Η αιτιολογία των διοικητικών πράξεων (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο. Εμβάθυνση Δημοσίου Δικαίου. Διάγραμμα)
Α. (1) Πηγές και (2) σημασία της υποχρέωσης αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων
1. Πηγές της υποχρέωσης αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων
Το άρθρο 17 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, κατοχυρώνει νομοθετικά, από το 1999, την υποχρέωση αιτιολογίας όλων των ατομικών διοικητικών πράξεων (ευμενών και δυσμενών) ορίζοντας στην παρ. 1 αυτού ότι «Η ατομική διοικητική πράξη πρέπει να περιέχει αιτιολογία, η οποία να περιλαμβάνει τη διαπίστωση της συνδρομής των κατά νόμο προϋποθέσεων για την έκδοσή της.». Βάσει μιας πρώτης προσέγγισης του εξαιρετικά σύνθετου αυτού ζητήματος, αιτιολογία είναι, γενικά, η αναφορά των κανόνων δικαίου που ρυθμίζουν την έκδοση της διοικητικής πράξης και της ερμηνείας τους, της διαπίστωσης ότι συντρέχουν οι πραγματικές και νομικές καταστάσεις ενόψει των οποίων επιβάλλεται ή επιτρέπεται η έκδοση της πράξης κατ’ εφαρμογή των κανόνων αυτών, τη διαπίστωση της συνδρομής και την εκτίμηση των σχετικών πραγματικών περιστατικών, καθώς και των σκέψεων του διοικητικού οργάνου που οδήγησαν στην έκδοση ή την άρνηση της έκδοσης της διοικητικής πράξης. Πρέπει να τονιστεί ότι και πριν τη θέση σε ισχύ του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, το ΣτΕ είχε αναγνωρίσει από τα πρώτα χρόνια της λειτουργίας του (ήδη με την απόφαση ΣτΕ 59/1930), την υποχρέωση αιτιολόγησης των διοικητικών πράξεων διαπλάθοντας σταδιακά την κατασκευή των «εκ φύσεως αιτιολογητέων πράξεων», στις οποίες περιλαμβάνονταν κυρίως οι δυσμενείς πράξεις και οι πράξεις διακριτικής ευχέρειας.
Ρητή συνταγματική κατοχύρωση της υποχρέωσης για αιτιολογία των διοικητικών πράξεων δεν υπάρχει, αν εξαιρέσουμε τη διάταξη του άρθρου 10 παρ. 1 του Συντάγματος, που υποχρεώνει τις αρχές να απαντούν αιτιολογημένα στις αιτήσεις των πολιτών, διατύπωση από την οποία δεν μπορεί να συναχθεί, ωστόσο, γενικός κανόνας, και του άρθρου 11 παρ. 2 που προβλέπει την απαγόρευση των υπαίθριων συναθροίσεων με αιτιολογημένη απόφαση της αστυνομικής αρχής. Ως συνταγματικό έρεισμα της υποχρέωσης για αιτιολογία αξιοποιείται συνήθως η αρχή του κράτους δικαίου, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος και ως ειδικότερη πτυχή της η αρχή της νομιμότητας, από τις οποίες απορρέει η αρχή της φανερής δράσης της διοίκησης και της διαφάνειας, ενώ γίνεται σύνδεση με το δικαίωμα δικαστικής προστασίας και προηγούμενης ακρόασης (άρθρο 20 του Συντάγματος), με την αρχή της αξιοκρατίας και σπανιότερα με την αρχή του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας (άρθρο 2 παρ. 1 του Συντάγματος). Χαρακτηριστική συναφώς είναι η αποφαση ΣτΕ 865/2015 για την επιλογή διευθυντών σχολικών συμβούλων με μυστική ψηφοφορία : “… ως εγγύηση τηρήσεως των συνταγματικών αρχών της ισότητας και της αξιοκρατίας και, ειδικότερα, της ελεύθερης προσβάσεως και σταδιοδρομίας κάθε Έλληνα στις δημόσιες θέσεις κατά τον λόγο της προσωπικής του αξίας και ικανότητας (άρθρο 4 παράγραφοι 1 και 4 και άρθρο 5 παράγραφος 1 του Συντάγματος), της διαφάνειας (άρθρο 103 παράγραφος 7 του Συντάγματος), που κατά την έννοιά της, καταλαμβάνει όχι μόνο την διαδικασία εισόδου στο υπαλληλικό σώμα αλλά και, περαιτέρω, εν γένει τις διαδικασίες εξελίξεως (προαγωγής και αναθέσεως καθηκόντων) των δημοσίων υπαλλήλων, καθώς και του κράτους δικαίου (άρθρο 25 παράγραφος 1 του Συντάγματος), επί διαδικασίας εξελίξεως υπαλλήλων του Δημοσίου με επιλογή υποψηφίων κατόπιν αξιολογήσεως των ουσιαστικών προσόντων και της προσωπικότητάς τους, επιβάλλεται να προκύπτουν από τα στοιχεία του φακέλου η διενεργηθείσα από το αρμόδιο όργανο σχετική κρίση και τα δεδομένα εν όψει των οποίων αυτή εξηνέχθη. Ειδικότερα στην περίπτωση κατά την οποία προβλέπεται ότι η αξιολόγηση της προσωπικότητας, της ικανότητας και της εν γένει καταλληλότητας για την άσκηση των καθηκόντων διενεργείται μέσω συνεντεύξεως των υποψηφίων, πρέπει να τηρείται πρακτικό στο οποίο να αναφέρεται, έστω συνοπτικά, το περιεχόμενο της συνεντεύξεως με μνεία των ερωτήσεων που υποβλήθηκαν από το αρμόδιο όργανο και των απαντήσεων που δόθηκαν από τους υποψήφιους. Περαιτέρω πρέπει να εκφέρεται εξατομικευμένη για κάθε υποψήφιο κρίση από το αρμόδιο όργανο ως προς την αξιολόγηση της παρουσίας του και, ειδικότερα, για την προσωπικότητά του και την εν γένει ικανότητά του να ασκεί τα κρίσιμα καθήκοντα που απαιτούν ανάλογες ικανότητες και προσόντα (επί διευθυντικών στελεχών: ευχέρεια προγραμματισμού, συντονισμού, αναλήψεως πρωτοβουλιών, λήψεως αποτελεσματικών αποφάσεων και διαχειρίσεως κρίσεων). Με την αιτιολόγηση της αναφερθείσας κρίσεως σύμφωνα με τα στοιχεία του φακέλου αφενός εξασφαλίζονται οι προϋποθέσεις αμερόληπτης και αξιοκρατικής κρίσεως και αφετέρου καθίσταται γνωστή στους υποψήφιους και ελέγξιμη από τον ακυρωτικό δικαστή, εν όψει του κατά το άρθρο 20 παράγραφος 1 του Συντάγματος δικαιώματος παροχής έννομης προστασίας και του άρθρου 95 παράγραφος 1 εδάφιο α΄ του Συντάγματος περί κατοχυρώσεως της αιτήσεως ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, η αξιολόγηση των υποψηφίων κατά την σχετική διαδικασία (ΣτΕ 2162/2014, 3766/2012 επταμελής, 148/2011 επταμελής, 3052, 3058/2009 Ολομέλεια κ.ά.).
Σε ενωσιακό επίπεδο, η υποχρέωση της διοίκησης για αιτιολογία των πράξεών της κατοχυρώνεται στο άρθρο 41 παρ. 1 περ. γ’ του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, στο πλαίσιο του δικαιώματος χρηστής διοίκησης, επιτυγχάνοντας, μ’ αυτόν τον τρόπο, τη σύνδεση της εν λόγω υποχρέωσης με τα δικαιώματα άμυνας του διοικουμένου και ιδίως με το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης. Την αιτιολογία όλων των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης προβλέπει και το άρθρο 296 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 253 ΕΚ).
2. Σημασία της αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων
Η υποχρέωση της διοίκησης για αιτιολογία έχει μεγάλη χρησιμότητα σε πολλά επίπεδα: Στο διαδικαστικό στάδιο, η παράθεση των νομικών και πραγματικών λόγων που στηρίζουν τις μονομερείς αποφάσεις της διοίκησης, ως τυπική απαίτηση της κατάρτισης των ατομικών πράξεων, αναπτύσσει προστατευτική λειτουργία για τους διοικουμένους καθώς συμβάλλει στην εγγύηση των ατομικών τους δικαιωμάτων και συμφερόντων, αποτελεί πηγή ενημέρωσής τους και συντελεί στον εξορθολογισμό των διοικητικών αποφάσεων καθώς το εκάστοτε διοικητικό όργανο «εξαναγκάζεται» να εξετάσει σοβαρά την κάθε υπόθεση και να καταστρώσει έναν νομικό συλλογισμό που θα διασφαλίσει τη σωστή εφαρμογή του νόμου. Εξάλλου, μέσω της αιτιολογίας ελέγχεται η άσκηση του δικαιώματος της προηγούμενης ακρόασης του διοικουμένου, αφού η λήψη υπόψη των ουσιωδών ισχυρισμών του και ο σχολιασμός τους από τη διοίκηση θα αποτυπωθεί στην αιτιολογία της διοικητικής πράξης. Από την άλλη, ενώπιον των δικαστηρίων, η παράθεση αιτιολογίας λειτουργεί επιβοηθητικά τόσο ως προς τον δικαστή, ο οποίος μέσω του ελέγχου της διευρύνει τα όρια του δικού του ελέγχου και έχει την ευκαιρία να υπεισέλθει στα ζητήματα ουσιαστικής παρανομίας της κάθε υπόθεσης και να τα επιλύσει, όσο και ως προς τον διοικούμενο, ο οποίος μπορεί να αναπτύξει πληρέστερα τα επιχειρήματά του για να επιδιώξει την ικανοποίηση του συμφέροντός του.
Τέλος, βάσει της διάταξης του άρθρου 17 παρ. 3 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η αιτιολογία σχετίζεται, αναπόφευκτα, με το βάρος απόδειξης για τη συνδρομή των πραγματικών περιστατικών που είναι προϋπόθεση της έκδοσης της πράξης, αφού όταν η πράξη εκδίδεται αυτεπαγγέλτως, η συγκέντρωση των αποδεικτικών στοιχείων επαφίεται στο αρμόδιο όργανο ενώ όταν εκδίδεται μετά από αίτηση του ενδιαφερομένου τη σχετική υποχρέωση φέρει ο τελευταίος. Σημειώνεται ότι, κατά τη νομοθεσία περί στρατηγικών επενδύσεων (Ν. 3894/2010), η συγκέντρωση των απαραίτητων στοιχείων και αδειών για την υπαγωγή της επένδυσης στον νόμο αυτό και την υλοποίησή της πραγματοποιείται όχι αποκλειστικά από τον φορέα της επένδυσης, αλλά με τη συνδρομή ειδικής ανώνυμης εταιρίας «Επενδύστε στην Ελλάδα ΑΕ», που ανήκει στο Ελληνικό Δημόσιο.
Β. (1) Οι αιτιολογητέες πράξεις, (2) τα συστατικά στοιχεία της αιτιολογίας και (3) οι συνέπειες της έλλειψής της
1. Οι αιτιολογητέες πράξεις
Η αιτιολογία απαιτείται να περιέχεται στο σώμα της πράξης μόνο όταν τούτο προβλέπεται ρητά στον νόμο [ΣτΕ 1390/2014: προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας Αττικής περί επιβολής στον Αντιδήμαρχο της ποινής αργίας πέντε (5) ημερών είναι ακυρωτέα για παράβαση τύπου της διαδικασίας, δεδομένου ότι δεν περιέχει αιτιολογία στο σώμα αυτής. Ο λόγος αυτός, ανεξαρτήτως του ότι στηρίζεται σε εσφαλμένη προϋπόθεση, αφού η προσβαλλόμενη απόφαση περιέχει αιτιολογία και στο σώμα της (παρ. 8 του προοιμίου), είναι απορριπτέος προεχόντως ως αβάσιμος, διότι η αιτιολογία της διοικητικής πράξεως επιβάλλεται να προκύπτει από το σώμα της μόνο όταν προβλέπεται ρητώς από το νόμο (άρθρο 17 παρ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, ν. 2690/1999, Α΄ 45), από τη διάταξη δε του εφαρμοστέου εν προκειμένω άρθρου 234 παρ. 1 του ν. 3852/2010, κατά την οποία οι πειθαρχικές ποινές σε βάρος των αιρετών οργάνων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως «επιβάλλονται με αιτιολογημένη απόφαση», ουδόλως προκύπτει επιβολή υποχρεώσεως, υπό την ανωτέρω έννοια, για παράθεση της αιτιολογίας στο σώμα της αποφάσεως]. Στην αντίθετη περίπτωση, που είναι και η συνηθέστερη, η αιτιολογία αρκεί να περιέχεται στον φάκελο που συνοδεύει την πράξη (ΣτΕ 208/2012, 4027/2004). Πάντως, και στις περιπτώσεις πράξεων αιτιολογητέων στο σώμα τους, γίνεται δεκτό ότι η αιτιολογία μπορεί να συμπληρώνεται από τα στοιχεία του φακέλου (ΣτΕ 1286/2009, 3875/2008, 2705/2006, 2126/2000), όχι όμως να αναπληρώνεται εξ ολοκλήρου από αυτά (ΣτΕ 1776/1956, 107/1945).
Εκ του νόμου αιτιολογητέες πράξεις
– Διαδικασίες επιλογής σε θέσης του στενού ή του ευρύτερου δημόσιου τομέα (νομοθεσία περί ΑΣΕΠ, ΣτΕ 2480/2010, 1000/2010, 1111/2005, επιλογή ιατρών του ΕΣΥ, ΣτΕ 133/2003, 1773/2000, επιλογή μελών ΔΕΠ, ΣτΕ 2655/2012, 1578/2010, 2287/2000, 3056/1997, επιλογή δικηγόρων ΝΠΔΔ, ΣτΕ 3756/2010, 2603/2009, 1253/2008
– Υπηρεσιακές μεταβολές υπαλλήλων (κρίσεις για προαγωγή στους ανώτατους βαθμούς αξιωματικών, ΣτΕ 345/2011, 1907/2006, ευδοκίμως τερματίσαντες ΣτΕ 156/2011, 644/2006)
– Περιορισμοί στην ιδιοκτησία (κήρυξη κτιρίου διατηρητέου, ΣτΕ 3027/2001, 3631/2000, άδεια ανέγερσης κτίσματος από αρχαιολογική άποψη, ΣτΕ 2661/2000, κήρυξη ακινήτων απαλλοτριωτέων, ΣτΕ 1410/2002, 3315/1999, εξαίρεση από την κατεδάφιση, ΣτΕ 1111/1991)
– Μη αποδοχή από το αποφασίζον όργανο της θετικής σύμφωνης γνώμης ή της πρότασης και απόκλιση από την απλή γνώμη, άρθρο 20 παρ. 2 ΚΔΔιαδ.
Μη αιτιολογητέες εκ του νόμου
– Επιλογή ανώτατων διοικητικών υπαλλήλων (άρθρο 83 παρ. 5 του πρώην Υπαλληλικού Κώδικα, Ν 2683/1999: «Αιτιολογία απαιτείται μόνο στην περίπτωση κατάδηλης υπεροχής υποψηφίου που παραλείπεται», ΣτΕ 379/2007: συνταγματική η διάταξη κατά το μέρος που αφορά την επιλογή προϊσταμένων Γενικής Διεύθυνσης, ΣτΕ 2788/2009: παραπέμπει στην Ολομέλεια το ζήτημα της συνταγματικότητας της διάταξης καθό μέρος αφορά την επιλογή προϊσταμένων οργανικών μονάδων κατωτέρων επιπέδων. Ο νέος ΥΚ (Ν 3528/2007) εγκατέλειψε το σύστημα αυτό και επέλεξε σύστημα που στηρίζεται σε μαθηματικώς μετρήσιμα κριτήρια.
– Απόρριψη αίτησης για πολιτογράφηση αλλοδαπού (άρθρο 3 του Ν 1438/1984, άρθρο 8 του Ν 3284/2004, ΣτΕ Ολ 2279/1990, 1242/2007). Κατά τον Ν 38338/2010, η πολιτογράφηση γίνεται με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών η οποία αιτιολογείται κατά τον ΚΔΔιαδ.
«Εκ φύσεως αιτιολογητέες πράξεις»
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζουν συγκεκριμένες κατηγορίες πράξεων, οι οποίες έχουν καταταγεί στις «εκ φύσεως αιτιολογητέες» πράξεις από τη νομολογία του ΣτΕ. Πρόκειται, όπως αναφέρθηκε παραπάνω, για τις πράξεις διακριτικής ευχέρειας, τις δυσμενείς διοικητικές πράξεις αλλά και τις πράξεις που εξειδικεύουν αόριστες νομικές έννοιες. Σ’ αυτές τις περιπτώσεις η απαίτηση για αιτιολογία είναι αυξημένη αφού στις πρώτες, μέσω του ελέγχου της αιτιολογίας αποτρέπεται η αυθαίρετη χρήση της διακριτικής ευχέρειας, στις δεύτερες λόγω της θετικής βλάβης που προκαλείται στα έννομα συμφέροντα των ενδιαφερομένων και στις τρίτες λόγω της εγγενούς δυσκολίας προσδιορισμού του περιεχομένου και της εξειδίκευσης των συγκεκριμένων εννοιών. Ως παραδείγματα αιτιολογητέων από τη φύση τους πράξεων μπορούν να αναφερθούν τα εξής:
– Πράξεις που συνδέονται με την άσκηση συνταγματικών δικαιωμάτων (π.χ. άρνηση χορήγησης άδειας λειτουργίας ευκτηρίου οίκου, ΣτΕ Ολ 4022/2012, 1411/2003, 1532, 2018, 2327/1965, πράξη που αποφαίνεται επί της ισοτιμίας αλλοδαπών τίτλων σπουδών προς τίτλους που απονέμονται από ελληνικά ΑΕΙ και ΤΕΙ, ΣτΕ 2602/2010, 869/2009, άρνηση χορήγησης άδειας διάθεσης τροφίμων στην κατανάλωση, ΣτΕ 3572/1990).
– Μεταβολές στα όργανα διοίκησης νπδδ (π.χ. παύση διοικητικού συμβουλίου νπδδ, ΣτΕ 2719/2007, βλ. και άρθρο 13 παρ. 6 του ΚΔΔιαδ)
– Διοικητικές πράξεις με πειθαρχικό ή γενικότερα κυρωτικό χαρακτήρα (π.χ. επιβολή πειθαρχικών ποινών σε στρατιωτικούς υπαλλήλους, ΣτΕ 3363/1990, 299/1989, επιβολή προστίμου για παράβαση της ραδιοτηλεοπτικής νομοθεσίας, ΣτΕ 1350/2013, 5380/2012, για παραβάσεις της νομοθεσίας περί κυκλοφορίας φαρμάκων, ΣτΕ 2631/2009)
– Διοικητικές πράξεις με τις οποίες ανακαλούνται ευμενείς για τους διοικουμένους πράξεις (ΣτΕ 3457/2007, 3310/2006, 2554/2005).
Μη αιτιολογητέες πράξεις από τη φύση τους
– Πράξεις εκδιδόμενες κατ’απόλυτη δέσμια αρμοδιότητα, στις περιπτώσεις δηλαδή που το αρμόδιο όργανο διαπιστώνει απλώς τη συνδρομή των προϋποθέσεων που τάσσει ο νόμος (π.χ. αυτοδίκαιη έκπτωση δημοτικού άρχοντα λόγω αμετάκλητης ποινικής καταδίκης για παράβαση καθήκοντος, ΣτΕ 1120/2005, θέση σε αργία λόγω παραπομπής στο ποινικό δικαστήριο ή καταδίκης σε πρώτο βαθμό, ΣτΕ 2414/2009, 27/2008)
– Η βαθμολόγηση γραπτών δοκιμίων (ΣτΕ 3063/2011, 1305/2001)
– Γενικές ατομικές πράξεις, όπως η πρόσκληση στρατευσίμων προς κατάταξη (ΣτΕ 4807/1987), μισθοδοτικές καταστάσεις υπαλλήλων και πράξεις καθορισμού ύψους επιδόματος (ΣτΕ 282/1979). Αντιθέτως, πρέπει να αιτιολογούνται οι γενικές πράξεις περί καθορισμού του αιγιαλού (ΣτΕ 3377/2006) και οι πράξεις περί κήρυξης έκτασης ως αναδασωτέας (ΣτΕ 135/2009, 2069/2007, 1567/2006).
2. Συστατικά στοιχεία της αιτιολογίας
Σύμφωνα με το άρθρο 17 παρ. 2 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, το οποίο συμπυκνώνει στη διατύπωσή του την προϋπάρχουσα, μακρά νομολογιακή παράδοση σχετικά με το ζήτημα, η αιτιολογία πρέπει να είναι σαφής, ειδική και επαρκής και να προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου.
Η αιτιολογία είναι σαφής όταν καταγράφονται με διαυγή τρόπο οι σκέψεις του διοικητικού οργάνου, με τη χρήση των κατάλληλων διατυπώσεων επί τη βάσει των κανόνων της νεοελληνικής γλώσσας σε επίπεδο γραμματικής και συντακτικού (λεκτική λειτουργία). Στη διοικητική πράξη πρέπει να γίνεται μνεία συγκεκριμένων στοιχείων που στηρίζουν το συμπέρασμά της (ορισμένος χαρακτήρα της αιτιολογίας, ΣτΕ 3692/2001, 4223/2000). Δεν πρέπει να περιορίζεται στην επανάληψη στερεότυπων εκφράσεων που προέρχονται από τον νόμο που διέπει την υπόθεση (ΣτΕ 2584/2001) ούτε να στηρίζεται σε αντιφατικά στοιχεία (ΣτΕ 941/1989, Ολ 3158/1976).
Η αιτιολογία είναι ειδική όταν δεν είναι γενική και αόριστη, όταν, δηλαδή, όλα τα στοιχεία της αναφέρονται στη συγκεκριμένη περίπτωση που ρυθμίζεται με την πράξη. Πρόσθετα ποιοτικά χαρακτηριστικά της ειδικότητας σε σχέση με τη σαφήνεια εντοπίζονται όταν ανακύπτει η ανάγκη να διατυπώσει το διοικητικό όργανο πρόσθετες σκέψεις
– είτε λόγω της φύσης της υπόθεσης που απαιτεί ενδελεχέστερη επεξεργασία δεδομένων (π.χ. σε πράξεις με σύνθετο επιστημονικό και τεχνικό περιεχόμενο όπως η πράξη περί χαρακτηρισμού κτιρίου ως διατηρητέου, ΣτΕ 2746/1991, ή σε πράξεις με εξαιρετικά δυσμενείς συνεπειών για τους αποδέκτες τους, οπότε μέσω της αιτιολογίας ελέγχεται η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας, ΣτΕ 1911/2009)
– είτε για να αντικρούσει ισχυρισμούς του ενδιαφερομένου όταν η πράξη εκδίδεται μετά από την άσκηση διοικητικής προσφυγής (ΣτΕ 3487, 1265/2009, 2425/1993)
Η αιτιολογία είναι επαρκής όταν περιέχει με σαφήνεια όλα τα στοιχεία της κατά τέτοιο τρόπο ώστε να μην καταλείπονται κενά ή αμφιβολίες για την ορθότητα της κρίσης του διοικητικού οργάνου (συνθετική λειτουργία της επάρκειας). Η επάρκεια προϋποθέτει ότι η αιτιολογία είναι σαφής και ότι εμπεριέχει το στοιχείο της ειδικότητας, αλλά επιβάλλει την ύπαρξη ενός ακόμη σταδίου στην πορεία του συλλογισμού του οργάνου. Η επάρκεια απαιτεί βαθύτερη ανάλυση έναντι των στοιχείων της σαφήνειας και της ειδικότητας και κρίνεται σε σχέση τόσο με νομικά ζητήματα όσο και με πραγματικά δεδομένα. Συγκεκριμένα, το διοικητικό όργανο εντοπίζει, ερμηνεύει και εφαρμόζει τον κρίσιμο κανόνα δικαίου (νομικό σκέλος της πράξης, ορθή ερμηνεία του περιεχομένου του κανόνα δικαίου, ΣτΕ 546/2008 [«για την απέλαση του εκκαλούντος κατ’ εφαρμογή της περιπτ. γ΄ του άρθρου 44 παρ.1 του Ν. 2910/2001, δηλαδή ως επικινδύνου για τη δημόσια τάξη και ασφάλεια της Χώρας, η Διοίκηση αρκείται στην επίκληση της ποινικής του καταδίκης, χωρίς να διατυπώνει ειδικά αιτιολογημένη κρίση περί της επικινδυνότητάς του για τη δημόσια τάξη και ασφάλεια της Χώρας, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, ύστερα από αξιολόγηση της όλης προσωπικότητάς του, με συνεκτίμηση της εν λόγω ποινικής καταδίκης καθώς και κάθε άλλου πρόσφορου στοιχείου για τη μόρφωση ιδίας κρίσεως περί της ως άνω επικινδυνότητας. Συνεπώς, η πράξη απελάσεως του εκκαλούντος δεν ήταν επαρκώς αιτιολογημένη και άρα η εκκαλουμένη απόφαση, καταλήγοντας στο αντίθετο συμπέρασμα έσφαλε, πρέπει δε για τον λόγο αυτό που προβάλλεται βασίμως να εξαφανισθεί, να γίνει δεκτή η αίτηση ακυρώσεως και να αναπεμφθεί η υπόθεση στη Διοίκηση για νέα νόμιμη κρίση»]) και, στη συνέχεια, προχωρεί στην εκτίμηση και αξιολόγηση των πραγματικών στοιχείων που συγκροτούν τον φάκελο της υπόθεσης. Εν προκειμένω, η επάρκεια δοκιμάζεται σε επίπεδο υπαγωγής του πραγματικού στον κανόνα δικαίου, δηλαδή κρίνεται αν το αρμόδιο όργανο εκτιμά κατά τον προσήκοντα τρόπο τους ισχυρισμούς του ενδιαφερομένου και δεν αφήνει ανεξέταστο κανένα στοιχείο που μπορεί να έχει ουσιώδη επιρροή στην έκβαση της υπόθεσης (ΣτΕ 2228/2007, 329, 4236/2005).
Η αιτιολογία θεωρείται ανεπαρκής εάν απλώς αναφέρει τις προϋποθέσεις που απαιτεί ο νόμος, αποτελώντας πιστή επανάληψη της διάταξής του, χωρίς να αναδεικνύεται ο αναγκαίος σύνδεσμος με τη συγκεκριμένη περίπτωση.
Τα στοιχεία της αιτιολογίας μπορούν να αφορούν τόσο τη νομιμότητα όσο και τη σκοπιμότητα της πράξης.
3. Οι (δικονομικές) συνέπειες της έλλειψης νόμιμης αιτιολογίας
Βάσει των ανωτέρω, η αιτιολογία, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 17 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, αναδεικνύεται σε ουσιώδη τύπο, παράλειψη του οποίου οδηγεί στην ακύρωση της τελικώς εκδοθείσας πράξης, βάσει του άρθρου 48 παρ. 2 του π.δ. 18/1989. Στην περίπτωση που η αιτιολογία δεν απαιτείται να αποτυπώνεται στο σώμα της πράξης, η έλλειψή της ή τα ελαττώματά της οδηγούν στην ακύρωση της πράξης λόγω παράβασης κατ’ ουσία διάταξης νόμου, βάσει του ευρύτερου από τον παραπάνω λόγου ακύρωσης του άρθρου 48 παρ. 3 του π.δ. 18/1989. Στη δεύτερη περίπτωση, η αιτιολογία αξιοποιείται από τον δικαστή για να ελέγξει την ουσιαστική νομιμότητα της πράξης μέσω του ελέγχου της ερμηνείας των εφαρμοστέων κανόνων δικαίου από τη διοίκηση, της υπαγωγής των πραγματικών περιστατικών στους νομικούς κανόνες, της χρήσης της διακριτικής ευχέρειας (ΣτΕ 2788/2009) και της εξειδίκευσης των αορίστων εννοιών.
Αδυναμία της Διοίκησης να αιτιολογήσει, μετά από ακύρωση, τη διοικητική πράξη: Αν, ενόψει του αριθμού των ακυρωτικών αποφάσεων που προηγήθηκαν στη συγκεκριμένη περίπτωση και της αδυναμίας της Διοίκησης να αιτιολογήσει νομίμως και επαρκώς τη δυσμενή για τον αιτούντα νέα διοικητική πράξη, η πράξη αυτή ακυρωθεί για κακή χρήση της διακριτικής εξουσίας, η Διοίκηση υποχρεούται να προβεί στις νόμιμες ενέργειες και να εκδώσει θετική πράξη υπέρ του αιτούντος, σύμφωνα με όσα κρίθηκαν με την ακυρωτική απόφαση, χωρίς να μπορεί να επαναλάβει την πράξη με νέα αιτιολογία (ΣτΕ 2604/2009, 710/2001, Ολ 1820/1989).
Γ. Οι περιορισμοί της υποχρέωσης αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων
1. Ύπαρξη απόρρητων στοιχείων επί των οποίων ερείδεται η πράξη
Έχει γίνει νομολογιακά δεκτό ότι η υποχρέωση αιτιολογίας περιορίζεται, με αποτέλεσμα να μην συντρέχει λόγος ακύρωσης της διοικητικής πράξης, όταν τα στοιχεία, στα οποία αυτή στηρίζεται έχουν χαρακτηριστεί νομίμως ως απόρρητα. Σ’ αυτήν την περίπτωση, η διοίκηση δεν έχει την υποχρέωση να τα αναφέρει στο σώμα της πράξης αλλά να τα θέσει υπόψη του δικαστηρίου, το οποίο θα κρίνει επί του ζητήματος χωρίς να αναφερθεί στην απόφασή του σε αυτά (ΣτΕ 3717/2012, 4600/2005).
2. Η αιτιολογία των κανονιστικών πράξεων
Κατά πάγια νομολογία, οι κανονιστικές πράξεις δεν χρήζουν αιτιολογίας, αλλά ελέγχονται μόνο από την άποψη της τήρησης των ορίων των εξουσιοδοτικών διατάξεων βάσει των οποίων εκδίδονται, καθώς και της ενδεχόμενης υπέρβασης των ορίων αυτών (ΣτΕ 211/2006, 31/2002). Εξάλλου, το άρθρο 17 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας αναφέρεται ρητά μόνο στις ατομικές διοικητικές πράξεις. Μερίδα της θεωρίας επεδίωξε, μάλλον ανεπιτυχώς, να συνδέσει την υποχρέωση αιτιολόγησης (και) των κανονιστικών πράξεων μέσω της συναγωγής ενός γενικού κανόνα από το άρθρο 10 του Συντάγματος.
Ο δικαιολογητικός λόγος γι’ αυτήν την εξαίρεση πρέπει να αναζητηθεί στην κατ’ ουσίαν νομοθετική φύση της κανονιστικής πράξης, η οποία θέτει γενικούς και απρόσωπους κανόνες δικαίου σε αντιδιαστολή προς την ατομική που εφαρμόζει τέτοιους κανόνες για να ρυθμίσει ατομικές περιπτώσεις (βλ. αναλυτικότερα το σχετικό διάγραμμα). Έτσι, η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση δεν μπορεί να ελεγχθεί για την τήρηση της διακριτικής ευχέρειας που της παρέχεται μέσω της εξέτασης της αιτιολογίας της κανονιστικής πράξης.
Ωστόσο, υπάρχουν περιπτώσεις, στις οποίες η νομολογία κάμπτει τη γενική αρχή του αναιτιολόγητου των κανονιστικών πράξεων και οι οποίες μπορούν σχηματικά να ενταχθούν σε δύο κατηγορίες: σε αυτές που απορρέουν από την πρόβλεψη κριτηρίων και προϋποθέσεων στην ίδια την εξουσιοδοτική διάταξη και σε αυτές που συναρτώνται προς το περιεχόμενο του ρυθμιστέου αντικειμένου.
Στο πλαίσιο της πρώτης κατηγορίας, ο δικαστής απαιτεί να αιτιολογείται ειδικά κανονιστική πράξη όταν αποκλίνει από την πρόταση ή τη γνώμη η οποία πρέπει να προηγηθεί της έκδοσής της (ΣτΕ 1359/2013). Αιτιολογία της κανονιστικής πράξης απαιτείται και στην περίπτωση που η εξουσιοδοτική διάταξη θέτει κριτήρια βάσει των οποίων θα κινηθεί η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση με τη χρήση αόριστων νομικών εννοιών (ΣτΕ 2866/1986). Ευρύτατη υποχρέωση αιτιολόγησης υπάρχει όταν με κανονιστική πράξη θεσπίζονται εξαιρέσεις από υφιστάμενη κανονιστική πράξη (ΣτΕ 830/1977) ή όταν μεταβάλλεται αιφνιδίως (επί τω χείρω για τους διοικούμενους) κανονιστική ρύθμιση (ΣτΕ 1256/1977). Bλ. συναφώς την ανάλυση του σχετικού ζητήματος στην ΣτΕ 2972/2013: “Επειδή, κατά την έννοια των προαναφερόμενων διατάξεων, η συγχώνευση σχολικών μονάδων, η οποία έχει ως σκοπό την αρτιότερη λειτουργία τους αλλά και τον εξορθολογισμό των δαπανών, γίνεται με απόφαση του Υπουργού Παιδείας, Δια Βίου Μάθησης και Θρησκευμάτων, ο οποίος, μετά και από απλή γνωμοδότηση του οικείου δημοτικού συμβουλίου και του περιφερειακού διευθυντή εκπαιδεύσεως, εκτιμά, λαμβάνοντας υπόψη πρόσφορα κριτήρια και, ιδίως, τον αριθμό των μαθητών και την εξέλιξη του μαθητικού δυναμικού, τις κτιριακές υποδομές και τον εξοπλισμό των σχολείων, καθώς και τις συνθήκες πρόσβασης των μαθητών στο νέο σχολείο, εάν είναι σκόπιμη η διατήρηση περισσότερων σχολικών μονάδων ή επιβάλλεται η συγχώνευσή τους (ΣτΕ 1437/2013 7μ, 4799/2012 7μ., πρβλ. ΣτΕ 2642/1999). Περαιτέρω, η υπουργική αυτή απόφαση έχει κανονιστικό χαρακτήρα (ΣτΕ 4799/2012) και, συνεπώς, δεν ελέγχεται από την άποψη της αιτιολογίας, αλλά μόνο από την άποψη της συνδρομής των όρων της εξουσιοδοτήσεως με βάση την οποία εκδίδεται καθώς και της τυχόν υπερβάσεως των ορίων της. Εξάλλου, η αξιολόγηση από τη Διοίκηση των προαναφερόμενων κριτηρίων, η οποία δεν είναι απαραίτητο να περιέχεται στην ίδια την κανονιστική ρύθμιση αλλά μπορεί να προκύπτει από τις σχετικές προπαρασκευαστικές πράξεις ή και άλλα στοιχεία του φακέλου (ΣτΕ Ολ 1210/2010), ανήκει στην ουσιαστική κρίση της Διοικήσεως, η οποία εκφεύγει, κατ’ αρχήν, του ακυρωτικού ελέγχου (βλ. ΣτΕ 456/2010, 3188/2004) και ελέγχεται μόνο αν προβάλλεται με συγκεκριμένους ισχυρισμούς ή προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ότι η συγκεκριμένη συγχώνευση σχολικών μονάδων έγινε κατά πρόδηλη παραγνώριση των κριτηρίων και των όρων της εξουσιοδοτικής διατάξεως (ΣτΕ 1437/2013 7μ, ΣτΕ Ολ 40/2013).“
Στη δεύτερη κατηγορία περιπτώσεων, η νομολογία αξιώνει την αιτιολόγηση των κανονιστικών πράξεων ιδίως οσάκις αυτές επεμβαίνουν στη σφαίρα συνταγματικά κατοχυρωμένων δικαιωμάτων και ελευθεριών, όπως συμβαίνει με τις πράξεις που συνεπάγονται οικονομικές επιβαρύνσεις στους πολίτες (ΣτΕ 3184/2008) ώστε να διαπιστώνεται, κατά βάση, η τήρηση της αρχής της αναλογικότητας και με τις πράξεις καθορισμού τιμών (ΣτΕ 366/2008) ώστε να ελέγχεται, και πάλι, η συμμόρφωση της διοίκησης με την αρχή της αναλογικότητας αλλά και να επιτυγχάνεται η προστασία της οικονομικής ελευθερίας (άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος). Η υποχρέωση αιτιολόγησης των κανονιστικών πράξεων υφίσταται και στο πεδίο του πολεοδομικού δικαίου βάσει της νομολογίας που έχει διαμορφωθεί ήδη από το 1950 (ΠΕ ΣτΕ 228/2011, 158/2011, 62/2011, 226/2010, 151/2010), ενώ στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης η αιτιολόγηση των κανονιστικών πράξεων επιβάλλεται νομοθετικά, με τη διάταξη του άρθρου 71 παρ. 3 του Ν. 2084/1992 (ΠΕ ΣτΕ 157/2007, 130/2005).
Ενδεικτική βιβλιογραφία: Γ. Γεραπετρίτη, Η αιτιολογία των διοικητικών πράξεων. Θεσμική και δικαιοπολιτική αντιμετώπιση στην Ελλάδα, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα, 1998˙ Β. Καψάλη, Η αιτιολογία ως ουσιώδης τύπος των ατομικών διοικητικών πράξεων: μία υποβαθμισμένη διαδικαστική εγγύηση, ΕφΔΔ 4/2010, σ. 568˙ M. Πικραμένου, Η αιτιολογία των διοικητικών πράξεων και ο ακυρωτικός δικαστικός έλεγχος, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012˙ Α. Τάχου, Ερμηνεία Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2006˙ Χ. Χρυσανθάκη (επιμ.), Διαγράμματα Γενικού & Ειδικού Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2013, ΙΙΙ. Διοικητική Διαδικασία, Δ. Πυργάκης/Β. Γκέρτσος, σ. 148