Εξελίξεις στην έννοια της εκτελεστής πράξης (ΣτΕ 25/2021)
Η απόφαση ΣτΕ 25/2021 περιέχει σημαντικές σκέψεις για την έννοια της εκτελεστής πράξης. Από τη μια πλευρά, φαίνεται ότι διευρύνει την έννοια αυτή, προκειμένου να διασώσει το ένδικο βοήθημα και να επιλύσει εγκαίρως ζητήματα που θα ανακύψουν σε μεταγενέστερο στάδιο της διοικητικής διαδικασίας. Έτσι, όσον αφορά την πρώτη προσβαλλόμενη πράξη, δηλαδή την απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Συμβουλίου Επιλογής Προσωπικού (Α.Σ.Ε.Π.), με την οποία έγινε δεκτό ότι τα Ερευνητικά Πανεπιστημιακά Ινστιτούτα (Ε.Π.Ι.) και, ειδικότερα, το αιτούν Ε.Π.Ι.Σ.Ε.Υ., σε ό,τι αφορά τις προσλήψεις του διοικητικού, τεχνικού και βοηθητικού προσωπικού τους, υπάγονται, κατά την έννοια του άρθρου 14 παρ. 1 περ. η΄ του ν. 2190/1994, στο θεσπιζόμενο από τον νόμο αυτό σύστημα προσλήψεων, το Δικαστήριο δέχεται ότι η γνωμοδότηση του ΑΣΕΠ, που αφορά την ερμηνεία νομοθετικών διατάξεων, έχει αυτοτελείς έννομες συνέπειες για το αιτούν ερευνητικό ινστιτούτο (ΝΠΙΔ), διότι εκφέρεται κατόπιν αιτήματος του ινστιτούτου αυτού και σε σχέση με συγκεκριμένη διαδικασία πρόσληψης προσωπικού του. Ωστόσο, το ίδιο το Δικαστήριο αναγνωρίζει ότι η απόφαση αυτή του ΑΣΕΠ είναι η μόνη πράξη την οποία μπορεί να προσβάλει το ίδιο το αιτούν νομικό πρόσωπο, προκειμένου να τύχει αυτοτελώς δικαστικής προστασίας. Επομένως, πρόκειται για μια «συνεπειοκρατική» προσέγγιση του δικαστή, ο οποίος επιλέγει μια ερμηνευτική εκδοχή που διασφαλίζει την έννομη προστασία του αιτούντος [1], έστω και αν αποκλίνει από το κλασικό περιεχόμενο της δεκτικής δικαστικής προσβολής πράξης, αφενός, και από το νομικό καθεστώς της γνωμοδότησης, αφετέρου. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η εκτελεστή πράξη αποτελεί λειτουργική έννοια, δηλαδή είναι έννοια ανοικτή, δεκτική εμπλουτισμού από κάθε απρόβλεπτη μελλοντική εξέλιξη και αντλούσα την ενότητά της από τη λειτουργία την οποία επιτελεί, εν προκειμένω την εξασφάλιση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης [2]. Άλλωστε και ο Μ. Στασινόπουλος επισήμανε ότι η διοικητική πράξη, άρρηκτα συνδεδεμένη με τον καθημερινό διοικητικό βίο, υπερβαίνει κάθε θεωρητική οριοθέτηση που αξιώνει οριστικό χαρακτήρα. Ωστόσο, υπενθυμίζεται ότι κάθε γνωμοδότηση, ούτως ή άλλως, (α) εκδίδεται κατόπιν αιτήματος του αποφασίζοντος οργάνου, (β) πάντοτε συνδέεται με το προς απόφαση ζήτημα και (γ) πάντοτε επάγεται αυτοτελείς έννομες συνέπειες για το αποφασίζον όργανο. Τούτες είναι ενδοδιοικητικές, αφού η απλή γνώμη ενεργοποιεί την υποχρέωση αιτιολόγησης σε περίπτωση απόκλισης ή, στην αντίθετη περίπτωση, την υποχρέωση έκδοσης απόφασης με το αυτό περιεχόμενο. Εν προκειμένω, η νομιμότητα ή η παρανομία κατά την άσκηση της αποφασιστικής αρμοδιότητας θα εξαρτιόταν, σε τελική ανάλυση, από τη νομιμότητα ή την παρανομία της ουσιαστικής κρίσης του ΑΣΕΠ. Ο ενδιαφερόμενος να συμμετέχει στην διαδικασία επιλογής θα μπορούσε να προσβάλει την προκήρυξη (ή, εν πάση περιπτώσει, όποια πράξη θα είχε διαθέσιμη) και δεν θα “έχανε” τη δικαστική προστασία του. Ούτε το Συμβούλιο της Επικρατείας θα έχανε την ευκαιρία να αξιολογήσει τη νομιμότητα της κρίσης του ΑΣΕΠ, επ’ ευκαιρία ελέγχου της πράξης που θα στηριζόταν στη γνωμοδότηση. Σε τελική ανάλυση, το Δικαστήριο παγίως αρνείται τον εκτελεστό χαρακτήρα των γνωμοδοτήσεων του ΝΣΚ (ΣτΕ Ολ 830/2010), οι οποίες, μάλιστα, δεσμεύουν το ΝΠΔΔ που τις ζητά (Ι). Από την άλλη πλευρά, όσον αφορά τη δεύτερη προσβαλλόμενη πράξη, την έκθεση επιθεώρησης του Γραφείου Επιθεώρησης του Α.Σ.Ε.Π, το Δικαστήριο δέχεται, ακολουθώντας την πάγια σχετική νομολογία, ότι η έκθεση αυτή, που συντάσσεται στο πλαίσιο ελέγχου και μπορεί να χρησιμεύσει ως στοιχείο για την άσκηση πειθαρχικής ή ποινικής δίωξης ή για την απόδοση δημοσιονομικής ευθύνης, δεν αποτελεί εκτελεστή πράξη, αφού οι δυσμενείς συνέπειες για τον ελεγχόμενο θα επέλθουν με τις μεταγενέστερες πράξεις (κυρώσεις, πρόστιμα) (ΙΙ).
Ι. Η γνωμοδότηση αντιμετωπίζεται ως εκτελεστή πράξη, προκειμένου να παρασχεθεί έννομη προστασία στον ενδιαφερόμενο!
Με την από 6/24.5.2017 απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Συμβουλίου Επιλογής Προσωπικού (Α.Σ.Ε.Π.), το Α.Σ.Ε.Π. ερμήνευσε τη διάταξη της παρ. 1 περ. η΄ του άρθρου 14 του ν. 2190/1994, όπως η παράγραφος αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του ν. 3812/2009, με την οποία προβλέπεται ότι υπάγονται στον δημόσιο τομέα τα ν.π.ι.δ. που ανήκουν στο Κράτος ή επιχορηγούνται τακτικώς από κρατικούς πόρους κατά 50% τουλάχιστον του ετήσιου προϋπολογισμού τους, καθώς και τις διατάξεις του άρθρου 11 παρ. 1 περ. α΄ του ν. 3685/2008, με τις οποίες ορίζεται ότι τα Ερευνητικά Πανεπιστημιακά Ινστιτούτα (Ε.Π.Ι.) δεν ανήκουν στον δημόσιο τομέα. Δέχθηκε ότι τα εν λόγω Ερευνητικά Πανεπιστημιακά Ινστιτούτα και, ειδικότερα, το αιτούν Ε.Π.Ι. Συστημάτων Επικοινωνιών και Υπολογιστών (Ε.Π.Ι.Σ.Ε.Υ.), σε ό,τι αφορά τις προσλήψεις του διοικητικού, τεχνικού και βοηθητικού προσωπικού του, υπάγεται, κατά την έννοια του προαναφερόμενου άρθρου 14 παρ. 1 περ. η΄ του ν. 2190/1994, στο θεσπιζόμενο από τον νόμο αυτό σύστημα προσλήψεων. Με το παραπάνω περιεχόμενο, η απόφαση αυτή της Ολομέλειας του Α.Σ.Ε.Π., παρότι εμφανίζεται να έχει γνωμοδοτικό χαρακτήρα, αποτελεί για το αιτούν Ερευνητικό Ινστιτούτο εκτελεστή διοικητική πράξη. Τούτο, διότι η εν λόγω κρίση εκφέρεται κατόπιν αιτήματος του Ερευνητικoύ Ινστιτούτου, δεν διατυπώνεται ασύνδετα προς συγκεκριμένη διαδικασία προσλήψεων, αλλά, αντιθέτως, τελεί σε συνάρτηση προς τη διαδικασία πρόσληψης διοικητικού, τεχνικού και βοηθητικού προσωπικού του αιτούντος, και ειδικότερα αυτήν του προσωπικού φύλαξης των εγκαταστάσεων του Εθνικού Μετσόβιου Πολυτεχνείου, στο πλαίσιο του οποίου λειτουργεί το ινστιτούτο και επάγεται για το αιτούν αυτοτελείς έννομες συνέπειες που ανάγονται ακριβώς στη διαδικασία πρόσληψης του συγκεκριμένου προσωπικού του (πρβλ. ΣτΕ 3129/2000, 4092-4093/2012 7μ., 774/2005 7μ.). Εξάλλου, η απόφαση αυτή είναι η μόνη πράξη την οποία μπορεί να προσβάλει το ίδιο το αιτούν νομικό πρόσωπο, προκειμένου να τύχει αυτοτελώς δικαστικής προστασίας. Ενόψει τούτων, η πράξη αυτή παραδεκτώς προσβάλλεται με την κρινόμενη αίτηση. Κατά τη γνώμη, όμως, του Συμβούλου Γεωργίου Ποταμιά, η πράξη με την οποία η Ολομέλεια του Α.Σ.Ε.Π., στο πλαίσιο της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας που παρέχεται στο εν λόγω όργανο με την παρ. 3 του άρθρου 3 του ν. 2190/1004 προκειμένου για προσλήψεις προσωπικού με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου, ερμηνεύει απλώς τη διάταξη της παρ. 1 περ. η΄ του άρθρου 14 του ν. 2190/1994, όπως αντικαταστάθηκε, αποτελεί απλή γνωμοδότηση, η οποία στερείται εκτελεστότητας, διότι διαπιστωτική εκ των προτέρων αρμοδιότητα του Α.Σ.Ε.Π. περί υπαγωγής ή μη κατηγοριών προσωπικού στο σύστημα του ν. 2190/1994 δεν προβλέπεται από τις παραπάνω διατάξεις του ίδιου νόμου (ΣτΕ 3129/2000). Επομένως, κατά τη γνώμη αυτή που μειοψήφησε, η κρινόμενη αίτηση στρέφεται απαραδέκτως κατά της πρώτης πράξης.
Βλ. ΣτΕ 1302/2018
Η έκθεση ελέγχου, στην οποία αποτυπώνονται τα ευρήματα της αυτοψίας των Επιθεωρητών Περιβάλλοντος, προκειμένου να δοθεί στη συνέχεια η δυνατότητα στους ενδιαφερόμενους να τοποθετηθούν/απολογηθούν, και η οποία ενδέχεται να καταλήξει είτε σε βεβαίωση παράβασης, είτε σε βεβαίωση μη παράβασης, δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη. Ούτε εξάλλου συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη η ενδεχομένως εκδιδομένη βάσει της έκθεσης αυτοψίας πράξη βεβαίωσης παράβασης των Επιθεωρητών. Και τούτο διότι οι Επιθεωρητές Περιβάλλοντος είναι επιφορτισμένοι με αμιγώς ελεγκτικές αρμοδιότητες, οι δε πράξεις τους περιορίζονται στην παράθεση των διαπιστώσεων του ελέγχου, κατόπιν συνεκτιμήσεως της απολογίας των ενδιαφερομένων και δεν επάγονται αυτοτελώς έννομες συνέπειες. Διάφορο είναι το ζήτημα ότι οι τυχόν διαπιστωθείσες παραβάσεις της περιβαλλοντικής νομοθεσίας, ενδέχεται να επισύρουν κυρώσεις σε βάρος των υποχρέων ή να δρομολογήσουν έτερες διοικητικές διαδικασίες με πράξη της εκάστοτε αρμόδιας Αρχής (πρβλ. ΣτΕ 4565/2013, βλ. και ΣτΕ 1784/2015).
ΣτΕ 2164/2019
Η προσβαλλόμενη βεβαίωση παράβασης του Τμήματος Επιθεώρησης Περιβάλλοντος του Τομέα Βορείου Ελλάδος του Σώματος Επιθεωρητών & Ελεγκτών του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας, με την οποία διαπιστώθηκε η τέλεση παραβάσεων της περιβαλλοντικής νομοθεσίας από τον αιτούντα Περιφερειακό Σύνδεσμο Φορέων Διαχείρισης Στερεών Αποβλήτων (ΦΟΔΣΑ) Κεντρικής Μακεδονίας εντασσόμενη, σύμφωνα με τα προαναφερθέντα, στην διαδικασία εκδόσεως της πράξεως επιβολής του σχετικού προστίμου, στερείται εκτελεστότητας, ως προπαρασκευαστική της πράξεως αυτής και μη επαγόμενη αυτοτελείς έννομες συνέπειες. Εξ άλλου, ούτε από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ούτε προβάλλεται ότι έχει εκδοθεί σχετική πράξη επιβολής προστίμου, η προσβολή της οποίας, σύμφωνα με τα εκτεθέντα στη σκέψη 5, δεν υπάγεται στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, αλλά του καθ’ ύλην αρμοδίου Διοικητικού Πρωτοδικείου, ως διαφορά ουσίας.
Βλ. όμως και ΔΕφΑθ 86/2020
Διαφορετική φαίνεται η προσέγγιση που υιοθέτησε το Διοικητικό Εφετείο Αθηνών όσον αφορά την έκθεση της Επιτροπής Επαγγελματικού Αθλητισμού, η οποία διαπιστώνει παραβάσεις διατάξεων του αθλητικού νόμου και διαβιβάζεται στο αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο της Ελληνικής Ποδοσφαιρικής Ομοσπονδίας (ΕΠΟ) σύμφωνα με το άρθρο 69 του Ν. 2725/1999, προκειμένου αυτό να επιβάλει τις εκεί προβλεπόμενες κυρώσεις. Ειδικότερα, από το άρθρο 77Α του Ν. 2725/1999 συνάγεται ότι στην Επιτροπή Επαγγελματικού Αθλητισμού ανατέθηκαν, αφενός, αρμοδιότητες ελεγκτικές, γνωμοδοτικές ή αρμοδιότητες για έκδοση εγκυκλίων, οδηγιών, απεύθυνση συστάσεων και υποδείξεων κλπ. και, αφετέρου, αποφασιστικές αρμοδιότητες, οι οποίες είναι η αρμοδιότητα επιβολής προστίμων για παραβάσεις του νόμου αυτού, καθώς και αυτές της περίπτωσης ε΄ της παρ. 1 του ως άνω άρθρου 77Α για τη χορήγηση αδειών και εγκρίσεων που προβλέπουν οι διατάξεις του νόμου αυτού και του προβλεπόμενου από την παρ. 3 ιδίου άρθρου πιστοποιητικού που εκδίδεται πριν από την έναρξη της αγωνιστικής περιόδου και απαιτείται για τη συμμετοχή των ομάδων στα οικεία πρωταθλήματα. Οι εκδιδόμενες κατά την άσκηση των ως άνω αποφασιστικών αρμοδιοτήτων της Επιτροπής αποφάσεις, με τις οποίες χορηγούνται οι άδειες και εγκρίσεις, καθώς και το πιστοποιητικό συμμετοχής στο οικείο πρωτάθλημα, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις λόγω των άμεσων έννομων συνεπειών που αυτές συνεπάγονται για τις ενδιαφερόμενες Α.Ε.Ε. και Τ.Α.Α., αυτονοήτως δε φέρουν εκτελεστότητα και οι αποφάσεις της Επιτροπής με τις οποίες ανακαλούνται οι χορηγηθείσες άδειες και εγκρίσεις, όπως και το ως άνω πιστοποιητικό συμμετοχής. Το άρθρο 69 παρ. 12 του Ν 2725/1999, όπως τροποποιήθηκε και ισχύει (με την παρ. 1 του άρθρου 30 του Ν. 4659/2020, η οποία κατά την παρ. 4 του ίδιου άρθρου ισχύει αναδρομικώς για παραβάσεις που διαπιστώνονται από 1-7-2019) ορίζει τα εξής «Σε περίπτωση κατά την οποία παραβιασθεί κάποια από τις διατάξεις των προηγούμενων παραγράφων του άρθρου αυτού με υπαιτιότητα οργάνων της Α.Α.Ε., επιβάλλεται στην ομάδα της, με απόφαση του οικείου δικαιοδοτικού οργάνου, το οποίο επιλαμβάνεται ύστερα από έκθεση της Επιτροπής Επαγγελματικού Αθλητισμού ή μετά από προσφυγή όποιου έχει έννομο συμφέρον, η ποινή της αφαίρεσης πέντε (5) έως δέκα (10) βαθμών από το τρέχον επαγγελματικό πρωτάθλημα στο οποίο αυτή συμμετέχει, αναλόγως της βαρύτητας της παράβασης. …». Το ΔΕφΑθ έκρινε ότι με την πιο πάνω διάταξη της παρ. 12 του άρθρου 69 ορίζεται ότι το αρμόδιο “δικαιοδοτικό” όργανο επιλαμβάνεται προκειμένου να επιβάλει την προβλεπόμενη από τη διάταξη αυτή ποινή, ενεργοποιείται δηλαδή η κατά νόμο αρμοδιότητά του να αποφανθεί επί συγκεκριμένης υπόθεσης με δύο τρόπους, τους οποίους ο νομοθέτης ουδόλως διαφοροποιεί ως προς το εύρος της άσκησης της αρμοδιότητας του “δικαιοδοτικού” οργάνου. Ο ένας είναι η διαβίβαση σ’ αυτό σχετικής έκθεσης της Επιτροπής Επαγγελματικού Αθλητισμού και ο άλλος η (απευθείας) προσφυγή σ’ αυτό όποιου έχει έννομο συμφέρον. Και οι δύο τρόποι συνιστούν διαδικαστικούς τύπους κάταρξης της ανοιγόμενης ενώπιον του δικαιοδοτικού οργάνου πειθαρχικής δίκης, εν είδει «εισαγωγικού δικογράφου». Με άλλη διατύπωση η διαβίβαση της έκθεσης της Επιτροπής λειτουργεί ως πειθαρχική παραπομπή, η δε προσφυγή όποιου τρίτου έχει έννομο συμφέρον ως πειθαρχική αναφορά….. Λόγω του ότι η Επιτροπή Επαγγελματικού Αθλητισμού αποτελεί ειδικώς κατεστημένο όργανο, συγκροτούμενο από πρόσωπα με ειδικές γνώσεις και εμπειρία (άρθρο 77 παρ. 4 ν. 2725/1999), το “δικαιοδοτικό» όργανο, όταν αποκλίνει από τα συμπεράσματα, τις κρίσεις και τις σταθμίσεις της Επιτροπής, της οποίας η έκθεση αποτελεί απλή γνώμη, οφείλει να πράξει τούτο με ρητή, ειδική και σαφή αιτιολογία. Υπό τα δεδομένα αυτά η έκθεση της Επιτροπής Επαγγελματικού Αθλητισμού, με την οποία διαπιστώνεται παράβαση των διατάξεων του ν. 2725/1999, φέρει ως στοιχείο εκτελεστότητας μόνο την επαγόμενη εξ αυτής έννομη συνέπεια που συνίσταται στην υποχρέωση του δικαιοδοτικού οργάνου να επιληφθεί και να εκδώσει απόφαση επί της αποδιδόμενης πειθαρχικής παράβασης. Με άλλα λόγια, το Διοικητικό Εφετείο έκρινε ότι η πράξη αυτή είναι εκτελεστή καθό μέρος επάγεται την έννομη συνέπεια που συνίσταται στην υποχρέωση του δικαιοδοτικού οργάνου να επιληφθεί και να εκδώσει απόφαση επί της αποδιδόμενης πειθαρχικής παράβασης. «Κατά τούτο και μόνο η έκθεση της ΕΕΑ αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, προσβλητή με αίτηση ακύρωσης». Περαιτέρω, το Διοικητικό Εφετείο έκρινε ότι η Έκθεση αυτή εξαντλεί την ενέργειά της με την έκδοση της απόφασης του δικαιοδοτικού οργάνου της ΕΠΟ, οπότε αποβάλλει και την εκτελεστότητά της, πράγμα που έχει ως δικονομική συνέπεια ότι δεν είναι πλέον δεκτική ευθείας δικαστικής προσβολής με αίτηση ακύρωσης. Με άλλα λόγια, το περιεχόμενο της Έκθεσης κατά το μέρος που διαβιβάζει την έκθεση στο οικείο δικαιοδοτικό όργανο προκειμένου αυτό να επιληφθεί, πραγματώθηκε και τα έννομα αποτελέσματα για τα οποία εκδόθηκε επήλθαν, αφής το δικαιοδοτικό όργανο της ΕΠΟ επελήφθη της υπόθεσης και εξέδωσε τη δική του απόφαση.
[1] Η. Κουβαράς, Οι συνέπειες της δικαστικής απόφασης ως θεμέλιο των νομικών κρίσεων, Νομική Βιβλιοθήκη, 2020, σελ. 344
[2] Κ. Γιαννακόπουλος, Ο διάχυτος και παρεμπίπτων δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα υπό το πρίσμα του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου, ΕφημΔΔ 2009, σ. 825 (842).