Ι. Ορισμός, εννοιολογικά στοιχεία (άρθρο 19 παρ. 1)
1. Κοινοποίηση είναι η γνωστοποίηση της ατομικής πράξης στο πρόσωπο το οποίο αφορά και όχι σε τρίτους (ΣτΕ 3061/2011, 1199, 3966/2009, 3179/2006). Ο ΚΔΔιαδ δεν διακρίνει μεταξύ ευμενών και δυσμενών πράξεων.
2. Παράλειψη κοινοποίησης της ατομικής διοικητικής πράξης στο πρόσωπο το οποίο αφορά ή τυχόν ελαττώματά της δεν θίγουν το υποστατό της πράξης (ΣτΕ 1626/1986, Ολ 2160/1998, 20/2009) ούτε επάγονται, κατ’αρχήν, ακυρότητα της πράξης (ΣτΕ 20/2009, 2662/2004, 2343/1990), αλλά επηρεάζουν μόνο την έναρξη της προθεσμίας προσβολής της (ΣτΕ 1624/1986). Κατά πάγια νομολογία, η κοινοποίηση της προσβαλλομένης πράξης δεν αποτελεί, κατά τις διατάξεις βάσει των οποίων εκδόθηκε, στοιχείο του υποστατού της, ώστε να επηρεάζει το κύρος της, αλλά απλό μέσο γνωστοποίησήςτης. Συνεπώς, η παράλειψη κοινοποίησης δεν συνιστά πλημμέλεια της απόφασης αυτής και άρα δεν επιδρά επί του κύρους της, αλλά μόνον επί της έναρξης της προθεσμίας για την άσκηση αίτησης ακύρωσης κατ’ αυτής (ΣτΕ 20/2009, 2407/2007, 4027/2004, 2994, 2147/2003, 2160/1988 κ.ά).
3. Βλ. ειδικά ΣτΕ Ολ 2160/1998: ενόψει της αρχής ότι η διοικητική πράξη τελειούται με την έκδοσή της, η δε κοινοποίησή της, που έπεται της τελείωσης αυτής, δεν είναι στοιχείο του υποστατού της, ώστε να επηρεάζει το κύρος της, αλλ’απλό μέσο γνωστοποίησής της, η αποκλειστική προθεσμία των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 152 του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα μέσα στην οποία ο Νομάρχης οφείλει να ασκήσει τον έλεγχο νομιμότητος επί των πράξεων των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων αφορά την έκδοση της πράξης του, όχι όμως και την κατά την παράγραφο 3 κοινοποίηση της πράξης αυτής στον οικείο ΟΤΑ και σ’εκείνον που είχε ασκήσει την προσφυγή, ούτε τη δημοσίευσή της προς γνώση παντός ενδιαφερομένου (έκτοτε πάγια νομολογία: ΣτΕ 2809/1999, 2390/2004).
4. Διευκρινίζεται ότι ως «κύρος» της πράξης νοείται η νομιμότητά της: Βλ. συναφώς ΣτΕ 560/1998 στην οποία γίνεται διάκριση μεταξύ ισχύος και κύρους της πράξης:«η χορηγουμένη, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 52 του πρ.δ/τος 18/89 περί ΣτΕ, αναστολή αναφέρεται μόνο στην εντεύθεν αδυναμία εκτελέσεως της προσβαλλομένης πράξεως διά της διοικητικής οδού, δεν αφορά δε ούτε την ισχύ της πράξεως αυτής, η οποία εξακολουθεί να παράγει τα έννομα αποτελέσματά της μη αποβαλλομένη από την ισχύουσα έννομη τάξη, ούτε και το κύρος της, διότι η διοικητική πράξη περιβάλλεται, μέχρι την κρίση του αρμοδίου δικαστηρίου, από το τεκμήριο της νομιμότητας».
ΙΙ. Ειδικότερα: οι συνέπειες της κοινοποίησης
5. Στην περίπτωση των δημοσιευτέων πράξεων, η παραγωγή των εννόμων αποτελεσμάτων τους, δηλαδή η εφαρμογή των ρυθμίσεων που θεσπίζουν, η οποία καλείται και «ουσιαστική ισχύς», αρχίζει ομοίως με τη δημοσίευση με την οποία τελειούται η πράξη (ταυτίζεται δηλαδή χρονικά με την έναρξη της «τυπικής ισχύος» της πράξης, που σημαίνει την ένταξή της στην έννομη τάξη), εκτός εάν η πράξη ορίζει μεταγενέστερο ή –σε εξαιρετικές περιπτώσεις, εφόσον αυτό προβλέπεται από τις σχετικές νομοθετικές διατάξεις– προγενέστερο χρόνο έναρξης της ουσιαστικής ισχύος της [έτσι, ρητώς, ο Γ. Παπαχατζής, Σύστημα του ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου, σ. 653: «Για να αρχίσει και ηουσιαστική ισχύς της πράξεως, η εφαρμογή της, για να αρχίσει δηλαδή η πράξη να παράγει τα έννομα αποτελέσματά της, είναι απαραίτητο κατά τη νομολογία να επακολουθήσει και κάποια εξωτερίκευση της πράξεως με την μορφή ανακοινώσεώς της προς τους ενδιαφερομένους ιδιώτες». Η ίδια διάκριση συνάγεται και από τη σχετική ανάλυση του Μ. Στασινοπούλου, Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, όπ.π., σ. 368, κατά τον οποίον: «η διοικητική πράξις αποκτά έννομον ισχύν άμα ως δηλωθή… η εν αυτή περιεχομένη βούλησις. Ο κανών ούτος καθορίζει το χρονικόν σημείον από του οποίου η διοικητική πράξιςείναι ικανή να επιφέρη εν τω νομικώ κόσμω την αντίστοιχον προς το περιεχόμενον αυτής μεταβολήν, ήτοι το χρονικόν σημείον της ενάρξεως της τυπικής ισχύος της διοικητικής πράξεως. Διάφορον όμως είναι το ζήτημα της εν τω χρόνω εκτάσεως, ην δύναται να έχη η μεταβολή αύτη, ήτοι το ζήτημα του καθορισμού των χρονικών ορίων, εντός των οποίων δύναται να εκταθώσιν, ήτοι να άρξωνται και να τερματισθώσι τα έννομα αποτελέσματα της πράξεως. Τούτο αναφέρεται εις την έναρξιν και την λήξιν της ουσιαστικής ισχύος της διοικητικής πράξεως». Τέλος, για τη διάκριση μεταξύ τυπικής και ουσιαστικής ισχύος στο επίπεδο των κανόνων δικαίου, βλ. Ευ. Βενιζέλου, Μαθήματα συνταγματικού δικαίου, 2008, σ. 145˙ Π. Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, αρ. περ. 128. Για τους κανόνες της δημοσίευσης, βλ. το σχετικό διάγραμμα].
6. Όσον αφορά τις μη δημοσιευτέες ατομικές πράξεις, η έκδοσή τους ολοκληρώνεται –επομένως αποκτούν τυπική ισχύ– με τη χρονολόγηση και την υπογραφή τους. Για την παραγωγή, πάντως, των εννόμων αποτελεσμάτων τους, δηλαδή για την έναρξη της ουσιαστικής ισχύος τους, απαιτείται η κοινοποίησή τους στον αποδέκτη τους.Κατά τον Μ. Στασινόπουλο, η ατομική πράξη οφείλει να περιέλθει σε γνώση του ενδιαφερομένου για παραγάγει τα έννομα αποτελέσματά της. Τονίζει ότι η υποστηριζόμενη διάκριση των ατομικών πράξεων στις ως εκ της φύσεως αυτών κοινοποιητέες και μη δεν φαίνεται κατ’ αρχήν ορθή (Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, όπ.π., σ. 362, με πολλά παραδείγματα). Βλ. και ΣτΕ 164, 458/1944: η διοικητική πράξη είναι δήλωση βούλησης του αρμοδίου οργάνου, με αποτέλεσμα μόνον η έγγραφη διατύπωση της βούλησης και η υπογραφή της να μη συνιστά πράξη εν όσω η βούληση δεν έχει, κατά κάποιο τρόπο, εξωτερικευθεί σ’ αυτούς τους οποίους απευθύνεται, στερούμενη άλλως της ικανότητας παραγωγής εννόμων αποτελεσμάτων.
7. Επομένως, η κοινοποίηση αποτελεί μέσο δημοσιότητας της πράξης, ακριβέστερα μέσο γνωστοποίησης του περιεχόμενου της, και όχι συστατικό στοιχείο αυτής. Αφορά, ειδικότερα, την αντιταξιμότητα (opposabilité) της πράξης έναντι του αποδέκτη της στον οποίο επιβάλλει υποχρεώσεις (βλ. ΣτΕ Ολ 602/2003, όπου η μειοψηφία αναφέρει ότι η μη κοινοποιηθείσα πράξη δεν είναι «αντιτάξιμη» στον καλόπιστο διοικούμενο). Κατά συνέπεια, παράλειψη της κοινοποίησης ή τυχόν ελαττώματά της δεν θίγουν το υποστατό της πράξης. Περαιτέρω, ελάττωμα περί την κοινοποίηση δεν βλάπτει, κατ’ αρχήν, το κύρος της πράξης όπως συνάγεται από πάγια νομολογία του ΣτΕ: Χαρακτηριστικές συναφώς η ΣτΕ Ολ 231/1937: «η εκτελεστότης της αποφάσεως αυτής (υπουργικής απόφασης που διέτασσε την παύση λειτουργίας ιδιωτικής κλινικής) έναντι των αιτούντων και εν γένει το κύρος ταύτης ουδαμώς επηρεάζονται εκ της μη προς τούτους κοινοποιήσεώς της, καθόσον τοιούτον τι, ούτε υπό των ανωτέρω, ούτε υπό άλλων διατάξεων καθορίζεται»˙ και η ΣτΕ 1117/1939: «η μη κοινοποίησις διοικητικής πράξεως και επιβαλλομένης τυχόν από ειδικής διατάξεως νόμου ή κανονιστικής πράξεως δεν δύναται να επιδράση επί του κύρους αυτής, ως μη αποτελούσα συστατικόν τοιαύτης στοιχείον, αλλ’απλώς μέσον γνωστοποιήσεως της πράξεως, όπερ έπεται της τελειώσεως ταύτης». Η σχετική νομολογία παγιώθηκε στη συνέχεια: ΣτΕ 4868/2012, 867/2010, 401-3, 465/2007, 2390, 2662/2004, 2147, 2994/2003, 2809/1999, Ολ 2160/1998, 2343/1990. Βλ. και Η. Κυριακοπούλου, Ελληνικόν διοικητικόν δίκαιον, σ. 383· Μ. Στασινοπούλου, Δίκαιον των διοικητικών πράξεων, σ. 365). Κατ’ άλλη διατύπωση, “η κοινοποίηση της εν λόγω πράξεως δεν αποτελεί, κατά τις διατάξεις βάσει των οποίων εκδόθηκε, συστατικό στοιχείο αυτής ούτε, άλλωστε, η παράλειψη κοινοποιήσεώς της επιδρά επί του κύρους της” ή “η κοινοποίηση της προσβαλλόμενης πράξης δεν αποτελεί, κατά τις διατάξεις βάσει των οποίων εκδόθηκε, στοιχείο του υποστατού της, ώστε να επηρεάζει το κύρος της, αλλά απλό μέσο γνωστοποίησής της. Συνεπώς, η παράλειψη κοινοποίησής της δεν συνιστά πλημμέλεια της απόφασης και δεν επιδρά επί του κύρους της, αλλά μόνον επί της ενάρξεως της προθεσμίας για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατ’ αυτής (βλ. ΣτΕ 4868/2013, 4862/2012, 3328/2011, 867/2010).
8. Ο καθηγητής Επ. Σπηλιωτόπουλος επισημαίνει, στο Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη (2011), αρ. περ. 168, ότι η παράλειψη της κοινοποίησης ή τα τυχόν ελαττώματά της δεν θίγουν το υποστατό της πράξης, «αλλά τη νομιμότητά της». Παραπέμπει συναφώς στην απόφαση ΣτΕ 3683/1990, με την οποία το Συμβούλιο της Επικρατείας επικύρωσε την απόφαση του Διοικητικού Πρωτοδικείου Αθηνών, το οποίο, επιληφθέν προσφυγής του αναιρεσιβλήτου κατά απόφασης του Διοικητικού Συμβουλίου του Οργανισμού Εργατικής Κατοικίας (ΟΕΚ), έλαβε υπ’ όψη ότι στο αποδεικτικό των ΕΛΤΑ –με το οποίο κοινοποιήθηκε σ’ αυτόν απόφαση της αρμόδιας υπηρεσίας του ΟΕΚ η οποία απέκλεισε τον αναιρεσίβλητο της κληρωθείσας κατοικίας και κατά της οποίας αυτός μπορούσε να ασκήσει ένσταση εντός αποκλειστικής προθεσμίας ενός μηνός από την κοινοποίησή της– δεν υπάρχει βεβαίωση του ταχυδρομικού υπαλλήλου, που ενήργησε την κοινοποίηση, σχετικά με το ονοματεπώνυμο του προσώπου στο οποίο επιδόθηκε αυτό, η δε υπογραφή που υπάρχει στο αποδεικτικό αυτό, κάτω από την ένδειξη «υπογραφή παραλήπτη», είναι καταφανώς διάφορη των υπογραφών που υπάρχουν στα λοιπά αποδεικτικά επίδοσης που υπάρχουν στον φάκελο και αφορούν τον αναιρεσίβλητο, όπως και της υπογραφής που υπάρχει στο δελτίο απογραφής αστέγου δικαιούχου, που έχει υπογράψει ο αναιρεσίβλητος. Κατά συνέπεια, έκρινε ότι ο τελευταίος δεν έλαβε γνώση της ως άνω απόφασης του ΟΕΚ περί αποκλεισμού του από την κληρωθείσα κατοικία (οπότε δεν άσκησε ένσταση κατ’αυτής) και για τον λόγο αυτόν ακύρωσε την απόφαση του ΔΣ του ΟΕΚ με την οποία αυτό απέκλεισε οριστικά τον αναιρεσίβλητο από την ανωτέρω κατοικία. Περαιτέρω, το ΔΠρΑθ χορήγησε στον αναιρεσίβλητο νέα προθεσμία προς άσκηση της σχετικής ένστασης. Ειδικότερα, από τη διάταξη του άρθρου 13 παρ. 5 του Κανονισμού του Ο.Ε.Κ. δεν απαιτείται η τήρηση ορισμένων ειδικών διαδικαστικών τύπων για την κοινοποίηση της κατά τη διάταξη αυτή απόφασης, πλην επιβάλλεται όπως από την κοινοποίηση αυτή αποδεικνύεται οπωσδήποτε ασφαλής γνώση του περιεχομένου της απόφασης από τον ενδιαφερόμενο, οπότε και μόνο μπορεί να κινηθεί η προθεσμία προς υποβολή ένστασης (ΣτΕ 2717/82). Κατά το Συμβούλιο της Επικρατείας, η αιτιολογία του ΔΠρΑθ, κατά την οποία η γενομένη κοινοποίηση της περί αποκλεισμού του αναιρεσιβλήτου από την κληρωθείσα εργατική κατοικία απόφασης της αρμοδίας υπηρεσίας του Ο.Ε.Κ. δεν ήταν έγκυρη διότι το σχετικό αποδεικτικό επίδοσης δεν έφερε το ονοματεπώνυμο του παραλαβόντος την απόφαση και διότι η υπογραφή στο αποδεικτικό αυτό δεν ήταν του αναιρεσιβλήτου, δηλαδή υπήρχαν ελλείψεις στο αποδεικτικό επίδοσης ως προς στοιχεία απαραίτητα για την εγκυρότητά του, είναι νόμιμη και επαρκής. Επιβάλλεται όμως η παρατήρηση ότι τα ελαττώματα της κοινοποίησης δεν επάγονται ακύρωση της πράξης που κοινοποιήθηκε πλημμελώς (εν προκειμένω της απόφασης των αρμοδίων υπηρεσιών του ΟΕΚ περί αποκλεισμού του αναιρεσιβλήτου από την κληρωθείσα κατοικία), αλλά της τελικής πράξης του ΔΣ του ΟΕΚ που εκδόθηκε στη συνέχεια, επειδή ο αναιρεσίβλητος δεν εκλήθη νομίμως να ασκήσει την προβλεπόμενη ένσταση κατά της αρχικής απόφασης, οπότε η προθεσμία του ενός μηνός παρήλθε άπρακτη. Έτσι, το ΔΠρΑθ ακύρωσε την απόφαση του ΔΣ του ΟΕΚ και χορήγησε στον αναιρεσίβλητο νέα προθεσμία προς άσκηση της σχετικής ένστασης κατά της αρχικής απόφασης.
10. Το συμπέρασμα από τα ανωτέρω είναι ότι, κατά τη νομολογία, η συνέπεια της κοινοποίησης είναι δικονομική: σηματοδοτεί την εκκίνηση της προθεσμίας προσβολής της πράξης με ένδικα βοηθήματα (άρθρα 41 παρ. 1 και 46 παρ. 1 του πδ 18/1989. Ενδιαφέρουσα συναφώς είναι η νομολογία για την έναρξη της προθεσμίας άσκησης αντιρρήσεων (που αποτελούν ενδικοφανή προσφυγή) ενώπιον των Επιτροπών Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων, κατά την οποία το γεγονός που κινεί την προθεσμία άσκησης αντιρρήσεων κατά πράξης χαρακτηρισμού που εκδόθηκε αυτεπαγγέλτως ή κατόπιν αίτησης τρίτου είναι, για τον επικαλούμενο ιδιοκτησιακά δικαιώματα στη χαρακτηρισθείσα έκταση η κοινοποίηση της πράξης σ’αυτόν ή ή εκ μέρους του πλήρης γνώση του περιεχομένου της και όχι η τήρηση των διατυπώσεων δημοσιότητας των πράξεων χαρακτηρισμού (ΣτΕ 4304/2010, 2829/2012, 4064/2012). Ουσιαστικές συνέπειες επιφέρει η κοινοποίηση όταν οι σχετικές διατάξεις προβλέπουν ότι αποτελεί το χρονικό σημείο επέλευσης των εννόμων συνεπειών της πράξης: π.χ. το άρθρο 104 του Υπαλληλικού Κώδικα (Ν. 3528/2007) προβλέπει την έναρξη της δυνητικής αργίας από την κοινοποίηση της σχετικής πράξης, το άρθρο 156 παρ. 2 του ιδίου κώδικα ορίζει ότι η πράξη απόλυσης δημοσίου υπαλληλου κατ’αρχήν επιφέρει τα αποτελέσματά της από την κοινοποίησή της στον υπάλληλο.
11. Η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχθηκε, πάντως, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 602/2003, ότι η κοινοποίηση της ανάκλησης προηγούμενης ευμενούς πράξης μετά την πάροδο του ευλόγου για την ανάκληση χρόνου καθιστά την εν λόγω ανακλητική πράξη ακυρωτέα, έστω κι αν αυτή εκδόθηκε μέσα στον ως άνω εύλογο χρόνο (βλ. συναφώς την εισήγηση του τότε Συμβούλου της Επικρατείας Φ. Αρναούτογλου επί της οποίας εκδόθηκε η ΣτΕ Ολ 602/2003, σε ΤοΣ 6/2003, σ. 591). Εκτός από την πλειοψηφία, ενδιαφέρον παρουσιάζουν οι μειοψηφούσες γνώμες που διατυπώθηκαν.
Η απόφαση ΣτΕ Ολ 602/2003
Πλειοψηφία: H κοινοποίηση δεν είναι συστατικό στοιχείο της πράξης. Η έλλειψή της συνεπάγεται ότι η πράξη δεν παράγει τα έννομα αποτελέσματά της έναντι εκείνου τον οποίον αφορά. Είναι ακυρωτέα η πράξη που κοινοποιήθηκε μετά την πάροδο του εύλογου χρόνου εντός του οποίου εκδόθηκε.
H δυσμενής ατομική διοικητική πράξη που κατά νόμο δεν δημοσιεύεται, δεν επιφέρει τα έννομα αποτελέσματά της έναντι εκείνου τον οποίο αφορά, παρά μόνον από την κοινοποίησή της προς αυτόν, ή τουλάχιστον από την γνώση του. Ο κανόνας αυτός που, χωρίς να καθιστά την κοινοποίηση συστατικό στοιχείο της πράξεως, επιβάλλεται από την αρχή της φανεράς δράσεως της Διοικήσεως, έχει ως συνέπεια πράξη ανακλητική προηγουμένης ευμενούς, από την οποία είχαν απορρεύσει δικαιώματα σε καλόπιστο διοικούμενο, να μην επιφέρει τα έννομα αποτελέσματά της έναντι τούτου αν δεν του κοινοποιηθεί ή, τουλάχιστον, αν δεν περιέλθει αποδεδειγμένα σε γνώση του. Όταν, όμως, έχει περάσει ο εύλογος χρόνος μέσα στον οποίο είναι, κατά τις γενικές αρχές του δικαίου, δυνατή η ανάκληση των παρανόμων πράξεων της Διοικήσεως, χωρίς να του έχει κοινοποιηθεί η ανακλητική αυτή πράξη και χωρίς να έχει λάβει γνώση της, η μετά τον χρόνο αυτό κοινοποίηση ή γνώση της πράξεως έχει ως συνέπεια αυτή να αρχίζει να παράγει τα αποτελέσματά της έναντι του καλόπιστου τούτου διοικούμενου σε χρόνο που αποδοκιμάζουν οι ως άνω γενικές αρχές. Πράγματι, όπως οι γενικές αυτές αρχές, που απορρέουν από την έννοια του κράτους δικαίου, δεν επιτρέπουν στη Διοίκηση, εν όψει των αρχών της ασφάλειας του δικαίου και της προστατευομένης εμπιστοσύνης των πολιτών, να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της από τις οποίες γεννήθηκαν δικαιώματα σε καλόπιστους διοικούμενους μετά την πάροδο ευλόγου χρόνου, ώστε να μην αιφνιδιάζεται εκείνος που στηρίχθηκε σε δεδομένη συμπεριφορά της, έτσι πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι ίδιες γενικές αρχές για τους ίδιους λόγους δεν επιτρέπουν στην Διοίκηση ούτε να αιφνιδιάζει τον διοικούμενο, κοινοποιώντας ή γνωστοποιώντας του και θέτοντας, έτσι, σε ισχύ, την ανακλητική της πράξη που είχε μεν εκδώσει μέσα στον ως άνω εύλογο χρόνο, χωρίς, όμως, και να πληροφορήσει τον ενδιαφερόμενο ώστε αυτή να αρχίσει έγκαιρα να παράγει ως προς αυτόν τα έννομα αποτελέσματά της. Επομένως, κατά τις γενικές αυτές αρχές, μια τέτοια πράξη που, έστω και αν εκδόθηκε μέσα στον εύλογο χρόνο, αρχίζει να παράγει τα έννομα αποτελέσματά της μετά την πάροδό του, καθίσταται ακυρωτέα. Όταν, μάλιστα, αφορά ανάκληση πράξης είτε περί απονομής, είτε περί διαπιστώσεως της ελληνικής ιθαγένειας, όπως εν προκειμένω, τότε, κατά την ειδικότερη γνώμη των Συμβούλων Α. Τσαμπάση, Π. Παραρά και Π. Πικραμμένου, η πράξη αυτή είναι ακυρωτέα και για έναν ακόμη λόγο: τέτοιες πράξεις, που αναφέρονται στο θεμελιώδες ατομικό δικαίωμα της ιθαγένειας, το οποίο είναι σύμφυτο με την αξιοπρέπεια του ανθρώπου και κατοχυρώνεται ρητώς από το άρθρο 4 παρ. 3 του Συντάγματος, αλλά και από την Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, είναι δε δημιουργικές περαιτέρω δικαιωμάτων, νομικών σχέσεων και καταστάσεων των ενδιαφερομένων και των μελών των οικογενειών τους που χρειάζονται κατ’ εξοχήν σταθερότητα και ασφάλεια, όπως ο γάμος, η ιθαγένεια των παιδιών, τα εκλογικά δικαιώματα κ.λπ., είναι αμετάκλητες πλην της περιπτώσεως της αποδεδειγμένης δόλιας ενέργειας του ενδιαφερομένου.
Μείζων μειοψηφία: Η παράλειψη κοινοποίησης της δυσμενούς ανακλητικής πράξης έχει ως αποτέλεσμα να μην είναι η πράξη αυτή αντιτάξιμη για τον καλόπιστο διοικούμενο και για όσο χρόνο παραλείπεται η κοινοποίηση Μειοψήφησαν δώδεκα μέλη του Δικαστηρίου με αποφασιστική ψήφο. Ειδικότερα …. έχουν τη γνώμη ότι η κοινοποίηση ανακλητικής προηγούμενης ατομικής πράξης ευμενούς για τον διοικούμενο, που δεν είναι κατά νόμο δημοσιευτέα, δεν αποτελεί συστατικό τύπο της και συνεπώς η έλλειψη ή οι πλημμέλειές της δεν θίγουν το κύρος της ανακλητικής πράξεως. Ωστόσο η παράλειψη κοινοποιήσεως μιας τέτοιας ανακλητικής πράξης έχει ως αποτέλεσμα να μην είναι η πράξη αυτή αντιτάξιμη για τον καλόπιστο διοικούμενο και για όσο χρόνο παραλείπεται η κοινοποίηση. Αν η πράξη αυτή κοινοποιηθεί ή ο διοικούμενος λάβει αποδεδειγμένως γνώση μετά την πάροδο ευλόγου χρόνου, αφενός μεν η προθεσμία προσβολής με αίτηση ακύρωσης αρχίζει από την ημερομηνία της κοινοποίησης ή της γνώσης και αφετέρου η παράλειψη της Διοίκησης να γνωστοποιήσει επικαίρως την ανακλητική συνεπάγεται, αυτή καθεαυτήν, την χρονικώς περιορισμένη ακύρωση της πράξης για τον παρελθόντα χρόνο λόγω της παραβίασης των γενικών αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστατευομένης εμπιστοσύνης. Η λύση αυτή εξασφαλίζει το σκοπούμενο από τις γενικές αυτές αρχές αποτέλεσμα του μη αντιταξίμου της ανακλητικής πράξης για τον καλόπιστο διοικούμενο, χωρίς να ματαιώνει την εφεξής ισχύ της πράξης εφόσον αυτή είναι σύμφωνη με τους διέποντες την έκδοσή της κανόνες της νομιμότητας.
Ελάσσων μειοψηφία: η μη κοινοποίηση της πράξης, πέραν της επιρροής της στην κίνηση της προθεσμίας άσκησης αίτησης ακύρωσης, καθιστά την πράξη αυτή μη αντιτάξιμη έναντι του ενδιαφερομένου ως προς τις έννομες συνέπειες που σχετίζονται με τη συμμόρφωση προς αυτήν. Περαιτέρω [πέντε] μειοψηφούντες Σύμβουλοι … υποστήριξαν την ακόλουθη γνώμη: Η μη κοινοποίηση της πράξης δεν αποκλείει γενικά την επέλευση όλων των αποτελεσμάτων έναντι του ενδιαφερομένου αλλά μόνον εκείνων που αναφέρονται σε επιβαλλόμενες από την εν λόγω πράξη ενέργειές του. Επομένως η μη κοινοποίηση της πράξης, πέραν της επιρροής της στην κίνηση της προθεσμίας άσκησης αίτησης ακύρωσης, καθιστά την πράξη αυτή μη αντιτάξιμη έναντι του ενδιαφερομένου ως προς τις έννομες συνέπειες που σχετίζονται με τη συμμόρφωση προς αυτήν. Εξ άλλου, κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η νομιμότητα της διοικητικής πράξης κρίνεται εν όψει των νομικών και πραγματικών δεδομένων που ανάγονται στον χρόνο έκδοσής της και δεν είναι δυνατόν, εφόσον είναι, κατ’ αρχήν, νόμιμη κατά τον χρόνο αυτόν, να καταστεί παράνομη και μάλιστα αναδρομικώς για επιγενόμενο λόγο, όπως λόγω μη κοινοποίησής της εντός ευλόγου χρόνου από την έκδοσή της. Επιπλέον, η επίδραση του στοιχείου της κοινοποίησης της ανακλητικής πράξης στη νομιμότητά της, δημιουργεί προβλήματα ασφαλείας του δικαίου σε τρίτους, οι οποίοι δίνουν εμπιστοσύνη στην εκδοθείσα εγκύρως διοικητική πράξη και δεν είναι, πάντοτε, σε θέση να γνωρίζουν αν και πότε κοινοποιήθηκε, εν γένει, η ανακλητική πράξη στους ενδιαφερομένους. Συνεπώς, μόνη η κατά παράβαση των ορίων ευλόγου χρόνου παράλειψη κοινοποίησης της προσβαλλομένης, δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα την ακύρωση αυτής.
ΙΙΙ. Κοινοποίηση με κάθε πρόσφορο τρόπο (άρθρο 19 παρ. 2)
12. Πρόσφορος τρόπος: το άρθρο 19 παρ. 2 του ΚΔΔιαδ εφαρμόζεται σε συνδυασμό προς το άρθρο 14 του Ν. 2672/1998, το οποίο ρυθμίζει την κατόπιν τηρήσεως των υπ’αυτού τασσομένων τύπων διακίνηση εγγράφων μεταξύ των υπηρεσιών του Δημοσίου ή μεταξύ αυτών και των ενδιαφερομένων φυσικών ή νπιδ και ενώσεων προσώπων με τηλεομοιοτυπία και ηλεκτρονικό ταχυδρομείο (ΣτΕ ΕΑ 642/2004, 594/2003, 207/2002).
13. Από τις διατάξεις του άρθρου 19 παρ. 2 του ΚΔΔιαδ και του άρθρου 14 του Ν. 2672/1998, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 10 παρ. 6 και 7 του Ν. 3230/2004, συνάγεται ότι η γνωστοποίηση εγγράφου με τηλεομοιοτυπία, εφόσον έχουν τηρηθεί οι τύποι που τάσσουν οι διατάξεις του άρθρου 14 του Ν. 2672/1998, αποτελεί νόμιμο τρόπο γνωστοποίησης του περιεχομένου του (ΣτΕ ΕΑ 913/2009, 779/2007, 608, 1218/2006, 509/2004).
14. Αν ελλείπουν ειδικότερες διατάξεις (πχ στον Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων δεν περιλαμβάνεται διάταξη για τον τρόπο κοινοποίησης στον εγκαλούμενο δημοτικό ή κοινοτικό άρχοντα της κλήσης σε απολογία), η κοινοποίηση αυτή γίνεται με κάθε πρόσφορο τρόπο, σύμφωνα με την συμπληρωματικώς εφαρμοστέα εν προκειμένω διάταξη του άρθρου 19 παρ. 2 του ΚΔΔιαδ (ΣτΕ 1678/2013, 1852, 2072/2006, 987/2004).
15. Πρόσφοροι τρόποι κοινοποίησης είναι η σύνταξη έκθεσης επίδοσης που υπογράφεται από τον επιδίδοντα δημόσιο υπάλληλο ή δικαστικό επιμελητή (άρθρο 51 του Κώδικα Δικαστικών Επιμελητών), η συστημένη επιστολή και αποδεικτικό παραλαβής (ΣτΕ 3601/2005, 1715/1990, ΣτΕ ΕΑ 962/2004), η τηλεομοιοτυπία (άρθρο 14 του Ν. 2672/1998, ΦΕΚ Α΄290). Την κοινοποίηση της πράξης μπορεί να υποκασταστήσει η υπογραφή επί του σώματος της πράξης από τον ενδιαφερόμενο ότι έλαβε γνώση αυτής σε συγκεκριμένη ημερομηνία. Στην περίπτωση αυτή, από την εν λόγω ημερομηνία εκκινεί η προθεσμία για την προσβολή της πράξης με το κατάλληλο ένδικο βοήθημα (ΣτΕ 969/2007).
15. Δεν εφαρμόζεται το άρθρο 19 ΚΔΔιαδ, όταν οι διατάξεις που διέπουν τη διαδικασία παραγωγής συγκεκριμένης πράξη απαιτούν την τήρηση ειδικών διαδικαστικών τύπων για την κοινοποίηση. Για παράδειγμα, από τις διατάξεις του Ν. 703/1977 συνάγεται ότι, για να είναι νόμιμη η επιβολή προστίμου του άρθρου 25 παρ. 2 περ. α του νόμου αυτού για καθυστέρηση παροχής πληροφοριών προς την Επιτροπή Ανταγωνισμού, απαιτείται να έχει προηγουμένως συνταγεί και επιδοθεί νομίμως το αντίστοιχο έγγραφο, με το οποίο, κατά την παράγραφο 1 του ίδιου άρθρου, καλείται ο υπόχρεος να παράσχει τις πληροφορίες. Η κλήση αυτή για την παροχή πληροφοριών πρέπει να απευθύνεται στα υπόχρεα προς τούτο πρόσωπα (άρθρα 25 παρ.1 και 30 Ν. 703/1977), συνιστά δε, ως εκ της φύσεως και των συνεπειών της, «κλήτευση», κατά την έννοια του άρθρου 34 του πιο πάνω νόμου, κοινοποιούμενη, σύμφωνα με το εν λόγω άρθρο, κατά τις περί επιδόσεων διατάξεις τού Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας. Δεν έχουν στην περίπτωση αυτή εφαρμογή, προεχόντως λόγω τού ειδικού χαρακτήρα των πιο πάνω ρυθμίσεων, οι γενικές περί κοινοποιήσεων και διακινήσεως εγγράφων της Διοικήσεως διατάξεις των άρθρων 19 τού Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και 14 του Ν. 2672/1998 (ΣτΕ 2015/2009).
16. Στο άρθρο 17 παρ. 2 του ΥΚ (Ν 3582/2007) ορίζεται ότι η κοινοποίηση στον διοριζόμενο γίνεται με έγγραφο της οικείας αρχής, στο οποίο αναγράφεται ο αριθμός ΦΕΚ όπου δημοσιεύθηκε η περίληψη της πράξης διορισμού και το οποίο επιδίδεται επί αποδείξει στην κατοικία του είτε στον ίδιο είτε σε πρόσωπο που συνοικεί με αυτόν. Ειδική διάταξη είναι και αυτή του Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας (Ν 4174/2013, ΦΕΚ Α΄170), στο άρθρο 5 του οποίου (όπως αντικαταστάθηκε και ισχύει με το άρθρο 39 παρ. 8 του Ν. 4223/2013 (ΦΕΚ Α’ 287), αναφέρονται ειδικότεροι τρόποι κοινοποίησης προς τους φορολογουμένους των πράξεων της Φορολογικής Αρχής. Επίσης, ειδικότερες διατάξεις μπορεί να προβλέπουν ότι η κοινοποίηση ορισμένων πράξεων (πχ. καταλογιστικές πράξεις φόρου, τέλους, εισφοράς ή προστίμου που εκδίδονται από τις φορολογικές και τελωνειακές αρχές) γίνεται από συγκεκριμένα πρόσωπα, όπως πχ δικαστικούς επιμελητές (άρθρο 8 του Ν. 3943/2011, ΦΕΚ Α΄66).
17. Σύμφωνα με τη παράγραφο 1 του άρθρου 14 του Ν. 2672/1998, «Οικονομικοί πόροι της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης και άλλες διατάξεις» (Α΄ 290), “[ε]πιτρέπεται η διακίνηση εγγράφων μεταξύ των υπηρεσιών του Δημοσίου, των Ν.Π.Δ.Δ. και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή μεταξύ αυτών και των ενδιαφερόμενων φυσικών προσώπων, νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου και ενώσεων προσώπων με τηλεομοιοτυπία και ηλεκτρονικό ταχυδρομείο.” Κατά την παράγραφο 17 του ιδίου άρθρου, «[τ]ο μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου θεωρείται ότι έχει περιέλθει στον λήπτη, εφόσον υπάρχει σχετική ηλεκτρονική επιβεβαίωση. Αν το οικείο σύστημα του ηλεκτρονικού ταχυδρομείου δεν υποστηρίζει την αυτόματη επιβεβαίωση της λήψης του μηνύματος, ο παραλήπτης του, εφόσον τούτο ζητηθεί από τον αποστολέα, υποχρεούται στην παραπάνω επιβεβαίωση. Η αποστολή μηνύματος με ηλεκτρονικό υπολογιστή δεν συνεπάγεται έναρξη των προθεσμιών άσκησης διοικητικών προσφυγών, ένδικων βοηθημάτων και ένδικων μέσων». Βάσει της διάταξης αυτής είχε κριθεί ότι η αποστολή με ηλεκτρονικό τρόπο της απόφασης της αναθέτουσας αρχής δεν εκκινεί την προθεσμία άσκησης της προδικαστικής προσφυγής (ΕΑ 1285/2006). Με το άρθρο 48 παρ. 4 του Ν. 3979/2011, για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση, καταργήθηκαν το εδάφιο 2 της παραγράφου 3 και οι παράγραφοι 7,16,17,18,19, 20, 22, 23 και 24 του άρθρου 14 του Ν. 2672/1998. Με τη Γνωμ. 443/2012 του ΝΣΚ, έγινε δεκτό ότι: α) Η κοινοποίηση, αποκλειστικά μέσω ηλεκτρονικού ταχυδρομείου, των εκκαθαριστικών σημειωμάτων φόρου εισοδήματος, με τις επ’ αυτών ατομικές ειδοποιήσεις, είναι νόμιμη, εφόσον εκδοθούν οι προβλεπόμενες κανονιστικές πράξεις επί των οικείων διατάξεων και εφόσον τηρούνται οι οριζόμενες στο νόμο διαδικασίες (προηγμένη ηλεκτρονική υπογραφή, αίτηση ή συγκατάθεση των διοικουμένων κ.λπ.) και β) Είναι επιτρεπτή η έναρξη δικονομικών (ή διοικητικών) προθεσμιών προσβολής των ηλεκτρονικώς κοινοποιούμενων διοικητικών εγγράφων, εφόσον τηρηθούν οι υπό στοιχ.α’ προϋποθέσεις και διαδικασίες, εν πάση όμως περιπτώσει, η αδυναμία έγχαρτης απόδειξης της παραλαβής των εν λόγω εγγράφων, από τον διοικούμενο και της πρόσβασής του σε αυτά, καθιστά, κατ’ αποτέλεσμα, απρόθεσμη την ως άνω προσβολή [γνωμ.νσκ.443.2012].
Γλώσσα κοινοποίησης
18. Εκτός από τις περιπτώσεις ειδικής νομοθετικής πρόβλεψης, η γλώσσα διεξαγωγής της διοικητικής διαδικασίας και σύνταξης των διοικητικών εγγράφων και πράξεων των ελληνικών διοικητικών αρχών είναι η ελληνική [βλ. τις διατάξεις του άρθρου 2 του Ν. 309/1976, που καταργήθηκε με το άρθρο 95 του Ν. 1566/1985, καθώς και του άρθρο 2 του Ν. 1566/1982, για τη δημοτική ως γλώσσα της πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης)]. Σημειώνεται ότι το άρθρο 19 παρ. 10 του Ν. 4009/2011 για τα ΑΕΙ προβλέπει τα εξής: «10. Με τον Οργανισμό κάθε ιδρύματος, μπορεί να καθορίζονται τα σχετικά με τη δυνατότητα διεξαγωγής της διαδικασίας επιλογής ή εξέλιξης καθηγητή σε ξένη γλώσσα, καθώς και τη μετάφραση του έργου των υποψηφίων στη γλώσσα αυτή». Τούτο σημαίνει ότι ο Οργανισμός εκάστου Ιδρύματος μπορεί να προβλέψει, ενδεχομένως, τόσο τη διεξαγωγή της σχετικής διαδικασίας όσο και τη σύνταξη του πρακτικού επιλογής ή εξέλιξης σε ξένη γλώσσα. Πάντως, μέχρι την έκδοση του Οργανισμού και τη θέσπιση ρητής ρύθμισης με το ως άνω περιεχόμενο, τα πρακτικά των επιτροπών επιλογής και εξέλιξης των καθηγητών των ελληνικών ΑΕΙ, ως εκτελεστές πράξεις ελληνικών διοικητικών αρχών, πρέπει να συντάσσονται στην ελληνική γλώσσα.
19. Κατά την πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, «από καμία διάταξη του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας ή άλλη γενικής εφαρμογής διάταξη νόμου (ή υπέρτερης του νόμου τυπικής ισχύος) δεν προκύπτει γενική υποχρέωση της Διοικήσεως να συντάσσει και να κοινοποιεί, επί ποινή ακυρότητας της διαδικασίας, διοικητικά έγγραφα σε αλλοδαπούς σε οποιαδήποτε ξένη γλώσσα κατανοητή σε αυτούς. Σε συγκεκριμένες μόνον ειδικές περιπτώσεις … θεσπίζει η ελληνική έννομη τάξη υποχρέωση της Διοικήσεως να γνωστοποιεί έγγραφα ή πράξεις στον αλλοδαπό σε ξένη γλώσσα κατανοητή από αυτόν (βλ. στη νομοθεσία περί αλλοδαπών τα άρθρα 39 παρ. 3 και 44 παρ. 3 του Ν. 2910/2001 ή τα αντίστοιχα άρθρα 71 παρ. 3 και 76 παρ. 3 του ήδη ισχύοντος Ν. 3386/2005, και στη νομοθεσία περί προσφύγων τα άρθρα 1 παρ.6, 2 παρ. 6, 3 παρ. 3 και 7, 4 παρ. 1 του ΠΔ 61/1999 ή τα άρθρα 8 παρ. 1 εδ. α΄, β΄, ε’ και 10 παρ. 1, 8 εδ. β’ του ήδη ισχύοντος ΠΔ 90/2008).» [ΣτΕ 2945/2010, παραπεμπτική στην 7 μελή του Δ΄ Τμήματος, ΣτΕ 1592/2012 (7 μελής)]. Περαιτέρω, έχει κριθεί με την απόφαση ΣτΕ 1459/2009, ότι το γεγονός ότι η κοινοποίηση έλαβε χώρα χωρίς τη μεσολάβηση διερμηνέα δεν αποτελεί πλημμέλεια της προσβαλλόμενης πράξης.
Βιβλιογραφία: Μ. Στασινοπούλου, Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων, Αθήναι, 1957, ανατύπωσις 1981, σ. 221, 360, 362-365· H. Κυριακοπούλου, Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον, 1961, σ. 383· Γ. Παπαχατζή, Σύστημα του ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου, 6η έκδοση, 1983, σ. 653· Δ. Κόρσου, Διοικητικό Δίκαιο. Γενικό μέρος, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1995, σ. 413 επ.· Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2013, αρ. περ. 162· του ιδίου, Η σημασία των κοινοποιήσεως των μη δημοσιευτέων ατομικών διοικητικών πράξεων, ΕΔΔΔ 1972, σ. 372· Πρ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 2011, σ. 269. Για την κοινοποίηση και τις συνέπειές της βλ. διεξοδικά Κ. Γώγου, Η ανυπόστατη διοικητική πράξη, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σ. 19 επ. Επίσης, Χ. Χρυσανθάκη (επιμ.) Διαγράμματα Γενικού και Ειδικού Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2013, ΙΙI. Διοικητική Διαδικασία, Β. Γκέρτσου, διάγραμμα 21, σ. 156.