Ερμηνεία της οδηγίας 2004/38/ΕΚ – Κάμψη του τεκμηρίου νομιμότητας προς διασφάλιση της αποτελεσματικής εφαρμογής του δικαίου της ΕΕ (προδικαστική παραπομπή στο ΔΕΕ με την απόφαση ΤριμΔΠρΘεσσ 613/2016)
Στο πλαίσιο της εκδίκασης της αίτησης ακύρωσης που άσκησε πολίτης της Ευρωπαϊκής ΄Ενωσης (ρουμανικής ιθαγένειας) κατά της απόφασης με την οποία του επιβλήθηκε το μέτρο της επιστροφής στη χώρα του με οικειοθελή αναχώρηση από την ελληνική επικράτεια κατ’ εφαρμογή του άρθρου 40 του Ν. 3907/2011, το Διοικητικό Πρωτοδικείο Θεσσαλονίκης (Β΄ τμήμα, ακυρωτικό) υπέβαλε πέντε προδικαστικά ερωτήματα στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής ΄Ενωσης σχετικά, αφενός, με την ερμηνεία των εφαρμοστέων διατάξεων της οδηγίας 2004/38/ΕΚ σε συνδυασμό με το άρθρο 6 της οδηγίας 2008/115/ΕΚ και, αφετέρου, με τις επιταγές της αρχής της αποτελεσματικότητας του ενωσιακού δικαίου [Προδικαστικό ΔΕΕ ΤΔΠΘ 613 2016].
Ιδιαίτερο σημασία έχει εν προκειμένω η ανάδειξη της ανάγκης ερμηνείας των ως άνω διατάξεων, προκειμένου να εκτιμήσει ο εθνικός δικαστής τη συμβατότητα του άρθρου 40 του Ν. 3907/2011 και τον κίνδυνο υπονόμευσης των σκοπών των οδηγιών 2008/115/ΕΚ και 2004/38/ΕΚ με τη δημιουργία, βάσει της ως άνω διάταξης, κοινών διαδικασιών και με τον ορισμό ενιαίων οργάνων για δύο κατηγορίες προσώπων (υπήκοοι τρίτων χωρών – υπήκοοι άλλου κράτους μέλους) που το δίκαιο της ΕΕ σαφώς διακρίνει, καθόσον οι μεν έχουν την ιθαγένεια της ΕΕ, ενώ οι δε όχι. Με την ευκαιρία της ερμηνείας των εφαρμοστέων στην εξεταζόμενη υπόθεση διατάξεων, το εθνικό δικαστήριο διατυπώνει ενδιαφέρουσες σκέψεις για το γενικότερο ζήτημα της σχέσης του εθνικού δικαίου προς το δίκαιο της Ένωσης. Ειδικότερα, αξιοποιεί τη νομολογία Cilfit σχετικά με τη θεωρία της acte clair στο πλαίσιο της εφαρμογής του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, επισημαίνοντας ότι, εφόσον μπορούν να υποστηριχθούν δύο εκ διαμέτρου αντίθετες απόψεις ως προς την ερμηνεία των εφαρμοστέων διατάξεων της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ και των άρθρων 45 και 49 της ΣΛΕΕ, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η έννοια τους είναι προφανής και δεν αφήνει περιθώριο για εύλογες αμφιβολίες. Υπό το πρίσμα της σχέσης του εθνικού δικαίου με το δίκαιο της Ένωσης, το αιτούν δικαστήριο εξετάζει επίσης και ένα κλασικό θέμα του διοικητικού δικαίου, το τεκμήριο νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων και τη συνακόλουθη απαγόρευση παρεμπίπτοντος ελέγχου των πράξεων αυτών. Υπενθυμίζει ότι, κατά πάγια νομολογία, το τεκμήριο νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων κάμπτεται σε περίπτωση ύπαρξης αντίθετης ειδικής διατάξεως, που επιτάσσει τον παρεμπίπτοντα έλεγχο [όπως ο παρεμπίπτων έλεγχος προπαρασκευαστικών της εκλογής πράξεων κατά την εκδίκαση διαφορών κατά την εκλογική διαδικασία των Ο.Τ.Α., σύμφωνα με το άρθρο 258 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας. Βλ. συναφώς και ΣτΕ Ολ 2281/1992, 412/1993, για τις περιβαλλοντικές διαφορές. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι άλλες περιπτώσεις κάμψης του τεκμηρίου νομιμότητας συνιστούν η ένταξη πράξης σε σύνθετη διοικητική ενέργεια, η ευθεία προσβολή ανακλητικής πράξης, οπότε ελέγχεται παρεμπιπτόντως και η νομιμότητα της ανακαλούμενης, η υποχρέωση επανεξέτασης πράξεων ομοίων προς ακυρωθείσα και η προσβολή πράξης συλλογικού οργάνου, οπότε ελέγχεται παρεμπιπτόντως η νομιμότητα της πράξης συγκρότησής του που ανάγεται στην αρμοδιότητά του και φυσικά η αγωγή αποζημίωσης κατά τα άρθρα 105 και 106 ΕισΝΑΚ]. Το αιτούν δικαστήριο εξετάζει, εν προκειμένω, το ενδεχόμενο κάμψης της εν λόγω απαγόρευσης παρεμπίπτοντος ελέγχου προς διασφάλιση της αρχής της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης, η οποία λειτουργεί ως περιορισμός της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών. Ειδικότερα το τεκμήριο νομιμότητας με το οποίο εξοπλίσθηκε η εις βάρος του αιτούντος αρχική απόφαση περί επιστροφής στη χώρα καταγωγής του και απαγόρευσης εισόδου στην Ελλάδα λόγω εγγραφής στον εθνικό κατάλογο ανεπιθύμητων αλλοδαπών και στο σύστημα πληροφοριών Σένγκεν (απόφαση 462421/1-β/30.10.2011 του προϊσταμένου της Υποδιεύθυνσης Αλλοδαπών Αττικής) έχει ως συνέπεια να απαγορεύει στις διοικητικές αρχές και ακολούθως στα αρμόδια δικαστήρια να εξετάζουν, στο πλαίσιο ανάκλησης της βεβαίωσης εγγραφής του ως πολίτη της Ένωσης και επιβολής μέτρου απομάκρυνσής του από την Ελλάδα (απόφαση 4000/10/19233/2-β΄/14.10.2014 του Αναπληρωτή Διοικητή του Τμήματος Αλλοδαπών Δυτικής Θεσσαλονίκης) που στηρίζεται στην ως άνω αρχική απόφαση απαγόρευσης εισόδου, το κατά πόσο τηρήθηκαν, κατά την έκδοση της εν λόγω αρχικής απόφασης, οι διαδικαστικές εγγυήσεις των άρθρων 30 και 31 της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ. ΄Ετσι όμως, ένας εθνικός δικονομικός κανόνας που έχει τη μορφή γενικής αρχής του δικαίου (η απαγόρευση παρεμπίπτοντος ελέγχου ατομικών διοικητικών πράξεων) αποκλείει τον έλεγχο τήρησης των διαδικαστικών δικαιωμάτων που απονέμει το δίκαιο της Ένωσης και συνακολούθως της νομιμότητας, υπό το πρίσμα του δικαίου αυτού, απόφασης επί της οποίας στηρίχθηκε στη συνέχεια ο περιορισμός των δικαιωμάτων ελεύθερης κυκλοφορίας και εγκατάστασης (η προσβαλλόμενη απόφαση 4000/10/19233/2-β΄/14.10.2014 του Αναπληρωτή Διοικητή του Τμήματος Αλλοδαπών Δυτικής Θεσσαλονίκης).
Η σημασία των ερωτημάτων που υποβάλει το Διοικητικό Πρωτοδικείο Θεσσαλονίκης αναδεικνύει τον ρόλο των ΤΔΔ στη διασφάλιση της ενιαίας εφαρμογής και της αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης μέσω ουσιαστικού και άμεσου διαλόγου με το ΔΕΕ. Άλλωστε, σημαντικές αποφάσεις του Δικαστηρίου αυτού, από τις εμβληματικές αποφάσεις Van Gend en Loos και Costa Enel, μέχρι την πρόσφατη Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH, εκδόθηκαν επί αιτήσεων προδικαστικών παραπομπών που προήλθαν από πρωτοβάθμια δικαστήρια των κρατών μελών.
Ειδική βιβλιογραφία: Κ. Γιαννακόπουλου, To δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η χειραφέτηση των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων από το Συμβούλιο της Επικρατείας, ΕφημΔΔ 1/2014, σ. 10]. Για την κάμψη του τεκμηρίου νομιμότητας, βλ. Θ. Παπαδόπουλου, Τεκμήριο νομιμότητας και παρεμπίπτων έλεγχος των διοικητικών πράξεων , Διπλωματική εργασία για το ΠΜΣ του ΑΠΘ, Νοέμβριος 2013.
Σύνοψη της απόφασης ΔΠρΘεσσ 613/2016
Προσβαλλόμενη πράξη
Παραδεκτώς ζητείται, καθ’ ερμηνεία του δικογράφου, η ακύρωση της 380976/2-δ/10.11.2014 απόφασης του Διευθυντή της Διεύθυνσης Αλλοδαπών Θεσσαλονίκης με την οποία απορρίφθηκε προσφυγή του αιτούντος κατά της 4000/10/19233/2-β΄/14.10.2014 απόφασης του Αναπληρωτή Διοικητή του Τμήματος Αλλοδαπών Δυτικής Θεσσαλονίκης. Με την τελευταία αυτή διοικητική πράξη ανακλήθηκε η βεβαίωση εγγραφής του αιτούντος ως πολίτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και επιβλήθηκε σ’ αυτόν το μέτρο της επιστροφής στη χώρα του με οικειοθελή αναχώρηση από την επικράτεια εντός προθεσμίας 6 ημερών από 18.10.2013.
Το νομικό πλαίσιο της υπόθεσης (το δίκαιο της ΕΕ και οι εθνικές διατάξεις μεταφοράς)
– Οδηγία 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου «σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών» (ΕΕ L 158 της 30.4.2004)
Κατά την έννοια των [κρίσιμων] διατάξεων [της οδηγίας], που – με σκοπό τη διευκόλυνση και ενίσχυση των απονεμομένων, από το πρωτογενές δίκαιο, δικαιωμάτων – αποσαφηνίζουν το πεδίο εφαρμογής και καθορίζουν τις λεπτομέρειες άσκησης των άρθρων 18, 40, 44 και 52 ΣΕΚ (προϊσχύσαντα άρθρα 48, 52 και 59 ΣυνθΕΟΚ και ήδη άρθρα 18, 26, 46, 49 και 50 της ΣΛΕΕ, βλ. ΔΕΚ της 25ης Ιουλίου 2008, C-127/08, Metock), εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία και εγκατάσταση στο έδαφος όλων των κρατών μελών των πολιτών της Ένωσης, ελευθερία η οποία περιλαμβάνει το δικαίωμα των υπηκόων άλλων κρατών μελών να εισέρχονται στο έδαφος ενός κράτους μέλους, να μετακινούνται ελεύθερα εκεί, να διαμένουν σ’ αυτό με σκοπό να ασκούν ορισμένη εργασία ή επιχειρηματική δραστηριότητα και, ιδίως μετά την έναρξη ισχύος της ΣΕΕ, να παραμένουν σ’ αυτό ανεξαρτήτως ασκήσεως επαγγελματικής (μισθωτής ή ανεξάρτητης) δραστηριότητας (ΔΕΚ της 17ης Σεπτεμβρίου 2002, C-413/99 Baumbast, σκ. 80-84). Το δικαίωμα αυτό αποκτάται ανεξάρτητα από τη χορήγηση, από την αρμόδια αρχή του κράτους μέλους, στο οποίο εισέρχεται και διαμένει πολίτης της Ένωσης, άδειας διαμονής, η οποία πρέπει, επομένως, να θεωρηθεί όχι ως πράξη συστατική δικαιωμάτων, αλλά ως πράξη με την οποία διαπιστώνεται, εκ μέρους κράτους μέλους, η ατομική κατάσταση υπηκόου άλλου κράτους μέλους από την άποψη των διατάξεων του κοινοτικού (ήδη ενωσιακού) δικαίου (βλ. ΔΕΚ της 8ης Απριλίου 1976, 48/75 Royer, σκ. 20 και 31-33). Το δικαίωμα διαμονής, ωστόσο, των υπηκόων κράτους μέλους στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής δεν είναι απόλυτο. Αντιθέτως, επιτρέπεται η επιβολή περιορισμών, δεκτικών στενής ερμηνείας και υποκείμενων σε δικαστικό έλεγχο, ώστε να εξασφαλίζεται η διαφύλαξη του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής (βλ. και ΔΕΚ της 4ης Δεκεμβρίου 1974, 41/74 Van Duyn, σκ. 7), κατά τη ρητή δε, πρόβλεψη των διατάξεων των άρθρων 27 έως 31 της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ επιτρέπεται η απέλαση από την επικράτεια του κράτους υποδοχής υπηκόου άλλου κράτους μέλους με την προϋπόθεση αφενός ότι συντρέχουν λόγοι δημόσιας τάξης, υφίσταται δηλαδή πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή, η οποία θίγει θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας, αφετέρου τηρείται η αρχή της αναλογικότητας, χωρίς να αρκεί η αναφορά σε προηγούμενες καταδίκες του ενδιαφερομένου (βλ. ΔΕΚ της 29ης Απριλίου 2004, C-482/01 και C-493/01, Ορφανόπουλος και Oliveri, σκ. 64-66, ΔΕΕ της 23ης Νοεμβρίου 2010, C-145/09, Τσακουρίδης, σκ. 48-50). Περαιτέρω, κατά πάγια νομολογία, για λόγους δημόσιας τάξης, που, ως δικαιολογούντες παρέκκλιση από τη θεμελιώδη ελευθερία κυκλοφορίας και εγκατάστασης, επιδέχονται στενής ερμηνείας και υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο (βλ. ΔΕΚ της 28ης Οκτωβρίου 1975, 36/75 Rutili, σκ. 26-28), μπορεί να απαγορευθεί σε πολίτη της Ένωσης ή σε μέλος της οικογένειάς του η πρόσβαση στο έδαφος κράτους μέλους, μόνο, όμως, αν ο ενδιαφερόμενος συνιστά ενεστώσα, πραγματική και αρκούντως σοβαρή απειλή, θίγουσα θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας [βλ. ΔΕΚ της 27ης Οκτωβρίου 1977, 30/77, Bouchereau, σκ. 35 και της 31ης Ιανουαρίου 2006, C-503/03, Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκ. 39]. Στην περίπτωση, εξάλλου, που υφίσταται σε βάρος πολίτη της Ένωσης απόφαση απαγόρευσης εισόδου, ληφθείσα εγκύρως κατά την έννοια του κοινοτικού (ήδη ενωσιακού) δικαίου, αυτός μπορεί να υποβάλει αίτηση, μετά την πάροδο ευλόγου χρόνου, για την άρση της απόφασης αυτής, ρητώς, ωστόσο, ορίζεται ότι αυτός δεν έχει κανένα δικαίωμα εισόδου στην επικράτεια του οικείου κράτους μέλους κατά τη διάρκεια εξέτασής της (βλ. και ΔΕΚ της 18ης Μαΐου 1982, 115/81 και 116/81, Adoui, σκ. 12).
– ΠΔ 106/2007 (Α΄ 135) που τιτλοφορείται «Ελεύθερη κυκλοφορία και διαμονή στην ελληνική επικράτεια των πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους», με το οποίο ενσωματώθηκε στην ελληνική έννομη τάξη η ανωτέρω οδηγία 2004/38/ΕΚ
– Οδηγία 2008/115/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2008 «σχετικά με τους κοινούς κανόνες και διαδικασίες στα κράτη – μέλη για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών» (ΕΕ L 348/24.12.2008)
Όπως προκύπτει από τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της Οδηγίας 2008/115, έχει δε, κριθεί από το ΔΕΕ (5 Ιουνίου 2014, C-146/14 PPU, Mahdi, σκ. 38), σκοπός της Οδηγίας είναι η καθιέρωση μιας αποτελεσματικής πολιτικής απομακρύνσεως και επαναπατρισμού υπηκόων τρίτων χωρών, με βάση κοινούς κανόνες και ενιαίες νομικές εγγυήσεις, ώστε οι ενδιαφερόμενοι να επαναπατρίζονται με ανθρώπινους όρους και με πλήρη σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων και της αξιοπρέπειάς τους. Προς τον σκοπό αυτό, οι αρμόδιες εθνικές αρχές, που κατά την έκτη αιτιολογική σκέψη της ίδιας οδηγίας μεριμνούν ώστε η παύση της παράνομης παραμονής υπηκόων τρίτων χωρών να διενεργείται με δίκαιη και διαφανή διαδικασία, εκδίδουν, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 1 και υπό την επιφύλαξη των εξαιρέσεων των παρ. 2 έως 5, απόφαση επιστροφής ως λογική απόρροια του μη νόμιμου χαρακτήρα της διαμονής υπηκόου τρίτης χώρας (ΔΕΕ της 28ης Απριλίου 2011, C-61/11 PPU El Dridi, σκ. 35, της 6ης Δεκεμβρίου 2011, C-329/11 Achughbabian, σκ. 31, της 5ης Νοεμβρίου 2014, C-166/13 Mukarubega, σκ. 57 και 59, της 11ης Δεκεμβρίου 2014, C-249/13 Khaled Boudjlida, σκ. 46), απόφαση που δίνει μεν προτεραιότητα στην οικειοθελή αναχώρηση του ενδιαφερομένου, ωστόσο, υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου 8 παρ. 1 της Οδηγίας, τα κράτη μέλη οφείλουν στο πλαίσιο του καθήκοντος πίστεως και της ειλικρινούς συνεργασίας να προβαίνουν στην απομάκρυνση εντός του συντομότερου δυνατού χρόνου (ΔΕΕ Achughbabian σκ. 45, της 6ης Δεκεμβρίου 2012, C-430/11 Sagor, σκ. 43, της 23ης Απριλίου 2015, C-38/14 Zaizoune σκ. 39).
– Η Οδηγία 2008/115/ΕΚ ενσωματώθηκε στην ελληνική έννομη τάξη με τα άρθρα 16 έως και 33 (κεφάλαιο Γ) του Ν. 3907/2011 «Υπηρεσίες Ασύλου – Πρώτης Υποδοχής, επιστροφή παρανόμως διαμενόντων, άδεια διαμονής κλπ» (Α΄ 7).
Από τον συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων του άρθρου 40 του Ν. 3907/2011 με αυτές που μεταφέρουν τις Οδηγίες 2004/38/ΕΚ (ΠΔ 106/2007) και 2008/115/ΕΚ (άρθρα 16 έως και 33 του Ν. 3907/2011) συνάγεται ότι η απομάκρυνση πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι οποίοι άσκησαν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής, μπορεί να επιδιωχθεί είτε με απόφαση διοικητικής απέλασης για λόγους δημόσιας τάξης και ασφάλειας (άρθρα 27 και 28 της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ, άρθρα 22 έως 24 του ΠΔ 106/2007), είτε με απόφαση επιστροφής που εκδίδεται, για λόγους δημόσιας τάξης και ασφάλειας, από τα όργανα και με τις διαδικασίες που προβλέπονται για την έκδοση, σε βάρος υπηκόου τρίτης χώρας, απόφασης επιστροφής λόγω μη νόμιμης διαμονής του τελευταίου στην ελληνική επικράτεια. Τούτο διότι το άρθρο 40 του Ν. 3907/2011 ορίζει ότι για την επιστροφή προσώπων που απολαμβάνουν του κοινοτικού δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας, μέτρο που διατάσσεται υπό τις ουσιαστικές προϋποθέσεις και τους όρους των άρθρων 22 έως 24 του ΠΔ 106/2007 (παρ. 2), ισχύουν ως προς τα όργανα, τις διαδικασίες, τις διαδικαστικές εγγυήσεις και τη δικαστική προστασία οι διατάξεις του Κεφαλαίου Γ΄ (άρθρα 16 έως και 33) του Ν. 3907/2011 (παρ. 1), με τις οποίες μεταφέρθηκε στην ελληνική έννομη τάξη η Οδηγία 2008/115/ΕΚ. Αυτή η εθνική ρύθμιση επιλέχθηκε μολονότι η Οδηγία 2008/115/ΕΚ αφενός περιορίζει το προσωπικό πεδίο εφαρμογής της στους παρανόμως διαμένοντες, στο έδαφος κράτους μέλους, υπηκόους τρίτης χώρας εξαιρώντας ρητώς τα πρόσωπα που απολαύουν του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας, αφετέρου ορίζει (άρθρο 6 παρ. 1) ότι τα κράτη μέλη εκδίδουν απόφαση επιστροφής για υπηκόους τρίτης χώρας που διαμένουν παράνομα στο έδαφός τους, διάταξη κατά την οποία η απόφαση επιστροφής αποτελεί, όπως έγινε ερμηνευτικώς δεκτό από το ΔΕΕ, λογική απόρροια του μη νόμιμου χαρακτήρα της διαμονής υπηκόου τρίτης χώρας και δεν βρίσκει έρεισμα σε λόγους δημόσιας τάξης.
Το ιστορικό της διαφοράς
Ο αιτών, πολίτης Ρουμανίας, συνελήφθη στις 27.10.2011 για παράβαση των άρθρων 372 και 45 του Π.Κ. (κλοπή κατά συναυτουργία), αδίκημα για το οποίο καταδικάστηκε με την 11161/2011 του Μονομελούς Πλημμελειοδικείου Πειραιά σε ποινή φυλάκισης 8 μηνών με τριετή αναστολή. Ακολούθως, με την 462421/1-β/30.10.2011 απόφαση του προϊσταμένου της Υποδιεύθυνσης Αλλοδαπών Αττικής διατάχθηκε η επιστροφή του αιτούντος στη χώρα καταγωγής του, ενώ δεν χορηγήθηκε προθεσμία οικειοθελούς αναχώρησης διότι κρίθηκε επικίνδυνος για τη δημόσια τάξη και ασφάλεια. Με την ίδια απόφαση ο αιτών ενεγράφη στον εθνικό κατάλογο ανεπιθύμητων αλλοδαπών και στο σύστημα πληροφοριών Σένγκεν μέχρι 30.10.2018. Στην εν λόγω απόφαση γίνεται ρητώς επίκληση του γεγονότος ότι στον αιτούντα κοινοποιήθηκε πληροφοριακό δελτίο για τους υπό απομάκρυνση αλλοδαπούς, με το οποίο πληροφορήθηκε, σε γλώσσα που κατανοούσε, τα δικαιώματά του και τα διαθέσιμα ένδικα μέσα, ενώ στην τελευταία παράγραφο του διατακτικού της αναφέρεται ότι «Δύνασθε να αιτηθείτε γραπτή ή προφορική μετάφραση των βασικών σημείων της ως άνω απόφασης επιστροφής, καθώς και των προβλεπόμενων ένδικων μέσων σε γλώσσα που κατανοείτε ή θεωρείται ευλόγως ότι κατανοείτε». Εξάλλου, ο αιτών υπέβαλε την από 1.11.2011 υπεύθυνη δήλωση, σύμφωνα με την οποία παραιτήθηκε από κάθε ένδικο μέσο και επιθυμούσε την άμεση απέλασή του στη Ρουμανία, ενώ δεν προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ότι προσέβαλε δικαστικώς την ως άνω απόφαση επιστροφής του. Η απομάκρυνση αυτή πράγματι έλαβε χώρα με δικά του έξοδα στις 5.11.2011. Εν συνεχεία, την 1.9.2013, ο αιτών επέστρεψε στη χώρα και στις 25.9.2013 υπέβαλε αίτηση για χορήγηση βεβαίωσης εγγραφής ως πολίτη της Ε.Ε., επί της οποίας έχει τεθεί η σημείωση «Έλεγχος Η/Υ: Σηματικές αναφορές SIS: Αρνητική». Η αίτησή του έγινε δεκτή και του χορηγήθηκε, στις 25.9.2013, βεβαίωση εγγραφής πολίτη κράτους μέλους της ΕΕ. Ακολούθως, αφού πρώτα ο αιτών κλήθηκε να εκφράσει τις αντιρρήσεις του, εκδόθηκε η 4000/10/19233/2-β΄/14.10.2014 απόφαση του Αναπληρωτή Διοικητική του Τμήματος Αλλοδαπών Δυτικής Θεσσαλονίκης, με την οποία αφενός ανακλήθηκε η βεβαίωση εγγραφής πολίτη κράτους μέλους της Ε.Ε., αφετέρου διατάχθηκε η επιστροφή στη χώρα καταγωγής του για λόγους δημόσιας τάξης και ασφάλειας με προθεσμία 6 ημερών για την οικειοθελή του αναχώρηση. Η αιτιολογία της ως άνω πράξης, συνίσταται στο ότι ο αιτών «παραμένει παράνομα στη χώρα, ενώ είναι καταχωρημένος στον Εθνικό Κατάλογο Ανεπιθύμητων Αλλοδαπών, συνεπεία της υπ’ αρ. 462421/1-β΄/30.10.2011 απόφασης επιστροφής, που εκδόθηκε σε βάρος του, διότι κρίθηκε επικίνδυνος για τη δημόσια τάξη, καθώς καταδικάστηκε … σε φυλάκιση 8 μηνών με τριετή αναστολή για παράβαση των άρθρων 372 και 45 Π.Κ. Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι η προσωπική συμπεριφορά του ανωτέρω συνιστά πραγματική, ενεστώσα και αρκούντως σοβαρή απειλή στρεφόμενη κατά θεμελιώδους συμφέροντος της κοινωνίας». Κατά της ως άνω απόφασης ο αιτών άσκησε την από 29.10.2014 προσφυγή του, με την οποία προέβαλε ότι η 462421/1-β΄/30.10.2011 απόφαση επιστροφής ουδέποτε κοινοποιήθηκε σ’ αυτόν ώστε να μπορεί να κατανοήσει το περιεχόμενο και τις συνέπειες της σχετικής διοικητικής πράξης και ότι, εφόσον μετά την ως άνω καταδίκη του δεν υπέπεσε, εκ νέου, σε οποιοδήποτε αδίκημα, δεν αποτελεί κίνδυνο για τη δημόσια τάξη και ασφάλεια. Η διοικητική αυτή προσφυγή του απορρίφθηκε με την 380976/2-δ/10.11.2014 απόφαση του Διευθυντή της Διεύθυνσης Αλλοδαπών Θεσσαλονίκης με την αιτιολογία ότι ο αιτών είναι επικίνδυνος για τη δημόσια τάξη και ασφάλεια «καθώς στο παρελθόν έχει καταχωρηθεί στον Εθνικό Κατάλογο Ανεπιθύμητων Αλλοδαπών, διότι εκδόθηκε σε βάρος του η … από 30-10-2011 απόφαση του Προϊσταμένου της Υποδιεύθυνσης Αλλοδαπών Αττικής με την οποία διατάχθηκε η επιστροφή του …για λόγους δημόσιας τάξης και ασφάλειας, ως αυτοί αναφέρονται στην εν λόγω απόφαση και παρόλο που απομακρύνθηκε την 5-11-2011, επανήλθε και παρέμενε στη χώρα, ενώ το μέτρο της απαγόρευσης ήταν σε ισχύ, αποδεικνύοντας ότι πρόκειται για άτομο που δεν συμμορφώνεται με την απόφαση της διοίκησης που τον καθιστά ανεπιθύμητο», ενώ ο ισχυρισμός περί πλημμελούς κοινοποίησης της από 30.10.2011 απόφασης επιστροφής απορρίφθηκε με το σκεπτικό ότι «θα μπορούσε να αποτελέσει λόγο ακύρωσης της εν λόγω απόφασης και δεν δύναται να επικαλεσθεί στην προκείμενη περίπτωση για την ανατροπή της προσβαλλόμενης απόφασης».
Με την κρινόμενη αίτηση ο αιτών υποστηρίζει ότι η 462421/1-β/30.10.2011 απόφαση του προϊσταμένου της Υποδιεύθυνσης Αλλοδαπών Αττικής ουδέποτε του κοινοποιήθηκε σε γλώσσα την οποία να κατανοεί και, ως εκ τούτου, δεν είχε λάβει γνώση της εγγραφής του στον κατάλογο ανεπιθύμητων αλλοδαπών. Περαιτέρω, ισχυρίζεται ότι, μετά την εκτέλεση της απόφασης επιστροφής στη χώρα του, εισήλθε στην Ελλάδα στις αρχές του 2012 και από τις αρχές του 2013 ξεκίνησε δική του επιχείρηση, ότι μολονότι υπέστη αρκετές φορές ελέγχους από αστυνομικά όργανα ουδέποτε του επισημάνθηκε ότι υπήρχε εγγραφή του στον κατάλογο ανεπιθύμητων αλλοδαπών και, τέλος, ότι η σχετική εγγραφή δεν προέκυψε ούτε κατά τον ηλεκτρονικό έλεγχο που διενεργήθηκε όταν υπέβαλε αίτηση για χορήγηση βεβαίωσης εγγραφής ως πολίτης Ε.Ε. Ενόψει τούτων, προβάλλει ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε χωρίς νόμιμη και επαρκή αιτιολογία, εφόσον δεν εξειδικεύεται η σοβαρότητα των λόγων δημόσιας τάξης που επιτάσσουν την απομάκρυνσή του από τη χώρα, κατά παράβαση των αρχών της αναλογικότητας, της χρηστής διοίκησης και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, καθώς και κατά παράβαση του άρθρου 23 παρ. 2 του ΠΔ 106/2007, καθ’ όσον αφορά τη χορήγηση προθεσμίας 6 ημερών για την οικειοθελή του αναχώρηση.
Ερμηνευτικές δυσχέρειες όσον αφορά τις διατάξεις της οδηγίας 2004/38/ΕΚ
Ο αιτών είχε καταχωρηθεί στον εθνικό κατάλογο ανεπιθύμητων αλλοδαπών βάσει διοικητικής απόφασης επιστροφής του, την οποία δεν προσέβαλε δικαστικά. Σύμφωνα με τις διατάξεις της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ, όπως μεταφέρθηκαν στην εσωτερική έννομη τάξη με το ΠΔ 106/2007, ο αιτών μπορούσε, μετά την πάροδο εύλογης προθεσμίας, ή σε κάθε περίπτωση μετά την πάροδο τριετίας, να υποβάλει αίτηση άρσης του μέτρου της απαγόρευσης εισόδου, κατά τη διάρκεια, ωστόσο, εξέτασης της εν λόγω αίτησής του δεν είχε «κανένα δικαίωμα» εισόδου στην επικράτεια. Παρ’ όλα αυτά, ο αιτών εισήλθε στην ελληνική επικράτεια, ενώ ίσχυε η απαγόρευση εισόδου χωρίς να υποβάλει αίτηση άρσης του μέτρου αυτού, και ξεκίνησε επιχειρηματική δραστηριότητα, λαμβάνοντας μάλιστα βεβαίωση εγγραφής ως πολίτης της ΕΕ. Όταν έγινε αντιληπτό από τη Διοίκηση ότι υπήρχε προηγούμενη εγγραφή του αιτούντος (με διαφορετικά στοιχεία) στον κατάλογο ανεπιθύμητων αλλοδαπών, η χορηγηθείσα βεβαίωση εγγραφής πολίτη ΕΕ ανακλήθηκε από το όργανο που ήταν αρμόδιο για την έκδοσή της, καθώς εκτιμήθηκε ότι η παραβίαση της απαγόρευσης εισόδου στη χώρα συνιστά αυτοτελώς λόγο δημόσιας τάξης, ταυτόχρονα δε, επιβλήθηκε σε βάρος του, από το ίδιο όργανο, το μέτρο της επιστροφής. Με αυτά τα δεδομένα, μπορεί να υποστηριχθεί η θέση ότι, εφόσον απαγορεύεται, βάσει των διατάξεων της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ, η είσοδος στο έδαφος κράτους μέλους πολίτη άλλου κράτους μέλους που είναι εγγεγραμμένος στον κατάλογο ανεπιθύμητων αλλοδαπών, εάν δεν τηρηθεί προηγουμένως η σχετική διαδικασία υποβολής αίτησης άρσης του μέτρου της απαγόρευσης εισόδου, νομίμως ανακαλείται η χορηγηθείσα σε αυτόν βεβαίωση εγγραφής πολίτη της Ένωσης και λαμβάνεται σε βάρος του απόφαση απομάκρυνσής του από τη χώρα (εφόσον είχε εισέλθει στο οικείο κράτος μέλος παρά την ύπαρξη μέτρου απαγόρευσης εισόδου), διότι στην περίπτωσή του δεν συντρέχουν πλέον οι προϋποθέσεις άσκησης του δικαιώματος ελεύθερης κυκλοφορίας που αναγνωρίζεται σε όλους τους πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Μπορεί, ωστόσο, να υποστηριχθεί και η αντίθετη γνώμη, ότι δηλαδή η απέλαση υπηκόου άλλου κράτους μέλους επιτρέπεται, κατά τη ρητή πρόβλεψη της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ, μόνο εφόσον συντρέχουν λόγοι δημόσιας τάξης και ασφάλειας και ότι δεν επιτρέπεται, ως εκ της στενής ερμηνείας των διατάξεων, που εισάγουν εξαίρεση στα δικαιώματα ελεύθερης κυκλοφορίας και εγκατάστασης, η συναγωγή επιπλέον περιορισμών στο εν λόγω δικαίωμα, όπως είναι η υποχρεωτική, αυτόματη απομάκρυνση σε περίπτωση που διατηρείται σε ισχύ παλαιότερη απαγόρευση εισόδου χωρίς εκ νέου έλεγχο της συνδρομής λόγων δημόσιας τάξης και ασφάλειας στο πρόσωπο του αιτούντος. Αυτό δε ιδίως στην περίπτωση κατά την οποία μεταξύ της πράξης επιβολής απαγόρευσης εισόδου και της απόφασης εκ νέου απέλασης μεσολαβεί χρονικό διάστημα σχεδόν τριών ετών, στη διάρκεια του οποίου ο ενδιαφερόμενος υπήκοος κράτους μέλους έλαβε βεβαίωση εγγραφής ως πολίτης Ευρωπαϊκής Ένωσης και άρχισε επιχειρηματική δραστηριότητα στο κράτος υποδοχής, με αποτέλεσμα, όπως ο ίδιος προβάλλει, να ανακύπτουν ζητήματα χρηστής διοίκησης και προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του. Εν όψει των ανωτέρω ερμηνευτικών δυσχερειών ως προς την έννοια αφενός των διατάξεων της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ αφετέρου των άρθρων 45 και 49 της ΣΛΕΕ, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οποιαδήποτε γνώμη ως προς την εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων του δικαίου της Ένωσης παρίσταται τόσο προφανής, ώστε να μην αφήνει περιθώριο για εύλογες αμφιβολίες (πρβλ. ΔΕΚ της 6ης Οκτωβρίου 1982, C-283/81, CILFIT).
Διερεύνηση της συμβατότητας της διάταξης του άρθρου 40 του Ν. 3907/2011 προς το δίκαιο της Ένωσης
Περαιτέρω, γίνεται δεκτό ότι ο εθνικός νομοθέτης δεν περιορίζεται να προβλέψει για μια κατηγορία περιπτώσεων ή προσώπων πρόσφορους κανόνες εμπνεόμενος από τις διατάξεις Οδηγίας, που δεν περιλαμβάνει τα πρόσωπα αυτά ή τις περιπτώσεις αυτές στο πεδίο εφαρμογής της, εφόσον τούτο είναι προφανώς χρήσιμο και καθόσον καμία άλλη διάταξη του κοινοτικού δικαίου δεν το εμποδίζει (πρβλ. ΔΕΚ διάταξη της 10ης Φεβρουαρίου 2004, C-85/03 Μαυρωνά, σκ. 22). Η παραπομπή, ωστόσο, με το άρθρο 40 παρ. 1 του Ν. 3907/2011, για τις περιπτώσεις πολιτών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στις διατάξεις που μεταφέρουν στην εθνική έννομη τάξη τις ρυθμίσεις σχετικά με τα όργανα, τις διαδικασίες, τις διαδικαστικές εγγυήσεις και τη δικαστική προστασία για την επιστροφή υπηκόων τρίτων χωρών λόγω μη νόμιμης διαμονής είναι πιθανό να υπονομεύσει τους σκοπούς των οδηγιών 2008/115/ΕΚ και 2004/38/ΕΚ, καθώς δημιουργούνται κοινές διαδικασίες και ορίζονται ενιαία όργανα για δύο κατηγορίες προσώπων (υπήκοοι τρίτων χωρών – υπήκοοι άλλου κράτους μέλους) που το δίκαιο της ΕΕ σαφώς διακρίνει, καθόσον οι μεν έχουν την ιθαγένεια της ΕΕ, ενώ οι δε όχι. Και ναι μεν επιφυλάσσεται ο εθνικός νομοθέτης στην παρ. 2 του ίδιου άρθρου και νόμου ότι ως προς τις ουσιαστικές προϋποθέσεις και τους όρους έκδοσης των αποφάσεων επιστροφής σε βάρος των προσώπων της παρ. 1 εξακολουθούν να εφαρμόζονται οι διατάξεις των άρθρων 22 έως 24 του ΠΔ 106/2007, όμως κατά την εφαρμογή του συνόλου των ρυθμίσεων (παρ. 1 και 2 του άρθρου 40 του Ν. 3907/2011) είναι ενδεχόμενο οι λόγοι και η διαδικασία απομάκρυνσης των πολιτών της Ε.Ε. να εξομοιωθούν με τους λόγους και τη διαδικασία απομάκρυνσης υπηκόων τρίτων χωρών. Πράγματι, στην προκειμένη περίπτωση σε βάρος του αιτούντος, υπηκόου Ρουμανίας, εκδόθηκε απόφαση επιστροφής ως παρακολουθηματική πράξη απόφασης ανάκλησης, για λόγους δημόσιας τάξης και ασφάλειας (υφιστάμενη απαγόρευση εισόδου για λόγους δημόσιας τάξης και ασφάλειας), βεβαίωσης εγγραφής πολίτη της ΕΕ, η οποία, ωστόσο, δεν αποτελεί τίτλο νόμιμης διαμονής στη χώρα. Εξάλλου, το εκδόν τις πράξεις αυτές όργανο (Αναπληρωτής Διοικητής του Τμήματος Αλλοδαπών Δυτικής Θεσσαλονίκης), δεν συγκαταλέγεται, σύμφωνα με την 4000/4/31-ρο΄/11.9.2013 απόφαση του Γενικού Αστυνομικού Διευθυντή Θεσσαλονίκης, μεταξύ των οργάνων που έχουν αρμοδιότητα να εκδίδουν αυτοτελώς αποφάσεις επιστροφής υπηκόων τρίτων χωρών, παρίσταται, ως εκ τούτου, αναγκαία για την κρίση ως προς την αρμοδιότητα του οργάνου, που εν προκειμένω εξέδωσε την απόφαση επιστροφής, η διερεύνηση της συμβατότητας προς το δίκαιο της Ένωσης της διάταξης του άρθρου 40 του Ν. 3907/2011, επί της οποίας, ωστόσο, δεν μπορεί να διατυπωθεί από το Δικαστήριο κρίση απαλλαγμένη εύλογων αμφιβολιών. Συνεπώς, εν όψει των ανωτέρω ερμηνευτικών δυσχερειών αφενός ως προς την έννοια των διατάξεων της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ και των άρθρων 45 και 49 της ΣΛΕΕ, αφετέρου ως προς τη συμβατότητα της διάταξης του άρθρου 40 του Ν. 3907/2011 προς τις διατάξεις των Οδηγιών 2004/38/ΕΚ και 2008/115/ΕΚ, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι οποιαδήποτε γνώμη ως προς την εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων του δικαίου της Ένωσης παρίσταται τόσο προφανής, ώστε να μην αφήνει περιθώριο για εύλογες αμφιβολίες (πρβλ. ΔΕΚ της 6ης Οκτωβρίου 1982, C-283/81, CILFIT).
Υποβολή προδικαστικών ερωτημάτων
«Έχουν τα άρθρα 27 και 32 της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ, ερμηνευόμενα υπό το φως των άρθρων 45 και 49 της ΣΛΕΕ και ενόψει της διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών μελών και των αρχών της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της χρηστής διοίκησης, την έννοια ότι επιβάλλεται ή επιτρέπεται η ανάκληση της, ήδη χορηγηθείσας, κατ’ άρθρο 8 παρ. 1 του π.δ. 106/2007, σε υπήκοο άλλου κράτους μέλους βεβαίωσης εγγραφής πολίτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και η σε βάρος του επιβολή μέτρου επιστροφής από το κράτος υποδοχής σε περίπτωση που, μολονότι είχε εγγραφεί στον εθνικό κατάλογο ανεπιθύμητων αλλοδαπών με το μέτρο της απαγόρευσης εισόδου για λόγους δημόσιας τάξης και ασφάλειας, αυτός εισήλθε εκ νέου στο εν λόγω κράτος μέλος και προχώρησε στην έναρξη επιχειρηματικής δραστηριότητας χωρίς να τηρήσει την προβλεπόμενη, στο άρθρο 32 της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ, διαδικασία υποβολής αίτησης άρσης της απαγόρευσης εισόδου, αναγομένης της τελευταίας (απαγόρευσης εισόδου) σε αυτοτελή λόγο δημόσιας τάξης που δικαιολογεί την ανάκληση της βεβαίωσης εγγραφής πολίτη κράτους μέλους;
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο παραπάνω ερώτημα, η περίπτωση αυτή ταυτίζεται με περίπτωση μη νόμιμης διαμονής του πολίτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης στο έδαφος του κράτους υποδοχής, ώστε να επιτρέπεται η, κατά το άρθρο 6 παρ. 1 της Οδηγίας 2008/115/ΕΚ, έκδοση πράξης επιστροφής από το όργανο το οποίο είναι αρμόδιο για την ανάκληση της βεβαίωσης εγγραφής του ως πολίτη της Ένωσης, μολονότι αφενός η βεβαίωση εγγραφής δεν αποτελεί, όπως παγίως γίνεται δεκτό, τίτλο νόμιμης διαμονής στη χώρα, αφετέρου στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας 2008/115/ΕΚ υπάγονται μόνο οι υπήκοοι τρίτων χωρών;
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο ίδιο ερώτημα, αν οι αρμόδιες εθνικές αρχές, δρώντας στο πλαίσιο της διαδικαστικής αυτονομίας του κράτους μέλους υποδοχής, ανακαλέσουν, για λόγους δημόσιας τάξης και ασφάλειας, τη βεβαίωση εγγραφής πολίτη άλλου κράτους μέλους, που δεν αποτελεί τίτλο νόμιμης διαμονής στη χώρα, και ταυτόχρονα επιβάλλουν, σ’ αυτόν, μέτρο επιστροφής, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι πρόκειται, κατ’ ορθό νομικό χαρακτηρισμό, για μία και μόνο διοικητική πράξη περί διοικητικής απέλασης των άρθρων 27 και 28 της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ υποκείμενη σε δικαστικό έλεγχο υπό τις προϋποθέσεις των τελευταίων αυτών διατάξεων που θεσπίζουν αποκλειστικό, ενδεχομένως, τρόπο διοικητικής απομάκρυνσης πολιτών της Ε.Ε. από το έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής;».
Κάμψη της απαγόρευσης του παρεμπίπτοντος ελέγχου ατομικών πράξεων – ερωτήματα αναγόμενα στην αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου
Ο αιτών προβάλλει ότι δεν έλαβε γνώση του περιεχομένου της 462421/1-β΄/30.10.2011 απόφασης επιστροφής σε γλώσσα που να μπορεί να κατανοεί, με αποτέλεσμα να μην γνωρίζει ότι έχει εις βάρος του εκδοθεί απαγόρευση εισόδου στη χώρα ισχύουσα έως 30.10.2018. Κατά πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, ο λόγος αυτός, ανεξαρτήτως της βασιμότητάς του, πρέπει να απορριφθεί ως απαραδέκτως προβαλλόμενος, διότι οδηγεί σε παρεμπίπτοντα έλεγχο της νομιμότητας ατομικής διοικητικής πράξης, η οποία ως εκ του χαρακτήρα της έχει το τεκμήριο της νομιμότητας και δεν μπορεί να θεωρηθεί ως συμπροσβαλλόμενη με την ένδικη αίτηση ακυρώσεως (πρβλ. ΣτΕ 3107/2015, 4516/2014, 2422, 755/2013 κ.ά). Όπως, ωστόσο, παγίως γίνεται δεκτό, το τεκμήριο νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων κάμπτεται σε περίπτωση ύπαρξης αντίθετης ειδικής διατάξεως, που επιτάσσει τον παρεμπίπτοντα έλεγχο (όπως ο παρεμπίπτων έλεγχος προπαρασκευαστικών της εκλογής πράξεων κατά την εκδίκαση διαφορών κατά την εκλογική διαδικασία των Ο.Τ.Α., σύμφωνα με το άρθρο 258 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, ο οποίος κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2717/1999, ∙ βλ. π.χ. ΣτΕ 1273/1993 Ολ, 122, 1454/2008 κ.ά.∙ πρβλ. ΑΕΔ 26/1994). Εξάλλου, από τη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης συνάγεται ότι τα κράτη μέλη καθορίζουν μεν τα αρμόδια δικαστήρια και τους δικονομικούς κανόνες για την άσκηση των ενδίκων βοηθημάτων που αποσκοπούν στην προστασία των δικαιωμάτων, που αντλούν οι ιδιώτες από το κοινοτικό δίκαιο, εντούτοις οι κανόνες αυτοί δεν επιτρέπεται να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που χορηγεί η ενωσιακή έννομη τάξη (βλ. μεταξύ άλλων ΔΕΚ της 29ης Απριλίου 2004, C-482/01 και C-493/01, Ορφανόπουλος και Oliveri, σκ. 80 και της 9ης Δεκεμβρίου 2003, C-129/00, Επιτροπή κατά Ιταλίας, σκ. 25, επίσης ΔΕΕ απόφαση μείζονος σύνθεσης της 5ης Οκτωβρίου 2010, C-173/09 Elchinov, σκ. 31). Εν προκειμένω, ο αιτών παραπονείται κατ’ ουσία ότι η εις βάρος του ληφθείσα αρχική απόφαση επιστροφής, με την οποία ταυτοχρόνως απαγορεύθηκε η είσοδός του στην ελληνική επικράτεια, δεν του κοινοποιήθηκε εγγράφως κατά τρόπο που να του επιτρέπει να κατανοήσει το περιεχόμενο και τις συνέπειές της, όπως ορίζει το άρθρο 30 της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ, δηλαδή σε γλώσσα την οποία να κατανοεί, και συνεπώς δεν ελήφθη νομοτύπως σύμφωνα με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (όπως συνάγεται από το άρθρο 32 της ως άνω Οδηγίας), ώστε να μπορεί να στηριχθεί επ’ αυτής ο περιορισμός των δικαιωμάτων ελεύθερης κυκλοφορίας και εγκατάστασης. Η αντιμετώπιση του λόγου αυτού θέτει ζητήματα αφενός πιθανής παραβίασης, από τους συναφείς εθνικούς δικονομικούς κανόνες, της αρχής της αποτελεσματικότητας (βλ. και ΔΕΕ της 17ης Μαρτίου 2016, C-161/15 Benallal, σκ. 24), αφετέρου ερμηνείας των διατάξεων των άρθρων 30, 31 και 32 της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ, η έννοια των οποίων, παρά την απόφαση του ΔΕΕ της 4ης Ιουνίου 2013 (C-300/11 ZZ), δεν είναι πρόδηλη ούτε απαλλαγμένη ευλόγων αμφιβολιών. Για τον λόγο αυτό πρέπει να υποβληθούν στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης προδικαστικά ερωτήματα με το εξής περιεχόμενο:
«Στην περίπτωση που η απάντηση επί των ανωτέρω προδικαστικών ερωτημάτων είναι καταφατική, αντίκειται στην αρχή της αποτελεσματικότητας εθνική νομολογιακή πρακτική η οποία απαγορεύει στις διοικητικές αρχές και ακολούθως στα αρμόδια δικαστήρια, που επιλαμβάνονται της υπόθεσης, να εξετάζουν, στο πλαίσιο ανάκλησης βεβαίωσης εγγραφής πολίτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή επιβολής μέτρου απομάκρυνσης από το κράτος μέλος υποδοχής λόγω της ισχύος, σε βάρος του υπηκόου άλλου κράτους μέλους, μέτρου απαγόρευσης εισόδου στο κράτος μέλος υποδοχής, το κατά πόσο τηρήθηκαν, κατά την έκδοση της απόφασης απαγόρευσης εισόδου, οι διαδικαστικές εγγυήσεις των διατάξεων των άρθρων 30 και 31 της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ;
Σε περίπτωση που η απάντηση στο ανωτέρω ερώτημα είναι καταφατική, συνάγεται από το άρθρο 32 της Οδηγίας 2004/38/ΕΚ υποχρέωση των αρμόδιων διοικητικών αρχών του κράτους μέλους να κοινοποιούν, σε κάθε περίπτωση, στον ενδιαφερόμενο υπήκοο άλλου κράτους μέλους την απόφαση απομάκρυνσής του σε γλώσσα την οποία κατανοεί, ώστε να δύναται λυσιτελώς να ασκήσει τα διαδικαστικά δικαιώματα που αντλούνται από τις εν λόγω διατάξεις της Οδηγίας, ανεξαρτήτως του αν υποβάλλεται σχετικό αίτημα από τον ίδιο;».