Έννοια και διακρίσεις διοικητικών οργάνων. Μονομελή ή μονοπρόσωπα διοικητικά όργανα (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, μάθημα της 9-5-2022)

Έννοια και διακρίσεις διοικητικών οργάνων. Μονομελή ή μονοπρόσωπα διοικητικά όργανα (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, μάθημα της 9-5-2022)

1. Η διοικητική πράξη αποτελεί δήλωση βούλησης διοικητικού οργάνου (σύμφωνα με το οργανικό κριτήριο). Το διοικητικό όργανο ανήκει στα δημόσια όργανα, δηλαδή είναι όργανο της έννομης τάξης το οποίο έχει την αρμοδιότητα (εκ του νόμου προβλεπόμενη ικανότητα, εξουσία) να θεσπίζει μονομερώς κανόνες δικαίου. Οριζόμενα κατά τρόπο αφαιρετικό, διοικητικά είναι όσα δημόσια όργανα δεν ανήκουν στη νομοθετική ή τη δικαστική εξουσία. Ο ορισμός αυτός δεν καθορίζει βεβαίως τα ουσιώδη χαρακτηριστικά της έννοιας «διοικητικό όργανο». Κατ’ άλλη προσέγγιση, διοικητικά είναι όσα δημόσια όργανα συνδέονται με το όργανο που λέγεται «Κυβέρνηση» –έννοια ευρεία που περιλαμβάνει και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας– με σχέση ιεραρχίας ή διοικητικής εποπτείας. Ο ορισμός αυτός δεν καταλαμβάνει τις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές, στις οποίες δεν ασκείται από μέρους του κράτους ούτε ιεραρχικός έλεγχος ούτε διοικητική εποπτεία. Θα μπορούσε να προταθεί, ως περιγραφικός ορισμός, ο εξής: το διοικητικό όργανο είναι οργανωτική μονάδα που αποτελεί αυτοτελές υποκείμενο αρμοδιοτήτων (εκ του νόμου προβλεπόμενη ικανότητα/εξουσία διενέργειας νομικών πράξεων ή υλικών ενεργειών) και είναι εντεταγμένη σε νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου προς εξυπηρέτηση των σκοπών δημοσίου συμφέροντος που έχουν ανατεθεί στο εν λόγω νομικό πρόσωπο.

2.Τα διοικητικά όργανα είναι ενσωματωμένα είτε στο νομικό πρόσωπο του Δημοσίου είτε στα άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ) που απαρτίζουν τη Δημόσια Διοίκηση υπό οργανική έννοια. Οι κανόνες δικαίου που καθορίζουν την οργάνωση κάθε ΝΠΔΔ προβλέπουν τη σύσταση των οργάνων του και τις αρμοδιότητές τους. Τα όργανα αυτά αποτελούνται από φυσικά πρόσωπα (φορείς του οργάνου, Träger) που συνδέονται με το ΝΠΔΔ με μια ειδική νομική σχέση, η οποία έχει προαιρετικό ή, σπανιότερα, υποχρεωτικό χαρακτήρα. Προαιρετικό χαρακτήρα έχει η σχέση αυτή όταν διαμορφώνεται με τη βούληση του φυσικού προσώπου, που επιθυμεί τη σχέση αυτή, η οποία τελικώς δημιουργείται μονομερώς με την έκδοση της διοικητικής πράξης του διορισμού και την αποδοχή, ή την εκλογή ή τη σύμβαση. Η σχέση έχει υποχρεωτικό χαρακτήρα όταν ιδρύεται απευθείας από τον νόμο, ανεξαρτήτως της βούλησης του φυσικού προσώπου, όπως στην περίπτωση των κληρωτών και των εφέδρων που υπηρετούν στις ένοπλες δυνάμεις.

3.Τα όργανα αυτά μπορούν να διακριθούν σε όργανα με τη στενή έννοια του όρου και όργανα με την ευρεία έννοια του όρου. Όργανα με τη στενή έννοια του όρου είναι εκείνα που κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς τους δηλώνουν τη βούληση του νομικού προσώπου στο οποίο ανήκουν με τη διενέργεια νομικών πράξεων (μονομερών ή συμβατικών). Τα διοικητικά όργανα εν στενή εννοία που ανήκουν στο Δημόσιο καλούνται και διοικητικές αρχές (άρθρα 95 παρ. 1 στοιχ. α΄, 101 παρ. 3 του Συντάγματος, άρθρο 45 παρ. 1 του πδ 18/1989), αν και οι δύο όροι φαίνεται να έχουν αποκτήσει ταυτόσημο, γενικό, περιεχόμενο. Όργανα με την ευρεία έννοια του όρου είναι το πλήθος των φυσικών προσώπων τα οποία έχουν ως καθήκον είτε την προπαρασκευή ή την εκτέλεση των νομικών πράξεων είτε τη διενέργεια υλικών πράξεων για την πραγμάτωση των σκοπών που επιδιώκει κάθε νομικό πρόσωπο. Για την έκδοση διοικητικών πράξεων σημασία έχουν τα όργανα εν στενή εννοία, τα οποία έχουν αρμοδιότητα άσκησης δημόσιας εξουσίας με νομικές πράξεις (εκτελεστές ή γνωμοδοτήσεις). Τα όργανα με την ευρεία έννοια του όρου θεμελιώνουν με τις πράξεις τους την εξωσυμβατική ευθύνη του νομικού προσώπου στο οποίο ανήκουν. Έτσι, σύμφωνα με το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ, την αστική ευθύνη του κράτους προκαλεί η δράση κάθε φυσικού προσώπου που συνδέεται με το Δημόσιο ή με άλλο ΝΠΔΔ (π.χ. υπαλλήλων, στρατιωτών κ.λπ.) και όχι μόνον όσων ασκούν αποφασιστικές αρμοδιότητες. Τα όργανα αυτά μπορεί να υπάγονται και στο ιδιωτικό δίκαιο. Περαιτέρω, το άρθρο 103 παρ. 3 εδ. α΄ του Συντάγματος ορίζει ότι «Οργανικές θέσεις ειδικού επιστημονικού, καθώς και τεχνικού ή βοηθητικού προσωπικού μπορούν να πληρούνται με προσωπικό που προσλαμβάνεται με σχέση ιδιωτικού δικαίου». Στην ίδια κατηγορία εντάσσεται και το προσωπικό που προσλαμβάνεται για την κάλυψη απρόβλεπτων ή επειγουσών αναγκών του άρθρου 100 παρ. 2 εδ. β΄.

4. Η σύσταση του διοικητικού οργάνου πρέπει να προβλέπεται ρητά στη διάταξη του Συντάγματος ή νομοθετικής πράξης ή κανονιστικής πράξης που έχει εκδοθεί βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης. Αυτό επιβάλλει η συνταγματική επιταγή (άρθρο 103 παρ. 2 του Συντάγματος), σύμφωνα με την οποία κανένας δεν μπορεί να διοριστεί σε θέση, την οποία δεν έχει ιδρύσει ο νομοθέτης. Η συνταγματική αυτή πρόβλεψη εμποδίζει εξάλλου την ίδρυση διοικητικών οργάνων με βάση όρους σύμβασης, εκτός αν η τελευταία κυρωθεί νομοθετικά. Οι σχετικές διατάξεις πρέπει να καθορίζουν, αφενός, τις προϋποθέσεις με τις οποίες ορισμένο φυσικό πρόσωπο (ή περισσότερα φυσικά πρόσωπα) καθίσταται διοικητικό όργανο, δηλαδή τα προσόντα και τις ιδιότητες που πρέπει να συγκεντρώνουν (πχ ηλικία, ιθαγένεια, ιδιότητα) και τη σχετική πράξη διορισμού ή εκλογής και, αφετέρου, τις αρμοδιότητες του οργάνου.

Παράδειγμα: άρθρο 28 της ΠΝΠ της 30.03.2020 – Μέτρα αντιμετώπισης της πανδημίας του κορωνοϊού COVID-19 και άλλες κατεπείγουσες διατάξεις (ΦΕΚ Α΄ 75)

Άρθρο εικοστό όγδοο. Σύσταση τριμελούς Επιτροπής Ελέγχου Υλοποίησης Χρηματικών Δωρεών Ειδικού Λογαριασμού κορωνοϊού CΟVID-19 της ΙΦΕΤ ΑΕ.

1.Συστήνεται Επιτροπή Ελέγχου Υλοποίησης Χρηματικών Δωρεών Ειδικού Λογαριασμού κορωνοϊού COVID-19, που έχει έδρα στο Υπουργείο Υγείας. Αρμοδιότητα της Επιτροπής είναι: α) Η εισήγηση προς τον Υπουργό Υγείας όλων των αναγκαίων ενεργειών και δράσεων για τον έλεγχο της διαχείρισης και αξιοποίησης των κονδυλίων χρηματικών δωρεών του ειδικού λογαριασμού της εταιρείας «Ινστιτούτο Φαρμακευτικής Έρευνας και Τεχνολογίας» (ΙΦΕΤ) ΑΕ, που διενεργούνται σύμφωνα με το άρθρο 58 της από 20.3.2020 Πράξης Νομοθετικού Περιεχομένου (Α΄ 68), με σκοπό την αντιμετώπιση του κορωνοϊού COVID-19 και β) η αναζήτηση κάθε σχετικού εγγράφου για την παροχή αναλυτικής και αιτιολογημένης λογοδοσίας εκ μέρους της ΙΦΕΤ ΑΕ αναφορικά με την υλοποίηση των ανωτέρω δωρεών σε χρήμα και με την απόδοση των προμηθευθέντων ειδών στις δημόσιες δομές υγείας. Η Επιτροπή αποτελείται από τρία (3) μέλη, με τους αναπληρωτές τουςκαι ως μέλη της ορίζονται πρόσωπα εγνωσμένου κύρους, με εμπειρία στους τομείς οικονομίας και προμηθειών.[σύσταση συλλογικού οργάνου, κανόνας δικαίου, νομοθετική πράξη]

2. Με απόφαση του Υπουργού Υγείας, η οποία εκδίδεται μέσα σε αποκλειστική προθεσμία δέκα (10) ημερών από έναρξη ισχύος της παρούσας, συγκροτείται η Επιτροπή της παρ. 1, ορίζονται τα μέλη της, καθορίζεται η διάρκεια της θητείας τους, ανατίθεται η παροχή γραμματειακής υποστήριξής της σε υπάλληλο του Υπουργείου Υγείας και καθορίζεται κάθε συναφής και αναγκαία λεπτομέρεια για τη λειτουργία της (συγκρότηση του συλλογικού οργάνου, σώρευση ατομικών διοικητικών πράξεων). Με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Υγείας καθορίζεται η αποζημίωση των μελών της επιτροπής που βαρύνει τον προϋπολογισμό του Υπουργείου Υγείας (κανονιστική πράξη, εξουσιοδότηση για τη ρύθμιση θεμάτων τεχνικού και λεπτομερειακού χαρακτήρα).

5. Η ίδρυση των διοικητικών οργάνων γίνεται πάντοτε σε σχέση με ορισμένο δημόσιο νομικό πρόσωπο, στο οποίο εντάσσονται και ανήκουν. Ίδρυση διοικητικών οργάνων ανεξάρτητων από δημόσιο νομικό πρόσωπο δεν είναι νοητή. Η ίδρυση διοικητικών οργάνων στο πλαίσιο συγκεκριμένου δημοσίου νομικού προσώπου ή οργανωτικής ενότητας συμπίπτει συνήθως με τη θέσπιση του Οργανισμού του εν λόγω νομικού προσώπου. Ο Οργανισμός θεσπίζεται κατά κανόνα με Προεδρικό Διάταγμα που εκδίδεται μετά από νομοθετική εξουσιοδότηση. Ο Οργανισμός προβλέπει θέσεις εξειδικευμένων καθηκόντων (π.χ. Γενικός Διευθυντής), τις οποίες καταλαμβάνουν εξυπαρχής συγκεκριμένα πρόσωπα, καθώς επίσης και μεγαλύτερο ή μικρότερο αριθμό θέσεων ορισμένης διαβάθμισης (π.χ. 20 θέσεις Κλάδου ΠΕ Πληροφορικής διαβαθμισμένες στους βαθμούς Α-Γ) που δεν αντιστοιχούν σε συγκεκριμένα καθήκοντα, τις οποίες καταλαμβάνουν αδιακρίτως, όσοι έχουν τα προσόντα του νόμου. Προβλέπει, επίσης, ορισμένα συλλογικά όργανα, όπως, για παράδειγμα, το Συμβούλιο Ιθαγένειας στο πλαίσιο του Οργανισμού του Υπουργείου Εσωτερικών– (άρθρο 53 του ΠΔ 49/88). Μεμονωμένη ίδρυση οργάνου είναι πάντοτε δυνατή, όμως θα πρόκειται στις περισσότερες τουλάχιστον περιπτώσεις για μερική τροποποίηση ή συμπλήρωση της αντίστοιχης υπηρεσίας. Χαρακτηριστική περίπτωση ίδρυσης μεμονωμένου οργάνου είναι η σύσταση του Εθνικού Συμβουλίου Ραδιοτηλεόρασης με το άρθρο 1 του Ν. 1866/89.

6. Από τη σύσταση διακρίνεται η ολοκλήρωση του οργάνου, δηλαδή ο καθορισμός –μεταξύ των κατηγοριών που προβλέπει ο νόμος– των συγκεκριμένων φυσικών προσώπων που θα ασκήσουν τις οργανικές λειτουργίες. Η ολοκλήρωση των συλλογικών διοικητικών οργάνων καλείται ειδικότερα –παραδοσιακά– συγκρότηση των οργάνων αυτών. Ο καθορισμός των φυσικών προσώπων που θα αποκτήσουν την ιδιότητα διοικητικών οργάνων γίνεται με διάφορους τρόπους που αναγνωρίζει το δίκαιο, όπως είναι, μεταξύ των άλλων, η εκλογή και επικύρωσή της, ο διορισμός, ή η κλήρωση. Οι τρόποι αυτοί προβλέπονται συνήθως στις διατάξεις, με τις οποίες ιδρύεται το όργανο ή σε διατάξεις γενικού χαρακτήρα, όπως του Υπαλληλικού Κώδικα που αναφέρονται συνολικά στη διαδικασία, με την οποία φυσικά πρόσωπα αποκτούν την ιδιότητα δημοσίων οργάνων. Η ολοκλήρωση του οργάνου γίνεται –αντίθετα από την ίδρυσή του– κατά κανόνα, με πράξη της Διοίκησης. Διοικητικό χαρακτήρα έχει έτσι η πράξη διορισμού του διοικητικού οργάνου, η διενέργεια ενδεχόμενης κλήρωσης, καθώς επίσης η διαδικασία εκλογής και οι σχετικές με αυτή πράξεις που αναφέρονται σε όργανα με αιρετά μέλη, όπως τα δημοτικά συμβούλια.

Διακρίσεις διοικητικών οργάνων

7. Τα διοικητικά όργανα του Δημοσίου και των άλλων ΝΠΔΔ μπορούν να διακριθούν σε κατηγορίες με διάφορα κριτήρια. Με κριτήριο τον αριθμό των μελών του διακρίνονται σε μονομελή ή μονοπρόσωπακαι σε συλλογικά όργανα. Διάφορη από την έννοια του συλλογικού οργάνου είναι η έννοια του σύνθετου οργάνου, το οποίο αποτελείται από ένα ή περισσότερα –ατομικά ή συλλογικά– όργανα, τα οποία συμπράττουν στην άσκηση ορισμένης δραστηριότητας, ιδιαίτερα στην έκδοση ορισμένης πράξης. Σύνθετο όργανο αποτελούν, έτσι, δύο ή περισσότεροι Υπουργοί, όταν εκδίδουν κοινή υπουργική απόφαση (ΚΥΑ), καθώς και ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας με τον/τους καθ’ύλην αρμόδιο/ους Υπουργό/ούς που προσυπογράφει/ουν προεδρικά διατάγματα. Στην περίπτωση του σύνθετου οργάνου, κάθε όργανο που το αποτελεί διατηρεί την αυτοτέλειά του. Η διάκριση μονομελών και συλλογικών οργάνων έχει μεγάλη πρακτική σημασία, λόγω του πλήθους των κανόνων που ρυθμίζουν τη συγκρότηση, τη σύνθεση και τη λειτουργία των συλλογικών οργάνων. Με κριτήριο τον χαρακτήρα της αρμοδιότητάς τους, τα διοικητικά όργανα διακρίνονται σε αποφασιστικά (εκδίδουν πράξεις, με τις οποίες τίθεται κανόνας δικαίου ή ατομική ρύθμιση και μεταβάλλεται η υπάρχουσα νομική πραγματικότητα) και γνωμοδοτικά (διαφωτίζουν, παρέχοντας συμβουλές, τα αποφασιστικά όργανα, βλ. άρθρο 20 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας). Με κριτήριο το νομικό πρόσωπο στο οποίο ανήκουν, τα όργανα διακρίνονται σε κρατικά και όργανα ΟΤΑ ή άλλων ΝΠΔΔ. Με κριτήριο την εδαφική περιφέρεια στην οποία ασκούν την αρμοδιότητά τους, διακρίνονται σε κεντρικά και περιφερειακά. Με κριτήριο το εύρος της διοικητικής δράσης που καταλαμβάνει η αρμοδιότητά τους, διακρίνονται σε όργανα γενικής αρμοδιότητας (Πρόεδρος της Δημοκρατίας) και όργανα ειδικής αρμοδιότητας (δασάρχες, λυκειάρχες, προϊστάμενοι Δ.Ο.Υ.). Με κριτήριο τη θέσπισή τους κατ’ ευθείαν από το Σύνταγμα ή την ίδρυσή τους με πράξη του νομοθέτη ή της Διοίκησης, όταν δρα κανονιστικώς, τα διοικητικά όργανα διακρίνονται, αντίστοιχα, σε άμεσα και έμμεσα. Άμεσα διοικητικά όργανα είναι ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας, το ΑΣΕΠ, το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, ο Συνήγορος του Πολίτη, ενώ έμμεσα οι Γενικοί Γραμματείς Υπουργείων, οι έφοροι (προϊστάμενοι ΔΟΥ). Η διάκριση αναφέρεται κυρίως στα όργανα της κρατικής –σε στενή έννοια– Διοίκησης και η πρακτική της σημασία περιορίζεται, βασικά, στην αδυναμία κατάργησης των άμεσων διοικητικών οργάνων με πράξη του νομοθέτη.

Νόμιμη υπόσταση του μονομελούς οργάνου

8. Το μονομελές διοικητικό όργανο, για να είναι ικανό να εκδώσει τη διοικητική πράξη, πρέπει να έχει νόμιμη υπόσταση, δηλαδή να έχουν τηρηθεί όλες οι προϋποθέσεις που προβλέπουν οι σχετικοί κανόνες δικαίου υπό τις οποίες το φυσικό πρόσωπο που είναι φορέας του οργάνου αποκτά την ιδιότητα διοικητικού οργάνου. Για να λάβει νόμιμη υπόσταση το διοικητικό όργανο πρέπει να μεσολαβήσει μια ειδική πράξη, δηλαδή είτε εκλογή και επικύρωσή της είτε διορισμός του προσώπου που το αποτελεί. Επομένως, όταν ένα όργανο ολοκληρωθεί κατά νόμο, λέμε ότι έχει νόμιμη υπόσταση. Όταν ένα όργανο έχει νόμιμη υπόσταση, οι πράξεις που εκδίδει –ασκώντας νόμιμα την αρμοδιότητά του–, είναι νομικά έγκυρες, με την έννοια ότι αποτελούν, από την έκδοσή τους, μέρος της έννομης τάξης.

9. Το όργανο που δεν έχει ολοκληρωθεί κατά νόμο, λέμε ότι δεν έχει νόμιμη υπόσταση. Έτσι, νόμιμη υπόσταση δεν έχει το όργανο, (α) όταν δεν υπάρχει πράξη επιλογής του (δηλαδή διορισμός, εκλογή και επικύρωσή της). Στην περίπτωση αυτή, το φυσικό πρόσωπο αναλαμβάνει αυτόβουλα την άσκηση των οργανικών λειτουργιών, δηλαδή χωρίς την έγκριση ή συναίνεση της Διοίκησης. Νόμιμη υπόσταση δεν έχει ακόμη το όργανο, (β) όταν η πράξη επιλογής του φυσικού προσώπου είναι ανυπόστατη είτε διότι προέρχεται από όργανο που έδρασε «καθ’ υπέρβαση καθηκόντων» ή «καθ’ υπέρβαση της κατά κλάδο αρμοδιότητάς του» [πχ ο Γενικός Γραμματέας της Αποκεντρωμένης Διοίκησης διορίστηκε με απόφαση του Υπουργού Ναυτιλίας], είτε διότι δεν δημοσιεύθηκε ενώ ήταν δημοσιευτέα. Οι πράξεις του προσώπου που εμφανίσθηκε ως διοικητικό όργανο χωρίς να λάβει νόμιμη υπόσταση δεν έχουν χαρακτήρα διοικητικής πράξης, αλλά είναι ανύπαρκτες ή ανυπόστατες από την άποψη του διοικητικού δικαίου (ΣτΕ Ολ 531/1971). Η ενέργεια ενός προσώπου που συνίσταται στην έκδοση πράξεων υπό την ιδιότητα διοικητικού οργάνου την οποία ποτέ δεν απέκτησε ονομάζεται «νόσφιση εξουσίας» ή σφετερισμός εξουσίας ή αντιποίηση αρχής. Όταν ένα όργανο δεν έχει νόμιμη υπόσταση, οι πράξεις του θεωρούνται ανύπαρκτες, ανυπόστατες και δεν είναι νομικά δεσμευτικές. [νόσφι=μακράν, σε απόσταση, λάθρα, κρυφά, νοσφίζομαι=σφετερίζομαι, ιδιοποιούμαι].

10. Η νόμιμη υπόσταση του μονομελούς οργάνου διαρκεί έως την ανάκληση ή την ακύρωση ή γενικά την παύση της ισχύος (με παραίτηση ή έκπτωση) της πράξης εκλογής ή διορισμού του προσώπου που το αποτελεί ή έως τη λήξη της θητείας του. Πράξεις που εκδίδονται μετά τη λήξη της νόμιμης υπόστασης του οργάνου ή με συμμετοχή του οργάνου αυτού είναι ακυρώσιμες. Επίσης η νόμιμη υπόσταση του μονομελούς οργάνου διακόπτεται όταν το πρόσωπο που το αποτελεί οφείλει να απέχει από την άσκηση των καθηκόντων του λόγω διαθεσιμότητας ή αργίας ή προσωρινής παύσης. Οι διοικητικές πράξεις που εκδίδονται από δημόσιο υπάλληλο ευρισκόμενο σε τέτοια κατάσταση είναι ακυρώσιμες. Επίσης δεν θεωρούνται νόμιμες οι πράξεις του Υπουργού που παραιτήθηκε, πριν δημοσιευτούν στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως ή –για τον εφεξής, ωστόσο, χρόνο– οι πράξεις του οργάνου, του οποίου ακυρώθηκε ο διορισμός ως παράνομος (ΣτΕ Ολ 487/1937, 193/1959: Μετά την δημοσίευσιν αποφάσεως του Σ.Ε. ακυρωσάσης τον διορισμόν ή εκλογήν μέλους συλλ. οργάνου, αι πράξεις τούτου, αι εκδιδόμεναι τη συμμετοχή του εν λόγω μέλους, τυγχάνουν παράνομοι, καθ’ ό απορρέουσαι εξ οργάνου μη νομίμως συγκεκροτημένου). Για λόγους πρακτικούς, όμως, που αναφέρονται στην ανάγκη αντιμετώπισης πιεστικών καθημερινών αναγκών και με θεωρητική θεμελίωση στην αρχή της συνέχειας της λειτουργίας των δημόσιων υπηρεσιών, ο κανόνας αυτός δεν ισχύει απόλυτα στο θετικό δίκαιο. Έτσι, γίνεται γενικά δεκτό ότι η Κυβέρνηση που έχει παραιτηθεί, μπορεί να χειρίζεται τις τρέχουσες υποθέσεις έως τον διορισμό της επόμενης Κυβερνήσεως. Στους ίδιους λόγους οφείλεται η σύμφωνα με την έννομη τάξη εγκυρότητα της δράσης υπαλλήλων που έχουν καταληφθεί από το όριο ηλικίας ή έχουν παραιτηθεί, όσο τουλάχιστον δεν έχει εκδοθεί η οικεία διοικητική πράξη.

Το de facto διοικητικό όργανο

11. Εάν η πράξη διορισμού ή εκλογής του προσώπου που αποτελεί το μονομελές διοικητικό όργανο δεν είναι ανυπόστατη αλλά απλώς παράνομη, αυτό δεν επιδρά στο κύρος των διοικητικών πράξεων που έχει εκδώσει. Εν προκειμένω δηλαδή υπάρχει πράξη ολοκλήρωσης του οργάνου, αλλά αυτή είναι παράνομη. Το όργανο αυτό ονομάζεται συνήθως de facto διοικητικό όργανο. Αναγκαίος όρος για να θεωρηθεί ένα όργανο ως de facto είναι να υπάρχει πράξη διορισμού ή εκλογής του προσώπου που το αποτελεί, η οποία είναι μεν παράνομη, αλλά δημιουργεί αντικειμενική επίφαση νομιμότητας. Επίφαση νομιμότητας υπάρχει όταν με τις συνθήκες υπό τις οποίες ασκούσε τα καθήκοντά του το όργανο το οποίο είχε διοριστεί ή εκλεγεί παράνομα, ο καλόπιστος και σώφρων διοικούμενος μπορούσε εύλογα να θεωρήσει ότι το πρόσωπο αυτό είχε αποκτήσει νόμιμα την ιδιότητα του διοικητικού οργάνου. Με άλλα λόγια, error communis facit jus: Η κοινή πλάνη δημιουργεί δίκαιο (ΣτΕ 233/1946: Δήμαρχος, de facto, ασκήσας διοίκησιν, ως εγκατασταθείς υπό των ανταρτικών οργανώσεων, νομίμως εξεπροσώπησε τον Δήμον). Δεν υπάρχει επίφαση νομιμότητας εάν η πράξη διορισμού ή εκλογής είναι ανυπόστατη και όχι απλώς παράνομη. Το de facto όργανο παύει να υπάρχει μόνον όταν ακυρωθεί ή ανακληθεί η πράξη του διορισμού ή της επικύρωσης της εκλογής του προσώπου που είναι ο φορέας του.

12. Οι πράξεις του de facto οργάνου είναι έγκυρες και δεσμευτικές, εάν βεβαίως δεν πάσχουν ακυρότητα από άλλο λόγο. O κανόνας αυτός ανταποκρίνεται στην ανάγκη της σταθερότητας και της ασφάλειας των νομικών καταστάσεων που έχουν δημιουργηθεί και της προστασίας όλων των διοικουμένων, οι οποίοι εύλογα πίστευαν ότι το διοικητικό όργανο είχε νόμιμη υπόσταση και, επομένως, δεν επιτρέπεται να υποστούν τις συνέπειες της υφισταμένης, αλλά όχι εμφανούς παρανομίας. Το γεγονός ότι ο σώφρων διοικούμενος δεν διατηρεί την παραμικρή αμφιβολία για την εγκυρότητα της πράξης εκλογής ή διορισμού του de facto οργάνου, οδηγεί το δίκαιο να αναγνωρίζει, κατ’ επιείκεια, ως έγκυρες τις πράξεις του. Βλ. συναφώς ΣτΕ Ολ 820/1949: «εξαιρουμένης της περιπτώσεως της αντιποιήσεως εξουσίας, το μη νόμιμον του διορισμού δημοσίου λειτουργού ή μέλους συλλογικού οργάνου της διοικήσεως δεν αποτελεί κατά κανόνα λόγον ακυρότητος των πράξεων των οργάνων τούτων, αίτινες διατηρώσι το κύρος και μετά την υπό της αρμοδίας αρχής ανάκλησιν ή την δι’ αποφάσεως του ακυρωτικού δικαστού ακύρωσιν του διορισμού ως παρανόμου. Την αρχήν ταύτην επιβάλλουσι το τεκμήριον της νομιμότητος, όπερ έχουσιν υπέρ εαυτών αι πράξεις των διορισμών ως τάξεις δημοσίας εξουσίας, η έννοια της συνεχείας της δημοσίας υπηρεσίας, η ανάγκη της σταθερότητος των συναλλαγών και τέλος το συμφέρον των διοικουμένων, οίτινες δεν δύνανται να ερευνώσιν εκάστοτε συν άλλοις και την νομιμότητα του διορισμού του ασκούντος διοίκησιν οργάνου». Επίσης ΣτΕ 1652/2016: τυχόν ακύρωση της πράξεως συγκροτήσεως του ειδικού επταμελούς εκλεκτορικού σώματος δεν καθιστά επιγενομένως άκυρες τις αποφάσεις του εκλεκτορικού σώματος, …. αφού, κατά πάγια νομολογία το μη νόμιμο του διορισμού διοικητικού (μονομελούς ή συλλογικού) οργάνου δεν αποτελεί κατά κανόνα λόγο ακυρότητας των πράξεων των οργάνων τούτων, οι οποίες διατηρούν το κύρος τους και μετά την ανάκληση από την αρμόδια αρχή ή την ακύρωση με δικαστική απόφαση του διορισμού ή της συγκροτήσεως ως παρανόμου (Ολ. ΣτΕ 820/1949, ΣτΕ 915/2002, 3190/2003, 3211/1989). Ομοίως ΣτΕ 915/2002: το κύρος όλων των πράξεων που ήδη εξεδόθησαν είτε από τον Α ως λέκτορα, είτε από συλλογικά όργανα στα οποία αυτός μετέσχε με την ιδιότητα του λέκτορα, δεν επηρεάζεται από την μεταγενέστερη ακύρωση του διορισμού του. Και, τέλος, η νομική πλημμέλεια της κτήσεως από τον ίδιο της ιδιότητας του λέκτορα, με την οποία ορίσθηκε και μέλος του εκλεκτορικού σώματος, δεν επηρεάζει το κύρος των αποφάσεων του συλλογικού αυτού οργάνου. Βλ. και άρθρο 20 παρ. 3 του Υπαλληλικού Κώδικα: ο υπάλληλος του οποίου η πράξη διορισμού ανακλήθηκε (ως εκδοθείσα κατά παράβαση νόμου) υπέχει τις ευθύνες των δημοσίων υπαλλήλων για τον χρόνο κατά τον οποίο άσκησε τα καθήκοντά του και οι πράξεις του είναι έγκυρες. Βλ. συναφώς ΣτΕ 1437/2021: στη διάταξη του άρθρου 20 παρ. 3 του Υπαλληλικού Κώδικα ρητώς ορίζεται ότι οι πράξεις του υπάλληλου, του οποίου ανακλήθηκε ο διορισμός, θεωρούνται έγκυρες. Η αρχή της νομιμότητας της δράσης των  de facto οργάνων επιβάλλεται από την ανάγκη της συνεχούς και απρόσκοπτης λειτουργίας και εν γένει δράσης της Διοικήσεως, από την ανάγκη σταθερότητας και ασφάλειας των νομικών καταστάσεων που δημιουργούνται από τη δράση της Διοικήσεως, καθώς και από την επιβαλλόμενη προστασία των τρίτων που πίστευαν ότι το διοικητικό όργανο που δρα με την ανοχή των αρμοδίων προϊσταμένων αρχών, έχει νόμιμη υπόσταση και συνεπώς δεν πρέπει κατά τις αρχές της χρηστής διοικήσεως, της καλής πίστεως και των συναλλακτικών ηθών να υποστούν τις συνέπειες της υπάρχουσας και μη εμφανούς παρανομίας. Όπως προαναφέρθηκε, οι πράξεις που εκδίδονται από διοικητικό όργανο χωρίς νόμιμη υπόσταση –όταν δηλαδή είναι ανίσχυρη (και όχι απλώς παράνομη) η πράξη διορισμού του– δεν προστατεύονται από τη διδασκαλία του de facto οργάνου και θεωρούνται γενικά ως ανυπόστατες.

13.  Το όργανο παύει να θεωρείται de facto στην περίπτωση που η πράξη διορισμού, εκλογής του ή άλλη ανακληθεί, ακυρωθεί ή για οποιοδήποτε λόγο παύσει να έχει ισχύ. Από τη στιγμή αυτή, το όργανο παύει να έχει νόμιμη υπόσταση και οι πράξεις που τυχόν εκδίδει εφεξής, δεν είναι νομικά δεσμευτικές. Σημειώνεται ότι στη θεωρία του de facto οργάνου αναφέρθηκε πρόσφατα μια μειοψηφούσα γνώμη στην απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 2354/2017, η οποία αφορούσε τη θητεία του Γενικoύ Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, ο οποίος εποπτεύει, μεταξύ άλλων, την άσκηση πειθαρχικού ελέγχου στους δημόσιους υπαλλήλους. Η γνώμη αυτή δέχθηκε ότι «δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι, μετά τη λήξη της θητείας του και μέχρι τον διορισμό άλλου προσώπου στη θέση αυτή, ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκησης εξακολουθεί να ενεργεί νομίμως, έστω και επί «εύλογο», κατά περίπτωση, χρονικό διάστημα, ως de facto όργανο, προς τον σκοπό της εξασφάλισης της συνέχειας της δημόσιας υπηρεσίας. Και τούτο διότι η αρχή της συνεχούς και αδιατάρακτης λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας επιτρέπει την, κατά παρέκκλιση από την αρχή της νομιμότητας (ιδιαίτερη έκφανση της οποίας αποτελεί η ανάθεση χρονικώς περιορισμένων αρμοδιοτήτων στα επί θητεία όργανα της Διοίκησης), υπό προϋποθέσεις άσκηση αρμοδιοτήτων μετά τη λήξη της θητείας του οργάνου όταν η συνταγματική τάξη δεν ανέχεται την διακοπή μιας διοικητικής δραστηριότητας, περίπτωση που δεν συντρέχει, όμως, προκειμένου περί του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης (μη συνταγματικά κατοχυρωμένης δημόσιας αρχής) εν όψει της φύσεως των καθηκόντων του. Κατά συνέπεια, μετά την αυτοδίκαιη λύση της υπαλληλικής του σχέσης με τη λήξη της θητείας του, δεν δύναται το συγκεκριμένο φυσικό πρόσωπο να εκφράσει εγκύρως τη βούληση του προαναφερόμενου διοικητικού οργάνου, αλλ’ ούτε να ασκήσει, κατά το νόμο, οποιαδήποτε από τις αρμοδιότητες του ιδίου οργάνου και, επομένως, ούτε προσφυγή ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά των τελεσίδικων αποφάσεων των πειθαρχικών συμβουλίων».