Η πυκνότητα του δικαστικού ελέγχου των αποφάσεων της Επιτροπής στο πλαίσιο της προσφυγής ακύρωσης του άρθρου 263 ΣΛΕΕ – έλεγχος πλήρους δικαιοδοσίας (ΔΕΕ της 10.7.2014, C-295/12 P, Telefonica SA κατά Επιτροπής)
1.Οι εταιρείες Telefonica SA και Telefónica de España SAU άσκησαν αίτηση αναίρεσης κατά της απόφασης του ΓεΔΕΕ Telefónica και Telefónica de España κατά Επιτροπής (T‑336/07), με την οποία το δικαστήριο αυτό απέρριψε την προσφυγή των εταιρειών με αίτημα την ακύρωση της απόφασης C(2007) 3196 τελικό της Επιτροπής, της 4ης Ιουλίου 2007, σχετικής με διαδικασία εφαρμογής του άρθρου 82 [ΕΚ] (υπόθεση COMP/38.784 — Wanadoo España κατά Telefónica), καθώς και το επικουρικό αίτημά τους περί ακύρωσης ή μείωσης του προστίμου που τους επιβλήθηκε με την απόφαση αυτήν λόγω καταχρηστικής εκμετάλλευσης δεσπόζουσας θέσης. Το δικόγραφο ήταν ιδιαιτέρως μακροσκελές και επαναληπτικό, αλλά το ΔΕΕ έκρινε το ένδικο μέσο παραδεκτό παρά την ένσταση απαραδέκτου της Επιτροπής. Οι αναιρεσείουσες προέβαλαν πληθώρα λόγων αναίρεσης, οι οποίοι δεν παρουσιάζουν ενδιαφέρον, είτε λόγω ελλιπούς τεκμηρίωσης είτε διότι αφορούν εκτιμήσεις πραγματικών περιστατικών που εκφεύγουν του αναιρετικού ελέγχου. Πάντως το ΔΕΕ επιβεβαίωσε ότι το άρθρο 102 ΣΛΕΕ έχει γενική εφαρμογή που δεν είναι δυνατό να περιοριστεί από το κανονιστικό πλαίσιο το οποίο έχει θεσπίσει ο νομοθέτης της Ένωσης ώστε να ρυθμίσει ex ante τις αγορές των τηλεπικοινωνιών (σκέψη 128). Επομένως, το γεγονός ότι η συμπεριφορά μιας επιχείρησης είναι σύμφωνη προς ένα κανονιστικό πλαίσιο δεν συνεπάγεται ότι η συμπεριφορά αυτή είναι σύμφωνη προς το άρθρο 102 ΣΛΕΕ (σκέψη 133). Περαιτέρω, το ΔΕΕ έκρινε ότι προς απόδειξη του καταχρηστικού χαρακτήρα μιας πρακτικής όπως η συμπίεση των περιθωρίων κέρδους, πρέπει το αντίθετο προς τον ανταγωνισμό αποτέλεσμα που αυτή παράγει στην αγορά να υπάρχει, αλλά δεν πρέπει οπωσδήποτε να είναι συγκεκριμένο, καθόσον αρκεί η απόδειξη της εν δυνάμει ύπαρξης αντίθετου προς τον ανταγωνισμό αποτελέσματος ικανού να αποκλείσει τους ανταγωνιστές που είναι τουλάχιστον εξίσου αποτελεσματικοί με την κατέχουσα δεσπόζουσα θέση επιχείρηση (σκέψη 124).
2. Το κύριο ενδιαφέρον της απόφασης έγκειται στο ότι το Δικαστήριο τονίζει ορισμένες αρχές που διέπουν τον δικαστικό έλεγχο νομιμότητας. Μολονότι απέρριψε την αίτηση αναίρεσης στο σύνολό της, η απόφαση παρέχει σημαντικές διευκρινίσεις ως προς την έκταση και την πυκνότητα του δικαστικού ελέγχου των πράξεων της Επιτροπής που στηρίζονται σε περίπλοκες οικονομικές εκτιμήσεις. Η Telefonica προσάπτει κυρίως στο ΓεΔΕΕ ότι δεν άσκησε έλεγχο πλήρους δικαιοδοσίας όσον αφορά την απόδειξη της παράβασης, ειδικότερα δε ότι άσκησε περιορισμένο έλεγχο της πρόδηλης πλάνης εκτίμησης ως προς τα στοιχεία που δεν αφορούν περίπλοκες οικονομικές εκτιμήσεις. Ο λόγος αυτός έδωσε την ευκαιρία στο Δικαστήριο να υπενθυμίσει τα ουσιώδη χαρακτηριστικά των ενδίκων βοηθημάτων που προβλέπει το δίκαιο της Ένωσης προς διασφάλιση αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας στις επιχειρήσεις προς τις οποίεςαπευθύνεται απόφαση της Επιτροπής που τους επιβάλλει πρόστιμο λόγω παράβασης των κανόνων ανταγωνισμού.
Έλεγχος νομιμότητας των αποφάσεων της Επιτροπής στον τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού
3. Η αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας αποτελεί γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης, που διατυπώνεται πλέον στο άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η οποία αντιστοιχεί στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης στο άρθρο 6, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ (βλ. αποφάσεις Χαλκόρ κατά Επιτροπής, C‑386/10 P, EU:C:2011:815, σκέψη 51, Otis κ.λπ., C‑199/11, EU:C:2012:684, σκέψη 47, και Schindler Holding κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑501/11 P, EU:C:2013:522, σκέψη 36) [σκέψη 40]. Κατά πάγια νομολογία, το δίκαιο της Ένωσης προβλέπει σύστημα δικαστικού ελέγχου των αποφάσεων της Επιτροπής που αφορούν τις διαδικασίες εφαρμογής του άρθρου 102 ΣΛΕΕ το οποίο προσφέρει όλες τις εγγυήσεις που επιβάλλει το άρθρο 47 του Χάρτη (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις Χαλκόρ κατά Επιτροπής, σκέψη 67, καθώς και Otis κ.λπ., σκέψεις 56 και 63). Το σύστημα αυτό δικαστικού ελέγχου συνίσταται στον κατ’ άρθρο 263 ΣΛΕΕ έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των θεσμικών οργάνων, ο οποίος είναι δυνατό να συμπληρωθεί, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 261 ΣΛΕΕ, από την άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας όσον αφορά τις κυρώσεις που προβλέπονται στους κανονισμούς [σκέψη 42].
4. Όσον αφορά τον έλεγχο νομιμότητας των αποφάσεων της Επιτροπής στον τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού, το άρθρο 263 ΣΛΕΕ ορίζει, στο πρώτο και στο δεύτερο εδάφιό του, ότι το Δικαστήριο ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων της Επιτροπής που παράγουν νομικά αποτελέσματα έναντι τρίτων και είναι προς τούτο αρμόδιο να αποφαίνεται επί προσφυγών που ασκούνται λόγω αναρμοδιότητας, παραβάσεως ουσιώδους τύπου, παραβάσεως των Συνθηκών ή οποιουδήποτε κανόνα δικαίου σχετικού με την εφαρμογή τους ή λόγω καταχρήσεως εξουσίας. Κατά το άρθρο 256 ΣΛΕΕ, το Γενικό Δικαστήριο ασκεί σε πρώτο βαθμό τον έλεγχο νομιμότητας των αποφάσεων της Επιτροπής στον τομέα του δικαίου του ανταγωνισμού, όπως προβλέπει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ [σκέψη 43]. Ο έλεγχος αυτός νομιμότητας συμπληρώνεται από την άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας όσον αφορά τα πρόστιμα και τις χρηματικές ποινές που επιβάλλει η Επιτροπή λόγω παράβασης των κανόνων ανταγωνισμού, σύμφωνα με το άρθρο 261 ΣΛΕΕ. Το άρθρο 17 του κανονισμού 17, το οποίο αντικαταστάθηκε από το άρθρο 31 του κανονισμού 1/2003, ορίζει ότι το Δικαστήριο αποφαίνεται με πλήρη δικαιοδοσία επί των προσφυγών που ασκούνται κατά των αποφάσεων με τις οποίες η Επιτροπή έχει επιβάλει πρόστιμο ή χρηματική ποινή, δυνάμενο όθεν να καταργήσει, να μειώσει ή να αυξήσει το πρόστιμο ή τη χρηματική ποινή που έχει επιβληθεί [σκέψη 44]. Κατά συνέπεια, ο έλεγχος νομιμότητας καταλαμβάνει όλες τις αποφάσεις της Επιτροπής οι οποίες αφορούν τις διαδικασίες εφαρμογής του άρθρου 102 ΣΛΕΕ, ενώ η έκταση της πλήρους δικαιοδοσίας την οποία προβλέπει το άρθρο 31 του κανονισμού 1/2003 περιορίζεται στα στοιχεία των αποφάσεων αυτών με τα οποία επιβάλλεται πρόστιμο ή χρηματική ποινή [σκέψη 45]. Όπως τόνισε ο γενικός εισαγγελέας P. Mengozzi [στις προτάσεις του στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 22ας Ιανουαρίου 2013, C-286/11 P, Επιτροπή κατά Tomkins, σημείο 40], η πλήρης δικαιοδοσία συνιστά συμπληρωματικό εχέγγυο υπέρ των επιχειρήσεων όσον αφορά την άσκηση του διεξοδικότερου δυνατού ελέγχου από ένα ανεξάρτητο και αμερόληπτο δικαιοδοτικό όργανο επί του ποσού του προστίμου που τους επιβάλλεται.
Ερμηνεία της νομολογίας του ΕΔΔΑ από το ΔΕΕ
5. Κατά τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, η τήρηση του άρθρου 6 της ΕΣΔΑ δεν αποκλείει, στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας, να επιβάλλεται «ποινή» πρώτα από διοικητική αρχή. Η τήρηση της εν λόγω διάταξης επιτάσσει, πάντως, να υπόκειται σε μεταγενέστερο έλεγχο εκ μέρους δικαιοδοτικού οργάνου που έχει πλήρη δικαιοδοσία κάθε απόφαση διοικητικής αρχής η οποία δεν πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 6, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ (ΕΔΔΑ, αποφάσεις Segame SA κατά Γαλλίας, αριθ. 4837/06 § 55, ΕΔΔΑ 2012, και A. Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας, § 59) [σκέψη 51]. Από τη νομολογία του ΕΔΔΑ προκύπτει επίσης ότι μεταξύ των χαρακτηριστικών ενός δικαιοδοτικού οργάνου πλήρους δικαιοδοσίας καταλέγεται η εξουσία μεταρρύθμισης κάθε σημείου της ληφθείσας απόφασης, είτε το σημείο αυτό αφορά πραγματικά περιστατικά είτε αφορά νομικά ζητήματα. Ένα τέτοιο όργανο πρέπει ιδίως να έχει αρμοδιότητα να εξετάσει όλα τα πραγματικά και νομικά ζητήματα που ασκούν επιρροή επί της διαφοράς της οποίας επιλαμβάνεται (βλ., μεταξύ άλλων, ΕΔΔΑ, απόφαση A. Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας, § 59, καθώς και απόφαση Schindler Holding κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 35).
Συμβατότητα του ελέγχου κατά το άρθρο 263 ΣΛΕΕ προς το άρθρο 6 ΕΣΔΑ
6. Από πάγια νομολογία προκύπτει ότι ο έλεγχος νομιμότητας τον οποίο καθιερώνει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ συνεπάγεται ότι ο δικαστής της Ένωσης ασκεί έλεγχο, τόσο νομικό όσο και πραγματικό, των επιχειρημάτων που προέβαλαν οι αναιρεσείουσες κατά της επίδικης απόφασης και ότι έχει την εξουσία να εκτιμήσει τις αποδείξεις, να ακυρώσει την εν λόγω απόφαση και να τροποποιήσει το ποσό των προστίμων (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση Schindler Holding κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 38) [σκέψη 53]. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έχει τονίσει ότι, μολονότι η Επιτροπή έχει, όταν απαιτούνται πολύπλοκες οικονομικές εκτιμήσεις, ευρεία διακριτική ευχέρεια σε οικονομικά ζητήματα, τούτο δεν σημαίνει ότι ο δικαστής της Ένωσης δεν πρέπει να ελέγχει την εκ μέρους της Επιτροπής ερμηνεία στοιχείων οικονομικής φύσεως. Πράγματι, ο δικαστής της Ένωσης οφείλει, ειδικότερα, όχι μόνο να εξετάζει την ακρίβεια των αποδεικτικών στοιχείων των οποίων γίνεται επίκληση, την αξιοπιστία και τη συνοχή τους, αλλά και να ελέγχει αν τα στοιχεία αυτά αποτελούν το σύνολο των κρίσιμων δεδομένων που πρέπει να ληφθούν υπόψη για να εκτιμηθεί μια πολύπλοκη κατάσταση και αν τεκμηριώνουν τα συμπεράσματα που συνάγονται από αυτά (αποφάσεις Επιτροπή κατά Tetra Laval, σκέψη 39, Χαλκόρ κατά Επιτροπής, σκέψη 54, καθώς και Otis κ.λπ., σκέψη 59).
΄Ελλειψη αυτεπαγγέλτου ελέγχου
7. Η έλλειψη αυτεπάγγελτου ελέγχου του συνόλου της προσβαλλόμενης απόφασης της Επιτροπής δεν αντιβαίνει στην αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας. Η τήρηση της αρχής αυτής δεν προϋποθέτει οπωσδήποτε ότι το Γενικό Δικαστήριο, το οποίο σαφώς οφείλει να απαντά στους προβαλλόμενους λόγους ακύρωσης και να ασκεί έλεγχο των πραγματικών και των νομικών ζητημάτων, υποχρεούται να προβαίνει αυτεπαγγέλτως σε πλήρη εκ νέου εξέταση της δικογραφίας (αποφάσεις Χαλκόρ κατά Επιτροπής, σκέψη 66, καθώς και Kone κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 32) [σκέψη 55]. Ως εκ τούτου, ο δικαστής της Ένωσης πρέπει να προβαίνει στον έλεγχο νομιμότητας βάσει των στοιχείων που έχει προσκομίσει ο προσφεύγων προς στήριξη των προβαλλομένων λόγων ακύρωσης και δεν μπορεί να επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια την οποία έχει η Επιτροπή όσον αφορά την εκτίμηση των στοιχείων αυτών προκειμένου να παραιτηθεί της άσκησης εμπεριστατωμένου ελέγχου τόσο των νομικών όσο και των πραγματικών στοιχείων (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις Χαλκόρ κατά Επιτροπής, σκέψη 62, καθώς και Schindler Holding κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 37) [σκέψη 56]. Λαμβανομένων υπόψη των χαρακτηριστικών αυτών, ο έλεγχος νομιμότητας τον οποίο προβλέπει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ ανταποκρίνεται στις επιταγές της αρχής της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας που διατυπώνεται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ, το οποίο αντιστοιχεί στο δίκαιο της Ένωσης προς το άρθρο 47 του Χάρτη (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις Χαλκόρ κατά Επιτροπής, σκέψη 67, Otis κ.λπ., σκέψη 56, καθώς και Schindler Holding κ.λπ. κατά Επιτροπής, σκέψη 38) [σκέψη 57].
Συμπέρασμα
8. Επομένως, στο πλαίσιο της άσκησης του ελέγχου νομιμότητας τον οποίο προβλέπει το άρθρο 263 ΣΛΕΕ, το Γενικό Δικαστήριο δεν περιορίζεται στην εξέταση της ύπαρξης πρόδηλης πλάνης εκτίμησης, αλλά ασκεί εμπεριστατωμένο έλεγχο των νομικών και πραγματικών στοιχείων της προσβαλλόμενης απόφασης της Επιτροπής υπό το πρίσμα των λόγων ακύρωσης που προβάλλουν οι προσφεύγουσες επιχειρήσεις, εκπληρώνοντας ως εκ τούτου τις επιταγές ενός ελέγχου πλήρους δικαιοδοσίας, υπό την έννοια του άρθρου 47 του Χάρτη (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις Χαλκόρ κατά Επιτροπής, σκέψη 82, καθώς και KME κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑272/09 P, σκέψη 109) [σκέψη 59].
Ειδική βιβλιογραφία. Υ. Bot, La protection des droits et des garanties fondamentales en droit de la concurrence, De Rome à Lisbonne: mélanges en l’honneur de Paolo Mengozzi, Bruylant, 2013, σ. 175̇ ̇ Kl. F. Gärditz, Die gerichtliche Kontrolle behördlicher Tatsachenermittlung im europäischen Wettbewerbsrecht, zwischen Untersuchungsmaximen und Effektivitätsgebot, AöR 2014, σ. 329· L. Idot, Etendue du contrôle juridictionnel, Europe, octobre 2014, n° 399· P. Mengozzi, «La compétence de pleine juridiction du juge communautaire», Liber Amicorum en l’honneur de Bo Vesterdorf, Bruylant, Βρυξέλλες, 2007, σ. 219· J. Schwarze, Europäische Kartellbußgelder im Lichte übergeordneter Vertrags- und Verfassungsgrundsätze, EuR 2009, σ. 171· Cl. Seitz, Der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes und die Nachprüfungsbefugnis im System der gerichtlichen Kontrolle, EuZW 2014, σ. 774 ̇ Ph. Voet van Vormizeele, Die Kontrolldichte bei der Würdigung komplexer wirtschaftlicher Sachverhalte durch die europäischen Gerichte – zugleich eine kritische Analyse zur Effektivität des Rechtsschutzes in der europäischen Fusionskontrolle, Festschrift für Jürgen Schwarze, Verfassung und Verwaltung in Europa, Nomos, 2014, σ. 771· www.prevedourou.gr, Διευκρινίσεις ως προς την έννοια του ελέγχου πλήρους δικαιοδοσίας με την απόφαση ΕΔΔΑ Menarini Diagnostics κατά Ιταλίας