Τα υπερνομοθετικά θεμέλια της διοικητικής δικονομίας: μαθήματα της 2ας και 3ης Οκτωβρίου 2017
α) Το δικαίωμα παροχής δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 παρ. 1 Συντ.)
Ι. Περιεχόμενο του άρθρου 20 παρ. 1 Σ
- Δικαστική προστασία και ακρόαση
- Προσωρινή εξασφάλιση, δεσμευτική διάγνωση και αναγκαστική εκτέλεση
- Συνταγματικό καθεστώς των ενδίκων μέσων
- Η επιφύλαξη υπέρ του νόμου στο άρθρο 20 παρ. 1
ΙΙ. Αντικείμενο της δικαστικής προστασίας
- Δικαιώματα και έννομα συμφέροντα
- Οι πηγές των δικαιωμάτων και συμφερόντων
ΙΙΙ. Απαγόρευση προσβολής των κυβερνητικών πράξεων (άρθρο 45 παρ. 5 του π.δ/τος 18/1989 (ΦΕΚ Α΄8)
- Κατηγορίες κυβερνητικών πράξεων
- Δικαστική προστασία χωρίς εξαιρέσεις
- Έλεγχος νομιμότητας των κυβερνητικών πράξεων {Βλ. ΣτΕ Ολ 3669/2006, 22/2007, 1117/2014, 2787/2015 [www.prevedourou.gr, Κυβερνητικές πράξεις (Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου, 5-10-2015, 22-02-2016, 3-10-2016)]. Β. Σκουρή, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, σ. 55-72}
β) Το άρθρο 19 ΣΕΕ
- Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης περιλαμβάνει το Δικαστήριο, το Γενικό Δικαστήριο και ειδικευμένα δικαστήρια. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξασφαλίζει την τήρηση του δικαίου κατά την ερμηνεία και την εφαρμογή των Συνθηκών.
- Τα κράτη μέλη προβλέπουν τα ένδικα βοηθήματα και μέσα που είναι αναγκαία για να διασφαλίζεται η πραγματική δικαστική προστασία στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης.
γ) Το άρθρο 47 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της ΕΕ
Αρθρο 47: Δικαίωμα πραγματικής προσφυγής και αμερόληπτου δικαστηρίου
Κάθε πρόσωπο του οποίου παραβιάστηκαν τα δικαιώματα και οι ελευθερίες που διασφαλίζονται από το δίκαιο της Ένωσης, έχει δικαίωμα πραγματικής προσφυγής ενώπιον δικαστηρίου, τηρουμένων των προϋποθέσεων που προβλέπονται στο παρόν άρθρο.
Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα να δικασθεί η υπόθεσή του δίκαια, δημόσια και εντός εύλογης προθεσμίας, από ανεξάρτητο και αμερόληπτο δικαστήριο, που έχει προηγουμένως συσταθεί νομίμως. Κάθε πρόσωπο έχει τη δυνατότητα να συμβουλεύεται δικηγόρο και να του αναθέτει την υπεράσπιση και εκπροσώπησή του.
Σε όσους δεν διαθέτουν επαρκείς πόρους, παρέχεται δικαστική αρωγή, εφόσον η αρωγή αυτή είναι αναγκαία για να εξασφαλισθεί η αποτελεσματική πρόσβαση στη δικαιοσύνη.
δ) Το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη (άρθρο 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου)
Άρθρον 6.- 1. Παν πρόσωπον έχει δικαίωμα όπως η υπόθεσίς του δικασθή δικαίως, δημοσία και εντός λογικής προθεσμίας υπό ανεξαρτήτου και αμερολήπτου δικαστηρίου, νομίμως λειτουργούντος, το οποίον θα αποφασίση, είτε επί των αμφισβητήσεων επί των δικαιωμάτων και υποχρεώσεών του αστικής φύσεως, είτε επί του βασίμου πάσης εναντίον του κατηγορίας ποινικής φύσεως. Η απόφασις δέον να εκδοθή δημοσία, η είσοδος όμως εις την αίθουσαν των συνεδριάσεων δύναται να απαγορευθή εις τον τύπον και τον κοινόν καθ’ όλην ή μέρος της διαρκείας της δίκης προς το συμφέρον της ηθικής, της δημοσίας τάξεως ή της εθνικής ασφαλείας εν δημοκρατική κοινωνία, όταν τούτο ενδείκνυται υπό των συμφερόντων των ανηλίκων ή της ιδιωτικής ζωής των διαδίκων, ή εν τω κρινομένω υπό του Δικαστηρίου ως απολύτως αναγκαίου μέτρω, όταν υπό ειδικάς συνθήκας η δημοσιότης θα ηδύνατο να παραβλάψη τα συμφέροντα της δικαιοσύνης.
ε) Η συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως (άρθρο 95 παρ. 1 α΄ Συντ.)
Τo βασικό ένδικο βοήθημα, με το οποίο ο συντακτικός νομοθέτης εξόπλισε το Συμβούλιο της Επικρατείας (στο εξής: ΣτΕ), είναι η αίτηση ακύρωσης, η οποία καθιστά κυρίως δυνατή την τήρηση της αρχής της νομιμότητας από τις διοικητικές αρχές. Το εν λόγω ένδικο βοήθημα περιελήφθη για πρώτη φορά στο άρθ. 82 Σ του 1911, κατά το οποίο «[ε]ις το Συμβούλιον της Επικρατείας ανήκουσιν ιδίως …γ) η κατ’ αίτησιν ακύρωσις διά παράβασιν νόμου των πράξεων των διοικητικών αρχών…», αντίστοιχη δε διάταξη περιέλαβαν τα Συντάγματα του 1927 (άρθ. 102) και του 1952 (άρθ. 83), με την προσθήκη ενός περαιτέρω λόγου ακύρωσης, αυτού της «υπέρβασης εξουσίας», και την απάλειψη του οριστικού άρθρου «των» πριν από τη φράση «πράξεων των διοικητικών αρχών». Και στα τρία συνταγματικά κείμενα, η αίτηση ακύρωσης παρατίθεται τρίτη κατά σειρά, μεταξύ των αρμοδιοτήτων του ΣτΕ, μετά την επεξεργασία των κανονιστικών διαταγμάτων και την εκδίκαση των «κατά τους νόμους υποβαλλομένων εις αυτό διαφορών αμφισβητουμένου διοικητικού» (πρόκειται για την κατά λέξη και ατυχή μετάφραση των γαλλικών όρων «contentieux administratif», που καλύπτει τις διοικητικές διαφορές). Ελλείψει διοικητικών δικαστηρίων, η προβλεπόμενη στις συνταγματικές διατάξεις αναιρετική αρμοδιότητα του ΣτΕ (στοιχείο δ΄ των αντίστοιχων άρθρων των τριών Συνταγμάτων) παρέμεινε νεκρό γράμμα, όπως επίσης και η διά νόμου ανάθεση της εκδίκασης διοικητικών διαφορών πλήρους δικαιοδοσίας (στοιχείο β΄ των ως άνω διατάξεων). Η αίτηση ακύρωσης διαμόρφωσε τη φυσιογνωμία του ΣτΕ ως ακυρωτικού δικαστηρίου, με τις ιδιομορφίες του εν λόγω ενδίκου βοηθήματος ως προς το αντικείμενο, αφενός, και την έκταση και τις συνέπειες, αφετέρου, του δικαστικού ελέγχου. Η σχετική νομολογία επέτρεψε τη διατύπωση πολλών αρχών του διοικητικού δικαίου, ουσιαστικού και δικονομικού, προς συμπλήρωση των ελλειπτικών και αποσπασματικών γραπτών διατάξεων του δικαίου αυτού. Πράγματι, πολλές από τις αρχές που διατυπώθηκαν και αναπτύχθηκαν νομολογιακά κατοχυρώθηκαν, στη συνέχεια, τόσο από τον συντακτικό (δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης [άρθρο 20 § 2 Σ], αρχή της αναλογικότητας [άρθρο 25 Σ], αρχές και κανόνες που είχαν συναχθεί από τη νομολογία 1453του Ε΄ Τμήματος κατά την ερμηνεία της διάταξης του άρθ. 24 Σ, όπως το ατομικό δικαίωμα στην προστασία του περιβάλλοντος, η αρχή της αειφορίας, η εξομοίωση δημοσίων η εξομοίωση δημοσίων και ιδιωτικών δασών ως προς τους όρους της μεταβολής του προορισμού των, η ερμηνευτική δήλωση περί της εννοίας του δάσους που περιελήφθησαν στο ίδιο το κείμενο της διάταξης κατά την αναθεώρηση) όσο και από τον κοινό νομοθέτη (άρθ. 13, 14 και 15 του ΚΔΔιαδ, περί συγκρότησης, σύνθεσης και λειτουργίας των συλλογικών οργάνων της διοίκησης). Ενίοτε, ο έλεγχος που άσκησε το Δικαστήριο με το ένδικο αυτό βοήθημα θεωρήθηκε υπερβολικός και επικρίθηκε από τη θεωρία ως ένδειξη δικαστικού ακτιβισμού που θίγει τη διάκριση των εξουσιών. Σε επίπεδο τυπικού νόμου, οι αρμοδιότητες του ΣτΕ, η ενώπιόν του διαδικασία και το νομικό καθεστώς της αίτησης ακύρωσης ρυθμίστηκαν διαδοχικά από τον ν. 3713/1928, το ν.δ. 170/1973 και το π.δ. 89/1989, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει. Τις εξουσίες του ακυρωτικού δικαστή ενίσχυσε ο ν. 4274/2014.
στ) Η διάρθρωση των διοικητικών δικαστηρίων σύμφωνα με το Σύνταγμα
Άρθρο 93 του Συντάγματος
- Τα δικαστήρια διακρίνονται σε διοικητικά, πολιτικά και ποινικά και οργανώνονται με ειδικούς νόμους.
- Οι συνεδριάσεις κάθε δικαστηρίου είναι δημόσιες, εκτός αν το δικαστήριο κρίνει με απόφασή του ότι η δημοσιότητα πρόκειται να είναι επιβλαβής στα χρηστά ήθη ή ότι συντρέχουν ειδικοί λόγοι προστασίας της ιδιωτικής ή οικογενειακής ζωής των διαδίκων.
- Κάθε δικαστική απόφαση πρέπει να είναι ειδικά και εμπεριστατωμένα αιτιολογημένη και απαγγέλλεται σε δημόσια συνεδρίαση. Νόμος ορίζει τις έννομες συνέπειες που επέρχονται και τις κυρώσεις που επιβάλλονται σε περίπτωση παραβίασης του προηγούμενου εδαφίου. Η γνώμη της μειοψηφίας δημοσιεύεται υποχρεωτικά. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την καταχώριση στα πρακτικά ενδεχόμενης μειοψηφίας, καθώς και τους όρους και τις προϋποθέσεις της δημοσιότητάς της.
- Τα δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόζουν νόμο που το περιεχόμενό του είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα.
Άρθρο 94 του Συντάγματος
- Στο Συμβούλιο της Επικρατείας και τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια υπάγονται οι διοικητικές διαφορές, όπως νόμος ορίζει, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
- Στα πολιτικά δικαστήρια υπάγονται οι ιδιωτικές διαφορές, καθώς και υποθέσεις εκούσιας δικαιοδοσίας, όπως νόμος ορίζει.
- Σε ειδικές περιπτώσεις και προκειμένου να επιτυγχάνεται η ενιαία εφαρμογή της αυτής νομοθεσίας μπορεί να ανατεθεί με νόμο η εκδίκαση κατηγοριών ιδιωτικών διαφορών στα διοικητικά δικαστήρια ή κατηγοριών διοικητικών διαφορών ουσίας στα πολιτικά δικαστήρια.
- Στα πολιτικά ή διοικητικά δικαστήρια μπορεί να ανατεθεί και κάθε άλλη αρμοδιότητα διοικητικής φύσης, όπως νόμος ορίζει. Στις αρμοδιότητες αυτές περιλαμβάνεται και η λήψη μέτρων για τη συμμόρφωση της διοίκησης με τις δικαστικές αποφάσεις. Οι δικαστικές αποφάσεις εκτελούνται αναγκαστικά και κατά του Δημοσίου, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, όπως νόμος ορίζει.
Το άρθρo 94 Σ, το οποίο εντάσσεται στο Δεύτερο Κεφάλαιο του Ε΄ Τμήματος του Συντάγματος περί δικαστικής εξουσίας, με τίτλο «Οργάνωση και δικαιοδοσία των δικαστηρίων», αποτελεί εξειδίκευση του κατοχυρούμενου στο άρθ. 93 § 1 Σ συστήματος χωριστών δικαιοδοσιών, το οποίο είχε ήδη καθιερωθεί υπό το κράτος ισχύος του Σ 1911, με την αναθεώρηση των άρθ. 82 (περί κατοχύρωσης της ακυρωτικής αρμοδιότητας του ΣτΕ, καθώς και της αρμοδιότητάς του να εκδικάζει διαφορές αμφισβητούμενου διοικητικού) και 101 (στο οποίο προβλέφθηκε –για πρώτη φορά μετά την περίοδο 1833-1843– η υπαγωγή υποθέσεων αμφισβητούμενου διοικητικού σε διοικητικά δικαστήρια που συνιστώνται με ειδικούς νόμους). Το σύστημα αυτό διατηρήθηκε και υπό το Σ 1927, το οποίο αφιέρωνε ειδικό κεφάλαιο (Η΄) για τη Διοικητική Δικαιοσύνη, διακριτό, πάντως, σε σχέση με εκείνο περί δικαστικής εξουσίας, οι διατάξεις για την οποία απάρτιζαν το Κεφάλαιο Ζ΄ του Συντάγματος. Η ίδια διάκριση, άλλωστε, διατηρήθηκε και υπό το κράτος ισχύος του Συντάγματος του 1952 (άρθ. 82-86 «περί Διοικητικής Δικαιοσύνης» και άρθ. 87-97 «περί Δικαστικής Εξουσίας»), το οποίο προέβλεψε μεν την ίδρυση τακτικών διοικητικών δικαστηρίων με γενική αρμοδιότητα, πλην επέτρεψε στον τυπικό νομοθέτη να επιλέξει αυτός τον χρόνο σύστασης, συγκρότησης και λειτουργίας τους και να ιδρύει, στο μεσοδιάστημα, ειδικά διοικητικά δικαστήρια για την εκδίκαση ειδικών κατηγοριών διοικητικών διαφορών, όπως οι φορολογικές, για την εκδίκαση των οποίων ιδρύθηκαν, με τους ν. 2289/1952 (Α΄ 301) και 3845/1958 (Α΄ 149), τα φορολογικά δικαστήρια. Η Επιτροπή για την αναθεώρηση του Συντάγματος των ετών 1946-1950 είχε καταγράψει 305 διοικητικά δικαστήρια και διοικητικές επιτροπές επιφορτισμένες με την εκδίκαση διοικητικών διαφορών, στο δε πλαίσιο της αναθεωρητικής διαδικασίας του 1975 οι εν λόγω επιτροπές και δικαστήρια υπολογίσθηκαν από 520 έως 2.000, περίπου.
Υπό το Σ 1975 όλες οι ρυθμίσεις περί Δικαιοσύνης εντάσσονται σε ενιαίο Τμήμα του συνταγματικού κειμένου (Τμήμα Ε΄ με τίτλο «Δικαστική Εξουσία»), τα δε σχετικά με την οργάνωση και τη δικαιοδοσία των δικαστηρίων περιλαμβάνονται στο αυτοτελές –πλην εξίσου ενιαίο– κεφάλαιο δεύτερο του Συντάγματος. Η διάκριση των δικαστηρίων σε σε πολιτικά, ποινικά και διοικητικά καθιερώνεται για πρώτη φορά με το άρθ. 93 § 1 Σ Το άρθ. 94 στην αρχική του διατύπωση αποτελεί, ουσιαστικά, αναδιατύπωση του άρθ. 82 Σ 1952, διαφοροποιείται όμως κατά το ότι η έννοια του 1422 «αμφισβητουμένου διοικητικού» έχει πλέον αντικατασταθεί από εκείνη της «διοικητικής διαφοράς ουσίας». Ειδικότερα, στην αρχική του διατύπωση το άρθ. 94 είχε ως εξής: «1. Η εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας ανήκει εις τα υφιστάμενα τακτικά διοικητικά δικαστήρια. Αι εκ των ως άνω διαφορών μη υπαχθείσαι εισέτι εις τα δικαστήρια ταύτα, δέον να υπαχθούν υποχρεωτικώς εις την δικαιοδοσίαν αυτών, εντός πέντε ετών από της ισχύος του παρόντος, της της προθεσμίας ταύτης δυναμένης να παρατείνεται διά νόμου. 2. Μέχρι της υπαγωγής εις τα τακτικά διοικητικά δικαστήρια και των λοιπών ουσιαστικών διοικητικών διαφορών, είτε εν τω συνόλω είτε κατά κατηγορίας, αύται εξακολουθούν να υπάγωνται εις τα πολιτικά δικαστήρια, πλην εκείνων διά τας οποίας ειδικοί νόμοι συνέστησαν ειδικά διοικητικά δικαστήρια, εις τα οποία τηρούνται αι διατάξεις των §§ 2-4 του άρθ. 93. 3. Εις τα πολιτικά δικαστήρια υπάγονται πάσαι αι ιδιωτικαί διαφοραί, ως και αι διά νόμου ανατιθέμεναι εις ταύτα υποθέσεις εκουσίας δικαιοδοσίας. 4. Εις τα πολιτικά ή διοικητικά δικαστήρια δύναται να ανατεθή και πάσα άλλη υπό του νόμου οριζομένη διοικητικής φύσεως αρμοδιότης. Ερμηνευτική δήλωσις: Ως τακτικά διοικητικά δικαστήρια νοούνται μόνο τα συσταθέντα διά του νομοθετικού διατάγματος 3845/1958 τακτικά φορολογικά δικαστήρια».
Η διάταξη του άρθ. 94 Σ παρέμεινε αμετάβλητη κατά τη συνταγματική αναθεώρηση του 1986, αναθεωρήθηκε όμως το 2001, οπότε –με δεδομένη την ολοκλήρωση της διοικητικής δικαιοδοσίας με τους ν. 702/1977 και 1406/1983, καθώς και τον ν. 2721/1999– τροποποιήθηκαν οι §§ 1 και 2 και καταργήθηκε η ερμηνευτική δήλωση. Επιπλέον, αναθεωρήθηκε η § 3 του άρθ. 94 Σ και αναγνωρίστηκε η δυνατότητα στον κοινό νομοθέτη να μεταφέρει αρμοδιότητες από τα πολιτικά στα διοικητικά δικαστήρια και αντίστροφα, για λόγους ενότητας της νομολογίας, όταν το ίδιο σύστημα διατάξεων εφαρμόζεται από διαφορετικές δικαιοδοσίες. Η σπουδαιότερη, όμως, τροποποίηση κατά την αναθεώρηση του 2001 υπήρξε αυτή της § 4 του ίδιου άρθρου, με τη θέσπιση της αναγκαστικής εκτέλεσης εις βάρος του Δημοσίου, των ΟΤΑ και των λοιπών ΝΠΔΔ.
Άρθρο 95 του Συντάγματος
- Στην αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Eπικρατείας ανήκουν ιδίως:
α) Η μετά από αίτηση ακύρωση των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών για υπέρβαση εξουσίας ή για παράβαση νόμου.
β) Η μετά από αίτηση αναίρεση τελεσίδικων αποφάσεων των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, όπως νόμος ορίζει.
γ) H εκδίκαση των διοικητικών διαφορών ουσίας που υποβάλλονται σ’ αυτό σύμφωνα με το Σύνταγμα και τους νόμους.
δ) H επεξεργασία όλων των διαταγμάτων που έχουν κανονιστικό χαρακτήρα.
- Kατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του στοιχείου δ΄ της προηγούμενης παραγράφου δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του άρθρου 93 παράγραφοι 2 και 3.
- Κατηγορίες υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας μπορεί να υπάγονται με νόμο, ανάλογα με τη φύση ή τη σπουδαιότητά τους, στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια. Το Συμβούλιο της Επικρατείας δικάζει σε δεύτερο βαθμό, όπως νόμος ορίζει.
- Oι αρμοδιότητες του Συμβουλίου της Eπικρατείας ρυθμίζονται και ασκούνται όπως νόμος ειδικότερα ορίζει.
- Η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρμόδιο όργανο, όπως νόμος ορίζει. Νόμος ορίζει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της διοίκησης.