Mε την από 5.6.2015 απόφαση της Επιτροπής Εποπτείας και Ελέγχου Παιγνίων (στο εξής: ΕΕΕΠ), που είναι ανεξάρτητη διοικητική αρχή, προβλέφθηκε η σύσταση Τριμελούς Επιτροπής Ελέγχου της ΟΠΑΠ ΑΕ (ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΣ ΠΡΟΓΝΩΣΤΙΚΩΝ ΑΓΩΝΩΝ ΠΟΔΟΣΦΑΙΡΟΥ Α.Ε.) και καθορίσθηκαν οι προϋποθέσεις, τα προσόντα και η διαδικασία επιλογής των μελών της, σύμφωνα με τις διεξοδικές ρυθμίσεις του άρθρου 28 του Ν. 4002/2011. Στη συνέχεια, με την από 18.6.2015 απόφαση της ΕΕΕΠ, επελέγησαν τα μέλη της άνω Τριμελούς Επιτροπής με τριετή θητεία. Στη συνεδρίαση της ΕΕΕΠ κατά την οποία εκδόθηκε η από 5.6.2015 απόφαση μετείχε το μέλος Α της ΕΕΕΠ, το οποίο είχε δηλώσει στην Επιτροπή Θεσμών και Διαφάνειας της Βουλής προ του διορισμού του στην ΕΕΕΠ την αρνητική του θέση για την εκμετάλλευση από την ΟΠΑΠ ΑΕ των παιγνιομηχανημάτων διεξαγωγής τυχερών παιγνίων. Η ΟΠΑΠ ΑΕ προτίθεται να προσβάλει δικαστικά την από 5.6.2015 απόφαση της ΕΕΕΠ προβάλλοντας τους εξής ισχυρισμούς: α) ο καθορισμός των προϋποθέσεων, των προσόντων και της διαδικασίας επιλογής των μελών της Τριμελούς Επιτροπής Ελέγχου έπρεπε να γίνει με προεδρικό διάταγμα, β) κατά την έκδοση της από 5.6.2015 απόφασης της ΕΕΕΠ δεν εκλήθη η ΟΠΑΠ ΑΕ να καταθέσει τις απόψεις της και γ) η απόφαση εκδόθηκε κατά παραβίαση της αρχής της αμεροληψίας λόγω της συμμετοχής στη σχετική συνεδρίαση του Α. Εν τω μεταξύ, η ΟΠΑΠ ΑΕ άσκησε προσφυγή κατά των ενώπιον της ΕΕΕΠ κατά των από 5.6.2015 και 18.6.2015 αποφάσεων της τελευταίας ζητώντας την ανάκλησή τους.
Ερωτάται:
- Ποια είναι η νομική φύση των από 5.6 και 18.6.2015 αποφάσεων της ΕΕΕΠ (1 μονάδα);
- Ευσταθούν οι ισχυρισμοί που προτίθεται να προβάλει δικαστικώς η ΟΠΑΠ ΑΕ (4,5 μονάδες);
- Ποιά θα είναι η τύχη των προσφυγών που άσκησε η ΟΠΑΠ ΑΕ ενώπιον της ΕΕΕΠ ; Ποιες είναι οι έννομες συνέπειες της τυχόν σιωπής της ΕΕΕΠ (1,5 μονάδα);
Στοιχεία για την απάντηση (βλ. ΣτΕ 4242/2015)
1. Η από 5.6.2015 απόφαση της ΕΕΕΠ με την οποία ορίστηκαν, κατ’ εξουσιοδότηση των διατάξεων του άρθρου 28 του Ν. 4002/2011, οι προϋποθέσεις, τα προσόντα και η διαδικασία επιλογής των μελών της Επιτροπής Ελέγχου της ΟΠΑΠ ΑΕ, φέρει κανονιστικό χαρακτήρα. Η από 18.6.2015 απόφαση της ΕΕΕΠ με την οποία συγκροτήθηκε η ως άνω τριμελής Επιτροπή Ελέγχου του άρθρου 28 παρ. 3Α του ν. 4002/2011, με τον καθορισμό των συγκεκριμένων φυσικών προσώπων που απαρτίζουν το εν λόγω συλλογικό όργανο έχει ατομικό χαρακτήρα (βλ. ΣτΕ 1467/2015, 2938/2012, 662/2011). Η από 5.6.2015 κανονιστική απόφαση αποτελεί νόμιμο έρεισμα έκδοσης της από 18.6.2015 απόφασης.
2.α) Με τη διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 43 του Συντάγματος παρέχεται στον κοινό νομοθέτη το δικαίωμα να μεταβιβάζει την αρμοδιότητα προς θέσπιση κανόνων δικαίου στην εκτελεστική εξουσία. Τίθεται δε ο κανόνας (εδάφιο πρώτο) ότι η νομοθετική εξουσιοδότηση παρέχεται προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας ως αρχηγό της εκτελεστικής εξουσίας, ο οποίος ασκεί τη μεταβιβαζόμενη αρμοδιότητα με την έκδοση προεδρικών διαταγμάτων. Η νομοθετική εξουσιοδότηση, για να είναι νόμιμη, πρέπει να είναι ειδική και ορισμένη, δηλαδή να προβαίνει σε συγκεκριμένο προσδιορισμό του αντικειμένου της και να καθορίζει τα όριά της σε σχέση προς αυτό. Η εξουσιοδοτική, επομένως, διάταξη πρέπει να μην είναι γενική και αόριστη, ασχέτως αν είναι ευρεία ή στενή, αν περιλαμβάνει δηλαδή μεγάλο ή μικρό αριθμό περιπτώσεων, τις οποίες η Διοίκηση μπορεί να ρυθμίσει κανονιστικώς βάσει της νομοθετικής εξουσιοδότησης. Η ευρύτητα της εξουσιοδότησης, εφόσον το περιεχόμενο της είναι ορισμένο, δεν επηρεάζει το κύρος της. Περαιτέρω, με τη διάταξη του δεύτερου εδαφίου της παρ. 2 του ίδιου ως άνω άρθρου 43 προβλέπεται ότι φορέας της νομοθετικής εξουσιοδότησης μπορεί να είναι και άλλα, εκτός του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα της Διοίκησης, εφόσον όμως παρέχεται εξουσιοδότηση προς ρύθμιση, μεταξύ άλλων, «ειδικότερων» θεμάτων. Ως ειδικότερα θέματα νοούνται εκείνα τα οποία αποτελούν, κατά το περιεχόμενο τους και σε σχέση με την ουσιαστική ρύθμιση που περιέχεται στο νομοθετικό κείμενο, μερικότερη περίπτωση ορισμένου θέματος που αποτελεί το αντικείμενο της νομοθετικής ρύθμισης. Απαιτείται, επομένως, στην περίπτωση αυτή, να περιέχει το νομοθετικό κείμενο όχι απλώς τον καθ’ ύλη προσδιορισμό του αντικειμένου της εξουσιοδότησης, αλλά, επί πλέον, και την ουσιαστική ρύθμισή του, έστω και σε γενικό, ορισμένο, όμως, πλαίσιο, σύμφωνα προς το οποίο θα ενεργήσει η Διοίκηση προκειμένου να ρυθμίσει τα μερικότερα θέματα. Οι ανωτέρω ουσιαστικές ρυθμίσεις μπορούν να υπάρχουν τόσο στις διατάξεις του εξουσιοδοτικού νόμου όσο και σε διατάξεις άλλων νόμων σχετικών με τα θέματα που αποτελούν αντικείμενο της νομοθετικής εξουσιοδότησης (βλ. ΣτΕ 2573, 3070/2015, 784/2014, 2325/2013, Ολ 2186/2013, Ολ 1210/2010, Ολ 2815/2004). Κατ’αρχάς, η εξουσιοδότηση της διατάξεως του άρθρου 28 του Ν. 4002/2011 είναι ειδική και ορισμένη, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 εδ. α΄ του Συντάγματος, εφόσον με αυτή καθορίζονται τα συγκεκριμένα θέματα τα οποία είναι δυνατόν να ρυθμίσει ο κανονιστικός νομοθέτης, δηλαδή, τα προσόντα και οι προϋποθέσεις που απαιτούνται για την επιλογή των μελών της Τριμελούς Επιτροπής Εποπτείας. Περαιτέρω, η παρασχεθείσα εξουσιοδότηση προς την ΕΕΕΠ, προκειμένου αυτή να ρυθμίσει και το συγκεκριμένο θέμα με την έκδοση κανονιστικής πράξης, αφορά τη ρύθμιση ειδικότερου, αλλά και τεχνικού θέματος, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 εδ. β΄ του Συντάγματος˙ και τούτο διότι ο ειδικότερος κανονιστικός καθορισμός των προσόντων και προϋποθέσεων που πρέπει να διαθέτουν τα μέλη που επιλέγονται να στελεχώσουν την Επιτροπή Ελέγχου αποτελεί, πράγματι, «ειδικότερο», αλλά και «τεχνικό» θέμα, δεδομένου ότι οι σχετικές ρυθμίσεις προϋποθέτουν χρήση επιστημονικής και τεχνικής γνώσης, την οποία, εξ αντικειμένου, διαθέτει η αρμόδια για την εποπτεία και τον έλεγχο της αγοράς των τυχερών παιγνίων Αρχή. Ενόψει τούτων, η συνδυαστική χρήση των εξουσιοδοτικών διατάξεων του α’ εδαφίου της παρ. 3Α του άρθρου 28 και του άρθρου 54 παρ. 5 του Ν. 4002/2011 δεν αντίκειται στις διατάξεις του άρθρου 43 παρ. 2 εδ. β΄ του Συντάγματος και, επομένως, νομίμως εκδόθηκε, βάσει αυτών, η υπ’ αριθμ. 158/2/5.6.2015 προσβαλλόμενη κανονιστική απόφαση της ΕΕΕΠ.
β) η κατά το άρθρο 20 παρ. 2 του Συντάγματος, αλλά και το άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας υποχρέωση προηγούμενης ακρόασης των διοικουμένων αφορά τις ατομικές διοικητικές πράξεις και όχι τις πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα (βλ. ΣτΕ 1558/2015, Ολ. 3690-2/2009, κ.ά.), όπως εν προκειμένω είναι η από 5.6.2015 πράξη.
γ) Κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 7 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ο οποίος Κώδικας, όπως έχει ήδη τροποποιηθεί από τον Ν. 4250/2014 – Α΄ 161 και το άρθρο 7 παρ. 1 του ν. 4325/2015 – Α΄ 47 εφαρμόζεται και στις ανεξάρτητες αρχές, βλ. ΣτΕ Ολ 1662/2009, 1967/2011,3073/2012), στην οποία αποτυπώνεται γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, τα συλλογικά όργανα, μονομελή ή συλλογικά, πρέπει να παρέχουν εγγυήσεις αμερόληπτης κρίσης κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Τα διοικητικά όργανα και, ειδικότερα, τα μέλη των συλλογικών οργάνων της Διοίκησης δεν παρέχουν εγγυήσεις αμερόληπτης κρίσης όχι μόνο όταν έχουν προσωπικό συμφέρον για την έκβαση της συγκεκριμένης υπόθεσης είτε ιδιαίτερο δεσμό ή ιδιάζουσα σχέση ή εχθρότητα με τους ενδιαφερομένους, αλλά και όταν, κατά την έννοια της παρ. 2 περ. γ΄ του ανωτέρω άρθρου, είναι δυνατόν να δημιουργηθεί εύλογα η υπόνοια ότι το διοικητικό όργανο έχει ήδη σχηματισμένη και, συνεπώς, προκατειλημμένη γνώμη επί της υπόθεσης την οποία πρόκειται να κρίνει. Συνεπώς, η συνδρομή τέτοιων λόγων σε ατομικά διοικητικά όργανα ή σε μέλη της συνθέσεως συλλογικών διοικητικών οργάνων συνεπάγεται ακυρότητα της εκδιδομένης από τα όργανα αυτά διοικητικής πράξεως, λόγω του δημιουργουμένου τεκμηρίου επηρεασμού του ενεργήσαντος οργάνου, έστω και αν δεν αποδεικνύεται ότι η επί του θέματος εκδοθείσα διοικητική πράξη υπήρξε πράγματι μεροληπτική (όλως ενδεικτικώς ΣτΕ 3237/2015, 4928/2013, 2804/2012, 419/2011, 3578/2010, 3056/2006, Ολ. 676/2005, 1087/1977, Ολ. 876/1977, 1976/1972, 160/1961, Ολ. 131/1950 κ.ά.). Εν προκειμένω, όμως, ο ανωτέρω λόγος ακυρώσεως περί κακής συνθέσεως της ΕΕΕΠ κατά την έκδοση της υπ’ αριθμ. 158/2/5.6.2015 προσβαλλόμενης κανονιστικής αποφάσεως, είναι απορριπτέος ως αόριστος. Και τούτο διότι, όπως προβάλλεται, ούτε προκύπτει ούτε δύναται να συναχθεί λογικός σύνδεσμος μεταξύ των συγκεκριμένων πραγματικών περιστατικών που εκθέτει η ΟΠΑΠ ΑΕ (ως αποτελούντων ένδειξη μεροληπτικής διάθεσης) και του συγκεκριμένου περιεχομένου της κανονιστικής ρύθμισης της πρώτης προσβαλλόμενης απόφασης –το αντικείμενο της οποίας δεν αφορά την ΟΠΑΠ ΑΕ, αλλά τον καθορισμό των προσόντων, των προϋποθέσεων και της διαδικασίας επιλογής των μελών της Επιτροπής Ελέγχου του άρθρου 28 παρ. 3Α του Ν. 4002/2011- ώστε να μπορεί να συγκροτηθεί, ευλόγως, η αξιολογική κρίση ότι κατά τη λήψη της ως άνω κανονιστικής απόφασης τα μέλη της ΕΕΕΠ δεν άσκησαν αμερόληπτα τα καθήκοντά τους.
3. Ενόψει της διάταξης του άρθρου 24 παρ. 1 του κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του Ν. 2690/1999 (Α΄ 45) Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η οποία προβλέπει την υποβολή αίτησης θεραπείας κατ’ ατομικής διοικητικής πράξης, δεν νοείται αίτηση θεραπείας κατά κανονιστικής πράξης, δεδομένου ότι η Διοίκηση, ελεύθερη να προβαίνει σε κανονιστική ρύθμιση, δεν υποχρεούται να την τροποποιήσει ή να την ανακαλέσει. Επομένως, πράξη απορρίπτουσα τέτοιου είδους αίτηση δεν δύναται να έχει εκτελεστό χαρακτήρα και, συνεπώς, και η τυχόν σιωπηρή απόρριψη από την ΕΕΕΠ «προσφυγής» της ΟΠΑΠ ΑΕ κατά της από 5.6.2015 κανονιστικής απόφασής της (έχουσας κατ’ ουσίαν, ενόψει του αιτήματος ανάκλησης που περιείχε, χαρακτήρα αίτησης θεραπείας) στερείται εκτελεστού χαρακτήρος. Αντίθετα, παραδεκτώς ασκείται η αίτηση θεραπείας κατά της από 18.6.2015 αποφάσεως της ΕΕΕΠ. Δεδομένου, πάντως, ότι η παράλειψη διοικητικού οργάνου να αποφανθεί επί απλής αίτησης θεραπείας δεν συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (βλ. ΣτΕ 4519/2014, 4046/2008 κ.ά.), η σιωπηρή απόρριψη από την ΕΕΕΠ της αίτησης θεραπείας της ΟΠΑΠ ΑΕ κατά της από 18.6.2015 απόφασης στερείται εκτελεστού χαρακτήρα.