Αδυναμία τήρησης συνταγματικώς προβλεπόμενων διαδικαστικών τύπων – η θεωρία των μη δυνάμενων να τηρηθούν τύπων – η αρχή της συνεχούς λειτουργίας των δημοσίων αρχών (CE 13.12.2017, Président du Sénat)
1.Η αδυναμία τήρησης ουσιωδών τύπων για την έκδοση μιας πράξης, λόγω έλλειψης συνεργασίας άλλου –εκτός του έχοντος την αποφασιστική αρμοδιότητα– οργάνου, που έχει συνήθως γνωμοδοτική αρμοδιότητα, μπορεί να παραλύσει τη λειτουργία της Δημόσιας Διοίκησης. Το γαλλικό Conseild’Etat, με τη συνήθη, ρεαλιστική του προσέγγιση, διαμόρφωσε συναφώς τη θεωρία των αδύνατων να τηρηθούν τύπων(théoriedesformalitésimpossibles, βλ. ενδεικτικάR. Chapus, Droitadministratifgénéral, Montchrestien, 2001, n° 1226· P.-L. Frier/J. Petit, Droitadministratif, LGDJ, 2017-2018, n° 988), στο πεδίο της οποίας ενέταξε, με την πρόσφατη απόφασή του CE13 décembre2017, PrésidentduSénat, n° 411788, και συνταγματικά προβλεπόμενη διαδικασία.Εν προκειμένω, κρίθηκε ότι η άρνηση του προέδρου της Γερουσίας να συγκαλέσει την αρμόδια να διατυπώσει δημόσια γνώμη για τον διορισμό προτεινόμενου από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας (στο εξής: ΠτΔ) υποψηφίου σε συγκεκριμένη θέση, έστω και αν η εν λόγω γνωμοδοτική διαδικασία προβλέπεται από το Σύνταγμα, δεν μπορεί να εμποδίσει την άσκηση, από τον ΠτΔ, της επίσης συνταγματικά προβλεπόμενης αρμοδιότητας διορισμού.
2. Σημειώνεται ότι στην ελληνική έννομη τάξη δεν έχει διαμορφωθεί αντίστοιχη νομολογιακή κατασκευή γενικού χαρακτήρα για την αντιμετώπιση τέτοιων υποθέσεων, πλην των περιπτώσεων που προβλέπει ο ίδιος νόμος. Έτσι, το άρθρο 20 παρ. 4 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας ορίζει ότι αν η απλή γνώμη δεν υποβληθεί μέσα στην προθεσμία που έχει τυχόν ταχθεί προς τούτο από τον νόμο ή από το αποφασίζον όργανο ή, σε κάθε περίπτωση, μέσα σε εύλογο χρόνο, η διοικητική πράξη μπορεί να εκδοθεί χωρίς αυτήν. Όσον αφορά τη στάση της νομολογίας, χαρακτηριστικό παράδειγμα συναφώς αποτελεί η απόφαση ΣτΕ 4966/2014 του Ε΄ Τμήματος, που αφορά το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις υδατοκαλλιέργειες και εκδόθηκε κατόπιν αίτησης ακύρωσης της απόφασης της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης (Β΄ 2505/4.11.2011) με την οποία εγκρίθηκε το ως άνω Ειδικό Πλαίσιο και η σχετικώς εκπονηθείσα στρατηγική μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Προβλήθηκε συναφώς ότι το προσβαλλόμενο Ειδικό Πλαίσιο είναι παράνομο και ακυρωτέο, διότι εκδόθηκε βάσει … «γνώμης» του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, η οποία δεν πληροί τις απαιτούμενες από τη νομοθεσία ουσιαστικές και διαδικαστικές προϋποθέσεις, …. Το Δικαστήριο υπενθύμισε βεβαίως ότι η λήψη υπόψη απλής γνώμης συλλογικού οργάνου ενόψει έκδοσης διοικητικής πράξης αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας και ότι η γνώμη αυτή πρέπει να εκδίδεται κατά τον τρόπο που ορίζεται στον νόμο. Δέχθηκε πάντως ότι, όταν από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι η Διοίκηση προσπάθησε επί εύλογο χρονικό διάστημα να επιτύχει τη σύννομη έκδοση της απλής γνώμης, αυτό όμως δεν κατέστη δυνατό από εσκεμμένες ενέργειες τρίτων προσώπων που παρεμπόδισαν τη λειτουργία του συλλογικού οργάνου, η αρχή του κράτους δικαίου και της αποτελεσματικής δράσης της Διοίκησης επιβάλλουν την έκδοση της διοικητικής πράξης, έστω και αν η απλή γνώμη, η οποία ελήφθη υπόψη από τη Διοίκηση, δεν εκδόθηκε κατά πλήρη συμμόρφωση με τον νόμο, λόγω των προσκομμάτων που δημιούργησαν τα τρίτα αυτά πρόσωπα. Το Δικαστήριο έκρινε ότι ενόψει και του ότι η από το Σύνταγμα επιβαλλόμενη υποχρέωση ολοκλήρωσης του χωροταξικού σχεδιασμού είχε καταστεί εντονότερη μετά τις αποφάσεις της Ολομελείας του Δικαστηρίου, που είχαν ως συνέπεια να καταπίπτουν οι περιβαλλοντικές αδειοδοτήσεις μονάδων υδατοκαλλιέργειας λόγω απουσίας του Ειδικού Πλαισίου και προκάλεσαν τη διακοπή της χρηματοδότησης του κλάδου αυτού από την ΕΕ, νομίμως ελήφθη υπόψη για την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης η ως άνω γνώμη. Εξάλλου, ο ειδικότερος ισχυρισμός ότι μπορούσαν να πραγματοποιηθούν οι συνεδριάσεις του επίμαχου συλλογικού οργάνου με τηλεδιάσκεψη είναι απορριπτέος, διότι δεν προκύπτει ότι υπήρχε τεχνικά η δυνατότητα αυτή, ανεξαρτήτως αν θα ήταν δυνατό να λειτουργήσει στα πλαίσια της διαδικασίας ενός τόσο πολυμελούς οργάνου.
3. Στο ίδιο πνεύμα εντάσσεται και η πρόσφατη προβληματική της αδυναμίας συγκρότησης των ανεξάρτητων αρχών και, συνακολούθως, άσκησης των αρμοδιοτήτων που τους απονέμει το Σύνταγμα. Εν προκειμένω, το Σύνταγμα προβλέπει ειδική διαδικασία διορισμού των μελών των ανεξάρτητων αρχών, που συνίσταται σε απόφαση ενός κοινοβουλευτικού οργάνου, της Διάσκεψης των Προέδρων (ΔτΠ). Σύμφωνα με τις διατάξεις του Ν. 3051/2002, η απόφαση της ΔτΠ αποστέλλεται στον αρμόδιο υπουργό, ο οποίος προβαίνει εντός 15 ημερών στον διορισμό των επιλεγέντων μελών των ανεξάρτητων αρχών. Κατά πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, η αδυναμία ή η οφειλόμενη σε πολιτικές σκοπιμότητες έλλειψη βούλησης των πολιτικών δυνάμεων να συμφωνήσουν στην επιλογή των μελών των ανεξάρτητων αρχών στο πλαίσιο της ΔτΠ κωλύει την άσκηση των –συνταγματικώς προβλεπομένων και ζωτικής σημασίας για ύψιστες αξίες της συνταγματικής τάξης– αρμοδιοτήτων των ανεξάρτητων αρχών. Με την ΣτΕ Ολ 3515/2013, την κρίση της οποίας επαναλαμβάνουν οι γνωστές αποφάσεις ΣτΕ Ολ 95/2017 (τηλεοπτικές άδειες), Ολ 2583 και 2586/2017, έγινε δεκτό ότι, κατά την έννοια του άρθρου 101Α του Συντάγματος, που προβλέπει συγκεκριμένη διαδικασία εντός ορισμένων χρονικών ορίων και καθιερώνει ρητώς «ορισμένη» θητεία των μελών των ανεξαρτήτων αρχών, είναι μεν ανεκτή η συνέχιση της λειτουργίας των εν λόγω αρχών μετά τη λήξη της θητείας των μελών τους και μέχρι την επιλογή των νέων, μόνο όμως για εύλογο χρονικό διάστημα, το οποίο κρίνεται κατά τις εκάστοτε συντρέχουσες περιστάσεις. Επομένως, μετά την πάροδο του ευλόγου χρόνου, το Σύνταγμα δεν ανέχεται πλέον την παράταση της θητείας των μελών της ανεξάρτητης αρχής, η δε ανεξάρτητη αρχή δεν διαθέτει, από το χρονικό αυτό σημείο και εφεξής, νόμιμη συγκρότηση.Κατά το Δικαστήριο, ακόμη και αν η παρεμβολή επί μεγάλο χρονικό διάστημα προσκομμάτων στη συγκρότηση προβλεπόμενης από το Σύνταγμα ανεξάρτητης αρχής συνιστά έμμεση παραβίαση της συνταγματικής διάταξης που προβλέπει τη λειτουργία της, τούτο, όμως, δεν δικαιολογεί την παραβίαση θεμελιωδών συνταγματικών επιταγών, αναγόμενων σε αρχές του κράτους δικαίου και ορθολογικής νομοθετήσεως (ΣτΕ Ολ 95/2017). Σημειώνεται, πάντως, ότι μεγαλύτερη ευελιξία συνεπάγεται η άποψη της μειοψηφίας στην απόφαση ΣτΕ Ολ 2583/2017, που δέχθηκε ότι ο κοινός νομοθέτης, εκτιμώντας την ανάγκη διασφάλισης της συνέχειας της λειτουργίας των δημόσιων υπηρεσιών, δεν δεσμεύεται να παρατείνει τη θητεία των μελών των ανεξάρτητων αρχών, που έχει επιλέξει η ΔτΠ της Βουλής, αν συντρέχουν εξαιρετικές περιστάσεις που κωλύουν ή απειλούν να παρεμποδίσουν τη συνέχιση της λειτουργίας των αρχών αυτών, αρκεί η χρονική διάρκεια (ισχύς) της παράτασης να μην υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο. Ανήκει πάντως στον δικαστή να αποφανθεί ποιας έκτασης παράταση της θητείας είναι εύλογη σε κάθε συγκεκριμένη εξαιρετική περίπτωση. Τέτοια εξαιρετική περίπτωση συνιστά η αδυναμία της ΔτΠ της Βουλής, λόγω μη επίτευξης της απαιτούμενης από το άρθρο 101Α του Συντάγματος αυξημένης πλειοψηφίας των τεσσάρων πέμπτων των μελών της, να επιλέξει τα προς συγκρότηση των ανεξάρτητων αρχών απαιτούμενα πρόσωπα σε αντικατάσταση των αποχωρούντων μελών τους, με δεδομένο, μάλιστα, ότι, όπως κρίθηκε με την απόφαση ΣτΕ Ολ 95/2017 όσον αφορά το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, αν δεν επιτευχθεί η πλειοψηφία αυτή στη ΔτΠ της Βουλής, οι αρμοδιότητες, οι οποίες κατά το Σύνταγμα πρέπει να ασκούνται από ανεξάρτητη αρχή, τα μέλη της οποίας απολαύουν προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας, δεν επιτρέπεται να μεταβιβαστούν από τον κοινό νομοθέτη σε άλλα όργανα της εκτελεστικής εξουσίας. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι η παράκαμψη της διαδικασίας του άρθρου 101Α για την επιλογή των μελών των ανεξάρτητων αρχών δεν είναι σε καμία περίπτωση δυνατή, ανεξαρτήτως του πόσο διαρκεί η αδυναμία ευδοκίμησής της.
4. Η υπόθεση που αντιμετώπισε το γαλλικό Conseild’Etatαφορούσε την επιτροπή επανασχεδιασμού των εκλογικών διαμερισμάτων που προβλέπεται στο άρθρο 25 του Γαλλικού Συντάγματος [1], της οποίας ο πρόεδρος, κατά τον εκτελεστικό νόμο, διορίζεται από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας μετά από δημόσια γνώμη (avispublic) της αρμόδιας διαρκούς επιτροπής εκάστης των δύο βουλών (Assembléeκαι Sénat), σύμφωνα με το άρθρο 13 του Συντάγματος. Ο ΠτΔ δεν μπορεί να προβεί σε διορισμό όταν το άθροισμα των αρνητικών ψήφων σε εκάστη των δυο επιτροπών βουλής και γερουσίας αντιπροσωπεύει τουλάχιστον 3/5 των ψήφων που ελήφθησαν στις δύο επιτροπές [2].22 μήνες μετά τη λήξη της θητείας των μελών της επιτροπής επανασχεδιασμού των εκλογικών διαμερισμάτων, στις 14.2.2017, ο Πρωθυπουργός ενημέρωσε τους προέδρους της βουλής και της γερουσίας για την πρόθεση του ΠτΔ να διορίσει ως πρόεδρο της επιτροπής του άρθρου 25 του Συντάγματος τον Chr. Vigouroux. Η αρμόδια επιτροπή της βουλής προέβη στην ακρόαση του υποψηφίου στις 21.2.2017. Δεδομένου ότι η πράξη νομοθετικού περιεχομένου του 1958 προβλέπει ότι, στην περίπτωση αυτή, οι ψήφοι των αντίστοιχων επιτροπών των δύο νομοθετικών σωμάτων πρέπει να καταμετρηθούν ταυτόχρονα, οι ψήφοι της επιτροπής της βουλής σφραγίστηκαν εν αναμονή της ψηφοφορίας στην επιτροπή της γερουσίας. Με έγγραφο της 21.2.2017, ο πρόεδρος της Γερουσίας πληροφόρησε τον Πρωθυπουργό ότι η αντίστοιχη επιτροπή της Γερουσίας δεν επρόκειτο να συγκληθεί και να συνεδριάσει πριν την επανάληψη των κοινοβουλευτικών εργασιών η οποία θα γινόταν μετά τις εθνικές (προεδρικές και νομοθετικές) εκλογές του 2017, δηλαδή μετά την άνοιξη του 2017, και δεν είχε την πρόθεση να το πράξει βιαστικά, δεδομένου, μάλιστα, ότι η έδρα του προέδρου της επιτροπής επανασχεδιασμού των εκλογικών διαμερισμάτων είχε παραμείνει κενή επί δύο περίπου έτη. Στις 9.3.2017, ο Πρωθυπουργός επανέλαβε το αίτημα στον πρόεδρο της Γερουσίας για τη σύγκληση της επιτροπής νόμων προκειμένου να γίνει η ακρόαση του του προτεινόμενου από τον ΠτΔ υποψηφίου εντός προθεσμίας δύο ή τριών εβδομάδων μετά τη λήξη της οποίας, όπως ανέφερε ο Πρωθυπουργός, «ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας θα θεωρήσει ότι η έλλειψη γνώμης της αρμόδιας επιτροπής της Γερουσίας δεν μπορεί να εμποδίσει την άσκηση των συνταγματικών προνομίων του». Ο πρόεδρος της Γερουσίας αντέταξε νέα άρνηση στις 28.3.2017. Στις 25.4.2017 καταμετρήθηκαν οι ψήφοι της επιτροπής νόμων της βουλής, που ήσαν κατά τη συντριπτική πλειοψηφία (17/2) ευνοϊκές για τον προτεινόμενο υποψήφιο. Με διάταγμα της 26ηςΑπριλίου 2017, ο ΠτΔ διόρισε τον Chr. Vigourouxπρόεδρο της επιτροπής του άρθρου 25 του Συντάγματος.
5. Ο πρόεδρος της Γερουσίας άσκησε αίτηση ακύρωσης κατά του ως άνω προεδρικού διατάγματος. Το ένδικο βοήθημα θέτει τρία ζητήματα: 1) αυτό της αρμοδιότητας του Conseild’Etatνα ελέγξει ακυρωτικά πράξη του ΠτΔ περί διορισμού του προέδρου της επιτροπής του άρθρου 25 του Συντάγματος, 2) του εννόμου συμφέροντος του Προέδρου της Γερουσίας να προσβάλει την πράξη αυτή και 3) της νομιμότητας της πράξης. Τα δύο πρώτα νομικά ζητήματα, της φύσης της προσβαλλόμενης πράξη και του εννόμου συμφέροντος του αιτούντος, εξετάσθηκαν συνοπτικά από το Conseild’Etat, το οποίο έκρινε ότι η έκδοση του διατάγματος διορισμού του προέδρου της επιτροπής επανασχεδιασμού των εκλογικών διαμερισμάτων ανήκει στις συνταγματικά προβλεπόμενες αρμοδιότητες του ΠτΔ και δεν ανάγεται στην έννοια των «συνταγματικής τάξης σχέσεων μεταξύ των δημοσίων αρχών» [3], όπως, για παράδειγμα, η απόφαση διορισμού μέλους του Conseilconstitutionnel, δηλαδή δεν αφορά τις σχέσεις εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας, οπότε δεν συνιστά κυβερνητική πράξη. Πράγματι, η δημόσια γνώμη που διατυπώνουν οι κοινοβουλευτικές επιτροπές δεν τις καθιστά συνεκδότες του διατάγματος διορισμού, που εκδίδει ο ΠτΔ. Το διάταγμα διορισμού παραμένει απόφαση του ΠτΔ και μόνον, έστω και αν το Κοινοβούλιο έχει δικαίωμα αρνησικυρίας. Το έννομο συμφέρον του προέδρου της Γερουσίας να ασκήσει αίτηση ακύρωσης έγινε δεκτό, λόγω του ιδιαίτερου ρόλου του οργάνου αυτού για τη διαφύλαξη των προνομίων του σώματος του οποίου προεδρεύει [4].
6. ΄Οσον αφορά την ουσία της υπόθεσης, οαιτών, ο οποίος δεν αμφισβητεί την ικανότητα του διορισθέντος υποψηφίου, προβάλλει δύο λόγους ακύρωσης, αναγόμενους στην τυπική νομιμότητα της προσβαλλόμενης πράξης: α) αναρμοδιότητα του Προέδρου της Δημοκρατίας και β) διαδικαστική πλημμέλεια, ελλείψει γνωμοδότησης της αρμόδιας επιτροπής της Γερουσίας. Το CdE, ακολουθώντας τον rapporteurpublic, απέρριψε την αίτηση ακύρωσης ως αβάσιμη, κρίνοντας ότι η απόφαση δεν εκδόθηκε αναρμοδίως και ότι ήταν αδύνατη η τήρηση του προβλεπόμενου τύπου.
Αναρμοδιότητα
7. Ο πρώτος λόγος στηρίζεταιστη σκέψη ότι η γνωμοδοτική διαδικασία την οποία προβλέπει το άρθρο 13 εδ. 5 του Συντάγματος καθιστά το Κοινοβούλιο συνεκδότη (co–auteur) της απόφασης διορισμού που εκδίδει ο ΠτΔ. Στην επέμβαση των διαρκών επιτροπών της Βουλής και της Γερουσίας θα μπορούσε να εντοπιστεί διαδικασία σύμφωνης γνώμης και, συνακολούθως, να θεωρηθεί ότι οι αποφάσεις που εκδίδονται μετά από τη γνώμη αυτή είναι κοινές αποφάσεις του ΠτΔ και του Κοινοβουλίου. Και στη γαλλική έννομη τάξη, ως σύμφωνη γνώμηχαρακτηρίζεται η υποχρεωτική γνώμη που καθορίζει το περιεχόμενο της απόφασης την οποία θα εκδώσει τελικά η Διοίκηση, η οποία τη ζητεί. Εάν η γνώμη είναι δυσμενής, η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη είτε να την ακολουθήσει είτε να μην εκδώσει καθόλου πράξη [5].Toίδιο ισχύει για τις πράξεις που μπορούν να εκδοθούν μόνο κατόπιν πρότασης [6].Αν η γνώμη είναι θετική, τίποτε δεν απαγορεύει στην αρμόδια (αποφασίζουσα) αρχή, να αρνηθεί την ικανοποίηση του αιτήματος του οποίου επελήφθη, επί τη βάσει άλλων διατάξεων από αυτές που οδήγησαν στην έκδοση της γνώμης με το συγκεκριμένο περιεχόμενο [7].
8. Από την απόφαση Ged [8], το CdEκρίνει ότι η έλλειψη γνωμοδότησης οργανισμού του οποίου πρέπει να ζητηθεί η σύμφωνη γνώμη καθιστά πλημμελή την απόφαση, η δε πλημμέλεια επηρεάζει την αρμοδιότητα της αποφασίζουσας αρχής [9].Με άλλα λόγια, πρόκειται για περίπτωση κατά την οποία η παράβαση ενός ουσιώδους τύπου εξομοιώνεται με την αναρμοδιότητα και εξετάζεται αυτεπαγγέλτως από τον δικαστή(R. Chapus, Droitadministratifgénéral, Montchrestien, 2001, n° 1220, 2°·P.-L. Frier/J. Petit, Droitadministratif, LGDJ, 2017-2018, n° 583). Η υπόρρητη ιδέα είναι ότι σε περίπτωση σύμφωνης γνώμης, η διοικητική απόφαση είναι το προϊόν της βούλησης δύο αρχών. Στο δικονομικό πεδίο, όπως εξέθεσε ο EdouardLaferrière, «εάν ο συντάκτης της απόφασης δεν ζήτησε ή δεν ακολούθησε τη γνώμη, η τυπική πλημμέλεια (vicedeforme) που πάσχει η πράξη του εμπίπτει στην αναρμοδιότητα, διότι έπραξε μόνος αυτό που μπορούσε να κάνει μόνο από κοινού με άλλη αρχή. Οικειοποιήθηκε, έτσι, το τμήμα της εξουσίας που ανήκει αποκλειστικά στην άλλη αρχή»[10].Αντίθετα, στην ελληνική έννομη τάξη, η σύμφωνη γνώμη συνιστά ουσιώδη τύπο της διαδικασίας και ηάπρακτη πάροδος της τασσόμενης προθεσμίας για την έκδοση της σύμφωνης γνώμης, εφόσον υποβάλλεται πλήρης φάκελος στο γνωμοδοτικό όργανο για τον σκοπό αυτόν (ΣτΕ 3906/2012, 3863/2004).
9. Η διαδικασία, ωστόσο, που προβλέπεται στο πέμπτο εδάφιο του άρθρου 13 του γαλλικού Συντάγματος δεν αποτελεί ούτε σύμφωνη γνώμη ούτε διορισμό κατόπιν πρότασης των κοινοβουλευτικών σωμάτων. Πρόκειται για διαδικασία συναφή, βεβαίως, αλλά πρωτότυπη και ιδιαίτερη. Εμπνέεται, όπως πολλές από τις διαδικασίες που προέρχονται από την αναθεώρηση του 2008, από πρόταση της επιτροπής διαβούλευσης και πρότασης για τον εκσυγχρονισμό και την μεταρρύθμιση των θεσμών της Vης Γαλλικής Δημοκρατίας υπό την προεδρία του EdouardBalladur. Αποκλίνει, πάντως, διότι ενώ η επιτροπή Balladurείχε προτείνει την ίδρυση μικτής επιτροπής adhoc της Βουλής και της Γερουσίας (συντιθέμενη κατ’ αναλογία των κοινοβουλευτικών ομάδων), η οποία θα εξέδιδε μη δεσμευτική, αλλά δημόσια, γνώμη επί των διορισμών, ο συντακτικός νομοθέτης προέβλεψε τη λήψη γνώμης διατυπούμενης στο πλαίσιο συνεδρίασης καθεμιάς από τις αρμόδιες επιτροπές κάθε κοινοβουλευτικού σώματος, η οποία μπορεί ενδεχομένως να εμποδίσει τον διορισμό που υποψηφίου που προτείνει ο ΠτΔ, σε περίπτωση ψήφων που αντιπροσωπεύουν πλειοψηφία τριών πέμπτων των ψηφισάντων εντός των δύο επιτροπών. Σε τελική ανάλυση, η πρόβλεψη αυτού του δικαιώματος αρνησικυρίας είναι άτυπη και ασυνήθης.Όμως, ούτε το γράμμα του Συντάγματος ούτε το πνεύμα της αναθεώρησης του 2008, όπως συνάγεται από τις προπαρασκευαστικές εργασίες, συνηγορούν υπέρ της αποδοχής της συντρέχουσας αρμοδιότητας.
10. Το γράμμα του Συντάγματος είναι εν προκειμένω σαφές. Παρά την αναγνώριση του εν λόγω δικαιώματος αρνησικυρίας, η αρχή έγκειται στον κανόνα του δεύτερου εδαφίου του άρθρου 13 του Συντάγματος, κατά το οποίο ο ΠτΔ έχει την αρμοδιότητα διορισμού στις πολιτικές και στρατιωτικές θέσεις του κράτους (c’estle Président dela République qui« nommeauxemploiscivilsetmilitairesdel‘Etat»). Εξάλλου, το τελευταίο εδάφιο σχετικά με τη διαδικασία διατύπωσης γνώμης των κοινοβουλευτικών σωμάτων υποδηλώνει σαφώς ότι ακριβώς η εξουσία διορισμού του ΠτΔ ασκείται μετά τη γνωμοδότηση, υπενθυμίζοντας έτσι ότι ο φορέας της εξουσίας αυτής παραμένει ο ΠτΔ και μόνον. Εξάλλου, οι προπαρασκευαστικές εργασίες είναι απολύτως σαφείς: δεν ετέθη θέμα να καταστεί το Κοινοβούλιο συνεκδότης των αποφάσεων αυτών.
Κατά τη συνταγματική αναθεώρηση, η Κυβέρνηση σαφώς εξέφρασε την άποψη ότι η τροποποίηση του άρθρου 13 του Συντάγματος δεν είχε ως αντικείμενο να μεταφέρει την εξουσία διορισμού από τον ΠτΔ στο Κοινοβούλιο, αλλά μόνο να τη ρυθμίσει. Έτσι, η υπουργός δικαιοσύνης υπογράμμισε ότι δεν πρόκειται για τη μεταβίβαση της ευθύνης από την εκτελεστική στη νομοθετική εξουσία, αλλά για την παροχή δικαιώματος εποπτείας στο Κοινοβούλιο. Ομοίως, πολλές τροποποιήσεις που προέβλεπαν την προσφυγή σε ψήφο έγκρισης του Κοινοβουλίου απορρίφθηκαν από την αρμόδια επιτροπή της Γερουσίας, με το αιτιολογικό ότι θα οδηγούσαν στην εγκαθίδρυση σύμφωνης γνώμης. Τέλος, η υπουργός δικαιοσύνης απέρριψε κάθε πρόβλεψη έγκρισης των διορισμών από το Κοινοβούλιο ή δικαίωμα αντίθεσης με απλή πλειοψηφία, με το αιτιολογικό ότι αυτό θα κατέληγε στη μεταβίβαση στο Κοινοβούλιο της εξουσίας διορισμού που ανήκει στον ΠτΔ. Όπως είχε τονίσει η υπουργός δικαιοσύνης, επιθυμούμε να ρυθμίσουμε όχι να μεταβιβάσουμε. Έτσι, ο λόγος ακύρωσης περί αναρμοδιότητας απορρίφθηκε.
Αδυναμία τήρησης τύπου
11. Ο άλλος λόγος ακύρωσης ανάγεται στην πλημμέλεια της διαδικασίας.Υποστηρίζεται ότι η θέση ήταν κενή επί δύο σχεδόν έτη και ότι δεν υπήρχε επείγουσα ανάγκη σύγκλησης της αρμόδιας επιτροπής της Γερουσίας, η οποία θα συνεδρίαζε κανονικά μετά τις βουλευτικές εκλογές, για να διατυπώσει γνώμη για τον διορισμό του υποψηφίου που πρότεινε ο ΠτΔ, εφόσον δεν καταρτιζόταν κανένα σχέδιο κειμένου σχετικά με τις εκλογικές περιφέρειες ή την τροποποίηση της κατανομής των βουλευτικών εδρών. Ο πρόεδρος της Γερουσίας υποστήριξε επίσης ότι ο ΠτΔ θα μπορούσε να αποφύγει τη διαβούλευση που απαιτείται μόνο μετά την πάροδο εύλογου χρόνου αφότου ζήτησε τη γνώμη των κοινοβουλευτικών σωμάτων.
12. Εν προκειμένω ο πρόεδρος της Γερουσίας αντέταξε δύο αρνητικές απαντήσεις στις προσκλήσεις του πρωθυπουργού να διατυπωθεί γνώμη της αρμόδιας επιτροπής της Γερουσίας. Από το ιστορικό προκύπτει ότι πρόκειται για τύπο που είναι αδύνατον να εκπληρωθεί (formalité impossible). Η νομολογία αναγνωρίζει από μακρού χρόνου ότι η Διοίκηση δεν είναι υποχρεωμένη να σεβαστεί τύπο τον οποίο είναι αδύνατον να τηρήσει. Αυτό συμβαίνει σε εξαιρετικές περιστάσεις, σε περίπτωση υλικής αδυναμίας ή σε περίπτωση άρνησης του γνωμοδοτικού οργάνου ή ορισμένων μελών του να ασκήσουν την αποστολή τους προκειμένου να εμποδίσουν το διοικητικό όργανο να ασκήσει την αρμοδιότητά του. Όπως επισήμανε στις προτάσεις του στην υπόθεση Société ResearchinMotionο EdouardCrépey[11],τα παραδείγματα από την τελευταία περίπτωση είναι πολλά, όπως οι εναρμονισμένες παραιτήσεις που ισοδυναμούν με υπονόμευση της λειτουργίας ενός οργάνου [12], οι συστηματικές ματαιώσεις συνεδριάσεων [13], η άρνηση συμμόρφωσης σε προσκλήσεις συνεδρίασης [14],ή ακόμη μέλη οργάνου που εγκαταλείπουν τη συνεδρίαση σε ένδειξη διαμαρτυρίας, όπως τα μέλη πειθαρχικού συμβουλίου ή διοικητικής επιτροπής ίσης εκπροσώπησης [15].
13. Το ζήτημα των αδύνατων να εκπληρωθούν τύπων τίθεται διαφορετικά όταν το γνωμοδοτικό όργανο που δεν επενέβη έχει εξουσία πρότασης και όχι απλώς γνώμης. Είναι αληθές ότι ο χαρακτηρισμός τύπου ως αδύνατου να εκπληρωθεί δεν έγινε δεκτός στην απόφαση Mme Cornée [16]σε σχέση με επιτροπή με παράνομη σύνθεση λόγω ελλείψεως του ενός εκ των δύο μελών της, «λόγω της εξουσίας που απονεμήθηκε στον οργανισμό αυτό», ο οποίος ήταν επιφορτισμένος με την κατάρτιση πίνακα των πλέον ικανών υποψηφίων για τη θέση πιστοποιημένου λέκτορα (maîtredeconférencesagrégé). Πάντως, για τους λόγους που εκτέθηκαν προς απόρριψη του λόγου περί αναρμοδιότητας, η εν προκειμένω επίμαχη διαδικασία κοινοβουλευτικής γνώμης δεν δικαιολογεί την πρόσθετη αυτή υποχρέωση.
14. Mένει να καθοριστεί αν συντρέχουν εν προκειμένω οι όροι για την εφαρμογή της θεωρίας περί αδύνατου τύπου. Το χρονικό διάστημα μεταξύ του εγγράφου του πρωθυπουργού με το οποίο ζήτησε τη γνώμη των κοινοβουλευτικών σωμάτων και της έκδοσης του επίδικου διατάγματος είναι δυόμιση μήνες. Ο χρόνος αυτός είναι μακρότερος από αυτόν που δέχεται ενίοτε η θεωρία. Είναι επίσης μακρότερος από αυτόν που συνήθως περνά μέχρις ότου οι αρμόδιες επιτροπές διατυπώσουν τη γνώμη τους στο πλαίσιο της διαδικασίας που προβλέπεται στο άρθρο 13, ο οποίος ανέρχεται σε λίγες εβδομάδες. Επιπλέον, φαίνεται ότι πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι ο πρόεδρος της Γερουσίας ενημέρωσε τον πρωθυπουργό ότι η αρμόδια επιτροπή θα συνεκαλείτο και θα συνεδρίαζε μετά την εκλογική περίοδο, δηλαδή το νωρίτερο τον Ιούνιο του 2017, ενώ ήταν τέλος Φεβρουαρίου 2017. Αυτό είχε ως συνέπεια ότι ο εν ενεργεία ΠτΔ δεν θα μπορούσε να ασκήσει την εξουσία διορισμού που του ανήκει.
15. Ούτε το Σύνταγμα ούτε οι νόμοι που εκδόθηκαν για την εφαρμογή του άρθρου 13 του Συντάγματος έταξαν προθεσμία στο Κοινοβούλιο για να αποφανθεί/γνωμοδοτήσει. Η ιδέα είχε διατυπωθεί κατά τις συζητήσεις για τη συνταγματική αναθεώρηση αλλά δεν υιοθετήθηκε. Εάν το Κοινοβούλιο πρέπει, υπό τις συνθήκες αυτές, να παραμείνει κύριος της προθεσμίας εντός της οποίας συνεδριάζουν οι επιτροπές επί των προτάσεων διορισμού εκ μέρους του ΠτΔ, δεν πρέπει να γίνει υπέρβαση των ορίων του ευλόγου. Εν προκειμένω, καμία ειδική περίσταση δεν δικαιολογούσε τέτοια καθυστέρηση. Καίτοι είναι σύνηθες η Βουλή και η Γερουσία να αναστέλλουν τις εργασίες τους κατά τις προεδρικές και κοινοβουλευτικές εκλογές περίπου δύο μήνες πριν από τον πρώτο γύρο της ψηφοφορίας, η αναστολή αφορά μόνο τις δημόσιες συνεδριάσεις και όχι τις εργασίες των διαφόρων επιτροπών. Εξάλλου, η επιτροπή των νόμων (commissiondeslois) της Γερουσίας συνεδρίασε, κατά τον Πρωθυπουργό, στις 15, 21 και 29 Μαρτίου 2017 καθώς και στις 4 Απριλίου. Αντίστοιχα προηγούμενα και άσκηση σχετικών αρμοδιοτήτων των κοινοβουλευτικών επιτροπών ενόψει διορισμών από τον ΠτΔ υπάρχουν και για προηγούμενες προεκλογικές περιόδους.
16. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Κυβέρνηση βρισκόταν σε πλήρη αδυναμία να τηρήσει την προβλεπόμενη στο άρθρο 13 του Συντάγματος διαδικασία, την οποία και παρέκαμψε τελικώς. Το Δικαστήριο απέρριψε, κατά συνέπεια, τον λόγο ακύρωσης που αντλείται από την έλλειψη ταυτόχρονης καταμέτρησης των ψήφων της αρμόδιας επιτροπής των δύο κοινοβουλευτικών σωμάτων.
17. Όπως διευκρίνισε ο Πρόεδρος Odent,μια διοικητική αρχή μπορεί να «παρακάμψει τη γνώμη ενός οργανισμού του οποίου τα μέλη ή ορισμένα από αυτά, από προσωπική πεποίθηση ή υποχωρώντας σε εξωτερικές πιέσεις, εμποδίζουν συστηματικά τον οργανισμό αυτό να εκπληρώσει την αποστολή του» [17].Στις προτάσεις του στην υπόθεση Ministreducommerceetdel‘artisanatc/ Société «AuPrintemps», ο ΠρόεδροςGenevoisέκρινε ότι «πρέπει να αποτρέπεται το ενδεχόμενο οι εκπρόσωποι συμβουλευτικών οργανισμών να μπορούν ατιμώρητα να διακυβεύουν τη λειτουργία διοικητικού οργανισμού» [18]. Είναι προφανές, αν ληφθούν υπόψη οι αδιέξοδες καταστάσεις που ενδέχεται να γνωρίζουν άλλες δημοκρατίες, ότι ένα από τα πλεονεκτήματα του νομικού μας συστήματος έγκειται στη μεγάλη σημασία που αποδίδεται στη συνέχεια της άσκησης των αποστολών των δημόσιων αρχών. Πρόκειται για επιταγή που επιτρέπει, βεβαίως, αποκλίσεις από τη διαδικασία, έστω και αν αυτή προβλέπεται από το Σύνταγμα, αλλά εν ονόματι μιας επίσης συνταγματικής επιταγής, αυτής της κανονικής και τακτικής λειτουργίας των δημοσίων αρχών (fonctionnement régulier des pouvoirs publics). Hσυνταγματική περιωπή της επιταγής αυτής αναγνωρίσθηκε με την απόφαση τουConseilconstitutionnel2 juillet1986, n° 86-208 DC, σκ. 10 και 11 [19]. Επισημαίνεται συναφώς η διαφορετική προσέγγιση, επί της αρχής, του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο, σταθμίζοντας μεταξύ της αρχής της συνέχειας και της ρητής συνταγματικής πρόβλεψης της διαδικασίας επιλογής και της θητείας των μελών των ανεξάρτητων αρχών έδωσε σαφώς το προβάδισμα στη δεύτερη. Χαρακτηριστική της προσέγγισης αυτής είναι η ειδική άποψη του Αντιπροέδρου Α. Ράντου, που σταθμίζει ρητώς τις αρχές της καλής νομοθέτησης με τις επιταγές της αρχής της συνέχειας. Ειδικότερα, εντοπίζει στις διαδοχικές νομοθετικές παρατάσεις της θητείας των ανεξάρτητων αρχών παραβίαση θεμελιωδών και στοιχειωδών αρχών της καλής νομοθέτησης και, συνακολούθως, του κράτους δικαίου αλλά και των λοιπών συνταγματικών αρχών που διέπουν την άσκηση του νομοθετικού έργου, δηλαδή της σαφήνειας και της προβλέψιμης εφαρμογής των εκάστοτε θεσπιζομένων ρυθμίσεων. Συγκεκριμένα, «ο νομοθέτης είναι ελεύθερος να ρυθμίζει με νόμους – μέτρα ακόμη και συγκυριακώς αναφυόμενα ζητήματα, παρεμβαίνοντας ειδικά για την επίλυσή τους με τον τρόπο που εκάστοτε επιλέγει. Ο τρόπος, όμως, αυτός δεν μπορεί να συνιστά διαρκή αναίρεση, με αλληλοδιαδόχως θεσπιζόμενες μεταβατικές διατάξεις, ενός θεμελιώδους σκοπού, όπως είναι η ορισμένη θητεία των μελών της ανεξάρτητης αρχής, τον οποίο, με εκτελεστικό μάλιστα του Συντάγματος νόμο, έχει ο ίδιος ο νομοθέτης επιλέξει ως πρόσφορο και αναγκαίο για την επίλυση του αντίστοιχου ζητήματος. Τον τρόπο αυτό νομοθέτησης δεν μπορεί να δικαιολογήσει ούτε η όντως υφιστάμενη συνταγματικώς ανάγκη διαρκούς λειτουργίας της ανεξάρτητης αρχής, που, όμως, και αυτή περικλείεται από όρια καλής νομοθετήσεως και ευλόγου χρόνου, ούτε η παρεμβολή εμποδίων στην νομοθετική βούληση από όργανα του ίδιου του Κοινοβουλίου. Διότι, ναι μεν η παρεμβολή επί μεγάλο χρονικό διάστημα προσκομμάτων στη συγκρότηση προβλεπόμενης από το Σύνταγμα ανεξάρτητης αρχής συνιστά έμμεση παραβίαση της συνταγματικής διατάξεως που προβλέπει τη λειτουργία της, τούτο, όμως, δεν δικαιολογεί την παραβίαση θεμελιωδών συνταγματικών επιταγών, αναγόμενων σε αρχές του κράτους δικαίου και ορθολογικής νομοθετήσεως».Ιδιαίτερης μνείας χρήζει και η μειοψηφούσα άποψη (του Προέδρου Κ. Μενουδάκου) στην απόφασηΣτΕ Ολ 3515/2013, η οποία υιοθετεί την αντίθετη κατεύθυνση, στο πνεύμα της γαλλικής προσέγγισης: “Το Σύνταγμα επιτάσσει την αδιάλειπτη άσκηση των αρμοδιοτήτων της δημόσιας διοίκησης με την ευρεία έννοιά της, προκειμένου να διασφαλιστεί η εξυπηρέτηση ζωτικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου …. Ειδικά ως προς τις ανεξάρτητες αρχές, οι οποίες προβλέπονται από το Σύνταγμα και στις οποίες έχουν ανατεθεί αρμοδιότητες με ιδιαίτερη σημασία για τις ατομικές ελευθερίες και τη λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος, η επιταγή αδιάλειπτης λειτουργίας συνάγεται και από τις οικείες συνταγματικές διατάξεις, ερμηνευόμενες ενόψει του σκοπού, στον οποίο αποβλέπει η σύσταση των αρχών αυτών.
[1]Άρθρο25 εδ. 3 τουΣυντάγματος: «Une commission indépendante, dont la loi fixe la composition et les règles d’organisation et de fonctionnement, se prononce par un avis public sur les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l’élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs».
[2]Άρθρο13 εδ. 5 τουΣυντάγματος: «Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés».
[3] R.Odent, Cours de contentieux administratif, σ. 397: «L’acte de gouvernement est un acte accompli par le pouvoir exécutif dans ses relations avec une autorité échappant à tout contrôle juridictionnel, c’est-à-dire principalement le législateur ou une puissance étrangère».M. Virally, L’introuvable acte de gouvernement, RDP 1952, σ. 317
[4]Τησχετικήνομολογίααναλύειοrapporteur public, Χ. Domino, AJDA 9/2018, σ. 521.
[5]CE 22 févr. 1957, Société coopérative de reconstruction de Rouen, Lebon σ. 126.
[6]Fr. Moderne,Proposition et décision, recherches sur le régime juridique des propositions dans la jurisprudence administrative contemporaine, in Mélanges offerts à M. Waline, LGDJ, 1974, t.2, σ. 595· CE, sect., 26 mars 1965, n° 58802, Magnol, Orliac, Lebon σ. 196, concl. Bertrand. Για τη δυνατότητα να μην εκδοθεί η απόφαση ή να ζητηθεί άλλη πρόταση, βλ. CE 9 avr. 1948, Faillet et autres.
[7]CE 7 nov. 1980, Ministre de l’environnement et du cadre de vie et SCI Alvarado(n° 15459), Lebon σ. 418, concl. D. Labetoulle.
[8]CE sect., 7 janv. 1955, Lebon σ. 11.
[9]CE 29 janv. 1969, Mme veuve Chanebout(n° 66080), Lebon, σ. 43· CE 8 juin 1994, Mme Laurent (n° 127032), Lebon T. (3)· CE 19 déc. 1956, Dame Lancrin, Lebon T. 733· CE, ass., 13 juill. 1962, Conseil national de l’ordre des médecins, Lebon σ. 479.
[10]Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, Berger-Levrault, t. 2, 1888, σ. 505.
[11]CE 19 novembre 2014, Société Research in Motion et autres (n° 358734).
[12]CE, ass., 23 janv. 1931, n° 1113, SieurRondeau, Lebonσ. 91 (σχετικά με πειθαρχικό συμβούλιο).
[13]CE, sect., 12 oct. 1956, n° 94720, Sieur Baillet, Lebon σ. 356, concl. Lasry.
[14]CE 16 nov. 1956, n° 17391, Sieur Pénicaut, Lebon σ. 432, για διοικητική επιτροπή ίσης εκπροσώπησης αρμόδια στις αγροτικές μισθώσεις· CE 18 mars 1981, n° 03799, Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT, Lebon T. 577, για το ανώτατο συμβούλιο δημοσίων υπαλλήλων, ή, πιο πρόσφατα, CE 19 févr. 2003, n° 233694, Brésillon
[15] CE, sect., 8 juin 1962, n° 55252, Ministre des postes et télécommunications c/ Sieur Frischmann, Lebon σ. 382, AJDA 1962, σ. 418, chron. J.-M. Galabert/M. Gentot, à propos d’un conseil de discipline ou CE 23 juin 1972, n° 81593, Pinabel, Lebon 481, à propos d’une commission administrative paritaire.
[16]CE 11 févr. 1981, n° 12924, Lebon 84.
[17]Contentieux administratif, Dalloz, 2007, t. 2,σ. 484.
[18]CE, sect., 19 déc. 1980, n° 15736, Lebon σ. 481.
[19]Ηυπόθεση αφορούσετον νόμο σχετικά με την εκλογή των βουλευτών ο οποίος εξουσιοδοτούσε την κυβέρνηση να οριοθετήσει με πράξεις νομοθετικού περιεχομένου τις εκλογικές περιφέρειες (loi relative à l’élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales).