα σχέδια είναι σύμφωνα προς τις πολεοδομικές ρυθμίσεις του ανωτέρω άρθρου, η διαπίστωση δε της συνδρομής της προϋποθέσεως αυτής είναι δυνατόν, κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης, να εκδηλώνεται και σιωπηρώς. Η διαπίστωση αυτή, που επιφέρει έννομα αποτελέσματα διότι αποτελεί όρο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης, συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, συνάγεται δε εν προκειμένω α) από την υποβολή στο ΥΠΕΧΩΔΕ (αρ. πρωτ. 3275/26.1.2004) σε ηλεκτρονική μορφή, όπως προβλέπεται από την περ. 7 του στοιχ. Α της παρ. 2 της παρατιθέμενης στην προηγούμενη σκέψη 59936/24.7.2002 αποφάσεως της Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., των οικείων μελετών καθώς και β) από το έγγραφο 16056/3.5.2004 της Δ.Ο.Κ.Κ. προς τον παραιτηθέντα αιτούντα, στο οποίο αναφέρεται ότι φορέας του έργου είναι η παρεμβαίνουσα εταιρεία «LAMDA OLYMPIA VILLAGE ΑΝΩΝΥΜΗ ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΑΚΙΝΗΤΩΝ». Τούτων έπεται ότι, καθ’ ερμηνεία της, η κρινόμενη αίτηση παραδεκτώς στρέφεται κατά της ανωτέρω σιωπηρής διαπίστωσης της συμφωνίας των υποβληθεισών μελετών από την ΔΟΚΚ προς τις ρυθμίσεις του άρθρ. 6 του Ν. 3207/2003, όχι όμως και κατά της παρεχομένης με το νόμο «αδείας απ’ ευθείας εκποιήσεως των ακινήτων του Ο.Ε.Κ.», η οποία συνιστά ρύθμιση τυπικού νόμου μη συνδεόμενη με ρητή ή σιωπηρή διοικητική πράξη.

Ειδική γνώμη

Με τις διατάξεις των άρθρ. 20 παρ. 1, 87 παρ. 1, 93 παρ. 1 και 4, 94 παρ. 1, 2 και 3 και 95 παρ. 1 και 3 του Συντάγματος προβλέπεται η επίλυση των διοικητικών διαφορών από τα διοικητικά δικαστήρια, που έχουν την εξουσία να ακυρώσουν την προσβαλλόμενη ενώπιόν τους πράξη όχι μόνο για παράβαση του νόμου βάσει του οποίου εκδόθηκε αλλά και λόγω του ανισχύρου του νόμου αυτού. Κατά διασταύρωση δε της λειτουργικής διάκρισης των δικαστηρίων, η εκδίκαση μόνο κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίας και, πάντως, όχι μεμονωμένων υποθέσεων, μπορεί να ανατεθεί στα πολιτικά δικαστήρια και υπό την αυτονόητη προϋπόθεση ότι θα έχει προβλεφθεί και κατάλληλη διαδικασία, ώστε να επιτυγχάνεται ο αυτός βαθμός δικαστικής προστασίας που παρέχει η επίλυση των διαφορών αυτών από τον διοικητικό δικαστή. Περαιτέρω, ναι μεν κατά το προαναφερόμενο άρθρ. 95 παρ. 1 του Συντάγματος απαραδέκτως προσβάλλονται ευθέως ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων διατάξεις τυπικού νόμου, τούτο όμως δεν αποκλείει τον έλεγχο της συνταγματικότητάς τους και στην περίπτωση που με αυτές θεσπίζεται ατομική ρύθμιση. Εξ άλλου, τα ένδικα βοηθήματα που μπορούν να ασκηθούν ενώπιον του πολιτικού δικαστή με βάση το άρθρ. 57 Α.Κ. σε περιπτώσεις που αφορούν το περιβάλλον δεν παρέχουν προστασία ισοδύναμη της παρεχόμενης με την αίτηση ακυρώσεως διότι το έννομο συμφέρον προς άσκησή της δεν ταυτίζεται με τη νομιμοποίηση προς άσκηση των εν λόγω ενδίκων βοηθημάτων και διότι η εξουσία του πολιτικού δικαστή δεν εξικνείται μέχρι την ακύρωση της πράξης επιβολής της πληττόμενης ρυθμίσεως. Τούτων έπεται ότι, προκειμένου να αποφευχθεί ο αποκλεισμός της αμφισβήτησης με το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης της συμφωνίας με το Σύνταγμα αλλά και με κανόνες υπέρτερης του νόμου τυπικής ισχύος ατομικών ρυθμίσεων που έχουν θεσπισθεί με νόμο κατ’ απόκλιση, έστω και συνταγματικώς κατ’ αρχήν επιτρεπόμενη, της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών, στις περιπτώσεις, τουλάχιστον, κατά τις οποίες είναι δυνατή η άμεση εκτέλεση της ρυθμίσεως, χωρίς δηλαδή να απαιτείται η περαιτέρω έκδοση διοικητικής πράξης, παραδεκτώς αμφισβητείται μόνο η συμφωνία της ρύθμισης με κανόνες υπέρτερης του νόμου τυπικής ισχύος, και, αν ο σχετικός λόγος κριθεί βάσιμος, ακυρώνεται η διά του νόμου επιβαλλόμενη ατομική ρύθμιση κατά τρόπο ώστε να αποκλείεται η εκτέλεσή της με υλικές ενέργειες. Εν προκειμένω, οι διατάξεις του επίμαχου νόμου, κατά των οποίων στρέφεται η κρινόμενη αίτηση, περιέχουν ατομική ρύθμιση αμέσως εφαρμοστέα χωρίς να καταλείπεται στάδιο έκδοσηςδιοικητικής πράξης, αφού, όπως ρητώς αναφέρεται στις πληττόμενες διατάξεις, η ρύθμιση αυτή επέχει θέση οικοδομικής άδειας, η οποία, συνεπώς, έχει ενσωματωθεί στις διατάξεις αυτές του τυπικού νόμου. Κατ’ ακολουθίαν, σύμφωνα με τα ανωτέρω, η κρινόμενη αίτηση, κατά τη γνώμη αυτή, παραδεκτώς κατ’ αρχήν στρέφεται κατά της επίμαχης ρυθμίσεως (ΣτΕ 391/2008).

Επιβολή με τυπικό νόμο μέτρων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού ατομικού χαρακτήρα

 Από τις διατάξεις των άρθρων 4 παρ. 1, 20 παρ. 1, 26 και 28 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος συνάγεται ότι δεν αποκλείεται μεν η κατ’ απόκλιση από τη συνήθη διοικητική διαδικασία που προβλέπεται από την κείμενη νομοθεσία, επιβολή με τυπικό νόμο μέτρων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού ατομικού χαρακτήρα, υπό την προϋπόθεση όμως ότι με αυτά δεν θίγονται ατομικά δικαιώματα και δεν παραβιάζονται άλλες συνταγματικές διατάξεις ή αρχές, καθώς και οι σχετικοί ορισμοί του ενωσιακού δικαίου. Δεδομένου ότι πρόκειται, πάντως, για απόκλιση από την αρχή της διακρίσεως των λειτουργιών, η επιβολή των προαναφερόμενων μέτρων με τυπικό νόμο είναι δυνατή μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις. Τούτου έπεται ότι οι λόγοι που επιβάλλουν την ανωτέρω απόκλιση πρέπει να προκύπτουν από την εισηγητική έκθεση του τυπικού αυτού νόμου και τα συνοδεύοντα αυτήν στοιχεία ή (και) από τις συζητήσεις κατά την ψήφισή του στη Βουλή ή, τέλος, από τις συντρέχουσες πραγματικές συνθήκες υπό τις οποίες καθίσταται πρόδηλη η ανάγκη ψήφισής του. Ο έλεγχος δε της απαιτούμενης από το Σύνταγμα συνδρομής των λόγων αυτών, η οποία δεν αφορά απλώς τη διαδικασία ψήφισης του νόμου, αλλά την εφαρμογή του Συντάγματος κατά την άσκηση της νομοθετικής λειτουργίας, υπόκειται στον οριακό έλεγχο του δικαστή (ΣτΕ Ολ 1847/2008, Ολ 3059/2009).

Ερμηνεία του άρθρου 24 του Συντάγματος

 Με το άρθρο 24 του Συντάγματος (όπως αναθεωρήθηκε με το Ψήφισμα της 6ης Απριλίου 2001 της Ζ´ Αναθεωρητικής Βουλής) ορίζει ότι: «1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας … 2. Η χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις; γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης …». Με τις διατάξεις αυτές έχει αναχθεί σε συνταγματικά προστατευόμενη αξία το οικιστικό, φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον, από το οποίο εξαρτάται η ποιότητα ζωής και η υγεία των κατοίκων των πόλεων και των οικισμών. Οι συνταγματικές αυτές διατάξεις απευθύνουν επιταγές στο νομοθέτη (τυπικό ή κανονιστικό) να ρυθμίσει τη χωροταξική ανάπτυξη και πολεοδομική διαμόρφωση της χώρας με βάση ορθολογικό σχεδιασμό υπαγορευόμενο από πολεοδομικά κριτήρια, σύμφωνα με την ιδιομορφία, την φυσιογνωμία και τις ανάγκες κάθε περιοχής (ΣτΕ 1528/2003 Ολομ., 1847/2008 Ολομ., 3059/2009 Ολομ., 415/2011 Ολομ.). Κριτήρια για την χωροταξική αναδιάρθρωση και την πολεοδομική ανάπτυξη των πόλεων και των οικιστικών εν γένει περιοχών είναι η εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας και της αναπτύξεως των οικισμών και η εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης των κατοίκων. Συνεπώς, για τη θέσπιση των σχετικών ρυθμίσεων πρέπει να λαμβάνονται υπόψη τόσο από τη Διοίκηση όσο και από τον τυπικό νομοθέτη τα πορίσματα και οι εφαρμογές των επιστημών της χωροταξίας και της πολεοδομίας, αλλά και κάθε άλλης επιστήμης που σχετίζεται με τη συγκεκριμένη ρύθμιση (ΣτΕ 415/2004 Ολομ., 3838/2009, 123/2007). Κατ’ ακολουθίαν τούτων, απαγορεύεται, καταρχήν, η λήψη μέτρων που επιφέρουν την επιδείνωση των όρων διαβιώσεως και την υποβάθμιση του υπάρχοντως φυσικού ή του προβλεπόμενου από την ισχύουσα πολεοδομική νομοθεσία οικιστικού περιβάλλοντος. Εάν δε τέτοια μέτρα ληφθούν με νόμο, πρέπει είτε σε αυτόν είτε στην εισηγητική του έκθεση και τα συνοδεύοντα αυτήν στοιχεία ή τις συζητήσεις στη Βουλή ή, τέλος, τις συντρέχουσες πραγματικές συνθήκες υπό τις οποίες κατέστη αναγκαία η ψήφισή του, να προκύπτει ο ειδικός πολεοδομικός λόγος σο οποίος απέβαλε τη λήψη τους (πρβλ. ΣτΕ Ολ 1528/2003). Η τήρηση της συνταγματικής αυτής επιταγής υπόκειται και στην περίπτωση αυτή στον οριακό έλεγχο του ακυρωτικού δικαστού, ο οποίος οφείλει βάσει των διδαγμάτων της κοινής πείρας να σταθμίσει σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση εάν και κατά πόσον υποβαθμίζεται το περιβάλλον (ΣτΕ Ολ 3059/2009, Ολ 415/2011) και, σε περίπτωση που τούτο κατ’ εξαίρεση συμβαίνει, εάν προκύπτει ο ανωτέρω ειδικός πολεοδομικός λόγος (ΣτΕ Ολ 1528/2003). Ειδικότερα, κατά τον καθορισμό ή την τροποποίηση των χρήσεων γης και τον καθορισμό του συντελεστή δόμησης, που συνιστούν ουσιώδη στοιχεία της κατά τα ανωτέρω επιβαλλόμενης ορθολογικής χωροταξίας και πολεοδομίας και καθορίζουν την πολεοδομική φυσιογνωμία κάθε οικισμού, από την οποία, εν όψει και των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του, εξαρτάται η λειτουργικότητά του, πρέπει να αναζητείται ο πλέον πρόσφορος τρόπος θεραπείας των πολεοδομικών αναγκών, δυνάμει γενικών και αντικειμενικών κριτηρίων, συναπτομένων προς τον σεβασμό του περιβάλλοντος, την ασφάλεια, υγιεινή, αισθητική αλλά και τη λειτουργικότητα των πόλεων και των οικισμών, την ικανότητά τους, δηλαδή, να επιτελούν την κύρια λειτουργία τους και γι’ αυτούς αλλά και για το ευρύτερο χωρικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται (πρβλ. ΣτΕ Ολ 415/2011, Ολ 3059/2009).

Το Ρυθμιστικό Σχέδιο της Αθήνας (Ν. 1515/1985)

 Με το Ρ.Σ.Α. [ορίζεται ως το «σύνολο των στόχων, των κατευθύνσεων, των προγραμμάτων και των μέτρων που προβλέπονται … ως αναγκαία για τη χωροταξική και πολεοδομική οργάνωσή της στα πλαίσια των πενταετών προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης»], που ψηφίσθηκε με τον ν. 1515/1985, προβλέφθηκε η δημιουργία υπερτοπικών πόλων ως περιοχών προοριζομένων για αναψυχή, αθλητισμό και πολιτιστικές λειτουργίες, δηλαδή περιοχών, οι οποίες διαμορφώνονται, κατ’ αρχήν, σε ελεύθερους χώρους με υπαίθριες εγκαταστάσεις και στιες οποίες δεν αποκλείεται η κατασκευή στεγασμένων κτιριακών εγκαταστάσεων, υπό των όρο ότι είναι τέτοιες (ιδίως ως προς την έκταση και το μέγεθος) που να υπηρετούν τις ανωτέρω λειτουργίες χωρίς να αναιρούν τον κοινόχρηστο χαρακτήρα της περιοχής (βλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 415, 418/2011, 3059/2009, 2403/1997). Με το άρθρο 1 παρ. 2 περ. γ΄ του ν. 2730/1999 συμπληρώθηκε το Ρ.Σ.Α. και στην κατηγορία των υπερτοπικών πόλων αναψυχής, αθλητισμού και πολιτιστικών λειτουργιών, που προέβλεπε αρχικώς ο ν. 1515/1985, προστέθηκε νέα κατηγορία υπερτοπικών πόλεων, που περιλαμβάνουν περιοχές, στις οποίες έχουν χωροθετηθεί έργα, η κατασκευή και η λειτουργία των οποίων είχε κριθεί αναγκαία από τον νομοθέτη για την τέλεση των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004, προς εκπλήρωση των σχετικών διεθνών υποχρεώσεων, τις οποίες είχε αναλάβει η χώρα. Με την ανωτέρω δε διάταξη του Ν. 2730/1999 προβλέφθηκε περαιτέρω ότι, μετά την τέλεση των Ολυμπιακών Αγώνων, οι πόλοι αυτοί θα εξυπηρετούν χρήσεις όχι μόνον αναψυχής, αθλητισμού και πολιτιστικές, όπως οι αρχικώς προβλεφθέντες με τον ν. 1515/1985 υπερτοπικοί πόλοι, αλλά και χρήσεις τουρισμού – αναψυχής και κοινωνικών εξυπηρετήσεων. Η διαφορετική αυτή ρύθμιση για την θεσπισθείσα με τον Ν. 2730/1999 νέα κατηγορία υπερτοπικών πόλων δικαιολογείται τόσο από τις ανάγκες που προέκυψαν εν όψει της διεξαγωγής των Ολυμπιακών Αγώνων όσο και από την ανάγκη, αφ’ ενός μεν να καταστεί δυνατόν να εξευρεθεί, μετά την λήξη των Ολυμπιακών Αγώνων, η κατάλληλη για καθεμία από τις ολυμπιακές εγκαταστάσεις χρήση, ενόψει του είδους της συγκεκριμένης εγκαταστάσεως, της λειτουργίας, που ήταν προορισμένη να επιτελέσει κατά την διάρκεια των Αγώνων, και των ιδιαιτέρων συνθηκών του πόλου, στον οποίο ευρίσκεται (ΣτΕ 415, 418/2011), αφ’ ετέρου δε να λειτουργήσει ο πόλος μεταολυμπιακής κατά πολεοδομικώς ορθό τρόπο. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα συνέτρεχε πολεοδομικός λόγος να επεκταθεί ο προβλεπόμενος από τον Ν. 2730/1999 πόλος ήδη πριν την διεξαγωγή των Ολυμπιακών Αγώνων με την προσθήκη σε αυτόν α) γειτονικών εκτάσεων που ήδη συλλειτουργούσαν με αυτόν για τις ανάγκες των Ολυμπιακών Αγώνων και β) να προβλεφθεί στην περίπτωση αυτή (της προσθήκης), εξ αρχής και για λόγους ενιαίας ρυθμίσεως του συνόλου των χρήσεων του πόλου, πέραν των χρήσεων εκείνων που συνδέονται με κατασκευές που θα χρησιμοποιηθούν τόσο κατά τους Ολυμπιακούς Αγώνες όσο και μετά από αυτούς, και χρήση συνδεόμενη με κατασκευές που θα εξυπηρετούν την μεταολυμπιακή μόνο λειτουργία του.

Επείγουσα ανάγκη εκ νέου πολεοδομικής ρύθμισης της περιοχής

 Κατ’ εφαρμογή της Κ.Υ.Α. που ακυρώθηκε με τη ΣτΕ Ολ 1523/2003, είχαν ήδη εκδοθεί την 5.9.2002 και 25.10.2002 αντιστοίχως η οικοδομική άδεια εκσκαφών και επιχώσεων και η οικοδομική άδεια ανέγερσης του επίδικου έργου, οι οποίες, έκτοτε εκτελούντο εν όψει της διεξαγωγής των Ολυμπιακών Αγώνων στην Αθήνα επί ένα περίπου έτος πριν από τη δημοσίευση της δικαστικής αυτής αποφάσεως. Η ανάγκη εκ νέου πολεοδομικής ρύθμισης της περιοχής ήταν επομένως κατεπείγουσα, όπως προκύπτει από την αμέσως, εντός του Ιουνίου 2003 συνταγείσα «Χωροταξική Πολεοδομική Θεώρηση Ολυμπιακού Χωριού Τύπου», η οποία, κατατεθείσα μαζί με την εισηγητική έκθεση του Ν. 3207/2003 ως Παράρτημα αυτού, αποτελεί την επιστημονική θεμελίωσή του, αλλά και από τις σχετικές συζητήσεις στην Ολομέλεια της Βουλής κατά τη ψήφιση του Ν. αυτού …. Δεδομένου δε και ότι … οι χρήσεις γης και οι όροι δόμησης που καθορίζονται με το άρθρο 6 του Ν. 3207/2003, συνδέονται με τροποποίηση του Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθήνας, που έχει θεσπιστεί με τυπικό νόμο, συνέτρεχε η απαιτούμενη από το Σύνταγμα εξαιρετική περίπτωση ρύθμισης πολεοδομικού θέματος με τυπικό νόμο. Με τα δεδομένα αυτά, ενόψει και του ότι στην προαναφερόμενη συνοδεύουσα το Ν. 3207/2003 μελέτη θεμελιώνεται επιστημονικώς η ανάγκη να προστεθεί στον ήδη υφιστάμενο δυνάμει των διατάξεων του Ν. 2730/1999 πόλο ή όμορη, ήδη συλλειτουργούσα με αυτόν και προβλεπόμενη από το Ν. 2947/2001 περιοχή, με χρήσεις συνδεόμενες με τη λειτουργία του α) κατά τους Ολυμπιακούς Αγώνες, β) τόσο κατ’ αυτούς όσο και κατά την μεταολυμπιακή περίοδο και γ) μόνο κατά τη μεταολυμπιακή περίοδο δεν έρχονται σε αντίθεση προς το άρθρο 24 του Συντάγματος α) η ανωτέρω διάταξη του Ν. 2730/1999 (ΣτΕ Ολομ. 415, 418/2011), καθώς και β) οι ρυθμίσεις του Ν. 3207/2003 περί επέκτασης του υπερτοπικού πόλου του Ο.Α.Κ.Α. και καθορισμού χρήσεων σε αυτόν και κατά την μεταολυμπιακή λειτουργία του. Εξ άλλου, υπό τα ανωτέρω δεδομένα, οι διατάξεις του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003 δεν έρχονται σε αντίθεση προς τις διατάξεις του άρθρου 26 του Συντάγματος περί διακρίσεως των λειτουργιών.

Μειοψηφία

Οι προαναφερόμενες ρυθμίσεις του Ν. 3207/2003 προσκρούουν στο άρθρο 26 του Συντάγματος στο μέτρο που με αυτές προβλέπεται χρήση συνδεόμενη με κατασκευές που θα χρησιμοποιηθούν μόνο μετά τους Ολυμπιακούς αγώνες, εφ’ όσον στην περίπτωση αυτή δεν συντρέχει ειδικός λόγος θεσπίσεως της ανωτέρω διάταξης με τυπικό νόμο (κατεπείγον).

Ειδική εξέταση των συνεπειών των εισαγομένων νέων ρυθμίσεων στο αστικό περιβάλλον της περιοχής

Εν όψει της κατ’ αρχήν απαγορεύσεως, από το Σύνταγμα, να υποβαθμίζονται οι όροι διαβιώσεως, όπως προκύπτει από τις εισηγητικές εκθέσεις των τροποποιητικών του ΡΣΑ Ν. 2730/1999 και 3207/2003, ηθελήθη οι ρυθμίσεις τους να αποκλίνουν μεν κατά το δυνατόν ολιγότερο του υφισταμένου πριν από αυτούς και θεσπισθέντος εν όψει του τότε ισχύοντος ΡΣΑ γενικότερου πολεοδομικού σχεδιασμού της περιοχής, χωρίς όμως να ανατρέπεται ο νέος, δυνάμει των νόμων αυτών, προορισμός της ως υπερτοπικού πόλου που προβλέπεται με τις διατάξεις των δύο αυτών Νόμων, οι οποίες είναι κατά τούτο σύμφωνες με το άρθρο 24 του Συντάγματος. Από τη συνταγματικώς απαιτούμενη επιστημονική μελέτη, όμως, πρέπει να προκύπτει ότι εξετάστηκαν ειδικώς οι συνέπειες των εισαγομένων νέων ρυθμίσεων στο αστικό περιβάλλον της περιοχής, παρά το ότι δεν συνιστά ανεπίτρεπτη υποβάθμιση των όρων διαβιώσεως μόνη η αντίθεση των εν λόγω νέων ρυθμίσεων προς εκείνες του ανωτέρω προϋφισταμένου αυτών γενικώτερου πολεοδομικού σχεδιασμού.

Μεταβολή των χρήσεων γης και των όρων δόμησης στην επίδικη περιοχή με τις ρυθμίσεις του Ν. 3207/2003

 Η μεταβολή των όρων δόμησης (αύξηση του συντελεστή δόμησης κατά δύο δέκατα) και χρήσεων γης σε τμήμα 48.185,29 τ.μ. (37.154, 22 του Ο.Τ. 1 + 11.031 του Ο.Τ.3) από τα 121.371,55 του συνόλου της περιοχής) δεν συνιστά κατ’ αρχήν ανεπίτρεπτη κατά το Σύνταγμα μεταβολή του πολεοδομικού καθεστώτος της περιοχής εν όψει του νέου προορισμού της ως υπερτοπικού πόλου, ανεξαρτήτως αν η μεταβολή αυτή επέρχεται κατά τη διοικητική διαδικασία που προβλέπεται από την πολεοδομική νομοθεσία, δηλαδή κατά κανόνα με προεδρικό διάταγμα ή επιτρεπτώς με τυπικό νόμο λόγω των συντρεχουσών συνθηκών, όπως εν προκειμένω. Ως προς το Ο.Τ. 1 όμως, για το οποίο προβλέπεται συντελεστής δόμησης υπερδιπλάσιος του μ.σ.δ. του Γ.Π.Σ., δεν προκύπτει από την ανωτέρω επιστημονική μελέτη ειδικότερη αντιμετώπιση του ζητήματος της οικιστικής επιβαρύνσεως σε σχέση με το σύνολο της περιοχής και των εν γένει συνεπειών στο αστικό περιβάλλον, κατά την αξιολόγηση των οποίων είναι πάντως ληπτέα υπ’ όψει τα δεδομένα που συνδέονται προς το είδος και την έκταση της επιτρεπόμενης στο Ο.Τ. αυτό χρήσεως. Τούτου έπεται ότι δεν προκύπτει η συνδρομή των προϋποθέσεων που απαιτούνται κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος για τον καθορισμό του εν λόγω συντελεστή δόμησης και, συνεπώς, είναι ως προς το Ο.Τ. 1 ανίσχυρη η διάταξη της περ. β΄ της παρ. 1 του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003. Τούτου δε παρέπεται ότι είναι ακυρωτέα κατά τούτο, κατά τα αναφερόμενα στη σκέψη 10, η αποτελούσα προϋπόθεση εφαρμογής της ανωτέρω διάταξης και εκτελέσεως των σχετικών έργων σιωπηρή διαπίστωση, από την Δ.Ο.Κ.Κ., της συμφωνίας των σχετικών μελετών προς τη διάταξη αυτή.

1^η Μειοψηφία

      Ο αυξημένος συντελεστής δόμησης στο Ο.Τ. αυτό, που αποτελεί ολιγότερον του ενός τρίτου του συνόλου της έκτασης της επίδικης περιοχής, είναι αυτόθροη συνέπεια της μεταβολής του προορισμού του υπερτοπικού πόλου και, συνεπώς, δεν απητείτο ειδικότερη αιτιολόγηση του καθορισμού του εν λόγω συντελεστή δόμησης. Ως εκ τούτου, η ανωτέρω διάταξη δεν αντίκειται στο άρθρο 24 του Συντάγματος, και είναι ισχυρή.

2^η Μειοψηφία

Η ανωτέρω αύξηση του μ.σ.δ. κατά δύο δέκατα στο σύνολο της επίδικης περιοχής και σε πολύ μεγαλύτερο βαθμό στο Ο.Τ.1, σε συνδυασμό προς την προσθήκη ιδιαιτέρως οχλούσης χρήσεως μεγάλου μεγέθους στο Ο.Τ. αυτό και μάλιστα ανεξαρτήτως προς τη διεξαγωγή των Ολυμπιακών Αγώνων, συνεπάγονται υπέρμετρα επιβάρυνση του οικιστικού περιβάλλοντος και των όρων διαβίωσης των κατοίκων της επίδικης περιοχής σε σχέση με τις ευνοϊκότερες ρυθμίσεις του Γ.Π.Σ. αυτής και συνεπώς, είναι ανίσχυρες οι επίμαχες διατάξεις των περ. β΄ και γ΄ της παρ. 1 του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003, ως αντίθετες προς το άρθρο 24 του Συντάγματος.

Ερμηνεία της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ

 Με το άρθρο 1 παρ. 2 της οδηγίας 85/337 του Συμβουλίου (L 175/5.7.1985), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 97/11 του Συμβουλίου (L 156/25.6.2003) ορίζεται ως σχέδιο: «- η υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή έργων, – άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο …», ως «κύριος του έργου: είτε ο υποβάλλων αίτηση για άδεια που αφορά σχέδιο ιδιωτικού έργου είτε η δημόσια αρχή που αναλαμβάνει την πρωτοβουλία για ένα σχέδιο», ως «άδεια: [η] απόφαση της ή των αρμοδίων αρχών που δίνει το δικαίωμα στον κύριο του έργου να πραγματοποιήσει το σχέδιο». Σύμφωνα με το άρθρο 2 της οδηγίας, «Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε πριν χορηγηθεί η άδεια, τα έργα τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον, λόγω, μεταξύ άλλων, της φύσεως, του μεγέθους ή της θέσεώς τους, να χρειάζονται άδεια και εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων» (παρ. 1). Με το άρθρο 4 της οδηγίας τα «σχέδια» (projects κατά το αγγλικό κείμενο) κατατάχθηκαν σε δύο κατηγορίες: αυτά που περιλαμβάνονται στο Παράρτημα Ι και υποβάλλονται οπωσδήποτε σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, σύμφωνα με τα άρθρα 5-10, διότι, κατά την αξιολόγηση του κοινοτικού νομοθέτη, έχουν, εκ της φύσεώς τους, επιπτώσεις στο περιβάλλον, και αυτά που περιλαμβάνονται στο Παράρτημα ΙΙ, τα οποία υποβάλλονται στην ανωτέρω εκτίμηση, μόνον εφόσον τα κράτη μέλη κρίνουν ότι το απαιτούν τα χαρακτηριστικά τους, ιδίως δε η φύση, το μέγεθος ή η θέση τους, διότι, κατά την αξιολόγηση του κοινοτικού νομοθέτη, δεν έχουν, άνευ ετέρου, τέτοιες επιπτώσεις. Για τα σχέδια που εμπίπτουν στο παράρτημα ΙΙ, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται τα «έργα αστικής ανάπτυξης», ειδικότερα δε «η κατασκευή εμπορικών κέντρων και χώρων στάθμευσης αυτοκινήτων», τα κράτη μέλη μπορεί να αποφασίζουν, ως προς την υποβολή τους ή μη σε εκτίμηση των επιπτώσεών τους, είτε κατά περίπτωση είτε καθορίζοντας κατηγορίες σχεδίων, δυνάμει κριτηρίων ή ορίων, βάσει των αναφερομένων στο παράρτημα ΙΙΙ της οδηγίας, είτε με συνδυασμό των δύο αυτών τρόπων επιλογής. Όπως πάντως έχει κρίνει το ΔΕΚ, η ανωτέρω ευχέρεια δεν περιλαμβάνει, κατά την έννοια της οδηγίας και την εκ προοιμίου εξαίρεση ενός συνόλου σχεδίων από την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεών τους, εκτός εάν πρόκειται για σύνολο, το οποίο δύναται να θεωρηθεί, βάσει συνολικής εκτιμήσεως, ότι αποκλείεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Σε περίπτωση δε υπερβάσεως του ως άνω περιθωρίου εκτιμήσεως, δεν εφαρμόζονται οι εθνικοί κανόνες που είναι ασύμβατοι προς τις διατάξεις της οδηγίας. Κατά το άρθρο 5 και το παράρτημα IV της ίδιας οδηγίας, οι πληροφορίες που πρέπει να παρέχει ο κύριος του έργου, το οποίο υποβάλλεται σε εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων, περιλαμβάνουν τουλάχιστον περιγραφή του σχεδίου, περιέχουσα στοιχεία σχετικά με τον τόπο πραγματοποιήσεώς του, τη σύλληψή του και το μέγεθός του, περιγραφή των μέτρων που μελετώνται προκειμένου να αποφευχθούν και να μειωθούν και, ει δυνατόν, να αντιμετωπισθούν οι σημαντικότερες δυσμενείς επιπτώσεις, καθώς και τα απαραίτητα στοιχεία για την εξακρίβωση και την εκτίμηση των σημαντικών επιπτώσεων που ενδέχεται να έχει το σχέδιο στο περιβάλλον. Από τα άρθρα 6 και 8 προκύπτει ότι οι πληροφορίες αυτές πρέπει να τίθενται στη διάθεση των αρχών, τις οποίες, λόγω της ειδικής τους αρμοδιότητας σε θέματα περιβάλλοντος, ενδέχεται να αφορά το σχέδιο, καθώς και του ενδιαφερομένου κοινού, ότι οι ανωτέρω αρχές και το κοινό πρέπει να είναι σε θέση να εκφράζουν την άποψή τους και ότι το σύνολο αυτών των στοιχείων πρέπει να λαμβάνεται υπόψη από την αρμόδια αρχή, στο πλαίσιο της διαδικασίας για τη χορήγηση της άδειας του σχεδίου. Εξ άλλου, στο άρθρο 1 παρ. 5 της οδηγίας ορίζεται ότι αυτή δεν εφαρμόζεται επί σχεδίων «που εγκρίνονται καταλεπτώς με ειδική εθνική νομοθετική πράξη, καθότι οι στόχοι που επιδιώκονται με την … οδηγία, συμπεριλαμβανομένης και της επιδιωκόμενης παροχής πληροφοριών, επιτυγχάνονται μέσω της νομοθετικής διαδικασίας». Όπως έκρινε το ΔΕΚ (ΔΕΚ της 16-9-1999 WWF, υπόθεση C-435/97, ΔΕΚ της 19-9-2000, Linster, υπόθεση C-287/98), η εφαρμογή της διάταξης αυτής προϋποθέτει τη συνδρομή δύο προϋποθέσεων: (α) η ειδική νομοθετική πράξη πρέπει να εγκρίνει λεπτομερώς το σχέδιο και (β) πρέπει να επιτυγχάνονται οι σκοποί της οδηγίας. Για να θεωρηθεί δε ότι η νομοθετική πράξη εγκρίνει καταλεπτώς το σχέδιο, θα πρέπει αυτή να έχει τα ίδια χαρακτηριστικά με την άδεια του άρθρου 1 παρ. 2, ήτοι να εγκρίνει το σχέδιο επακριβώς και κατά τρόπο οριστικό, ώστε να περιέχει όλα τα κρίσιμα στοιχεία του για την εκτίμηση των επιπτώσεών του στο περιβάλλον. Περαιτέρω, οι σκοποί της οδηγίας επιτυγχάνονται μέσω της νομοθετικής διαδικασίας, μόνον όταν ο νομοθέτης έχει στη διάθεσή του πληροφορίες, αντίστοιχες προς εκείνες που θα παρέχονταν στην αρμόδια αρχή, στο πλαίσιο της συνήθους διαδικασίας χορηγήσεως αδείας προς εκτέλεση κάποιου σχεδίου. Επομένως, για την εφαρμογή της οδηγίας, ένας νόμος δεν θεωρείται ότι εγκρίνει καταλεπτώς ένα σχέδιο όταν, αφενός, δεν έχει ενσωματώσει τα αναγκαία στοιχεία για την εκτίμηση των επιπτώσεων του σχεδίου στο περιβάλλον, αλλά, προς τον σκοπό αυτό, επιβάλλει την εκ των υστέρων εκπόνηση μελέτης, και, αφετέρου, προβλέπει την έκδοση άλλων πράξεων, για να παρασχεθεί στον κύριο του έργου το δικαίωμα να το πραγματοποιήσει. Τέλος, η κατά το άρθρο 1 παρ. 2 έννοια της «άδειας» είναι «κοινοτική». Κατά πάγια σχετική νομολογία του ΔΕΚ, ενόψει της αρχής της ενιαίας εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου και της αρχής της ισότητας, εφ’ όσον το γράμμα της διάταξης της οδηγίας δεν παραπέμπει ρητώς στο δίκαιο των κρατών-μελών, πρέπει να δίνεται στον ανωτέρω όρο αυτοτελής και ενιαία ερμηνεία, βάσει του σκοπού που επιδιώκει η σχετική κανονιστική ρύθμιση (ΔΕΚ 7.1.2004, Walls, C-201/02, 19.9.2000, Linster, C-287/98).

Οι εθνικές διατάξεις έγκρισης περιβαλλοντικών όρων (Ν. 1650/1986)- Θέσπιση του άρθρου 6 παρ. 1 περ. α’, β’, γ’ και 2 του Ν. 3207/2003 κατά παράβαση της οδηγίας 85/773

 Σύμφωνα με το άρθρο 3 του ν. 1650/1986, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του Ν. 3010/2002, με απόφαση του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ «τα δημόσια ή ιδιωτικά έργα και δραστηριότητες κατατάσσονται σε τρεις κατηγορίες και κάθε κατηγορία μπορεί να κατατάσσεται σε υποκατηγορίες, καθώς και σε ομάδες κοινές για όλες τις κατηγορίες, ανάλογα με τις επιπτώσεις τους στο περιβάλλον». Η πρώτη (Α) κατηγορία «περιλαμβάνει τα έργα και τις δραστηριότητες που λόγω της φύσης, του μεγέθους ή της έκτασής τους, είναι πιθανό να προκαλέσουν σοβαρές επιπτώσεις στο περιβάλλον», η δεύτερη (Β) κατηγορία «περιλαμβάνει έργα και δραστηριότητες, τα οποία, χωρίς να προκαλούν σοβαρές επιπτώσεις, πρέπει να υποβάλλονται για την προστασία του περιβάλλοντος σε γενικές προδιαγραφές, όρους και περιορισμούς που προβλέπονται από κανονιστικές διατάξεις», η τρίτη δε (Γ) κατηγορία «περιλαμβάνει έργα και δραστηριότητες που προκαλούν μικρές επιπτώσεις στο περιβάλλον». Κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου αυτού, ενόψει και των ανωτέρω διατάξεων της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, ως ισχύει, εκδόθηκε η ΚΥΑ ΗΠ 15393/2332/2002. Με την απόφαση αυτή, τα έργα και οι δραστηριότητες, κατετάγησαν σε δέκα ομάδες, μεταξύ των οποίων και η ομάδα 6 «Τουριστικές εγκαταστάσεις – Εργασίες πολεοδομίας». …Κατά την έννοια των διατάξεων της ανωτέρω κοινής υπουργικής αποφάσεως, που ίσχυε κατά το χρόνο θεσπίσεως της επίμαχης ρυθμίσεως, και του άρθρου 3 του Ν. 1650/1986, που εκδόθηκαν σε εφαρμογή των ορισμών της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, οι ρυθμίσεις του άρθρου 6 του Ν. 3207/2003, οι οποίες επιτρεπτώς θεσπίστηκαν κατ’ εξαίρεση με τυπικό νόμο υπό τις υφιστάμενες κατά την έκδοση του νόμου αυτού συνθήκες, και με τις οποίες εγκρίνεται το σχέδιο πόλεως σε συγκεκριμένα οικοδομικά τετράγωνα, ορίζεται ότι η έγκριση αυτής επέχει θέση πράξης εφαρμογής και καθορίζεται η θέση και η διάταξη των επιτρεπομένων εντός αυτών κτηρίων και εγκαταστάσεων, προβλέπονται δεσμευτικώς οι ουσιώδεις παράμετροι του έργου, υπολειπομένης μόνο της διαπιστώσεως της συμφωνίας προς αυτούς των σχετικών μελετών, συνιστούν την κατά τα αναφερόμενα στη σκέψη 20 «άδεια» του έργου. Τούτου παρέπεται ότι οι ρυθμίσεις αυτές, αυτοτελώς, συνιστούν «Πολεοδομικό Σχεδιασμό» σύμφωνα με την ανωτέρω Κ.Υ.Α. ΗΠ 15393/2332/2002, κατατάσσονται δε, με την ίδια απόφαση, στην 1η Υποκατηγορία της Πρώτης Κατηγορίας, στην οποία επίσης κατατάσσεται και το εμπορικό κέντρο στο Ο.Τ. 1, εφόσον η δομήσιμη επιφάνειά του είναι μεγαλύτερη των 20.000 τ.μ. Επομένως, αν και οι πολεοδομικές αυτές ρυθμίσεις δεν επιβλήθηκαν με τήρηση της κατά κανόνα εφαρμοστέας διοικητικής διαδικασίας εκδόσεως προεδρικού διατάγματος, έπρεπε πριν τη θέσπισή τους, με τις ανωτέρω διατάξεις νόμου, να τηρηθούν οι απορρέουσες από την οδηγία 85/337 ΕΟΚ υποχρεώσεις. Όπως όμως προκύπτει από την ανωτέρω συνοδεύουσα τον Ν. 3207/2003 επιστημονική μελέτη, με τη μελέτη αυτή, η οποία έχει συνταχθεί μόνο από αρχιτέκτονες-πολεοδόμους, αντιμετωπίζονται αποκλειστικώς τα πολεοδομικά ζητήματα ενώ τα περιβαλλοντικά μόνο στις σελίδες 55 και 57 και μάλιστα μόνο ως προς την επίδραση του σχεδίου στο αστικό περιβάλλον. Δεν περιέχει, επομένως, τα προβλεπόμενα από την ανωτέρω οδηγία αναγκαία στοιχεία. Τούτου δε έπεται ότι οι ανωτέρω διατάξεις του άρθρου 6 παρ. 1 περ. α΄, β΄, γ΄ και 2 του Ν. 3207/2003 θεσπίστηκαν κατά παράβαση των ορισμών της οδηγίας 85/337 ΕΟΚ και είναι συνεπώς, ανίσχυρες. Είναι, ως εκ τούτου, και για τον λόγο αυτόν ακυρωτέα, η κατά τα αναφερόμενα στη σκέψη 10 αποτελούσα προϋπόθεση εφαρμογής των ανωτέρω διατάξεων σιωπηρή διαπίστωση, από τη Δ.Ο.Κ.Κ., της συμφωνίας των σχετικών μελετών, που υποβλήθηκαν σύμφωνα προς τις ανωτέρω διατάξεις.

Ακύρωση της σιωπηρής διαπίστωσης, από τη Διεύθυνση Οικοδομικών και Κτηριοδομικών Κανονισμών του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, της συμφωνίας προς τις διατάξεις του άρθρου 6 παράγραφος 1 περ. α΄, β΄ και γ΄ και 2 του Ν. 3207/2003 των μελετών που υποβλήθηκαν σε αυτήν.