Προβλήματα συμμόρφωσης της Διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις: διοικητική δυστροπία ή δικαστικός μαξιμαλισμός;
[προδημοσίευση από τον Τόμο της Εταιρείας Διοικητικών Μελετών σε μνήμη Δήμητρας Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου]
1. Η συμμόρφωση της Διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις είναι ζήτημα τόσο παλιό όσο και η ίδια η δικαιοσύνη [1]. Όπως συνάγεται από τις δυο συνταγματικές διατάξεις των άρθρων 94 παρ. 4 και 95 παρ. 5 που συναρθρώνονται κατά περίεργο τρόπο [2], το πρόβλημα παραμένει έντονο και οξύνεται περισσότερo. Πέραν της απροθυμίας ή της δυστροπίας της Διοίκησης να συμμορφωθεί στις δικαστικές αποφάσεις –ζήτημα που συνεχίζει να απασχολεί την πράξη του διοικητικού δικαίου– πρέπει κανείς να προσεγγίσει την προβληματική και από μία άλλη οπτική γωνία: αυτή των δυσχερειών που ενδέχεται να αντιμετωπίσει η Διοίκηση κατά τη συμμόρφωση, οι οποίες μπορεί να οφείλονται σε παράγοντες που εκφεύγουν του δικού της πλαισίου δράσης. Πρόκειται για θέμα που ανέδειξε έγκαιρα η καθηγήτρια Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, μιλώντας για τη δυσχερή θέση της Διοίκησης κατά την εκτέλεση της ακυρωτικής απόφασης. Οι δυσχέρειες αυτές συνδέονται ενίοτε με μια μαξιμαλιστική προσέγγιση του δικαστή. Αυτή έχει δύο εκφάνσεις: είτε ο δικαστής επιδεικνύει έντονο ακτιβισμό και μεταλλάσσεται σε συνταγματικό δικαστή, ασκώντας αφηρημένο έλεγχο συνταγματικότητας, αντί του παρεμπίπτοντος, διάχυτου και συγκεκριμένου που επιτάσσει το Σύνταγμα (Ι), είτε επιδεικνύει υπερβολική τυπολατρεία, προβαίνοντας σε εύκολες για τον ίδιο ακυρώσεις, οι οποίες, χωρίς να παρέχουν ουσιαστική προστασία στον διάδικο ιδιώτη, δημιουργούν σοβαρά προβλήματα συμμόρφωσης, ιδίως όταν απέχουν πολύ από τον χρόνο έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης (ΙΙ). Παράλληλα, όμως, διαμορφώνεται μια τάση στη νομολογία, παρά την έλλειψη σχετικής θεσμοθετημένης εξουσίας του δικαστή, να απευθύνει διαταγές στην ηττηθείσα Διοίκηση ή να της παρέχει συγκεκριμένες οδηγίες για τη διευκόλυνση της συμμόρφωσής της (ΙΙΙ).
Ι. Μετάλλαξη του δικαστή σε συνταγματικό δικαστή: η διοίκηση μεταξύ των συμπληγάδων του δικαστή και του νομοθέτη
2. Το πρόβλημα της συμμόρφωσης ανέκυψε με ιδιαίτερη ένταση στο πλαίσιο της νομολογίας που συνδέεται με τη δημοσιονομική κρίση, οπότε ο διοικητικός δικαστής επελήφθη, μέσω αιτήσεων ακύρωσης κατά κανονιστικών πράξεων ή πιλοτικών δικών που αφορούσαν αγωγές αποζημίωσης ή προσφυγές ουσίας, της συνταγματικότητας των αποκαλούμενων «μνημονιακών» ρυθμίσεων [3]. Στην πρώτη φάση της κρίσης, το Δικαστήριο επιδεικνύει αυτοπεριορισμό, αφήνοντας αλώβητες τις νομοθετικές επιλογές, κατά τη «θεωρία» της μεγάλης πολιτικής η οποία συνδέεται εννοιολογικά με τη θεωρία των κυβερνητικών πράξεων και τη δικονομική της συνέπεια [4]. Η απόφαση-σταθμός της Ολομέλειας, η ΣτΕ Ολ 668/2012, έχει χαρακτηρισθεί ως «δήλωση πίστης στον οριακό δικαστικό έλεγχο», ενώ με τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1116 και 1117/2014, που αφορούσαν τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα στη μείωση του δημόσιου χρέους, το Δικαστήριο προέβη σε ρηξικέλευθη επίκληση της κρίσης και δεν έθεσε σε κίνδυνο το πρόγραμμα ανταλλαγής ομολόγων, ευθυγραμμιζόμενο, άλλωστε, με τον δικαστικό μινιμαλισμό τόσο των Δικαστηρίων της Ένωσης [5] όσο και του ΕΔΔΑ [6].
3. Μετά το 2014, το Συμβούλιο της Επικρατείας φαίνεται να υιοθετεί τον ρόλο του δωρητή, πράγμα που δημιουργεί ανυπέρβλητα προβλήματα συμμόρφωσης, τόσο για τον νομοθέτη όσο και για τη διάδικο Διοίκηση. Χαρακτηριστική συναφώς είναι η νομολογία που αφορά τις περικοπές των μισθών των ενστόλων [7], η οποία διαρθρώνεται σε πολλά επεισόδια. Μέσα από την ακύρωση υπουργικών αποφάσεων περί καθορισμού του χρόνου και του τρόπου επιστροφής των ποσών που προέκυψαν από την αναδρομική μείωση των αποδοχών των ενστόλων, λόγω αντισυνταγματικότητας των οικείων διατάξεων του Νόμου 4093/2012 [8], το Δικαστήριο αμφισβητεί βασικές οικονομικές πολιτικές, εξαρτώντας έτσι τη συμμόρφωση της Διοίκησης από την ενεργοποίηση του νομοθέτη. Η Ολομέλεια δεν προέβη, μάλιστα, σε περιορισμό της αναδρομικότητας της ακύρωσης, όπως τεκμηριωμένα πρότεινε η μειοψηφούσα άποψη, πριν την ψήφιση του Ν. 4274/2014, που κατοχύρωσε ρητά τη σχετική εξουσία του ακυρωτικού δικαστή [9]. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει συναφώς η αυστηρότητα των τεσσάρων Πρακτικών συμμόρφωσης που εκδόθηκαν μερικούς μήνες μετά τη δημοσίευση των αποφάσεων, όπου ο διοικητικής φύσης σχηματισμός του Συμβουλίου Συμμόρφωσης στηλιτεύει, χωρίς αναγνώριση «ελαφρυντικών», την έλλειψη υλοποίησής τους [10]. Το Συμβούλιο επισημαίνει ότι «η διοίκηση, παρά την παρέλευση χρονικού διαστήματος μείζονος του διμήνου από την δημοσίευση της αποφάσεως …, σε ουδεμία ενέργεια προς υλοποίησή της προέβη». Μολονότι αναγνωρίζει ακροθιγώς τις «εγγενείς δυσχέρειες που συνδέονται με την εφαρμογή της αποφάσεως αυτής, εχούσης σημαντικές δημοσιονομικής φύσεως συνέπειες», εμμένει στην άποψη ότι «η διοίκηση θα έπρεπε να έχει ήδη εκκινήσει τη διαδικασία [συμμόρφωσης] και να έχει, τουλάχιστον, καταλήξει σε συγκεκριμένες εκτιμήσεις ως προς τις δημοσιονομικές συνέπειες της αποφάσεως και τον τρόπο αντιμετωπίσεώς τους, να έχει δε δρομολογήσει τη διαδικασία επιστροφής των αποδοχών που οι υπάλληλοι της Ελληνικής Αστυνομίας υποχρεώθηκαν να επιστρέψουν λόγω της αναδρομικής εφαρμογής του Ν. 4093/2012 και εν συνεχεία την αποκατάσταση του μισθολογίου τους». Περαιτέρω, δεν δέχεται ως νόμιμο εμπόδιο της αιτούμενης συμμόρφωσης ή ως δικαιολογία της προσωρινής αποχής από αυτή «τις προβλέψεις διαφόρων νομοθετημάτων (π.χ. ν. 4263/2014) ή τη διαπραγμάτευση του ίδιου ζητήματος με την λεγόμενη Τρόικα», αφού τα σχετικά επιχειρήματα «δεν βασίζονται σε κάποια συνταγματική διάταξη ή αρχή».
4. Στη συνέχεια, το Συμβούλιο Συμμόρφωσης υπαγορεύει τις υποχρεώσεις της Διοίκησης που αποτελούν ευθεία συνέπεια της ακύρωσης κανονιστικής πράξης, το περιεχόμενο της οποίας εξαντλείτο στο παρελθόν: καταβολή των αποδοχών που τα μέλη των αιτουσών ενώσεων και ομοσπονδιών υποχρεώθηκαν να επιστρέψουν, ως αχρεωστήτως καταβληθείσες, συνεπεία της εφαρμογής των αντισυνταγματικών διατάξεων του N. 4093/2012. Επιπλέον, η διάγνωση της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων του Ν. 4093/2012 δημιούργησε την πρόσθετη υποχρέωση της Διοίκησης να μεριμνήσει για τον τρόπο επιστροφής των ποσών που αντιστοιχούσαν στη διαφορά μεταξύ των αποδοχών που οι στρατιωτικοί ελάμβαναν προ της εφαρμογής του Ν. 4093/2012 και των αποδοχών που πράγματι καταβλήθηκαν μετά τις περικοπές που υπέστησαν κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του νόμου αυτού. Ειδικότερα, η κήρυξη της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων του Ν. 4093/2012 είχε ως συνέπεια την αναβίωση των ειδικών μισθολογικών ρυθμίσεων για τους ένστολους, όπως αυτές ίσχυαν πριν από την τροποποίησή τους με τις αντισυνταγματικές διατάξεις του Ν. 4093/2012 και την καταβολή στους ενστόλους για τον εφεξής χρόνο των αποδοχών που δικαιούνταν βάσει των εν λόγω μισθολογίων. Με τα ίδια πρακτικά έγινε, τέλος, δεκτό ότι ο νομοθέτης και, κατ’ εξουσιοδότηση αυτού, η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση διατηρούν την ευχέρεια να προβούν στην κατάρτιση νέου μισθολογίου για τα στελέχη των ενόπλων δυνάμεων και των σωμάτων ασφαλείας επί τη βάσει των κριτηρίων που τέθηκαν με τις αποφάσεις της Ολομέλειας.
5. Μετά την έκδοση των παραπάνω Πρακτικών και ενώ εκκρεμούσε η διαδικασία συμμόρφωσης της Διοίκησης, δημοσιεύθηκε ο Ν. 4307/2014 [11], στο άρθρο 86 του οποίου περιελήφθησαν ρυθμίσεις σχετικά με τη μισθολογική αποκατάσταση των στελεχών των ενόπλων δυνάμεων και των σωμάτων ασφαλείας. Στο πνεύμα του έντονου ακτιβισμού της περιόδου εκείνης, ο δικαστής, μέσω του Συμβουλίου Συμμόρφωσης, έκρινε, με την απόφαση 20/2015, ότι δεν κωλύεται να ελέγξει την παραβατικότητα του νομοθέτη και της Διοίκησης, δεδομένου ότι α) η μερική μόνον συμμόρφωση ομολογείται και από τον ίδιο τον νομοθέτη στην αιτιολογική έκθεση και στις συζητήσεις της Βουλής για τον επίμαχο νόμο και β) η διαδικασία ψήφισης του νόμου αυτού άρχισε ικανό χρονικό διάστημα μετά την έναρξη της διαδικασίας συμμόρφωσης ενώπιον του αρμοδίου Συμβουλίου. Κατά τη μειοψηφούσα γνώμη, πάντως, από τον συνδυασμό των άρθρων 95 παρ. 5 του Συντάγματος και 2 και 3 του Ν. 3068/2002 συνάγεται ότι στην αρμοδιότητα του Τριμελούς Συμβουλίου Συμμόρφωσης δεν εμπίπτει η εξέταση της συμμόρφωσης του νομοθέτη προς τις δικαστικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας. Επομένως, η αμφισβήτηση της συνταγματικότητας και της συμφωνίας ή μη προς υπέρτερους κανόνες δικαίου των μισθολογικού χαρακτήρα ρυθμίσεων του άρθρου 86 του νεότερου Ν. 4307/2014 και, κατ’ επέκταση της νομιμότητας της κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου αυτού εκδοθείσας κανονιστικής απόφασης, εκφεύγει της αρμοδιότητας του Συμβουλίου Συμμόρφωσης και αποτελεί αντικείμενο νέας δικαστικής κρίσης επί αιτήσεων ακύρωσης κατά της εν λόγω κανονιστικής απόφασης [12].
6. Ακόμη πιο αυστηρή στάση υιοθέτησε το Δικαστήριο με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1125/2016 [13], καθόσον έκρινε ότι ο κοινός νομοθέτης δεν μπορεί, εφόσον τα αρμόδια δικαστικά όργανα, δηλαδή τα Τριμελή Συμβούλια Συμμόρφωσης, έχουν ήδη υποδείξει στην Διοίκηση τις ενέργειες στις οποίες πρέπει να προβεί σε συμμόρφωση προς ακυρωτική απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, να καθιστά, με ειδικές διατάξεις, ανενεργή την εκκρεμή διαδικασία συμμόρφωσης, καταστρατηγώντας την υποχρέωση συμμόρφωσης προς τις δικαστικές αποφάσεις, η οποία αποτελεί ειδικότερη πτυχή του δικαιώματος αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας και δίκαιης δίκης. Η μερική μόνον συμμόρφωση “ομολογείται” και από τον ίδιο τον νομοθέτη στην αιτιολογική έκθεση, ο οποίος επιχειρεί να τη δικαιολογήσει, με την παράθεση αποκλειστικώς δημοσιονομικού χαρακτήρα λόγων, οι οποίοι καθιστούν προς το παρόν ανέφικτη την πλήρη συμμόρφωση. Οι λόγοι όμως αυτοί δεν αρκούν για να καταστήσουν συνταγματικές τις επίμαχες αναδρομικές ρυθμίσεις αφενός μεν διότι όμοιοι λόγοι είχαν προσβληθεί και είχαν αξιολογηθεί από το Δικαστήριο στις δίκες κατά τις οποίες εκδόθηκαν οι επίμαχες ακυρωτικές αποφάσεις [14], αφετέρου δε διότι δεν απαλλάσσουν τον κοινό νομοθέτη και την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση από την υποχρέωση τήρησης της συνταγματικής διάταξης για την εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων. Κατά το Δικαστήριο, οι ρυθμίσεις του Ν. 4307/2014 έδιναν στη Διοίκηση το νομοθετικό έρεισμα να αποφύγει την πλήρη συμμόρφωση προς τις ΣτΕ Ολ 2192-2196/2014. Το Δικαστήριο φαίνεται να δέχεται ότι η κατά το άρθρο 95 παρ. 5 υποχρέωση της Διοίκησης να συμμορφώνεται στις δικαστικές αποφάσεις καλύπτει όχι μόνο τις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας αλλά και αυτές που διαπιστώνουν αντισυνταγματικότητα και παραμερίζουν την κρίσιμη διάταξη. Πράγματι, η Διοίκηση υποχρεούται όχι μόνον να θεωρήσει ανίσχυρη και μη υφιστάμενη στο νομικό κόσμο την νομοθετική πράξη που κρίθηκε αντίθετη προς συνταγματικές διατάξεις ή τη διοικητική πράξη που ακυρώθηκε, αλλά και να προβεί σε θετικές ενέργειες για την αναμόρφωση της νομικής κατάστασης που προέκυψε αμέσως ή εμμέσως από τις πράξεις αυτές, ανακαλώντας ή τροποποιώντας τις σχετικές στο μεταξύ εκδοθείσες πράξεις ή εκδίδοντας άλλες με αναδρομική ισχύ, ή ακόμη επιδικάζοντας αποζημίωση για να αποκαταστήσει τα πράγματα στη θέση στην οποία θα βρίσκονταν, αν από την αρχή δεν είχε ισχύσει η κριθείσα αντίθετη προς το Σύνταγμα νομοθετική πράξη. Εν προκειμένω, η συμμόρφωση πραγματοποιείται σε ανώτερο επίπεδο και επιβάλλεται στον ίδιο τον νομοθέτη, στον οποίο το Δικαστήριο υπαγορεύει το περιεχόμενο της ρύθμισης που θα θεσπίσει. Με αυτόν τον τρόπο, το Δικαστήριο καταλήγει να μην αναγνωρίζει τις νομοθετικές δεσμεύσεις και τις μνημονιακές υποχρεώσεις της Διοίκησης αλλά και να επιβάλλει υποχρέωση συμμόρφωσης στον νομοθέτη, υπαγορεύοντάς του το περιεχόμενο της ρύθμισής του.
7. Η παραπάνω προσέγγιση αναδεικνύει δύο προβλήματα συμμόρφωσης προς τη δικαστική απόφαση. Το πρώτο αφορά τον ίδιο τον νομοθέτη, αφού ο δικαστής «υψώνει φραγμούς αντισυνταγματικότητας με αφορμή επιμέρους νομοθετικές διατάξεις, χωρίς ταυτόχρονα να μπορεί να υποδείξει νομοθετικές και δημοσιονομικές μεθόδους επίτευξης ενός σχήματος, το οποίο να εφαρμόζει το πρόγραμμα δημοσιονομικής και διαρθρωτικής προσαρμογής και να είναι, αφενός μεν οικονομικά εφικτό, αφετέρου δε συνταγματικά ανεπίληπτο κατά την αντίληψη της σχετικής νομολογίας» [15]. Ο διάχυτος, παρεμπίπτων και συγκεκριμένος έλεγχος συνταγματικότητας, που ασκείται εντός των δικονομικών προδιαγραφών μιας δίκης με αντικείμενο τον έλεγχο νομιμότητας μιας διοικητικής πράξης [16], μετατρέπεται σε συγκεντρωτικό, κύριο και αφηρημένο, που το ελληνικό Σύνταγμα αναθέτει αποκλειστικά στο ΑΕΔ, με συνέπεια να δημιουργείται νομοθετικό κενό, χωρίς ορθολογική και αξιόπιστη πρόταση κάλυψής του, η οποία δεν μπορεί, φυσικά, να προέλθει από τον δικαστή. Το δεύτερο πρόβλημα αφορά τη Διοίκηση, η οποία αδυνατεί να εκπληρώσει την υποχρέωσή της προς συμμόρφωση στην ακυρωτική απόφαση χωρίς την προηγούμενη ενεργοποίηση του νομοθέτη.
8. Στην αντίθετη κατεύθυνση, της εμπιστοσύνης προς τον νομοθέτη, εντάσσονται οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 813/2019 και Ολ 814/2019, που μάλλον ανατρέπουν την προηγούμενη νομολογία σχετικά με τις δηλώσεις για το πόθεν έσχες. Το Δικαστήριο έκρινε ότι οι νέες διατάξεις του άρθρου 5 του Ν. 4571/2018 δεν αντίκεινται στην υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ακυρωτικές αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2649/21017 και Ολ 3312/2017του Συμβουλίου της Επικρατείας ούτε στα άρθρα 4 παρ. 1, 20 και 26 Σ, αφενός, διότι εντάσσονται στο πλαίσιο της συνολικής τροποποίησης του συστήματος υποβολής και ελέγχου ΔΠΚ και ΔΟΣ και αφετέρου διότι δεν προκύπτει ότι εισήχθησαν για να καταστήσουν ανενεργή την υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις ανωτέρω ακυρωτικές αποφάσεις της Ολομελείας, καταστρατηγώντας τις σχετικές συνταγματικές διατάξεις, αλλά αντιθέτως για να ρυθμίσουν συνολικώς τα ζητήματα που ανέκυψαν μετά τη δημοσίευση των ανωτέρω αποφάσεων. To Δικαστήριο υιοθετεί επιεική στάση απέναντι στον νομοθέτη, αφού φαίνεται να πείθεται και από τις «καλές του προθέσεις» να μην παρακωλύσει την υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης. Διευκρινίζει ότι η υποχρέωση συμμόρφωσης, που αφορά τη Διοίκηση, δεν κωλύει τη νομοθετική εξουσία να προβαίνει εφεξής, με γενικές διατάξεις, σε νέες ρυθμίσεις που μεταβάλλουν το ισχύον νομοθετικό καθεστώς, διαφορετικά η ως άνω υποχρέωση θα οδηγούσε σε απολίθωση του δικαίου. Πάντως είναι δυσχερής η διάκριση μεταξύ, αφενός, της γενικής και αναμενόμενης αντίδρασης του Νομοθέτη σε δικαστική απόφαση που κρίνει αντισυνταγματική μια νομοθετική διάταξη και, αφετέρου, της ανεπίτρεπτης επέμβασής του στη συγκεκριμένη διαδικασία συμμόρφωσης της Διοίκησης, κατά το άρθρο 95 παρ. 5 του Σ.
ΙΙ. Εμμονή στην ακύρωση για τυπικές πλημμέλειες
9. Προβλήματα συμμόρφωσης στις αποφάσεις του δημιουργεί ο δικαστής όχι μόνον όταν ανεβαίνει στις «αλπικές βουνοκορφές» της συνταγματικότητας, αλλά και όταν κατεβαίνει στο αρχαϊκό και τεχνικό πεδίο των τύπων και διαδικασιών που πλαισιώνουν την έκδοση της διοικητικής πράξης, κυρίως της ατομικής, εμμένοντας στην ακύρωση για τυπικούς λόγους –για την παράβαση ουσιωδών, υποτίθεται, τύπων, οι οποίοι ούτε κατοχυρώνουν διαδικαστικά δικαιώματα ούτε επηρεάζουν το ουσιαστικό περιεχόμενο της πράξης. Θα μπορούσαν να αναφερθούν χαρακτηριστικά τρεις αποφάσεις του Γ΄ τμήματος που δημοσιεύθηκαν σε διάστημα 10 μηνών, δηλαδή από τον Δεκέμβριο του 2014 μέχρι τον Σεπτέμβριο του 2015. Πρόκειται για τις αποφάσεις ΣτΕ 4474/2014, 3238/2015 και 2948/2015, με τις οποίες το Συμβούλιο της Επικρατείας ακύρωσε τις πρυτανικές εκλογές που διεξήχθησαν κατ’ εφαρμογή του Ν. 4009/2011 σε τρία ΑΕΙ [17]. Και στις τρεις περιπτώσεις, οι λόγοι ακύρωσης ανάγονταν σε πλημμέλειες του πρώτου σταδίου της σύνθετης διοικητικής ενέργειας ανάδειξης πρύτανη, δηλαδή της προεπιλογής από το Συμβούλιο του οικείου ΑΕΙ (στο εξής: ΣΙ) των τριών υποψηφίων μεταξύ των ενδιαφερομένων για τη θέση πρύτανη, οι οποίοι, στη συνέχεια, έλαβαν μέρος στην εκλογική διαδικασία. Η μελέτη και η σύγκριση των αποφάσεων αυτών, σε συνδυασμό, αφενός, με τα προβλήματα που δημιουργεί η ακύρωση στην εύρυθμη λειτουργία των ΑΕΙ και, αφετέρου, με τις δυσχέρειες συμμόρφωσης προς τη δικαστική απόφαση προκαλούν έντονο προβληματισμό. Είναι αναμφίβολο ότι η πρόβλεψη περίπλοκων διοικητικών διαδικασιών (κατά κανόνα σύνθετων διοικητικών ενεργειών), οι οποίες περιλαμβάνουν σειρά εκτελεστών και μη εκτελεστών πράξεων, εμπλοκή πλειόνων συλλογικών οργάνων [18] χωρίς απολύτως σαφή κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ τους [19], διαδοχικές συνεδριάσεις των ως άνω συλλογικών οργάνων με τις αναγκαίες προσκλήσεις των μελών τους, έκδοση πολλών ενδιάμεσων πράξεων με διαφορετικές προϋποθέσεις δημοσιότητας [20], προθεσμίες διενέργειας των διαφόρων πράξεων, διαδικασιών δηλαδή με τα χαρακτηριστικά της ρυθμιζόμενης στο άρθρο 8 παρ. 15 και 16 του Ν. 4009/2011, δημιουργεί, αναπόφευκτα, τυπικές πλημμέλειες δυνάμενες να καταλήξουν σε ακυρώσεις. Στο μέτρο, όμως, που οι πλημμέλειες αυτές δεν θίγουν διαδικαστικά δικαιώματα των διοικουμένων, εν προκειμένω των ενδιαφερομένων για τη θέση πρύτανη, ούτε επηρεάζουν το ουσιαστικό περιεχόμενο της απόφασης που πρόκειται να ληφθεί, θα πρέπει να αντιμετωπίζονται με πνεύμα επιείκειας από τον δικαστή, λαμβανομένου υπόψη ότι η ακύρωση πρυτανικών εκλογών, παρά την πρόσφατη νομοθετική πρόβλεψη περί αντικατάστασης του πρύτανη από τον πρώτο τη τάξει αναπληρωτή πρύτανη [21], προκαλεί δυσχέρειες και καθυστερήσεις στην ομαλή και εύρυθμη λειτουργία του Πανεπιστημίου, προβλήματα όσον αφορά την ορθή επανάληψη της διαδικασίας στο πλαίσιο της υποχρέωσης συμμόρφωσης, ενώ κατάληξε στην εν νέου εκλογή των ίδιων πρυτάνεων με μεγαλύτερη πλειοψηφία.
10. Προβλήματα συμμόρφωσης δημιουργούν και οι δικαστικές αποφάσεις που αφορούν τη διοικητική καθημερινότητα των ΑΕΙ, δηλαδή τις πράξεις εκλογής και εξέλιξης μελών ΔΕΠ, και συχνά επιδεικνύουν μεγάλη αυστηρότητα ως προς την τήρηση διαδικαστικών τύπων. Όταν όμως μεταξύ της έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης και της δικαστικής απόφασης που την ακυρώνει μεσολαβεί μεγάλο διάστημα και οι εφαρμοστέες διατάξεις υφίστανται αλλεπάλληλες τροποποιήσεις, η συμμόρφωση δεν είναι ευχερής. Οι νομολογιακοί κανόνες σύμφωνα με τους οποίους, πρώτον, «επί μεταβολής … του νομοθετικού καθεστώτος εφαρμόζονται οι νεότερες διαδικαστικές διατάξεις και, συνεπώς, αρμόδιο όργανο για τη διενέργεια της νέας κρίσης είναι το προβλεπόμενο από τις νέες διατάξεις όργανο και όχι το όργανο που είχε εκδόσει την αρχική πράξη» [22] και, δεύτερον, «ακόμη… και αν δεν μεταβληθεί το νομοθετικό καθεστώς, το συλλογικό όργανο, το οποίο επιλαμβάνεται υποθέσεως μετά από ακυρωτική απόφαση, οφείλει να συνέρχεται και να αποφασίζει με την εκάστοτε νόμιμη συγκρότηση και σύνθεση αυτού και όχι με την υφιστάμενη κατά τον χρόνο της εκδόσεως της ακυρωθείσης πράξεως» [23], δεν αρκούν για την επίλυση των προβλημάτων συμμόρφωσης, λόγω των συνεχών αλλαγών του οικείου νομοθετικού πλαισίου, κάποιων ειδικών ρυθμίσεων που αφορούν τα πανεπιστημιακά όργανα και της ασάφειας των μεταβατικών διατάξεων [24]. Χαρακτηριστικό των δυσχερειών είναι η πληθώρα των γνωμοδοτήσεων του ΝΣΚ που ζητούν τα ΑΕΙ ενόψει συμμόρφωσης σε ακυρωτική απόφαση [25]. Επιβάλλεται, βεβαίως, η επισήμανση ότι εν προκειμένω τα προβλήματα συμμόρφωσης οφείλονται πρωτίστως στον νομοθέτη, ο οποίος αλλάζει αδικαιολόγητα και με υπερβολική συχνότητα το οικείο πλαίσιο, και δευτερευόντως στο νομικό καθεστώς που υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη του ο δικαστής κατά την ακύρωση της πράξης. Ενώ η (νομοθετική) πραγματικότητα τρέχει με ταχύτητες φωτός στο δίκαιο των μελών ΔΕΠ, η δικαστηριακή πρακτική είναι εγκλωβισμένη σε ξεπερασμένες, από τον ίδιο τον νομοθέτη, κανονιστικές επιλογές. Η λύση έγκειται προφανώς στην εξαρχής συνεκτική νομοθέτηση.
11. Στο πεδίο του δικαίου των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, ανακύπτει το ζήτημα αν, σε περίπτωση ακύρωσης παράνομου διορισμού ή παράλειψης διορισμού, η υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης στη δικαστική απόφαση περιλαμβάνει, σύμφωνα με την αντίληψη περί «πλήρους ή δυναμικής αποκατάστασης» [26], εκτός από τον αναδρομικό διορισμό του νικήσαντος στην ακυρωτική δίκη διαδίκου, και την αναδρομική αποκατάσταση ωφελημάτων, αν δηλαδή ο εν λόγω λειτουργός ή υπάλληλος πρέπει να τύχει αναδρομικώς όλων των ωφελημάτων που θα είχε λάβει εάν δεν είχε μεσολαβήσει η έκδοση της ακυρωθείσας πράξης [27], όπως της πλασματικής ανασύστασης της σταδιοδρομίας του [28]και της αναδρομικής καταβολής των αποδοχών, επιδομάτων και άλλων χρηματικών ωφελημάτων που συνδέονται με τη θέση του [29]. Υπό το πρίσμα των ανωτέρω, γεννάται περαιτέρω το ζήτημα αν ο δικαιωθείς διάδικος είναι υποχρεωμένος να εγείρει επιπλέον αγωγή αποζημίωσης [30] ή αν η αποκατάσταση της ζημίας του αποτελεί μέρος της συμμόρφωσης της Διοίκησης στην ακυρωτική απόφαση και, επομένως, πρέπει να ολοκληρωθεί με τη διαδικασία και μόνο των Τριμελών Συμβουλίων Συμμόρφωσης [31]. Η νομολογία των εν λόγω σχηματισμών, η οποία τελεί σε συνάρτηση με τα συγκεκριμένα περιστατικά κάθε περίπτωσης, παρουσιάζει σημαντικές διακυμάνσεις. Κατά μία νομολογιακή προσέγγιση, «δεν αποτελεί αναγκαίο περιεχόμενο της συμμόρφωσης η καταβολή αναδρομικών αποδοχών κατά το χρονικό διάστημα εντός του οποίου ανατρέχουν τα έννομα αποτελέσματα της προς συμμόρφωση ακυρωτικής αποφάσεως, δεδομένου ότι η νομιμότητα της υποχρέωσης καταβολής αναδρομικών αποδοχών δύναται να αποτελέσει αντικείμενο δικαστικής κρίσης από το αρμόδιο δικαστήριο κατόπιν ασκήσεως από την αιτούσα του κατάλληλου ενδίκου βοηθήματος» [32]. Σε άλλες υποθέσεις, πάντως, το Τριμελές Συμβούλιο Συμμόρφωσης έχει κρίνει ότι «στις υποχρεώσεις της Διοίκησης περιλαμβάνεται, κατ’ αρχήν, και η υποχρέωση καταβολής αναδρομικών αποδοχών, ο υπολογισμός των οποίων εναπόκειται στη Διοίκηση» [33]. Στο πνεύμα αυτό, επισημαίνεται ότι η αναγνώριση της υποχρέωσης της Διοίκησης να καταβάλει αναδρομικά αποδοχές εξυπηρετεί, περαιτέρω, την αρχή της οικονομίας της δίκης, η οποία επιτάσσει την ταχεία επίλυση όλων των πτυχών της διαφοράς, διότι έτσι αποφεύγεται η άσκηση άσκοπων ένδικων βοηθημάτων ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων.
12. Θετική προσπάθεια στην κατεύθυνση αυτή συνιστά η απόφαση ΣτΕ 4078/2014 του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας που δέχθηκε, προς απόρριψη λόγου ακύρωσης αναγόμενου στην πλημμελή σύνθεση συλλογικού οργάνου, ότι, «σύμφωνα με γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, οι τυπικές πλημμέλειες της συγκρότησης συλλογικού οργάνου επιφέρουν την ακυρότητα της απόφασής του μόνον εφόσον από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι οι πλημμέλειες αυτές είτε μπορούσαν, στη συγκεκριμένη περίπτωση, να ασκήσουν επιρροή στο περιεχόμενο της ληφθείσας απόφασης, είτε αποστέρησαν τον διοικούμενο από μία διαδικαστική εγγύηση, τεθείσα υπέρ του από το νομοθέτη (πρβλ. Conseil d’Εtat Γαλλίας, 335033, απόφαση της 23.12.2011, Claude Danthony κ.λπ.)». Πρόκειται για εμπνευσμένη από τη γαλλική νομολογία διευρυμένη χρήση της έννοιας της « διαδικαστικής πλημμέλειας που δεν ασκεί, εν προκειμένω, επιρροή στο περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης» («vice de procédure sans incidence, en l’espèce, sur le sens de la décision attaquée») που θα εφαρμόζεται παράλληλα με την κλασική διάκριση μεταξύ ουσιωδών και μη ουσιωδών τύπων και θα αξιοποιείται ακριβώς όταν η πλημμέλεια αφορά ουσιώδη τύπο [34].
III. Παροχή κατευθύνσεων στη Διοίκηση
13. Ο κανόνας ότι ο δικαστής δεν δύναται να διατάξει τις αναγκαίες διοικητικές ενέργειες έχει σχετικοποιηθεί ουσιωδώς, χωρίς, πάντως, η συμμετοχή του, μετά την υπό «στενή έννοια» επίλυση της διαφοράς, να είναι ικανοποιητική. Ελλείψει ρητώς θεσμοθετημένης εξουσίας διαταγής, συχνά προσάπτεται στον δικαστή ότι επιδεικνύει αρνητισμό, αδιαφορία ή εκκωφαντική σιωπή όσον αφορά την εφαρμογή της απόφασής του και τη θεραπευτική λειτουργία της για τη διοικητική δράση [35]. Οι νομοθετικές πρωτοβουλίες σχετικά με την ενίσχυση των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή καθιέρωσαν και οριοθέτησαν τον διάλογό του με τη διάδικο Διοίκηση ενόψει αποτροπής της ακύρωσης. Πράγματι, με τον Ν 4274/2014 και τη δυνατότητα έκδοσης αναβλητικής απόφασης, με την οποία, μολονότι άγεται σε ακυρωτική κρίση, ο δικαστής ζητεί από τη Διοίκηση να προβεί σε συγκεκριμένη ενέργεια ώστε να αρθεί η πλημμέλεια της προσβαλλόμενης πράξης και να αποτραπεί η δραστική επέμβαση της δικαστικής ακύρωσης [36]. Δεδομένου, μάλιστα, ότι ο δικαστής εκτιμά ότι αντλεί τη σχετική εξουσία από το ίδιο το Σύνταγμα, δεν διστάζει να τάσσει συστηματικά μεγαλύτερη προθεσμία «συμμόρφωσης» στη Διοίκηση, η οποία, πάντως, σπανίως την αξιοποιεί, με συνέπεια την τελική ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης [37]. Όταν, όμως, η άρση της παρανομίας είναι αδύνατη και η ακύρωση αναπόφευκτη [38], διαπιστώνεται μια τάση του δικαστή να κατευθύνει τη Διοίκηση ως προς τις ενέργειες που απαιτεί η συμμόρφωσή της. Παρά τις απλουστεύσεις που συνεπάγεται κάθε σχηματοποίηση, θα ήταν δυνατόν να εντοπιστούν οι ακόλουθες πέντε ομάδες τέτοιων περιπτώσεων [39].
Α. Παροχή συγκεκριμένων οδηγιών για την άμεση αποκατάσταση της τρωθείσας νομιμότητας
14. Σε μια σειρά ακυρωτικών αποφάσεων, που δεν παρουσιάζουν μείζονα νομικά ζητήματα, το Δικαστήριο, συνόδευσε την ακύρωση της πράξης και την αναπομπή στη Διοίκηση με τη ρητή διατύπωση σαφών οδηγιών προς αποκατάσταση της νομιμότητας και ικανοποίηση του αιτούντος. Στην κατηγορία αυτή ανήκουν οι αποφάσεις που εκδόθηκαν επί αιτήσεων ακύρωσης κατά της άρνησης του αρμοδίου οργάνου [40] να διορθώσει το επώνυμο του αιτούντος ή μελών της οικογένειάς του στο διαβατήριο. Το Δικαστήριο ακυρώνει την προσβαλλόμενη πράξη και αναπέμπει την υπόθεση στη Διοίκηση, προκειμένου να εκδώσει διαβατήριο, στο οποίο το ονοματεπώνυμο του αιτούντος να αναγράφεται κατά την επιθυμία του [41]. Το ίδιο ισχύει και με τις εντολές του Δικαστηρίου στη Διοίκηση να ικανοποιήσει το αίτημα του ενδιαφερομένου και να αλλάξει το επώνυμό του ή το επώνυμο μέλους της οικογένειάς του, κατά το σκεπτικό [42]. Στο ίδιο πνεύμα της εντολής στη Διοίκηση να προβεί στις απλές διοικητικές ενέργειες που απαιτεί η συμμόρφωση εντάσσονται και οι αποφάσεις του Β΄ Τμήματος με τις οποίες ακυρώνονται πράξεις της φορολογικής διοίκησης σχετικές με τη φορολογική κατοικία, την υποβολή αυτοτελούς δήλωσης, ή τη διαγραφή από το φορολογικό μητρώο. Το Δικαστήριο ακυρώνει την προσβαλλόμενη πράξη και αναπέμπει την υπόθεση στη Διοίκηση εξειδικεύοντας τις ενέργειες στις οποίες οφείλει να προβεί: αποδοχή αιτήματος περί μεταβολής φορολογικής κατοικίας και αναγκαίες καταχωρίσεις στο υποσύστημα Μητρώου του Ολοκληρωμένου Πληροφοριακού Συστήματος Φορολογίας (Taxisnet) [43], αποσυσχετισμός δύο αριθμών φορολογικού μητρώου [44], διαγραφή του αιτούντος από .το φορολογικό μητρώο ως προέδρου του διοικητικού συμβουλίου εκπολιτιστικού συλλόγου [45]. Στις παραπάνω περιπτώσεις, το Δικαστήριο απευθύνει απολύτως συγκεκριμένες οδηγίες στην ηττηθείσα Διοίκηση, προκειμένου να αποκατασταθεί άμεσα η νομιμότητα και, κυρίως, να ικανοποιηθεί το αίτημα του νικήσαντος διαδίκου [46]. Κατηγορηματική και διεξοδική είναι η εντολή που απευθύνει το Δικαστήριο στη Διοίκηση, με την απόφαση ΣτΕ 1628/2020, η οποία εκδόθηκε επί αίτησης ακύρωσης κατά της αρνητικής απάντησης της Προϊσταμένης της Δ.Ο.Υ. […] επί αιτήματος της αιτούσας περί μεταβολής της φορολογικής της κατοικίας για το φορολογικό έτος 2018. Πέρα από την ακύρωση της άρνησης, το Δικαστήριο διατάσσει την αναπομπή της υπόθεσης στη Δ.Ο.Υ. […], προκειμένου η Προϊσταμένη της, ασκώντας κατά νόμιμο τρόπο την εξουσία της, να ικανοποιήσει το αίτημα περί μεταβολής της φορολογικής κατοικίας της αιτούσης (ΣτΕ 1212/2019, 2105/2018, πρβλ. ΣτΕ 1215/2017, 1852/2016, 1794/2016, 3816/2015, 4542/2014), να αναγνωρίσει, δηλαδή, κατ’ αποδοχήν του σχετικού αιτήματός της, ότι η αιτούσα είναι, από το φορολογικό έτος 2018 και εφεξής (και για όσο διάστημα δεν επιστρέφει στην Ελλάδα με σκοπό μόνιμης εγκατάστασης, οπότε θα ανέκυπτε υποχρέωση για εκ νέου μεταβολή της φορολογικής της κατοικίας), φορολογικός κάτοικος αλλοδαπής και να προβεί στις αναγκαίες καταχωρίσεις στο υποσύστημα Μητρώου του Ολοκληρωμένου Πληροφοριακού Συστήματος Φορολογίας (Taxisnet).
Β. Πλήρης έλεγχος νομιμότητας ανυπόστατων πράξεων, προς αποφυγή έκδοσης υποστατών με τις ίδιες νομικές πλημμέλειες
15. Κατά πάγια πλέον νομολογία που αφορά τόσο τις κανονιστικές όσο και τις ατομικές ανυπόστατες πράξεις [47], το Δικαστήριο προβαίνει σε αναγνώριση της ακυρότητάς τους για λόγους ασφάλειας δικαίου και δεν απορρίπτει το ένδικο βοήθημα ως απαράδεκτο [48]. Στο πλαίσιο της ίδιας προσπάθειας ενίσχυσης της ασφάλειας δικαίου και αποφυγής του ενδεχομένου έκδοσης πράξεων με το περιεχόμενο της ανυπόστατης κανονιστικής, που βεβαίως θα δημοσιευθούν, παρατηρείται στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας η τάση του Δικαστηρίου να προβαίνει σε έλεγχο νομιμότητας των ανυπόστατων κανονιστικών πράξεων που ακυρώνει. Διαπιστώνει, δηλαδή, τον λόγο του ανυποστάτου, που είναι, κατά κανόνα, η έλλειψη δημοσίευσης της προσβαλλόμενης πράξης και προβαίνει στην ακύρωσή της, αλλά προχωρεί, στη συνέχεια, και στον πλήρη έλεγχο νομιμότητας του περιεχομένου της, που ενδέχεται να φέρει και άλλα ελαττώματα πλην αυτού που προκάλεσε το ανυπόστατο [49]. Ειδικότερα, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 2649/2017 ακυρώθηκε η κ.υ.α. σχετικά με τον τύπο, το περιεχόμενο και τη διαδικασία ηλεκτρονικής υποβολής των δηλώσεων περιουσιακής κατάστασης (Δ.Π.Σ.) και οικονομικών συμφερόντων (Δ.Ο.Σ.), που είναι γνωστές ως δηλώσεις «πόθεν έσχες». Το Δικαστήριο, αφενός, διαπίστωσε ότι η εν λόγω κ.υ.α. «δεν δημοσιεύθηκε πλήρως, δεν απέκτησε νόμιμη υπόσταση και, για τον λόγο αυτόν …πρέπει να ακυρωθεί» [50] και, αφετέρου, έκρινε «ότι πρέπει να προχωρήσει στην εξέταση των λοιπών λόγων ακυρώσεως, λόγω της σπουδαιότητας των τιθεμένων με αυτούς ζητημάτων, τα οποία αφορούν τη νομιμότητα της προσβαλλόμενης κ.υ.α.». To Δικαστήριο, λοιπόν, ακυρώνει την πράξη στο σύνολό της τόσο ως ανυπόστατη όσο και ως μη νόμιμη [51]. Παρά την αναμφίβολη υπέρβαση κάποιων δογματικών ζητημάτων του διοικητικού δικονομικού δικαίου, όπως το παραδεκτό ενδίκου βοηθήματος κατά μη εκτελεστής πράξης, ο (κατά πλάσμα δικαίου;) έλεγχος νομιμότητας αυτής και η ακύρωση νομικά ανύπαρκτης πράξης, που δεν προβλέπονται από τις ισχύουσες διατάξεις, η παραπάνω προσέγγιση θα πρέπει να αποτιμηθεί θετικά, ως προάγουσα την αποτελεσματικότητα τόσο της δικαστικής προστασίας όσο και της λειτουργίας της ίδιας της Διοίκησης.
Γ. Οι αποφάσεις περί ακύρωσης των κανονιστικών πράξεων για την αναπροσαρμογή της τιμής των ακινήτων
16. Μια τρίτη κατηγορία αποφάσεων που περιέχουν σαφείς κατευθύνσεις στη Διοίκηση αποτελούν οι αποφάσεις του Β΄ Τμήματος που ακυρώνουν κανονιστικές πράξεις σχετικές με την τιμή των ακινήτων. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει, εν προκειμένω, η απόφαση ΣτΕ 2333/2016, με την οποία το Δικαστήριο επέβαλε στη Διοίκηση την υποχρέωση να θεωρήσει ότι, για το χρονικό διάστημα, στο οποίο αφορά η προσβαλλόμενη απόφαση προσδιορισμού της τιμής ακινήτων, ισχύει στην οικεία ζώνη η τιμή που όριζε, για τη ζώνη αυτή, η απόφαση των Υφυπουργών Οικονομίας και Οικονομικών που ίσχυε πριν από την έκδοση της ακυρωθείσας [52].
17. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον από τη σκοπιά της διευκόλυνσης της συμμόρφωσης με την παροχή σαφών κατευθύνσεων στην Διοίκηση παρουσιάζουν οι πρόσφατες αποφάσεις ΣτΕ 1865-1870/2019 του Β΄ Τμήματος, με τις οποίες ακυρώθηκαν οι κανονιστικές πράξεις που είχαν ως αντικείμενο την αναπροσαρμογή των τιμών εκκίνησης και εκδόθηκαν βάσει της από 9 Ιουνίου 1994 απόφασης του Υπουργού Οικονομικών, για την «τροποποίηση, βελτίωση και κωδικοποίηση των διατάξεων που αφορούν τη φορολογητέα αξία μεταβιβαζομένων με οποιαδήποτε αιτία ακινήτων εντός σχεδίου, κατά το αντικειμενικό σύστημα». Αποδίδοντας μείζονα βαρύτητα στο επιτακτικό δημόσιο συμφέρον αποτροπής του κινδύνου διαταραχής των φορολογικών εσόδων του Κράτους και του συγκεκριμένου Δήμου, το Δικαστήριο εφάρμοσε τη διάταξη του άρθρου 50 παρ. 3β του ΠΔ 18/1989 και έκρινε ότι η ακύρωση της προσβαλλόμενης ρύθμισης πρέπει να μην αναδράμει στον χρόνο έναρξης ισχύος της, αλλά στην ημέρα δημοσίευσης της δικαστικής απόφασης. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον για την υπό εξέταση θεματική της συμμόρφωσης παρουσιάζει το γεγονός ότι το Δικαστήριο ανέλυσε διεξοδικά τα ευρωπαϊκά και διεθνή εκτιμητικά πρότυπα τα οποία αποτελούν ουσιώδες τμήμα των κανόνων της επιστήμης και της τέχνης και διέπουν το έργο της εκτίμησης της αξίας των ακινήτων [53]. Θα πρέπει να τονιστεί ότι το Δικαστήριο εφαρμόζει και ερμηνεύει κανόνες τεχνικής φύσης, επιστημονικού χαρακτήρα, που αποτελούν μεν κατηγορία του soft law, πλην όμως φαίνεται ότι εκνομικεύονται, αφού χρησιμοποιούνται από τον νομοθέτη και από τη Διοίκηση για την άσκηση της δραστηριότητάς της [54]. Τούτο επισημαίνει το ίδιο το Δικαστήριο, δεχόμενο ότι οι κανόνες αυτοί πρέπει να λαμβάνονται προσηκόντως υπόψη από τον κανονιστικό νομοθέτη, ο οποίος, κατά τη σχετική νομοθετική εξουσιοδότηση, οφείλει να προσδιορίζει τις τιμές εκκίνησης των ακινήτων με βάση πρόσφορη και επιστημονικά άρτια μεθοδολογία. Με τη διεξοδική ανάλυση των εν λόγω προτύπων που αξιοποιήθηκαν στη συναφή νομοθεσία και διοικητική πρακτική άλλων κρατών και τη διαπίστωση ότι αυτά δεν τηρήθηκαν από την προσβαλλόμενη και τελικώς ακυρωθείσα ρύθμιση, το Δικαστήριο παρέχει συγκεκριμένες κατευθύνσεις στη Διοίκηση και μάλιστα για την εφαρμογή και αξιοποίηση λίαν τεχνικών κανόνων.
Δ. Οι αποφάσεις για την ακύρωση πράξεων χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού
18. Στην ετερόκλητη αυτή κατηγορία εντάσσονται αποφάσεις του Ε΄ Τμήματος, όπου το Δικαστήριο, αφενός, ακυρώνει πράξεις χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού και, αφετέρου, προβαίνει σε διάλογο με τη Διοίκηση, διευκολύνοντας την εκτέλεση των αποφάσεών του και αποτρέποντας τη δημιουργία κανονιστικού κενού.
19. Χαρακτηριστικές της παραπάνω προσέγγισης και του διαλόγου του ακυρωτικού δικαστή με την ηττηθείσα Διοίκηση είναι οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2355-2361/2017, που αφορούν την προστασία του Υμηττού. Με τις αποφάσεις αυτές ακυρώθηκε το από 14.6.2011 ΠΔ «Καθορισμός μέτρων προστασίας της περιοχής του όρους Υμηττού και των Μητροπολιτικών Πάρκων Γουδή-Ιλισσίων», το οποίο, κατά παράβαση της οδηγίας 42/2001/ΕΚ, δεν είχε υποβληθεί σε περιβαλλοντική εκτίμηση [55]. Μετά την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης, θα έλκονταν σε εφαρμογή προϊσχύσαντες κανόνες δικαίου οι οποίοι θα καθιστούσαν, κατά τη διαπιστωμένη κρίση της Διοίκησης, ελλιπή την προστασία του περιβάλλοντος. Περαιτέρω, ήταν αδύνατον να εφαρμοστεί το άρθρο 50 παρ 3β του ΠΔ 18/1989 και να περιοριστεί το αναδρομικό αποτέλεσμα της ακύρωσης του προσβαλλόμενου ΠΔ, λόγω αντίθεσής του προς το ενωσιακό δίκαιο [56]. Χωρίς να διατυπώνει ρητά οδηγίες ή εντολές προς τη Διοίκηση, το Δικαστήριο την καθοδηγεί διακριτικά ως προς τις ενέργειες στις οποίες θα όφειλε να προβεί. Αφού έλαβε υπόψη ότι η διαπιστωθείσα πλημμέλεια δεν αφορά την ανάγκη θέσπισης νομικού πλαισίου μείζονος προστασίας της συγκεκριμένης περιοχής σε σχέση προς το από 31.8/20.10.1978 προεδρικό διάταγμα, επισημαίνει στη Διοίκηση ότι «δύναται, εφ’ όσον εξακολουθεί να διαπιστώνει την ανάγκη αυτή, να λάβει κάθε προβλεπόμενο στην έννομη τάξη μέτρο προς διασφάλιση της αποτελεσματικότητας του νέου νομικού πλαισίου προστασίας που θα επιχειρηθεί». Το Δικαστήριο μεριμνά προκειμένου να διασφαλίσει την περιβαλλοντική προστασία του ορεινού όγκου του Υμηττού, υποδεικνύοντας στη Διοίκηση ότι στο εύρος του διαπλαστικού αποτελέσματος της ακύρωσης περιλαμβάνεται και η λήψη κάθε νέου μέτρου προκειμένου το νέο νομικό πλαίσιο προστασίας να είναι αποτελεσματικό. Πράγματι, μετά τη δημοσίευση των αποφάσεων της Ολομέλειας, εκδόθηκε απόφαση του αναπληρωτή Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας με την οποία αναστέλλεται για ένα έτος η έκδοση εγκρίσεων δόμησης, αδειών δόμησης και η εκτέλεση οικοδομικών εργασιών σε τμήμα της περιοχής του ορεινού όγκου του Υμηττού. Όπως επισημάνθηκε, ο ακυρωτικός δικαστής δεν έφτασε μέχρι του σημείου να τάξει στη Διοίκηση προθεσμία για την έκδοση της νέας κανονιστικής πράξης κατά τη νόμιμη διαδικασία ούτε την κάλεσε να την εκδώσει εντός ευλόγου χρόνου, εν είδει σύστασης ή οδηγίας. Από την άλλη πλευρά, δεν περιορίστηκε στην ακύρωση της διοικητικής πράξης, αλλά, ισορροπώντας μεταξύ ακτιβισμού και αυτοπεριορισμού, άφησε στη Διοίκηση όλα τα περιθώρια να ασκήσει τη διακριτική της ευχέρεια, διαπιστώνοντας ταυτόχρονα ότι υπάρχει ανάγκη προστασίας του Υμηττού κατά το χρονικό διάστημα μεταξύ ακύρωσης της προσβαλλόμενης πράξης και έκδοσης της νέας που θα την αντικαταστήσει. Η Διοίκηση ανταποκρίθηκε στην πρόσκληση του δικαστή, αναστέλλοντας τις οικοδομικές άδειες και την εκτέλεση εργασιών [57].
20. Ένα άλλο ζεύγος αποφάσεων καθιστά εμφανή την προσπάθεια του δικαστή να καθοδηγήσει τη Διοίκηση μετά την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης της. Πρόκειται για τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 3632/2015 της Ολομέλειας και ΣτΕ 519/2017 του Ε΄ Τμήματος που αφορούν το Ειδικό Χωροταξικό Πλαίσιο για τον Τουρισμό. Η απόφαση της Ολομέλειας, μάλλον απογοητευτική για τον αναγνώστη, ο οποίος θα μπορούσε να αναμένει μια πιο ουσιαστική έρευνα της προσβαλλόμενης πράξης, δεν εξετάζει επί της ουσίας το περιεχόμενο της πράξης αυτής. Η ακύρωσή της στηρίζεται αποκλειστικά σε πλημμέλεια της γνωμοδοτικής διαδικασίας βάσει της οποίας εκδόθηκε η γνωμοδότηση του έχοντος τη σχετική αρμοδιότητα Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης. Ειδικότερα, το Εθνικό Συμβούλιο κατέληξε στην διατύπωση της γνωμοδότησης, η οποία πρέπει, κατά νόμο, να προηγηθεί της έγκρισης του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου, χωρίς να προηγηθεί ψηφοφορία των μελών του επί των τεθέντων ζητημάτων, όπως επιτάσσουν οι κανόνες λειτουργίας των συλλογικών οργάνων. Κατόπιν τούτου, το Δικαστήριο ακύρωσε την εγκριτική πράξη για παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, δηλαδή για πλημμέλεια της γνωμοδοτικής διαδικασίας η οποία προηγείται της έκδοσης της εν λόγω πράξης [58]. Η απόφαση ΣτΕ 519/2017 που ακολούθησε φάνηκε εκ πρώτης όψεως να αφήνει το ζήτημα της τουριστικής ανάπτυξης χωρίς νομική ρύθμιση. Το Ε΄ Τμήμα έκρινε ότι «… η ακύρωση… νεώτερης αποφάσεως και του εγκριθέντος με αυτήν νέου Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τον Τουρισμό με την απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου δεν έχει ως συνέπεια την αναβίωση της προσβαλλομένης με την κρινόμενη αίτηση πράξεως και του εγκριθέντος με αυτήν Πλαισίου», δηλαδή του προηγούμενου καθεστώτος, αφού «η Διοίκηση … με την έκδοση … της νεώτερης πράξεως, εξεδήλωσε την βούλησή της, ενόψει και της διαπιστωθείσης από αυτήν ουσιώδους μεταβολής των πραγματικών συνθηκών, να ρυθμίζεται, πλέον, το εν λόγω ζήτημα κατά τρόπο διαφορετικό από αυτόν που είχε προβλεφθεί με την προσβαλλόμενη πράξη, της οποίας δεν ανέχεται, συνεπώς, την αναβίωση, ακόμη και σε περίπτωση ακυρώσεως της νεώτερης πράξεως. Το γεγονός δε ότι η ακύρωση της νεώτερης αποφάσεως δεν έχει ως συνέπεια την αναβίωση, …, της ήδη προσβαλλομένης αποφάσεως και του εγκριθέντος με αυτήν Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τον Τουρισμό, αλλά την υποχρέωση της Διοικήσεως να προβεί σε έγκριση νέου Ειδικού Πλαισίου μετά από τήρηση της νόμιμης διαδικασίας, συνάγεται και από το ότι με την ακυρωτική απόφαση της Ολομελείας (…) η υπόθεση αναπέμφθηκε στην Διοίκηση, προκειμένου να τηρηθεί κατά νόμιμο τρόπο ο παραλειφθείς τύπος» [59] . Μέχρι όμως την έγκριση νέου πλαισίου, που πρέπει να χωρήσει σε σύντομο χρονικό διάστημα (ενόψει της συνταγματικής επιταγής για χωροταξικό σχεδιασμό), δεν δημιουργείται κενό δικαίου, αλλά εξακολουθεί να είναι δυνατή η ανάπτυξη τουριστικής δραστηριότητας στη χώρα, με βάση τις προβλέψεις που τυχόν υπάρχουν σε υφιστάμενα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια [60] , καθώς και στα κατωτέρου ιεραρχικώς επιπέδου σχεδιασμού, σε σχέση με τα περιφερειακά, χωρικά σχέδια.
21. Μια τολμηρή απόφαση υπό το πρίσμα των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή που διευρύνονται νομολογιακά, είναι η ΣτΕ 2142/2016 της 7μελούς σύνθεσης του Ε΄ Τμήματος –που συνιστά αναμφίβολα εκδήλωση δικαστικού ακτιβισμού με θετικά αποτελέσματα– με την οποία το Δικαστήριο απέρριψε μεν την αίτηση ακύρωσης κατά της προσβαλλόμενης πράξης, αλλά απηύθυνε με το διατακτικό (χωρίς σχετικό αίτημα του διαδίκου) συγκεκριμένη διαταγή προς τη διάδικο Διοίκηση, υποδεικνύοντας επακριβώς τις ενέργειες στις οποίες οφείλει να προβεί εντός συγκεκριμένης προθεσμίας και ορίζοντας τις συνέπειες της μη συμμόρφωσής της προς τη διαταγή αυτή. Ειδικότερα, η αιτούσα εταιρεία ζήτησε την ακύρωση ενός ΠΔ με αντικείμενο την άρση και επανεπιβολή απαλλοτρίωσης σε ακίνητο ιδιοκτησίας της. Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι η κρίση της Διοίκησης περί συνδρομής των κατά νόμον προϋποθέσεων για την επανεπιβολή της απαλλοτρίωσης, με τον χαρακτηρισμό του επίδικου ακινήτου εκ νέου ως κοινόχρηστου χώρου πρασίνου, ευρίσκει έρεισμα στα στοιχεία του φακέλου, οπότε η προσβαλλόμενη πράξη είναι κατ’ αρχήν, νομίμως και επαρκώς αιτιολογημένη. Επισημαίνει, ωστόσο, ότι δεν έχει εν προκειμένω εκπληρωθεί μία από τις νόμιμες προϋποθέσεις, δηλαδή η αποζημίωση των θιγόμενων ιδιοκτητών. Το Δικαστήριο απέρριψε μεν την αίτηση ακύρωσης, αλλά επέβαλε ρητώς στη Διοίκηση την υποχρέωση να μεριμνήσει για τη συνδρομή της ελλείπουσας προϋπόθεσης, τάσσοντάς της μάλιστα προθεσμία ενός έτους από την κοινοποίηση της απόφασής του. Καθόρισε περαιτέρω και τις συνέπειες της μη συμμόρφωσης προς την υποχρέωση αυτή, διευκρινίζοντας ότι, στην περίπτωση αυτή, η αιτούσα, εκτός από άλλες τυχόν αξιώσεις της, θα δικαιούται σε άμεση υποβολή αιτήματος προς άρση της επιβληθείσας με την προσβαλλόμενη πράξη δέσμευσης, η οποία άρση θα είναι υποχρεωτική. Εν προκειμένω, παρά την έκδοση απορριπτικής δικαστικής απόφασης, η οποία σημαίνει ότι η νομική κατάσταση δεν μεταβάλλεται, επομένως δεν ανακύπτει, κατ’ αρχήν, ζήτημα συμμόρφωσης της Διοίκησης, το Δικαστήριο δεν διστάζει να απευθύνει ευθέως διαταγές (injonctions) στη Διοίκηση, προκειμένου να πληρωθεί η ελλείπουσα προϋπόθεση. Με άλλα λόγια, για τη διάσωση της προσβαλλόμενης πράξης, επιβάλλει στη Διοίκηση την τήρηση συγκεκριμένης συμπεριφοράς, που διασφαλίζει τη συνδρομή της ως άνω προϋπόθεσης, εντός προθεσμίας που της τάσσει με το διατακτικό της απόφασής του. Η προσέγγιση αυτή του ακυρωτικού δικαστή θυμίζει αντίστοιχες νομολογιακές πρωτοβουλίες του γαλλικού Conseil d’Etat προς διάσωση της προσβαλλόμενης πράξης, οσάκις έκρινε ότι, παρά την πλημμέλειά της, αυτό καθαυτό το περιεχόμενο της ρύθμισης δεν ενέχει προσβολή της νομιμότητας που διέπει τη διοικητική δράση. Θα μπορούσε να αναφερθεί συναφώς η απόφαση CE, ass., 28 juin 2002, Villemain [61], που εκδόθηκε επί αίτησης ακύρωσης κατά εγκυκλίου του Υπουργού Εξωτερικών, η οποία απέκλειε σαφώς, μετά τη θέσπιση του νόμου για το αστικό σύμφωνο αλληλεγγύης (PACS), πρόσωπα που συνδέονται με το σύμφωνο αυτό από ορισμένα οικονομικά πλεονεκτήματα που αναγνωρίζονται υπέρ των εγγάμων υπαλλήλων. Το Conseil d’Etat έκρινε ότι ο νόμος περί PACS δημιούργησε νέα νομική κατάσταση, οπότε στην κανονιστική εξουσία εναπόκειται να επιφέρει εντός εύλογης προθεσμίας τις αναγκαίες προσαρμογές στις εφαρμοστέες και προσβαλλόμενες εν προκειμένω διατάξεις ώστε να εξασφαλίσει τη συμβατότητά τους προς την επελθούσα νομοθετική μεταβολή. Στη συνέχεια, υπέδειξε με παιδαγωγικό τρόπο και παραδειγματική σαφήνεια στη Διοίκηση σε τι θα πρέπει να συνίστανται οι αλλαγές καθώς και την εύλογη προθεσμία εντός της οποίας αυτές θα πρέπει να επέλθουν. Διευκρίνισε περαιτέρω ότι η παρατεταμένη αδράνεια της Διοίκησης συνιστά επιγενόμενη παρανομία της προσβληθείσας ρύθμισης. Η απόρριψη, επομένως, της αίτησης ακύρωσης συνοδεύθηκε από σαφή και ρητή πρόσκληση στην κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση να προβεί στις αναγκαίες προσαρμογές της ρύθμισής της [62]. H απόφαση ΣτΕ 2142/2016 υιοθετεί αναμφιβόλως πρωτότυπη και καινοτόμο νομολογιακή προσέγγιση [63], στο πνεύμα της παράδοσης του Ε΄ Τμήματος, που συχνά βρέθηκε στην πρωτοπορία των δικονομικών εξελίξεων επιλέγοντας λύσεις οι οποίες κατοχυρώθηκαν, στη συνέχεια, από τον νομοθέτη [64].
22. Στο ίδιο πνεύμα πλήρους εκκαθάρισης της διαφοράς, το Δικαστήριο διευκρινίζει προσφάτως τις συνέπειες της ακυρωτικής απόφασής του για τις αποζημιωτικές αξιώσεις της αιτούσας έναντι του ηττηθέντος Δημοσίου και της παρεμβαίνουσας Εταιρίας Ακινήτων του Δημοσίου ΑΕ, υπαγορεύοντας έτσι τη στάση του δικαστή της αποζημίωσης. Ειδικότερα, με την απόφαση ΣτΕ 2435/2019, ακυρώθηκε πράξη της Διοίκησης που ενέτασσε ορισμένη έκταση της αιτούσας σε περιοχή με περιορισμένες χρήσεις γης. Το Δικαστήριο τονίζει ρητώς ότι, εφόσον επιλύεται οριστικώς το ζήτημα των επιτρεπομένων στην επίμαχη έκταση χρήσεων κατά τρόπο, ο οποίος καθιστά δυνατή την πλήρη ανάπτυξη από την αιτούσα εταιρεία του επιχειρηματικού της σχεδίου, όπως είχε προδιαγραφεί στην οικεία σύμβαση, δεν τίθεται πλέον ζήτημα περαιτέρω αποζημιωτικών αξιώσεών της έναντι του Δημοσίου ή της παρεμβαίνουσας εταιρείας.
23. Συγκεκριμένες οδηγίες προς τη Διοίκηση περιέχει και η απόφαση ΣτΕ 1820/2019. Οι αιτούντες επιδιώκουν να ακυρωθεί η σιωπηρή άρνηση της Διοίκησης, η οποία εκδηλώθηκε με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της αίτησής τους, να προβεί στις κατά νόμο απαιτούμενες ενέργειες για την άμεση ανέλκυση του ναυαγίου του Κ/Ζ Sea Diamond, την εξάλειψη κάθε περιβαλλοντικού κινδύνου για το θαλάσσιο και παράκτιο περιβάλλον της περιοχής του ναυαγίου και την αποκατάσταση κάθε περιβαλλοντικής ζημίας που προκλήθηκε από το ναυάγιο και την παραμονή του στο βυθό. Ερμηνεύοντας τον Ν. 2881/2001, ο οποίος ρύθμισε, με ειδικό και αποκλειστικό τρόπο, τα ζητήματα που ανακύπτουν σχετικά με την ανέλκυση, απομάκρυνση ή εξουδετέρωση ναυαγίων πλοίων ή πλωτών ναυπηγημάτων, πλωτών κατασκευών, τμημάτων ή παραρτημάτων πλοίων καθώς και του φορτίου αυτών, το Δικαστήριο επέβαλε συγκεκριμένες υποχρεώσεις σε όλους τους εμπλεκόμενους, περιγράφοντας διεξοδικά τις ενέργειες της Διοίκησης και εξειδικεύοντας τα νεότερα στοιχεία που θα έπρεπε να λάβει υπόψη της [65]. Φαίνεται, λοιπόν, ότι η Διοίκηση, συμμορφούμενη, δεν ανάγεται στον χρόνο έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης ή στοιχειοθέτησης παράλειψης, αντιστοίχως, αλλά οφείλει να λάβει υπόψη τα στοιχεία που έχουν ανακύψει κατά τον χρόνο έκδοσης της δικαστικής απόφασης, όπως συμβαίνει με τον Γάλλο ομόλογό του κατά τη διατύπωση injonction στη Διοίκηση.
Ε. Υποχρεώσεις συναγόμενες από την εξέταση των λόγων ακύρωσης
24. Όπως προαναφέρθηκε, σε κάποιες ακυρωτικές αποφάσεις του, οι οποίες συνεπάγονται υποχρέωση θετικής και αποθετικής συμμόρφωσης της Διοίκησης, το Δικαστήριο καθοδηγεί διακριτικά τα βήματα της αρμόδιας αρχής, με τον εντοπισμό, στο σκεπτικό, των ενεργειών στις οποίες αυτή οφείλει να προβεί προκειμένου να εκδώσει νομοτύπως την πράξη που ακυρώθηκε. Η «καθοδήγηση» αυτή αποτελεί τμήμα του σκεπτικού ακυρωτικής απόφασης και εντοπίζεται στην ενδελεχή εξέταση των προβαλλόμενων λόγων ακύρωσης.
25. Υπό το πρίσμα της συμμόρφωσης της Διοίκησης, ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η απόφαση ΣτΕ 1007/2016 [66]. Το Δικαστήριο ακύρωσε την απάντηση του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης στην επιστολή του προέδρου του «Οργανισμού Μεγάρου Μουσικής Θεσσαλονίκης (Ο.Μ.Μ.Θ.)», ενός sui generis ΝΠΙΔ, με την οποία διατυπώνεται η άποψη του ΔΣ του εν λόγω φορέα ως προς την ερμηνεία νομοθετικής διάταξης και τις, κατά την εκτίμησή του, υποχρεώσεις του φορέα. Η απάντηση του διοικητικού οργάνου περιλαμβάνει ερμηνεία της εφαρμοστέας διάταξης, τελική κρίση του περί υπαγωγής του ως άνω ΝΠΙΔ στο πεδίο εφαρμογής της και, συνακολούθως, ρητή αναφορά περί της υποχρέωσής του για συμμόρφωση στην ανωτέρω υποχρέωση. Με το σκεπτικό της απόφασης, το Δικαστήριο εξηγεί διεξοδικά τις υποχρεώσεις της Διοίκησης σε σχέση με τη σύμφωνη προς τις επιταγές του άρθρου 17 του ΚΔΔιαδ αιτιολόγηση της προσβαλλόμενης και, τελικώς, ακυρωθείσας πράξης. Χωρίς, δηλαδή, να απευθύνει ευθέως διαταγές (injonctions) στη Διοίκηση, καθοδηγεί διεξοδικά τα βήματα της αρμόδιας αρχής, με τον εντοπισμό στο σκεπτικό των στοιχείων που έπρεπε να ερευνήσει και να εκτιμήσει η αρχή προκειμένου να εκδώσει την πράξη της (χρησιμοποιείται τρεις φορές το ρήμα «ώφειλε»). Με τον τρόπο αυτό, το Δικαστήριο διασφαλίζει την εκτέλεση της απόφασής του, διευκολύνει τη συμμόρφωση της Διοίκησης, υπαγορεύοντάς της κατ’ουσία τις ενέργειες στις οποίες οφείλει να προβεί και μεριμνά, εντός των ορίων των εξουσιών του, για την αποφυγή μελλοντικών ακυρώσεων [67].
26. Στο ίδιο πνεύμα της «διακριτικής» παροχής οδηγιών προς τη Διοίκηση για τη διευκόλυνση της συμμόρφωσής της, θα μπορούσε να αναφερθεί η πρόσφατη απόφαση ΣτΕ 2002/2019 του Γ΄ Τμήματος, με την οποία ακυρώθηκε απόφαση Δημάρχου για την πρόσληψη σε κενή οργανική θέση δικηγόρου του οικείου Δήμου. Δεχόμενο τον λόγο περί πλημμελούς αιτιολογίας της προσβαλλόμενης πράξης, το Δικαστήριο επισημαίνει επακριβώς τα συγκεκριμένα στοιχεία επί των οποίων θα έπρεπε να ερείδεται η κρίση του οργάνου (δικόγραφα, γνωμοδοτήσεις, δικαστικές αποφάσεις, μηχανογραφικές καταστάσεις δικηγορικού συλλόγου, από τα οποία πρέπει να προκύπτει η «εξειδίκευση» και η «επαγγελματική πείρα» του επιλεγέντος), διευκρινίζοντας ταυτόχρονα ποια στοιχεία δεν θεωρούνται επαρκή (πληροφορίες ή γνώμες τρίτων) και πότε το πρακτικό της πενταμελούς επιτροπής δεν είναι νομίμως αιτιολογημένο.
Συμπέρασμα
27. Στη συμβολή τους στα σύμμεικτα Bernard Stirn [68], με τον πρωτότυπο τίτλο «ο διοικητικός δικαστής και η ευτυχία», δύο έγκριτα μέλη του Conseil d’Etat και ενεργοί εκπρόσωποι της doctrine organique [69], επισημαίνουν ότι το ένα από τα δύο μέσα με τα οποία ο διοικητικός δικαστής μπορεί να προσεγγίσει το ζήτημα της ευτυχίας, είναι η αποτελεσματικότητα της απόφασής του, δηλαδή ο τρόπος με τον οποίο μεριμνά για τις συνέπειες που η παρέμβασή του μπορεί να έχει στην «πραγματικότητα» των προσώπων που προσφεύγουν στην κρίση του. Θυμίζουν συναφώς τη σοφή επισήμανση του G. Jèze, ότι «το δίκαιο δεν είναι παιχνίδι του πνεύματος, άσκηση λογικής για θεωρητικούς του γραφείου», αλλά ότι «πρόκειται πρωτίστως για την ανεύρεση πρακτικών λύσεων, για τη συμφιλίωση, κατά κομψό και εφικτό τρόπο, αντιτιθέμενων συμφερόντων». Με άλλα λόγια, ο δικαστής πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις πρακτικές επιπτώσεις της απόφασής του, διευκολύνοντας έτσι τη συμμόρφωση της Διοίκησης στις κρίσεις του.
28. Εφαρμόζοντας τα παραπάνω στους άξονες προβληματισμού στους οποίους κινείται η παρούσα ανάλυση, επιβάλλεται, κατ’ αρχάς, η διαπίστωση ότι, στην περίπτωση που η ακυρωτική προσβολή μιας διοικητικής πράξης είναι απλώς η αφορμή για τον έλεγχο συνταγματικότητας του νομοθετικού της ερείσματος, ο δικαστής πρέπει να έχει πλήρη αίσθηση των συνεπειών μιας κρίσης περί αντισυνταγματικότητας, που είναι σημαντικό στοιχείο για τη δικαστική σύνεση, η οποία με τη σειρά της αποτελεί παράμετρο του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων στο πεδίο, ιδίως, της οικονομικής πολιτικής [70]. Ακόμη και στο πλαίσιο μιας οξείας δημοσιονομικής κρίσης, δεν απαιτείται από τον δικαστή «να αποδεχθεί τετελεσμένες πραγματικές καταστάσεις ούτε να κάμψει τις δικαιοκρατικές του ευαισθησίες» [71], αλλά να λάβει πλήρως υπόψη τις πραγματικές και οικονομικές συνθήκες, που αποτελούν ούτως ή άλλως μέρος της διαφοράς την οποία καλείται να επιλύσει [72]. Διαφορετικά, ο δικαστής δημιουργεί μια διογκωμένη δημοσιονομική εκκρεμότητα [73], εξαρτά τη συνταγματική υποχρέωση της Διοίκησης προς συμμόρφωση από τη στάση του νομοθέτη, ο οποίος έχει υπερεθνικές και θεσμικά ανελαστικές δεσμεύσεις και καταλήγει στην «αποκόλληση του επιπέδου της νομολογιακής προστασίας των [διαδίκων] από το επίπεδο της δημοσιονομικής …πραγματικότητας» [74].
29. Και όταν, πάλι, κινείται στο κλασικό και τεχνικό πεδίο των ακυρώσεων για τυπικές πλημμέλειες, ο δικαστής θα πρέπει να προσανατολίζεται στις συνέπειες της κρίσης του για την ηττηθείσα Διοίκηση και τον νικήσαντα διάδικο. Για τη διευκόλυνση της συμμόρφωσης και την έκδοση νόμιμων διοικητικών αποφάσεων δεν αρκεί η εκ των υστέρων επέμβαση των Συμβουλίων Συμμόρφωσης, που προϋποθέτει διοικητική αδράνεια και δυστροπία. Η διαταγή στο στάδιο της ακύρωσης μπορεί να συμβάλει καθοριστικά στη συμμόρφωση της Διοίκησης και στην ουσιαστική υλοποίηση των δικαστικών αποφάσεων. Ο δικαστής έχει τη δυνατότητα, στο πλαίσιο ενός άτυπου διαλόγου με τους διαδίκους, να λάβει υπόψη όλες τις πτυχές της υπόθεσης και να δώσει συγκεκριμένες οδηγίες για την εκτέλεση της απόφασής του. Περαιτέρω, εντάσσει την προβληματική της εκτέλεσης και τις ενδεχόμενες δυσχέρειες συμμόρφωσης στο σκεπτικό της απόφασής του και αναλαμβάνει ο ίδιος την ευθύνη αυτού που θα συμβεί μετά τη δημοσίευσή της. Φροντίζει, δηλαδή, να μην αφήνει τη Διοίκηση και τον διοικούμενο να τα «βγάλουν πέρα» μόνοι τους με την απόφασή του, ειδικά όταν η υπόθεση είναι περίπλοκη, αλλά διασφαλίζει ότι οι διάδικοι κατανόησαν πλήρως τη δικαστική επίλυση της διαφοράς τους και θα αποφύγουν νέες παρατυπίες και πιθανές ακυρώσεις. Εντοπίζει ο ίδιος τα αδιέξοδα και τα κενά που μπορεί να προκαλέσει για τη Διοίκηση η ακυρωτική του απόφαση ώστε να τα καλύψει εγκαίρως. Κατά τη λογοτεχνική διατύπωση των A. Bretonneau/X. Domino, οι διάδικοι πρέπει να εγκαταλείπουν τη δικαστική αίθουσα με το αίσθημα ότι οι δυσκολίες τους ακούσθηκαν και ρυθμίσθηκαν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο και ότι θα μπορέσουν, στη συνέχεια, να καλλιεργήσουν τον κήπο τους μακριά από τον δικαστή, αφού, όπως επισήμανε ο doyen Carbonnier, «oι ευτυχισμένοι άνθρωποι ζούν σαν να μην υπήρχε το δίκαιο» [75].
Υποσημειώσεις
[1] Βλ. τις κλασικές μονογραφίες για το θέμα του Φ. Βεγλερή, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως εις τας αποφάσεις του Συμβουλίοιυ της Επικρατείας, Τζάκας-Δελαγραμμάτικας, Αθήνα, 1934 και της Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Αι συνέπειαι της ακυρώσεως διοικητικής πράξεως έναντι της Διοικήσεως κατόπιν ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως, Σάκκουλας, Θεσσαλονίκη, 1980. Τις εξελίξεις της θεματικής προσεγγίζουν οι νεότερες διατριβές του Η. Κουβαρά, Η Διοικητική Δικαιοσύνη ως δικαιοτελεστική λειτουργία. Συμβολή στην αποτελεσματικότητα της Διοικητικής Δικαιοσύνης, Νομική Βιβλιοθήκη, 2015, και της Στ. Καλογήρου, Η συμμόρφωση της Διοίκησης στις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας και των Διοικητικών Δικαστηρίων, Νομική Βιβλιοθήκη, 2015.
[2] Η χωροταξία των δύο διατάξεων δεν φαίνεται να ανταποκρίνεται στη λογική και κανονιστική σειρά τους, υπό την έννοια ότι θα έπρεπε να προηγηθεί η γενικού περιεχομένου διάταξη του άρθρου 95 παρ. 5 Σ, η οποία εξειδικεύεται με τις ρυθμίσεις του άρθρου 94 παρ. 4 Σ: Σπυρόπουλος/Κοντιάδης/Ανθόπουλος/Γεραπετρίτης (-Πρεβεδούρου), ΕρμΣυντ (2017), άρθ. 94, αρ. 28
[3] Πρόκειται, κυρίως, για ρυθμίσεις σχετικά με τις περικοπές μισθών, συντάξεων και επιδομάτων των δημοσίων υπαλλήλων και των εργαζομένων στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, τη διαδοχική επιβολή φορολογικών και ασφαλιστικών επιβαρύνσεων, την αναδιάρθρωση του ασφαλιστικού συστήματος, την παρέμβαση στο δημόσιο με την ανταλλαγή των ομολόγων του Ελληνικού Δημοσίου, τις παρεμβάσεις στην αγορά εργασίας και τις εργασιακές σχέσεις. Βλ. αναλυτικά Ε. Βενιζέλου, Η οικονομική κρίση ως δικανική πρόκληση. Η καμπύλη του δικαστικού ελέγχου της συνταγματικότητας των «μνημονιακών» μέτρων, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2020, σ. 15 επ.
[4] Ενδεικτικά, Ε. Βενιζέλου, Η οικονομική κρίση ως δικανική πρόκληση, όπ.π., σ. 48 επ., με πλούσιες βιβλιογραφικές παραπομπές· Α. Βλαχογιάννη, Η συνταγματικότητα του «Μνημονίου» υπό το φως της (αμερικανικής) θεωρίας του δικαστικού αυτοπεριορισμού, constitutionalism.gr (ανάρτηση 26.3.2011)· Γ. Γεραπετρίτη, Ο έλεγχος των οικονομικών επιλογών από τον δικαστή: Προβολές του New Deal constitutionalism.gr (ανάρτηση 28.7.2011)· Α. Καϊδατζή, «Μεγάλη πολιτκή» και ασθενής δικαστικός έλεγχος. Συνταγματικά ζητήματα και ζητήματα συνταγματικότητας στο «Μνημόνιο», constitutionalism.gr (ανάρτηση 26.6.2012).
[5] ΓεΔΕΕ της 7.10.2015, Τ-79/13, Alessandro Accorinti κ.λπ. κατά ΕΚΤ, EU:T:2015:756, ΔΕΕ της 20.9.2016, C-8/15 P έως C-10/15 P, Ledra Advertising κ.λπ. κατά Επιτροπής και ΕΚΤ, EU:C:2016:701, σκ. 71. Βλ. προσφάτως και ΓεΔΕΕ της 23.5.2019, Τ-107/17, Frank Steinhoff κ.λπ. κατά ΕΚΤ, EU:T:2019:353. Για τη συμβατότητα προς το πρωτογενές δίκαιο της Ένωσης, της αναθεώρησης του άρθρου 136 ΣΛΕΕ με τη σύντομη διαδικασία του άρθρου 48 παρ. 2 ΣΕΕ βλ. ΔΕΕ 27.11.2012, C‑370/12, Pringle, EU:C:2012:756. Για τη συμβατότητα των επιλογών της νομισματικής πολιτικής της ΕΚΤ, βλ. ΔΕΕ 16.6.2015, C-62/14, Gauweiler κ.λπ. κατά Deutscher Bundestag, EU:C:2015:400, ΔΕΕ 11.12.2018, C-493/17, Weiss κ.λπ., EU:C:2018:1000.
[6] ΕΔΔΑ της 21.7.2016, Μαματάς κ.λπ. κατά Ελλάδας (CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614), σκ. 103.
[7] Πρόκειται για τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2192-2196/2014, τις οποίες ακολούθησαν τα Πρακτικά και οι αποφάσεις του Τριμελούς Συμβουλίου Συμμόρφωσης και, τελικώς, η απόφαση ΣτΕ Ολ 1125/2016.
[8] Έγκριση Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016 – Επείγοντα Μέτρα Εφαρμογής του Ν. 4046/2012 και του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής 2013-2016, ΦΕΚ Α΄ 222/12.12.0212.
[9] Η γνώμη αυτή θεμελίωσε τη σχετική εξουσία του δικαστή στις συνταγματικές διατάξεις περί αίτησης ακύρωσης.
[10] ΤρΣυμΣυμμ 10 έως 14/2014.
[11] Ενσωμάτωση στο ελληνικό δίκαιο διαφόρων αποφάσεων-πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ, ΦΕΚ Α΄ 246/15.11.2014.
[12] Σημειώνεται ότι, κατά τη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου, «όταν παραδεκτώς προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως παράλειψη πλήρους συμμόρφωσης της Διοίκησης κατόπιν ακυρωτικής απόφασης του Συμβουλίου της Επικρατείας, αρμόδιος να κρίνει αν υπάρχει ακυρωτέα παράλειψη είναι ο δικαστικός σχηματισμός, ο οποίος, ως εκ τούτου, δεν δεσμεύεται από τη σχετική κρίση του … Συμβουλίου Συμμόρφωσης, της οποίας υπερισχύει η κρίση του δικαστικού σχηματισμού, δεδομένου, άλλωστε, ότι η κρίση περί της νομιμότητας διοικητικής πράξης ή παράλειψης ανήκει, εν πάση περιπτώσει, αποκλειστικώς στην αρμοδιότητα του οικείου δικαστικού σχηματισμού ως προς όλα τα σχετικά ζητήματα νομιμότητας, συμπεριλαμβανομένου και εκείνου της νόμιμης συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τα κριθέντα με ακυρωτική απόφαση» (ΣτΕ 1472/2015, 2137/2019). Βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Έλλειψη αναδρομικής ισχύος κανονιστικής πράξης που εκδόθηκε προς συμμόρφωση σε ακυρωτική απόφαση: συνταγματικότητα του περιορισμού της υποχρέωσης συμμόρφωσης λόγω επιτακτικού δημοσίου συμφέροντος (με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2137/2019), ΘΠΔΔ 1/2020, σ. 84 (90).
[13] Με την ευκαιρία της ακυρωτικής προσβολής της ΚΥΑ, με την οποία καθορίστηκε ο χρόνος και τρόπος καταβολής στα εν ενεργεία στελέχη των ενόπλων δυνάμεων και των σωμάτων ασφαλείας και τους συνταξιούχους των σωμάτων αυτών των μισθολογικών και συνταξιοδοτικών διαφορών που προέκυψαν από την αναδρομική αναπροσαρμογή των αποδοχών τους με τις διατάξεις του άρθρου 86 παρ. 2 του Ν. 4307/2014 κατόπιν των ακυρωτικών αποφάσεων ΣτΕ Ολ 2192-6/2014.
[14] ΣτΕ 2192/2014, σκ. 17 και 21, 2193/2014 σκ. 16 και 20, 2194/2014 σκ. 15 και 19, 2195/2014 σκ. 15 και 19, 2196/2014 σκ. 16 και 20.
[15] Ε. Βενιζέλου, Η οικονομική κρίση ως δικανική πρόκληση, όπ. π., σ. 32.
[16] Βλ. συναφώς Β. Τσιγαρίδα, Ο συγκεκριμένος έλεγχος συνταγματικότητας των νόμων στο ελληνικό σύστημα, Διπλ. Εργ. Νομική ΑΠΘ. 2014, σ. 47 επ. και 77 επ.
[17] Είχε προηγηθεί, τον Ιούνιο του 2014, η απόφαση του Γ΄ Τμήματος ΣτΕ 2357/2014 5μ, σχετικά με τις πρυτανικές εκλογές του ΑΠΘ η οποία παρέπεμψε την υπόθεση στην 7μελή σύνθεση, επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση ΣτΕ 4474/2014.
[18] Εν προκειμένω του ίδιου του ΣΙ, του Οργάνου Διενέργειας των Εκλογών, που συγκροτείται από το ΣΙ και λειτουργεί ad hoc, της τριμελούς εφορευτικής επιτροπής κ.λπ.
[19] Βλ. ερμηνεία των διατάξεων σε Γνωμ ΝΣΚ 122/2014.
[20] Κοινοποιήσεις, δημοσίευση στην ΕτΚ, αναρτήσεις στη Διαύγεια.
[21] Η αναπλήρωση του πρύτανη, σε περίπτωση ακύρωσης της εκλογής του, από τους αναπληρωτές πρυτάνεις, όπως προέβλεψε ο νέος νόμος (άρθρο 73 παρ. 6 του Ν. 4316/2014, που συμπληρώνει το άρθρο 8 παρ. 17 του Ν. 4009/2011) είναι έκτακτο μέτρο που αποσκοπεί στη διασφάλιση της συνέχειας της διοίκησης και στην προσωρινή ρύθμιση της κατάστασης, σε καμία όμως περίπτωση δεν μπορεί να υποκαταστήσει την εκλεγμένη πρυτανική αρχή.
[22] ΣτΕ 429/2001, 2694/2010.
[23] ΣτΕ 429/2001, 1222/2003, 991/2007, 2694/2010, 791/2012.
[24] ΣτΕ 429/2001.
[25] Γνωμ ΝΣΚ 36/2011 και 321/2012. Βλ. αναλυτικά, Η. Κουβαρά, Η συμβολή του ΝΣΚ στη συμμόρφωση της Διοίκησης στις δικαστικές αποφάσεις, ΘΠΔΔ 12/2020, σ. 1112. Βλ. και πρόσφατη Γνωμ ΝΣΚ 27/2020: Η υποχρέωση της Διοίκησης να συμμορφωθεί σε ακυρωτική απόφαση πλήρως και ως προς όλες τις διοικητικές συνέπειες, τόσο από πραγματικής όσο και από νομικής άποψης, ώστε ο διοικούμενος να τεθεί στη θέση που εξαρχής θα ήταν εάν δεν είχε μεσολαβήσει η νομίμως ακυρωθείσα πράξη της Διοίκησης και χωρίς δέσμευση από το χρόνο που στο μεταξύ διέδραμε, πηγάζει απευθείας από το Σύνταγμα. Συνεπώς, για την καταβολή των αποδοχών, τις οποίες ο δικαιωθείς και αναδρομικά διορισθείς σε θέση μέλους ΔΕΠ δικαιούται να λάβει στην περίπτωση αυτή, δεν απαιτείται κάποια άλλη διαδικασία ή νέα δικαστική απόφαση.
[26] Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Αι συνέπειαι της ακυρώσεως της διοικητικής πράξεως έναντι της Διοικήσεως κατόπιν ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως, όπ. π., σ. 231, 266.
[27] ΣτΕ 4504/1996, 1022/1993.
[28] ΣτΕ 2310/1994.
[29] Γίνεται νομολογιακώς δεκτό ότι, στην περίπτωση αυτή, ως συμπληρωματικό εργαλείο της αποκατάστασης των συνεπειών που κατέλιπε η ακυρωθείσα πράξη και δεν ήρθησαν με τις εκδοθείσες προς συμμόρφωση πράξεις της Διοίκησης λειτουργεί η αγωγή αποζημίωσης βάσει των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ. Ειδικότερα, ο ενδιαφερόμενος (δημόσιος λειτουργός ή υπάλληλος) δικαιούται να ζητήσει αποζημίωση για την αποκατάσταση της ζημίας που υπέστη, ως εκ του ότι κατά το χρονικό διάστημα από την ημερομηνία του διορισμού ή προαγωγής του μέχρι την ημερομηνία κατά την οποία ανέλαβε πράγματι υπηρεσία, δεν εισέπραξε το σύνολο των αποδοχών που θα είχε εισπράξει αν είχε αναλάβει υπηρεσία από την ημερομηνία στην οποία ανατρέχει αναδρομικά ο διορισμός του. Έχει κριθεί ότι, «[ε]άν το Δημόσιο ή ΝΠΔΔ αρνηθεί να προσλάβει σε δημόσια θέση υποψήφιο, η άρνηση αυτή ακυρωθεί στη συνέχεια με απόφαση του αρμόδιου διοικητικού δικαστηρίου, ακολούθως δε η διοίκηση σε συμμόρφωση με την ακυρωτική απόφαση, διορίσει τον υποψήφιο αναδρομικά στη θέση αυτή, ο τελευταίος δικαιούται να ζητήσει αποζημίωση για να αποκατασταθεί η ζημία που υπέστη από το ότι κατά το χρονικό διάστημα από την ημερομηνία του αναδρομικού διορισμού του, μέχρι την ημερομηνία κατά την οποία ανέλαβε πράγματι υπηρεσία δεν εισέπραξε το σύνολο των αποδοχών που θα εισέπραττε αν είχε αναλάβει πράγματι υπηρεσία από την ημερομηνία του αναδρομικού διορισμού. Εξάλλου η επιδίκαση της αποζημίωσης δεν κωλύεται από το ότι ο ενδιαφερόμενος κατά το πιο κάτω χρονικό διάστημα δεν παρέσχε, ούτε άλλωστε είχε τα δυνατότητα να παράσχει, πραγματική υπηρεσία στο δημόσιο ή το ΝΠΔΔ……».
[30] Ενδιαφέρον παρουσιάζουν συναφώς οι σκέψεις του Φ. Βεγλερή, Η συμμόρφωσις της Διοικήσεως εις τας αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας, Αθήνα 1934, σ. 74-77, σχετικά με τις συνέπειες της ακυρωτικής δίκης: «[…] η αποκατάστασις, εις ην υποχρεούται η Διοίκησις εις εκτέλεσιν ακυρωτικής αποφάσεως, δεν περιλαμβάνει και την δια χρηματικών καταβολών ανόρθωσιν της προξενηθείσης υπό της ακυρωθείσης πράξεως ζημίας». Η προξενηθείσα περιουσιακή βλάβη δεν αφορά τον ακυρωτικό δικαστή, καθόσον «η ακύρωσις συνεπάγεται ατονίαν απάντων των διοικητικών αποτελεσμάτων της πράξεως, δεν δύναται όμως να λεχθή ότι τίκτει αφεαυτής υποχρέωσιν αποζημιώσεως, ουδέ ότι ανανεοί την εκ της παρανόμου ενεργείας και της επελεύσεως ζημίας τοιαύτην».
[31] ΔΠρωτΘεσσ 1349/2002, 3548/2002: «….ο αναδρομικός διορισμός υπαλλήλου που δικαιώθηκε από δικαστική απόφαση συνεπάγεται την πλήρη αποκατάσταση του η οποία συναρτάται με το ύψος των μη καταβληθεισών αναδρομικών αποδοχών περιλαμβανομένων και των διαφόρων επιδομάτων, η χορήγηση των οποίων προϋποθέτει ενεργό υπηρεσία…». Στο ίδιο πνεύμα και η ΔΕφΑθ 2453/1993: «η Διοίκηση, συμμορφούμενη προς το περιεχόμενο ακυρωτικής απόφασης του ΣτΕ ή του ΔΕφ, έχει υποχρέωση… με θετικές ενέργειες να αποκαταστήσει τα πράγματα στη θέση που θα ήταν, αν δεν είχε εκδοθεί η ακυρωθείσα διοικητική πράξη. Στην αποκατάσταση αυτή περιλαμβάνεται και η αναδρομική καταβολή των οφειλομένων στον υπάλληλο αποδοχών»
[32] Τριμ. Συμβ. Συμμόρφωσης Ολ 15/2017.
[33] Τριμ. Συμβ. Συμμόρφωσης 5/2019, 21/2018, 3/2016, 13/2015, 100/2010, 3, 38/2008.
[34] X. Domino/A. Bretonneau, Jurisprudence Danthony : bilan après 18 mois, AJDA 2013, σ. 1733˙ V. Kapsali, Les droits des administrés dans la procédure administrative non contentieuse. Étude comparée des droits français et grec, LGDJ 2015, préface Yves Gaudemet (σελ. 614)˙ G. Roux, La notion de personnes «intéressées» au sens de la jurisprudence Danthony, AJDA 2017, σ. 1649˙ Κ. Γώγος, Διαδικαστικά Σφάλματα και Ακύρωση των ΔιοικητικώνΠράξεων, Νομική Βιβλιοθήκη, 2017, σ. 105 επ. Τη βασική σκέψη της απόφασης Danthony επικαλείται και η μειοψηφία στην απόφαση ΣτΕ Ολ 3632/2015, προς στήριξη της κρίσης ότι η υπό εξέταση πλημμέλεια της διαδικασίας (απλή γνωμοδότηση, η οποία δεν προέκυψε από ψηφοφορία των μελών του γνωμοδοτούντος συλλογικού οργάνου) δεν επιφέρει την ακύρωση της τελικώς εκδοθείσης αποφάσεως, εφ’ όσον δεν προσδιορίζεται ειδικώς η επιρροή που άσκησε η εν λόγω πλημμέλεια στην διαμόρφωση του περιεχομένου της παραδεκτώς προσβαλλομένης πράξεως.
[35] Ενδεικτικά Γ. Δελλή, Δήμος και Αγορά. Το δημόσιο δίκαιο «αλλιώς», με το βλέμμα της οικονομικής ανάλυσης, Ευρασία, 2018, σ. 388 επ.
[36] Ενδεικτικά, Ε. Πρεβεδούρου, Οι συνέπειες του ακυρωτικού ελέγχου – περιορισμός του ακυρωτικού αποτελέσματος, εις Ο Δικαστής, ο Νόμος και το Περιβάλλον. ΤιμΤομ για τον επ. Πρόεδρο του ΣτΕ Κωνσταντίνο Μενουδάκο, Εκδ. Σάκκουλα, 2016, σ. 307 επ.
[37] ΣτΕ Ολ 4303/2014, Ολ 4446/2015.
[38] Ενδιαφέρον παρουσιάζει υπό την οπτική αυτή η μειοψηφούσα γνώμη στην απόφαση ΣτΕ Ολ 95/2017: «Το Δικαστήριο θα μπορούσε, εν προκειμένω, να χωρήσει, αντί ακυρώσεως των προσβαλλομένων πράξεων, σε εφαρμογή (ΣτΕ Ολ 4003/2014) των διατάξεων της παραγράφου 3α του άρθρου 50 του π.δ/τος 18/1989, …. Θα παρείχετο, δηλαδή, στο Δικαστήριο η δυνατότητα να εκδώσει προδικαστική απόφαση, με την οποία να τάσσεται στη Διοίκηση τρίμηνη προθεσμία προκειμένου εντός αυτής να κινηθεί από την ίδια τη Διοίκηση και να ολοκληρωθεί αρμοδίως, με τήρηση των κατά το Σύνταγμα διαδικασιών, η συγκρότηση του ΕΣΡ. Μετά τη συγκρότηση αυτή, και εντός της αυτής προθεσμίας, το έχον, πλέον, συγκροτηθεί ΕΣΡ θα έπρεπε να διεξέλθει εξ υπαρχής και να ελέγξει όλα ανεξαιρέτως τα στάδια της ήδη διεξαχθείσης διαδικασίας χορηγήσεως των επίμαχων αδειών, στα οποία θα περιλαμβανόταν και ο πλήρης, κατά τον νόμο και την ουσία, έλεγχος των προσβαλλομένων κανονιστικών πράξεων. Εάν το όργανο αυτό διαφωνούσε ως προς τη νομιμότητα πράξεων ή ως προς την ουσιαστική εκτίμηση (λ.χ. για τον αριθμό των τηλεοπτικών αδειών ή τον ελάχιστο αριθμό εργαζομένων) των οργάνων που είχαν οργανώσει και διεξαγάγει τη συνολική διαγωνιστική διαδικασία, θα έπρεπε να επαναλάβει τη διαδικασία από το σημείο που εντοπίσθηκε η νομική διαφορά και εφεξής. Αν, όμως, το όργανο δεν διαπίστωνε προβλήματα νομιμότητας ή ουσίας στη μέχρι τώρα διαδικασία, δεν θα έθιγε τα αποτελέσματά της και θα χωρούσε, εκείνο πλέον, στην δυνάμει αυτής έκδοση της κατακυρωτικής πράξεως και στη χορήγηση των αδειών». Ωστόσο, τέτοια ενίσχυση των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή βαίνει πέρα του γράμματος και του πνεύματος της παραπάνω διάταξης, η οποία αφορά την κάλυψη ουσιαστικών ή τυπικών πλημμελειών της προσβαλλόμενης πράξης στην οποία μπορεί να προβεί η διάδικος Διοίκηση σε σύντομο χρόνο. Εν προκειμένω απαιτείται η διεξαγωγή κοινοβουλευτικής διαδικασίας και η εμπλοκή πλειόνων πολιτειακών οργάνων, ανεξάρτητων από τη Διοίκηση (μεταξύ αυτών της διάσκεψης των προέδρων της Βουλής, που δεν ασκεί stricto sensu διοίκηση), των οποίων την επέμβαση δεν μπορεί να επισπεύσει για να τηρήσει την προθεσμία που έταξε η δικαστική απόφαση. Λαμβανομένου υπόψη ότι οι σχετικές προσπάθειες συγκρότησης του ΕΣΡ είχαν κατ’ επανάληψη αποτύχει, δεν ήταν σκόπιμη η διατήρηση της δικονομικής εκκρεμότητας για ένα τόσο κρίσιμο για την εύρυθμη λειτουργία των θεσμών ζήτημα.
[39] Το τμήμα αυτό στηρίζεται σε προηγούμενη εργασία της συγγραφέως, με θέμα τις «Διαταγές» του διοικητικού δικαστή προς τη Διοίκηση, ΘΠΔΔ12/2020, σ. 1065 επ.
[40] Και της απόρριψης της κατ’ αυτής ενδικοφανούς προσφυγής.
[41] ΣτΕ 3912/2014, 4542/2014, 2854/2015. Στην απόφαση ΣτΕ 2746/2019, το Δικαστήριο διατάσσει την αναπομπή της υπόθεσης στη Διοίκηση, για να ενεργήσει τα νόμιμα.
[42] ΣτΕ 3816/2015, 1794/2016, 1852/2016. Λιγότερη σαφής η σύσταση στην ΣτΕ 3166/2017, χωρίς μνεία στο διατακτικό.
[43] ΣτΕ 2105/2018, 1212/2019, 93/2020, 321/2020, 420/2020.
[44] ΣτΕ 1215/2017
[45] ΣτΕ 1721/2019.
[46] ΣτΕ 1665/2019: η εν λόγω αρχή υποχρεούται να επιλαμβάνεται αυτής και να αποφαίνεται σχετικώς, είτε απορρίπτοντάς την, εάν κρίνει ότι ο φορολογούμενος δεν έχει διακόψει την δραστηριότητά του, είτε προσδιορίζοντας, κατόπιν αποδοχής αυτής, τον χρόνο, κατά τον οποίο επήλθε η διακοπή. Προκειμένου δε να καταλήξει στην κρίση της περί του εάν και πότε διέκοψε την δραστηριότητά του ο φορολογούμενος, η φορολογική αρχή πρέπει να εκτιμήσει όχι μόνον τα στοιχεία που προσκομίζει ο τελευταίος αλλά και όλα τα στοιχεία που προκύπτουν ως προς αυτόν από το πληροφοριακό σύστημα φορολογίας Taxisnet. Ειδικώς δε επί εκπρόθεσμης δηλώσεως πέραν του ενός έτους η φορολογική αρχή υποχρεούται να διενεργήσει εντός ευλόγου χρόνου τον προσήκοντα φορολογικό έλεγχο.
[47] Βλ. διεξοδική ανάλυση της έννοιας σε Κ. Γώγο, Η ανυπόστατη διοικητική πράξη, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012.
[48] ΣτΕ Ολ 87/2011, 3151/2017.
[49] Αποφάσεις του Γ΄ Τμήματος ΣτΕ 776/2017 και ΣτΕ 2353/2016, ΣτΕ Ολ 2649/2017, 852-855/2019.
[50] ΣτΕ Ολ 2649/2017 σκέψη 12: η μη συνδημοσίευση των παραμετρικών τιμών και των οδηγιών συμπλήρωσης ηλεκτρονικής δήλωσης καθιστά ανυπόστατη –και, ως τέτοια, ακυρωτέα– την κανονιστική πράξη στο σύνολό της.
[51] Βλ. αυστηρή κριτική από Α. Καϊδατζή, ‘Πόθεν έσχες’: Έλεγχος νομιμότητας ανυπόστατης πράξης και αφηρημένος έλεγχος συνταγματικότητας του νόμου, Αρμ. 9/2017˙ στο ίδιο πνεύμα και Χ. Κουρουνδή, Το μετέωρο βήμα του δικαστικού ακτιβισμού: η περίπτωση της ΣτΕ Ολ 2649/2017, ΘΠΔΔ 10/2017, σ. 945. Οι συγγραφείς επισημαίνουν ότι εξής αντίφαση στη συλλογιστική του Δικαστηρίου: η ανυπόστατη πράξη δεν υφίσταται στον νομικό κόσμο και, επομένως, δεν τίθεται καν ζήτημα νομιμότητάς της, οπότε το Δικαστήριο προέβη σε έλεγχο νομιμότητας μιας υποθετικής πράξης.
[52] ΣτΕ 2333/2016, σκέψη 16: «η ακύρωση από το Συμβούλιο της Επικρατείας κανονιστικής ρύθμισης περί καθορισμού της τιμής του συστήματος αντικειμενικού προσδιορισμού της αξίας ακινήτων σε ορισμένη ζώνη δεν συνεπάγεται εφαρμογή της προϊσχύσασας κανονιστικής ρύθμισης περί της τιμής εκκίνησης στην επίμαχη ζώνη, αλλά δημιουργεί, κατ’ αρχήν, υποχρέωση της Διοίκησης να προβεί σε νέο, νόμιμο καθορισμό της τιμής εκκίνησης των ακινήτων για την εν λόγω ζώνη. Ωστόσο, στην παρούσα υπόθεση, πρόκειται για την τρίτη διαδοχική ακύρωση από το Δικαστήριο της επίδικης ρύθμισης περί της τιμής εκκίνησης στη Β ζώνη Ψυχικού, πράγμα που υποδηλώνει διαρκή αδυναμία της Διοίκησης να καθορίσει νομίμως στο ποσό των 5.150 ευρώ την τιμή της εν λόγω ζώνης, για το επίμαχο χρονικό διάστημα, που, άλλωστε, ανάγεται σε παρωχημένο χρόνο, με αποτέλεσμα η Διοίκηση να στερείται πλέον (κατά χρόνον) αρμοδιότητας κανονιστικής ρύθμισης του ζητήματος. Τούτων έπεται ότι συντρέχουν εξαιρετικές συνθήκες, που επιβάλλουν απόκλιση από τον ανωτέρω κανόνα, στην κρινόμενη περίπτωση. Ενόψει τούτου και της αρχής της ασφάλειας δικαίου, που επιτάσσει να μην μείνει αρρύθμιστο το ζήτημα και λαμβανομένου υπόψη ότι οι αιτούντες δέχονται ότι θα ήταν εύλογη η τιμή ζώνης, εάν κυμαινόταν στο ύψος που προέβλεπε η κανονιστική πράξη του έτους 2005, η Διοίκηση, συμμορφούμενη προς την παρούσα ακυρωτική απόφαση, οφείλει να θεωρήσει ότι, για το χρονικό διάστημα στο οποίο αφορά η επίδικη υπουργική απόφαση …, ισχύει στη Β ζώνη Ψυχικού η τιμή (4.100 ευρώ) που ορίζει, για τη ζώνη αυτή, η 1122435/3634/00ΤΥ/Δ/2005 απόφαση των Υφυπουργών Οικονομίας και Οικονομικών».
[53] Αποτελούν, επομένως, αντικείμενο αναφοράς των διατάξεων των άρθρων 1 και 3 της ΚΥΑ 1005/11.1.2018 περί “άρτιας” και “επιστημονικά τεκμηριωμένης εισήγησης” των πιστοποιημένων εκτιμητών για τις τιμές ζώνης.
[54] Ε. Πρεβεδούρου, Κανόνες soft law στο Διοικητικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 2017, σ. 114 επ.
[55] ΔΕΕ 10.9.2015, C-473/14, Δήμος Κρωπίας Αττικής, EU:C:2015:582. Με την παραπεμπτική απόφαση ΣτΕ 2996/2014 υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο της Ένωσης προδικαστικά ερωτήματα σχετικά με την έννοια των διατάξεων της οδηγίας. Το Δικαστήριο απάντησε συναφώς ότι η οδηγία έχει την έννοια ότι για την έκδοση πράξεως εμπεριέχουσας σχέδιο ή πρόγραμμα σχετικό με τη χωροταξική οργάνωση και τις χρήσεις γης και εμπίπτον στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2001/42, με το οποίο τροποποιείται προϋφιστάμενο σχέδιο ή πρόγραμμα, δεν χωρεί απαλλαγή από την υποχρέωση πραγματοποιήσεως εκτιμήσεως περιβαλλοντικών επιπτώσεων βάσει της οδηγίας αυτής, για τον λόγο ότι η πράξη αυτή εξειδικεύει και υλοποιεί ρυθμιστικό σχέδιο θεσπισθέν με ιεραρχικώς υπερκείμενη πράξη το οποίο δεν είχε υποβληθεί σε τέτοια.
[56] Αναλυτικά για το θέμα, Ε. Πρεβεδούρου, Βελτίωση της έννομης προστασίας υπό το πρίσμα της ΕΕ, εις Λ. Παπαδοπούλου/Κ. Γώγου/Μ. Πικραμένου (επιμ.), Η Ελλάδα στην Ευρώπη, Ευρασία, 2019, 277 (281) επ.), με ανάλυση της σχετικής νομολογία του ΔΕΕ.
[57] Α. Σπανού, Ο διάλογος του ακυρωτικού δικαστή με τη Διοίκηση. Με αφορμή τις ΣτΕ Ολ 2355-2361/2017 για την προστασία του Υμηττού, ΘΠΔΔ 10/2017, σ. 1010 (1015
[58] Κατά το Δικαστήριο, σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 15 παρ. 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η οποία αποτυπώνει γενική αρχή και έχει εν προκειμένω εφαρμογή ελλείψει ειδικής διάταξης που να ρυθμίζει το σχετικό ζήτημα στον Ν. 2742/1999 και τον Κανονισμό Λειτουργίας του Εθνικού Συμβουλίου, για το έγκυρο της γνώμης απαιτείται να παρατεθούν οι διατυπωθείσες περισσότερες γνώμες και να καταχωρισθούν οι ψήφοι που συγκέντρωσε κάθε γνώμη.Σημειώνεται ότι, ενώ η πλειοψηφία χαρακτηρίζεται από την προσήλωση στην τυπική νομιμότητα., η μειοψηφούσα άποψη στην απόφαση ΣτΕ 3632/2015, υποστηρίζοντας ότι η πλημμέλεια της διαδικασίας (απλή γνωμοδότηση, η οποία δεν προέκυψε από ψηφοφορία των μελών του γνωμοδοτούντος συλλογικού οργάνου) δεν επιφέρει την ακύρωση της τελικώς εκδοθείσας απόφασης, εφ’ όσον δεν προσδιορίζεται ειδικώς η επιρροή που άσκησε η εν λόγω πλημμέλεια στη διαμόρφωση του περιεχομένου της παραδεκτώς προσβαλλομένης πράξης.
[59] Επισημαίνεται ότι στη Γαλλία το νέο άρθρο του Κώδικα Πολεοδομίας που αντικατέστησε την παλιά ρύθμιση, δηλαδή το L 600-12 επαναλαμβάνει τη βασική αρχή περί αναβίωσης του αμέσως προηγούμενου (σε σχέση με το ακυρωθέν) πολεοδομικού σχεδίου: L’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale a pour effet de remettre en vigueurle schéma de cohérence territoriale, le plan local d’urbanisme, le document d’urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur.
[60] ΣτΕ 3043/2011.
[61] RFDA 2002, 723, concl. Boissard, AJDA 2002, σ. 586, chron. Donnat/Casas.
[62] Bλ. θετική κριτική του καθηγητή R. Chapus, Georges Vedel et l’actualité d’une “notion fonctionnelle”: l’intérêt d’une bonne administration de la justice, RDP 1/2003, σ. 3-18.
[63] E. Πρεβεδούρου, Διαταγή (injonction) του ακυρωτικού δικαστή προς τη Διοίκηση σε απορριπτική απόφαση (ΣτΕ 2142/2016), ΘΠΔΔ 5/2017, σ, 482
[64] Βλ. αποφάσεις ΣτΕ 4357 και 4358/2011, 1422 και 1941/2013.
[65] Κατά τη νέα κρίση της, η Διοίκηση θα πρέπει να λάβει, πλέον, υπόψη και τα νεότερα πραγματικά και νομικά δεδομένα, στα οποία περιλαμβάνεται και το γεγονός ότι με την πάροδο των ετών το βυθισμένο πλωτό ναυπήγημα το οποίο αποτελεί αυτοτελώς πηγή ρύπανσης για το θαλάσσιο περιβάλλον, λόγω της έκλυσης τοξικών και επικίνδυνων ουσιών, μπορεί, ανάλογα με τις συνθήκες της συγκεκριμένης περίπτωσης και την εκτίμηση της Διοίκησης, να θεωρηθεί «απόβλητο» κατά την έννοια της οδηγίας 2008/98/ΕΚ (ΕΕ L 312, άρθρα 3, 13 και 36) ή να θεωρηθεί ότι η απόρριψή του στη θάλασσα είναι πλέον «ηθελημένη», κατά την έννοια του άρθρου 3 παρ. 3 περ. β΄ του πρωτοκόλλου που αφορά «εις την πρόληψιν ρυπάνσεως της Μεσογείου Θαλάσσης εκ της απορρίψεως αποβλήτων και άλλων υλικών εκ των πλοίων και αεροσκαφών» και κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 855/1978 (Α΄ 235). Η Διοίκηση εξ άλλου οφείλει να λάβει κατ’ εξοχήν υπόψη και να αξιολογήσει ειδικά το αποτέλεσμα της πραγματογνωμοσύνης που έχει διαταχθεί με την 51/2017 μη οριστική απόφαση του Εφετείου Πειραιώς.
[66] Ε. Πρεβεδούρου, Διασταλτική ερμηνεία της έννοιας της πράξης διοικητικής αρχής (σχόλιο στην απόφαση ΣτΕ 1007/2016), ΘΠΔΔ 7/2016, σ. 668.
[67] Η. Κουβαρά, Η απαγόρευση έκδοσης δικαστικών διαταγών προς τη Διοίκηση: Ένα αναχρονιστικό ταμπού προς επαναδιαπραγμάτευση; ΘΠΔΔ 7/2015, σ. 639· για τη σχετική προβληματική στο πεδίο του γαλλικού δικαίου, www.prevedourou.gr, Le pouvoir d’ injonction du juge administratif (η εξουσία του διοικητικού δικαστή να απευθύνει «διαταγές» στη διοίκηση), RFDA 3/2015.
[68] Mélanges en l’honneur de Bernard Stirn, La scène juridique : harmonies en mouvement, Dalloz, 2019
[69] A. Bretonneau/X. Domino, Le juge administratif et le bonheur, Mélanges en l’honneur de Bernard Stirn, Dalloz, 2019, σ. 115 (121).
[70] Ε. Βενιζέλου, Η οικονομική κρίση ως δικανική πρόκληση, όπ. π., σ. 48.
[71] Ε. Βενιζέλου, Η οικονομική κρίση ως δικανική πρόκληση, όπ. π., σ. 50.
[72] Ι. Σαρμά, Η λήψη υπόψη εμπειρικών δεδομένων κατά τον έλεγχο της συνταγματικότητας διατάξεων με τις οποίες επιβάλλεται περικοπή αποδοχών (το ζήτημα της αιτιολογίας του νόμου), constitutionalism.gr (ανάρτηση 2.4.2019).
[73] Ε. Βενιζέλου, Η οικονομική κρίση ως δικανική πρόκληση, όπ. π., σ. 90.
[74] Ε. Βενιζέλου, Η οικονομική κρίση ως δικανική πρόκληση, όπ. π., σ. 70.
[75] A. Bretonneau/X. Domino, Le juge administratif et le bonheur, όπ. π., σ. 123