«Από τον δικαστή τιμητή στον δικαστή σωφρονιστή» ή νέες εξουσίες διαταγής για τον ακυρωτικό δικαστή. Με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 573/2019 [A573-2019]
Ι. Εισαγωγή
1.Η οριοθέτηση του ρέματος της Πικροδάφνης έδωσε στον ακυρωτικό δικαστή, εξοικειωμένο περισσότερο με το «τσεκούρι της ακύρωσης» παρά με τις αποκαταστατικές πρακτικές, την ευκαιρία να διαπιστώσει ότι είναι εξοπλισμένος, είτε χάρη στην «πένα του νομοθέτη» είτε βάσει της δικής του νομολογίας, με ισχυρές θεραπευτικές εξουσίες [1].Σε τελική ανάλυση, κρίσιμες αποφάσεις δεν είναι οι μεγάλες (αυτές που θα προκαλέσουν το ενδιαφέρον των Συνταγματολόγων με τα μείζονα ζητήματα επικαιρότητας που θέτουν) αλλά οι “μικρές”, οι φαινομενικά ασήμαντες, όπου σημείο το σημείο ο δικαστής ξετυλίγει τη σκέψη του, προδιαγράφει την εξέλιξη της νομολογίας και χτίζει έναν καινούριο θεσμό από τα θεμέλια, από το πρώτο πετραδάκι.
2.Η εξέλιξη αυτή εντάσσεται σε μια μακρά διαδικασία, στο πλαίσιο της οποίας ο δικαστής μετατρέπεται σε «γιατρό»των πλημμελών αλλά θεραπεύσιμων διοικητικών πράξεων [2],καθίσταται μάλλον «σωφρονιστής» παρά «τιμητής» [3], ή ενδύεται τη στολή «του δικαστή που διευκολύνει και αποκαθιστά τη νομιμότητα» [4].Οι τεχνικές της μερικής ακύρωσης [5],του περιορισμού των αναδρομικών αποτελεσμάτων της ακύρωσης [6],του περιορισμού της σημασίας των τυπικών ελαττωμάτων [7] ή της αύξησης των αλυσιτελώς προβαλλομένων λόγων ακύρωσης [8]αποτελούν σημαντικά παραδείγματα από το οπλοστάσιο των εναλλακτικών λύσεων σε σχέση με τις «ανώφελες ή βλαβερές ακυρώσεις» [9].
3.Ιδιαίτερης μνείας χρήζει η διόρθωση (régularisation) των προσβαλλόμενων πράξεων που γνώρισε ιδιαίτερη άνθιση ιδίως στις περιβαλλοντικές [10]και πολεοδομικές διαφορές [11],στη Γαλλία λόγω των νομοθετικών πρωτοβουλιών. Τα άρθρα L. 600-5 και L. 600-5-1 του Κώδικα Πολεοδομίας επιτρέπουν στον δικαστή που επιλαμβάνεται αίτησης ακύρωσης κατά πολεοδομικής άδειας είτε να περιορίσει την ακύρωση σε τμήμα της ελαττωματικής πράξης ενόψει της αποκατάστασής της (régularisation) εκτός εκκρεμοδικίας με τη χορήγηση τροποποιητικής άδειας (άρθρο L. 600-5), είτε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία εν αναμονή διόρθωσης της πράξης κατά την εκκρεμοδικία (άρθρο L. 600-5-1). Το άρθρο L. 600-9 του ίδιου κώδικα και το άρθρο L. 181-18 του Κώδικα Περιβάλλοντος προβλέπουν τις ίδιες εξουσίες όσον αφορά, αντίστοιχα, πολεοδομικά έγγραφα (τοπικά πολεοδομικά σχέδια, σχέδια εδαφικής συνοχής, κοινοτικά διαγράμματα) και στηριζόμενες σε αυτά εκτελεστές πράξεις και τις περιβαλλοντικές άδειες.
4.Στην περίπτωση της οριοθέτησης του ρέματος Πικροδάφνης, η απόφαση ΣτΕ 573/2019 [12]περιλαμβάνει σύμμιξη, αφενός, των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή και, αφετέρου, της διαδικασίας συμμόρφωσης, η οποία υπάγεται στην αρμοδιότητα ειδικών δικαιοδοτικών σχηματισμών, των Τριμελών Συμβουλίων Συμμόρφωσης του Ν. 3068/2002. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι πρόκειται εδώ για μια περίπτωση αυθόρμητης επίδρασης του ενωσιακού δικαίου στο εθνικό, δεδομένου ότι στη δικαστική απόφαση δεν υφίσταται ρητή παραπομπή στην ενωσιακή νομολογία: το Συμβούλιο της Επικρατείας φαίνεται ότι εμπνέεται από την εξέλιξη του ενδίκου βοηθήματος της προσφυγής κατά παράβασης των άρθρων 258 επ. ΣΛΕΕ. Εν προκειμένω το ένδικο βοήθημα είναι αναγνωριστικό, πλην όμως η Επιτροπή μπορεί με την προσφυγή της να προσδιορίσει το ύψος του κατ’ αποκοπήν ποσού ή της χρηματικής ποινής που θα οφείλει να καταβάλει το κράτος μέλος λόγω παράβασης της υποχρέωσής του να ανακοινώσει τα μέτρα μεταφοράς οδηγίας στην εθνική έννομη τάξη. Εάν το Δικαστήριο διαπιστώσει την παράβαση, μπορεί με την ίδια απόφαση να επιβάλει στο κράτος μέλος την καταβολή κατ’ αποκοπή ποσού ή χρηματικής ποινής έως του ορίου που πρότεινε η Επιτροπή [13].Με τον τρόπο αυτό εξορθολογίζεται η έννομη προστασία, αφού δεν χρειάζονται δύο δίκες και δύο διαδοχικές δικαστικές αποφάσεις για την επιβολή κυρώσεων λόγω μη συμμόρφωσης κράτους μέλους προς την ενωσιακή νομοθεσία. Προς την κατεύθυνση αυτή κινήθηκε το Συμβούλιο της Επικρατείας με την απόφαση ΣτΕ 573/2019, χωρίς, πάντως, ρητό νομικό έρεισμα.
ΙΙ. Ιστορικό της διαφοράς – Οι συνεχείς επεμβάσεις του ακυρωτικού δικαστή
5.Η απόφαση ΣτΕ 573/2019εκδόθηκε επί της αίτησης ακύρωσης κατά της από 11.2016 απόφασης της Γενικής Διευθύντριας Χωροταξικής και Περιβαλλοντικής Πολιτικής της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, Αττικής με τον τίτλο “Έγκριση των Περιβαλλοντικών όρων του έργου: ‘Ανάπλαση ρέματος Πικροδάφνης από Λεωφ. Βουλιαγμένης έως εκβολή’”. Ηδιαδικαστική και ηδικονομική ιστορία του εν λόγω ρέματος είναι πολύ μακρά και περίπλοκη. Το Δικαστήριο ασχολήθηκε για πρώτη φορά με το θέμα, με την ευκαιρία αίτησης ακύρωσης της ΕΠΟ για τη διευθέτηση τμημάτων του ρέματος. Η εν λόγω ΕΠΟ ακυρώθηκε με την απόφαση ΣτΕ 1126/2004, για πλημμέλειες της σχετικής ΜΠΕ, με το σκεπτικό ότι το έργο δεν μελετήθηκε επαρκώς ως προς τη συνολική επίπτωσή του στο οικοσύστημα του ρέματος και στο σύνολο των περιοχών που αυτό διασχίζει. Στη συνέχεια, με υπουργικές αποφάσεις τροποποιήθηκε το ρυμοτομικό σχέδιο του Δήμου Αγίου Δημητρίου σε πλείονα Ο.Τ. και επικυρώθηκε ο καθορισμός των οριογραμμών του ρέματος Πικροδάφνης σε συγκεκριμένα τμήματα αυτού.Oι αποφάσεις όμως αυτές ακυρώθηκαν με την απόφαση ΣτΕ 3849/2006, για τον λόγο ότι οι επίμαχες ρυθμίσεις αναρμοδίως εγκρίθηκαν με υπουργικές αποφάσεις και όχι με προεδρικό διάταγμα. Περαιτέρω, με την από 24.7.2003 αίτησή τους, κάτοικοι της περιοχής ζήτησαντη συνολική οριοθέτηση του ρεματικού συστήματος Πικροδάφνης, προκειμένου να διασφαλισθεί η ασφαλής πολυεπίπεδη λειτουργία του και, στη συνέχεια, προσέβαλαν την παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας του αρμόδιου Υπουργού, ο οποίος απέρριψε σιωπηρά την παραπάνω αίτηση. Με την απόφαση ΣτΕ 1242/2008, το Ε΄ Τμήμα ακύρωσε τη σχετική παράλειψη της Διοίκησης, τεκμαιρόμενη με την πάροδο απράκτου τριμήνου από την υποβολή της ανωτέρω αίτησης προς το ΥΠΕΧΩΔΕ και ανέπεμψε την υπόθεση στη Διοίκηση, προκειμένου να προβεί στην ως άνω οριοθέτηση και να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την απρόσκοπτη λειτουργία του ρέματος, συμπεριλαμβανομένων και των αναγκαίων τροποποιήσεων του σχεδίου πόλεως. Περαιτέρω, με το Πρακτικό 3/2013 του Συμβουλίου Συμμόρφωσης, διαπιστώθηκε ότι η Διοίκηση (ΥΠΕΚΑ) καθυστέρησε να προωθήσει τη διαδικασία έκδοσης διατάγματος οριοθέτησης του ρέματος Πικροδάφνης καθώς και να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την απρόσκοπτη λειτουργία του ρέματος και κάλεσε τη Διοίκηση να συμμορφωθεί προς την απόφαση ΣτΕ 1242/2008 εντός τριμήνου από την κοινοποίηση του πρακτικού. Τέλος, με το Πρακτικό 11/2015του Συμβουλίου Συμμόρφωσης το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι, ενόψει και της πολυπλοκότητας του ζητήματος, έχει υπάρξει σημαντική πρόοδος των εργασιών για την οριοθέτηση του ρέματος, εφόσον ως προς μεν το τμήμα αυτού το οποίο διέρχεται από την Ηλιούπολη εκδόθηκε ΑΕΠΟ, ως προς δε το τμήμα του ρέματος από τη Λεωφόρο Βουλιαγμένης έως την εκβολή συντάχθηκε ΜΠΕ για τη διευθέτηση του ρέματος και για την ανάπλαση στην παραρεμάτια περιοχή. Λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι το κύρος της από 16.9.2014 ΑΕΠΟ του Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αττικής από τη Λεωφόρο Μαρίνου Αντύπα έως τη Λεωφόρο Βουλιαγμένης τελούσε υπό δικαστική αμφισβήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου, το Συμβούλιο Συμμόρφωσης έκρινε ότι έπρεπε να αναβληθεί η έκδοση οριστικής απόφασης, έως την περάτωση της δίκης επί της υπόθεσης αυτής και επεσήμανε στη Διοίκηση ότι έπρεπε να επισπεύσει την έκδοση ΑΕΠΟ για την οριοθέτηση του ρέματος από τη Λεωφόρο Βουλιαγμένης έως την εκβολή.
6.Με την απόφαση ΣτΕ 1915/2017έγινε δεκτή η αίτηση ακύρωσης κατά της από 16.9.2014 ΑΕΠΟ για την εκτέλεση αντιπλημμυρικών έργων και έργων διευθέτησης στην κοίτη και στα πρανή σε τμήμα του ρέματος Πικροδάφνης, με το σκεπτικό ότι, κατά τα κριθέντα με την απόφαση ΣτΕ 1242/2008, η προσβληθείσα ΕΠΟ για την εκτέλεση τεχνικών έργων σε τμήμα του ρέματος της Πικροδάφνης, βάσει πρότασης οριοθέτησης μόνον του εν λόγω τμήματος, δεν ήταν νόμιμη, εφόσον δεν προηγήθηκε η οριοθέτηση του ρέματος στο σύνολό του. Εν τω μεταξύ τέθηκε σε ισχύ ο Ν. 4258/2014 “Διαδικασία Οριοθέτησης και ρυθμίσεις θεμάτων για τα υδατορέματα…” (Α΄ 94), στο πεδίο εφαρμογής του οποίου υπάγεται το υδατόρεμα της Πικροδάφνης. Κατά της νέας ΑΕΠΟ της 9.11.2016 ασκήθηκε αίτηση ακύρωσης επί της οποίας εκδόθηκε η αναβλητική απόφαση ΣτΕ 1132/2018 με την οποία κρίθηκε ότι, βάσει των διατάξεων του Ν. 4258/2014 και ενόψει των στοιχείων που επικαλέστηκε η Διοίκηση και απέστειλε στο Δικαστήριο, από τα οποία προέκυπτε ότι είχε συνταχθεί φάκελος οριοθέτησης του ρέματος της Πικροδάφνης στο σύνολό του και ότι προωθείτο η σχετική διαδικασία, έπρεπε να αναβληθεί για έξι (6) μήνες η εκδίκαση της υπόθεσης προκειμένου η Διοίκηση να αποστείλει σχέδιο προεδρικού διατάγματος για την οριοθέτηση του ρέματος της Πικροδάφνης στο σύνολό του. Ενόψει της δικασίμου της 5ης Δεκεμβρίου 2018, η Διοίκηση ενημέρωσε το Δικαστήριο ότι δεν κατέστη δυνατή η αποστολή σχεδίου προεδρικού διατάγματος εντός της ως άνω προθεσμίας, λόγω της πολυπλοκότητας της μελέτης και της παρουσίασης νέων στοιχείων. Κατόπιν των ανωτέρω, με την απόφαση ΣτΕ 573/2019, το Δικαστήριο έκρινε ότι«πρέπει να αναβληθεί για οκτώ (8) ακόμη μήνες η εκδίκαση της υπόθεσης προκειμένου η Διοίκηση να αποστείλει στο Δικαστήριο σχέδιο προεδρικού διατάγματος για την οριοθέτηση του ρέματος της Πικροδάφνης στο σύνολό του. Εάν δεν τηρηθεί ούτε η νέα αυτή προθεσμία, που αρχίζει από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης στη Διοίκηση, θα γεννηθεί άμεση δυνατότητα των αιτούντων να προσφύγουν στο Τριμελές Συμβούλιο συμμόρφωσης για τη μη συμμόρφωση προς την ΣτΕ 1915/2017 ζητώντας, αν και για όσους συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, την επιβολή χρηματικής κύρωσης, το ύψος της οποίας θα είναι ανάλογο της σπουδαιότητας του ζητήματος και της μακροχρόνιας καθυστέρησης της Διοίκησης να το επιλύσει».
ΙΙΙ. Ο ακυρωτικός δικαστής ως δικαστής της συμμόρφωσης
7.Μετά από πέντε αποφάσεις του Ε΄ Τμήματος (ΣτΕ 1126/2004, 3849/2006, 1242/2008, 1915/2017, 1132/2018) και δύο Πρακτικά του Συμβουλίου Συμμόρφωσης (3/2013 και 11/2015) και σε χρονικό διάστημα 15 ετών, η Διοίκηση δεν έχει ολοκληρώσει τη νομότυπη οριοθέτηση του ρέματος της Πικροδάφνης, που φαίνεται να αποτελεί τη σύγχρονη εκδοχή του γεφυριού της Άρτας. Με άλλα λόγια, παρά τις συνεχείς επεμβάσεις του δικαστή, η Διοίκηση δεν συμμορφώνεται στις ακυρωτικές αποφάσεις. Τούτο ισχύει και μετά την έκδοση της αναβλητικής απόφασης ΣτΕ 1132/2018, με την οποία ο δικαστής θέλησε να αποφύγει μια νέα ακύρωση, επιτρέποντας στη Διοίκηση να άρει μια μακροχρόνια και δικαστικά διαπιστωμένη παράλειψη. Είναι ενδιαφέρον ότι για την έκδοση της αναβλητικής απόφασης ΣτΕ 1132/2018, ο δικαστής δεν αναφέρεται στο άρθρο 50 παρ. 3ατου πδ 18/1989 14]. Τούτο προφανώς οφείλεται στο ότι, μετά τη ρητή νομοθετική κατοχύρωση μιας δικονομικής εξουσίας που αρχικώς αναγνωρίσθηκε νομολογιακά [15], η νομολογία ανάγεται πλέον απευθείας στο συνταγματικό της θεμέλιο, δεχόμενη ότι «[ο]ι ρυθμίσεις αυτές αποδίδουν, σε επίπεδο νόμου, δυνατότητες που έχει το Δικαστήριο, κατ’ ορθή ερμηνεία, απευθείας από τη […] συνταγματική διάταξη [του άρθρου 95 παρ. 1 περ. α΄]» [16].Παρά το γεγονός ότι η Διοίκηση για μία ακόμη φορά δεν συμμορφώνεται, ο δικαστής, επιλαμβανόμενος εκ νέου της υπόθεσης, της δίνει, με τη σχολιαζόμενη απόφαση ΣτΕ 573/2019, νέα ευκαιρία, υιοθετώντας σαφώς πιο ευέλικτη στάση από την αυστηρή προσέγγισή του κατά την πρώτη εφαρμογή της διάταξης με τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 4003/2014 και Ολ 4446/2015, όπου είχε κρίνει ότι «δυνατότητα παράτασης της ταχθείσας, κατ’ εφαρμογή της εξαιρετικής διάταξης του άρθρου 50 παρ. 3α του π.δ. 18/1989, προθεσμίας (η οποία μάλιστα εν προκειμένω ορίστηκε εξάμηνη αντί τρίμηνης) για την εκπλήρωση οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, δεν είναι, κατ’ αρχήν, δυνατή» [17].Εκδίδει, λοιπόν, δεύτερηαναβλητική απόφαση, την ΣτΕ 573/2019, χορηγώντας νέα και μεγαλύτερη προθεσμία συμμόρφωσης στη Διοίκηση, η οποία έχει ήδη προβεί σε κάποιες ενέργειες προς την κατεύθυνση αυτή.
8.Το καινοτόμο στοιχείο της αναβλητικής απόφασης ΣτΕ 573/2019 έγκειται στο γεγονός ότι ο δικαστής συνδυάζει εν προκειμένω τις ενισχυμένες εξουσίες του ακυρωτικού δικαστή με αυτές του δικαστή της συμμόρφωσης. Είναι γνωστό ότι σε ακυρωτικές αποφάσεις του, οι οποίες ούτως ή άλλως συνεπάγονται υποχρέωση θετικής και αποθετικής συμμόρφωσης της Διοίκησης, το Δικαστήριο δεν διστάζει ενίοτε να απευθύνει ευθέως διαταγές (injonctions) στη Διοίκηση, καθοδηγώντας τα βήματα της αρμόδιας αρχής, με τον εντοπισμό, στο σκεπτικό, των ενεργειών στις οποίες αυτή οφείλει να προβεί προκειμένου να εκδώσει νομοτύπως την πράξη που ακυρώθηκε [18].Με τον τρόπο αυτό, το Δικαστήριο διασφαλίζει την εκτέλεση της απόφασής του, διευκολύνει τη συμμόρφωση της Διοίκησης, υπαγορεύοντάς της κατ’ ουσία τις ενέργειες στις οποίες οφείλει να προβεί και μεριμνά, εντός των ορίων των εξουσιών του, για την αποφυγή μελλοντικών ακυρώσεων [19]. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει εν προκειμένω η απόφαση ΣτΕ Ολ 3341/2013 περί αυθαιρέτων, όπου ο δικαστής απηύθυνε στον ίδιο τον νομοθέτη οδηγίες για το τι θα πρέπει να περιλαμβάνει ο νόμος σε σχέση με την τακτοποίηση αυθαιρέτων ώστε να μην εκδίδονται αποφάσεις που δεν εκτελούνται με συνέπεια την τρώση του κύρους του Δικαστηρίου. Λαμβάνοντας υπόψη την (όπως φάνηκε εκ των υστέρων) περιπλοκότητα της οριοθέτησης του ρέματος της Πικροδάφνης, η υπόθεση θα είχε ίσως ταλαιπωρήσει πολύ λιγότερο τόσο τους ενδιαφερόμενους όσο και τον ίδιο τον δικαστή, αν, ήδη από τις πρώτες αποφάσεις, είχαν καταστρωθεί τα βήματα που όφειλε να ακολουθήσει η Διοίκηση.
9.Στην υπό εξέταση απόφαση όμως, πέρα από την αυτονόητη διαταγή που απευθύνει στη Διοίκηση να του αποστείλει σχέδιο προεδρικού διατάγματος για την οριοθέτηση του ρέματος της Πικροδάφνης στο σύνολό του, η οποία απορρέει από το σκεπτικό της απόφασης αλλά και από τις μέχρι τώρα δικαστικές αποφάσεις για το θέμα, το Δικαστήριο καθορίζει πλήρως το όλο πλαίσιο της συμμόρφωσης, υπαγορεύοντας και στον αρμόδιο για τη συμμόρφωση δικαστικό σχηματισμό, το Τριμελές Συμβούλιο Συμμόρφωσης, το περιεχόμενο της δικής του απόφασης. Σε περίπτωση, λοιπόν, μη τήρησης της νέας προθεσμίας που τάχθηκε στη Διοίκηση, η υπόθεση δεν θα επανέλθει ενώπιον του Δικαστηρίου για να ακυρώσει την ενδεχόμενη παράλειψη της Διοίκησης, αλλά οι αιτούντες θα έχουν την δυνατότητα άμεσης προσφυγής στο Τριμελές Συμβούλιο για τη μη συμμόρφωση προς την απόφαση ΣτΕ 1915/2017, ζητώντας, εφόσον συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, την επιβολή χρηματικής κύρωσης, το ύψος της οποίας θα είναι ανάλογο της σπουδαιότητας του ζητήματος και της μακροχρόνιας καθυστέρησης της Διοίκησης να το επιλύσει. Εν προκειμένωο δικαστής, στο πλαίσιο ενός άτυπου διαλόγου με τους διαδίκους, λαμβάνει υπόψη όλες τις πτυχές της πραγματικότητας και δίνει συγκεκριμένες οδηγίες για την εκτέλεση της απόφασής του. Περαιτέρω, εντάσσει την προβληματική της εκτέλεσης της απόφασής του και τις ενδεχόμενες δυσχέρειες συμμόρφωσης στο σκεπτικό της και αναλαμβάνει ο ίδιος τη μέριμνα και την ευθύνη αυτού που θα συμβεί μετά τη δημοσίευσή της. Φροντίζει, δηλαδή, να μην αφήσει τη Διοίκηση και τον διοικούμενο να «τα βγάλουν πέρα» μόνοι τους με την απόφασή του, ειδικά όταν η υπόθεση είναι περίπλοκη, αλλά διασφαλίζει ότι οι διάδικοι κατανόησαν πλήρως τη δικαστική επίλυση της διαφοράς τους. Η ίδια η δικαστική απόφαση περιέχει οδηγίες χρήσης της για την πρόληψη μεταγενέστερων συγκρούσεων. Ο δικαστής λειτουργεί, εν προκειμένω, ως «γιατρός με το ζόρι» [20], αφού αυτό που τον ενδιαφέρει δεν είναι η τιμωρητική επέμβαση στη διοικητική αδράνεια, αλλά η αποκατάσταση της νομιμότητας και η προστασία των δικαιωμάτων των αιτούντων. Με άλλα λόγια, κατά τη γλαφυρή διατύπωση του doyenVedel, αφήνει τη γομολάστιχα και πιάνει το μολύβι, δεν ακυρώνει αλλά, αφενός, δίνει νέα ευκαιρία συμμόρφωσης στη Διοίκηση και, αφετέρου, διασφαλίζει, στο μέτρο των αρμοδιοτήτων του, την προστασία των αιτούντων, απαλλάσσοντάς τους από ένα περαιτέρω στάδιο επιστροφής ενώπιόν του μετά την τυχόν άπρακτη παρέλευση της νέας (και προφανώς τελευταίας) προθεσμίας που τάχθηκε στη Διοίκηση.Για την εμπέδωση της απόφασής του και τη διασφάλιση της αποτελεσματικότητας της διοικητικής δράσης, προσπαθεί να δώσει στη Διοίκησηόλο και περισσότερες ευκαιρίες ολοκλήρωσης ενός σημαντικού έργου, όπως ακριβώς ενήργησε και στην περίπτωση της κατάρτισης των δασικών χαρτών και του Δασολογίου, που ως συνταγματική επιταγή όφειλε να προηγηθεί του Κτηματολογίου, προκειμένου το τελευταίο να εξοπλιστεί με τη δυνατότητα να εγγυηθεί αποτελεσματικά την προστασία των στοιχείων της δημόσιας κτήσης που έχουν δασικό χαρακτήρα, επιτελώντας και αυτό τη συνταγματική αποστολή του. Ως εκ τούτου, επιχείρησε με τις αναβλητικές αποφάσεις ΣτΕ 805/2016 και 1203/2017 να αποφύγει ακυρώσεις διαπιστωτικών πράξεων λειτουργίας του Κτηματολογίου, παρά τον πρωθύστερο χαρακτήρα τους, ώστε να δοθεί στη Διοίκηση ο χρόνος ολοκλήρωσης και των δύο διαδικασιών (κτηματολογίου και δασολογίου).
10.Όπως επισήμανε πριν 60 περίπου χρόνια ο GuyBraibant, «η πραγματική χρησιμότητα της αίτησης ακύρωσης εξαρτάται, σε τελική ανάλυση, από τις έννομες συνέπειες των δικαστικών ακυρώσεων και από τη συνέχεια που τους δίνεται στην πράξη» [21]. Ο συνδυασμός των ακυρωτικών εξουσιών και των μέσων επιβολής τηςσυμμόρφωσης συμβάλλει καθοριστικά στον έμπρακτο σεβασμό της δικαστικής κρίσης.
[1] Cl. Malverti/C. Beaufils, Le Médecin malgré lui. Le juge de l’excès de pouvoir au chevet des autorisations d’urbanisme, AJDA 13/2019, σ. 752.
[2] T. Pouthier, L’office du juge de l’autorisation environnementale, AJDA2018, σ. 1451, κατά τον οποίο, «η κλασική φιγούρα του διοικητικού δικαστή, άτεγκτου θεματοφύλακα της τυπικής, άκαμπτης και επιτακτικής νομιμότητας, υποχωρεί κάθε μέρα και περισσότερο πίσω από τη νέα μορφή ενός δικαστή διορθωτή, γιατρού των διοικητικών πράξεων που είναι πλημμελείς αλλά όχι αθεράπευτες».
[3] F. Blanco, Du juge censeur au juge correcteur, AJDA 2014, σ. 172.
[4] L. Dutheillet de Lamothe/G. Odinet, Contentieux de l’urbanisme : poursuite de la construction, AJDA 2016, σ. 950.
[5] M. Guyomar/P. Collin, Les décisions par lesquelles le Conseil d’Etat précise la portée d’une annulation « en tant que ne pas » et prononce une annulation aux effets différés s’inscrivent dans la ligne d’une évolution de la jurisprudence qui témoigne du souci croissant de pédagogie…, AJDA 2001, σ. 1046.
[6] Βλ. άρθρο 22 του Ν. 4274/2014. Ενδεικτικά, K. Γώγου, Η παράλειψη της διοίκησης να αναπροσαρμόσει τις αντικειμενικές αξίες των ακινήτων ως πεδίο εφαρμογής των “διευρυμένων εξουσιών” του διοικητικού δικαστή – Σκέψεις για την ΣτΕ Ολ 4003/2014, ΤοΣ 2014, σ. 677· του ιδίου, Ο κατά χρόνο περιορισμός των ακυρωτικών αποτελεσμάτων της δικαστικής απόφασης την πρόσφατη νομολογία ΣτΕ, ΘΠΔΔ 8-9/2015, σ. 726· Ηλ. Κουβαρά, Ν. 4274/2014. Οι νέες διατάξεις για την ακυρωτικ ή δίκη: Η θετικοποίηση σε δικονομικό επίπεδο της αρχής της ασφάλειας δικαίου, ΘΠΔΔ 8-9/2014, σ. 718-741· του ιδίου, Η δικαστική απόφαση ως πεδίο συμβιβασμού δημοσίου και ιδιωτικού συμφέροντος (Σχόλιο στη ΣτΕ Ολ 4003/2014), ΕφημΔΔ 6/2014, σ. 718· Ε. Πρεβεδούρου, Νομοθετικές πρωτοβουλίες και νομολογιακές εξελίξεις στον περιορισμό των αναδρομικών αποτελεσμάτων ακυρωτικής δικαστικής απόφασης, ΘΠΔΔ 6/2014, σ. 570· Ε. Πρεβεδούρου/Σ. Κυβέλος, Νεότερες εξελίξεις ως προς τον περιορισμό της υποχρέωσης συμμόρφωσης της Διοίκησης προς ακυρωτική απόφαση (με αφορμή την απόφαση ΣτΕ 2151/2014 7μ), ΔιΔίκη 6/2014, σ. 1476· Ε. Πρεβεδούρου/Σ. Κυβέλος, Σκέψεις ως προς τη δυνατότητα της Διοίκησης να “διορθώσει” a posteriori παράνομη διοικητική πράξη μετά τις ρυθμίσεις του Ν. 4274/2014 (με αφορμή την απόφαση ΣτΕ Ολ 4003/2014), ΘΠΔΔ 12/2014, σ. 1072.
[7]X. Domino/A. Bretonneau, Le vice, mode d’emploi, AJDA 2012, σ. 195
[8] ΣτΕ Ολ 529, 530/2003, Ολ 4447/2012.
[9] B. Seiller, L’illégalité sans l’annulation, AJDA 2004, σ. 963. Βλ. και Ε. Πρεβεδούρου, Ο ακυρωτικός έλεγχος των διοικητικών πράξεων υπό το πρίσμα της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, in Το Δημόσιο Δίκαιο σε εξέλιξη. Σύμμεικτα προς τιμήν του καθηγητού Πέτρου Παραρά, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2012, σ. 822-883 (προδημοσίευση σε ΘΠΔΔ 8-9/2010, σ. 858.
[10] Βλ. και αποφάσεις ΣτΕ 1422/2013, 1941/2013 του Ε΄Τμήματος, πριν από τη ρητή νομοθετική καθιέρωση της σχετικής δικονομικής δυνατότητας.
[11] CE 1er juill. 2016, n° 363047, Commune d’Emerainville, L. Dutheillet de Lamothe/G. Odinet, La régularisation, nouvelle frontière de l’excès de pouvoir, AJDA 2016, σ. 1859· CE 22 déc. 2017, n° 395963, Commune de Sempy, S. Roussel/C. Nicolas, Documents d’urbanisme : régulariser à tout prix,ΑJDA 2018, σ. 272, concl. J. Burguburu, Régularisation et droit de l’urbanisme, RFDA 2018, σ. 357.
[12] Όμοια και η απόφαση ΣτΕ 574/2019.
[13] Άρθρο 260 παρ. 3 ΣΛΕΕ: «Όταν η Επιτροπή υποβάλλει στο Δικαστήριο προσφυγή βάσει του άρθρου 258, θεωρώντας ότι το συγκεκριμένο κράτος μέλος παρέβη την υποχρέωσή του να ανακοινώσει τα μέτρα μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο μιας οδηγίας που εκδόθηκε σύμφωνα με νομοθετική διαδικασία, μπορεί, εάν το κρίνει πρόσφορο, να υποδείξει το ύψος του κατ’ αποκοπήν ποσού ή της χρηματικής ποινής που οφείλει να καταβάλει το εν λόγω κράτος και που η Επιτροπή κρίνει κατάλληλο για την περίσταση.
Eάν το Δικαστήριο διαπιστώσει την παράβαση, δύναται να επιβάλει στο συγκεκριμένο κράτος μέλος την καταβολή κατ’ αποκοπήν ποσού ή χρηματικής ποινής έως του ορίου του ποσού το οποίο υπέδειξε η Επιτροπή. Η υποχρέωση καταβολής τίθεται σε ισχύ την ημερομηνία που προσδιορίζει το Δικαστήριο με την απόφασή του».
[14] Είναι γνωστή η τάση του Συμβουλίου της Επικρατείας να προσφεύγει σε γενικές αρχές παρά σε γραπτούς κανόνες δικαίου (βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Η αρχή της νομιμότητας, σε Θ. Δ. Αντωνίου, 2013, σ. 158-159). Πρόκειται και εδώ για την αντίστοιχη πρακτική: Η νομολογία προτιμά να προσφύγει σε έναν κανόνα δικαίου που διατύπωσε η ίδια ως το αποτέλεσμα ερμηνευτικής διαδικασίας, παρά στη ρητή νομοθετική διάταξη που κατοχυρώνει τον εν λόγω κανόνα.
[15] ΣτΕ 1422/2013, 1941/2013.
[16] Σκέψη 14 της ΣτΕ Ολ 4003/2014 και σκέψη 12 της ΣτΕ Ολ 4446/2015.
[17] Διατυπώθηκε, πάντως, και η ακόλουθη μειοψηφούσα γνώμη υπέρ της χορήγησης περαιτέρω προθεσμίας στη Διοίκηση, με επίκληση του συνταγματικού ερείσματος των σχετικών εξουσιών του Δικαστηρίου που του επιτρέπει να αποκλίνει, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, από τις ειδικότερες ρυθμίσεις των δικονομικών διατάξεων που τις προβλέπουν: όπως κρίθηκε με την 4003/2014 απόφαση της Ολομελείας του Δικαστηρίου (σκέψη 14) το Δικαστήριο έχει τη συνταγματική ευχέρεια να αποκλίνει, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, από τις ειδικότερες ρυθμίσεις των δικονομικών διατάξεων του άρθρου 22 του Ν. 4274/2014, με το οποίο προστέθηκαν παράγραφοι 3α, 3β και 3γ στο άρθρο 50 του π.δ. 18/1989. Η ευχέρεια αυτή περιλαμβάνει και τη δυνατότητα του Δικαστηρίου να παρατείνει, όταν συντρέχουν εξαιρετικές περιστάσεις, την βάσει των ανωτέρω διατάξεων αρχικώς ταχθείσα στη Διοίκηση προθεσμία προκειμένου αυτή να προβεί σε συγκεκριμένη οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια.
[18] Βλ., αντί πολλών, Η. Κουβαρά, Η Διοικητική Δικαιοσύνη ως δικαιοτελεστική λειτουργία. Συμβολή στην αποτελεσματικότητα της Διοικητικής Δικαιοσύνης, Νομική Βιβλιοθήκη, 2015, σ. 400 επ. Για νεότερες εκφάνσεις της εξουσίας αυτής, βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Διαταγή (injonction) του ακυρωτικού δικαστή προς τη Διοίκηση σε απορριπτική απόφαση (ΣτΕ 2142/20160, ΘΠΔΔ 5/2017, σ. 482.
[19] Βλ. διατύπωση οδηγιών συμμόρφωσης στο σκεπτικό αποφάσεων και σε ΣτΕ 1333/2003, 3666/2006, 3065 και 3076/2007. Ακυρώνει, κατά τα εκτιθέμενα στο αιτιολογικό, τη σιωπηρά απόρριψη, από το Τ.Ε.Ε., της υποβληθείσης την 29.1.2001 αιτήσεως εγγραφής του αιτούντος στα μητρώα του. Αναπέμπει την υπόθεση στο Τ.Ε.Ε., προκειμένου να εγγράψει πάραυτα τον αιτούντα στα μητρώα του (1). Αναπέμπει την υπόθεση στη Διοίκηση προκειμένου να προαγάγει τον αιτούντα σε θέση του βαθμού του πληρεξουσίου υπουργού Β΄ αναδρομικώς, ήτοι από το χρόνο προαγωγής των προαχθέντων κατά διενεργηθείσες το έτος 1999 κρίσεις προς πλήρωση δέκα εννέα (19) θέσεων πληρεξουσίων υπουργών (2).
[20] Molière, Le Médecin malgré lui, στονοποίοπαραπέμπουνοιCl. Malverti/C. Beaufils, Le Médecin malgré lui. Le juge de l’excès de pouvoir au chevet des autorisations d’urbanisme, AJDA 13/2019, σ. 752.
[21] Remarques sur l’efficacité des annulations pour excès de pouvoir, Etudes et Documents,n° 15.