Άσκηση διοικητικών καθηκόντων από νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου
1. Ο νομοθέτης και [κατ’ εξουσιοδότηση αυτού] η κανονιστικώς δρώσα διοίκηση κρίνουν συχνά, εντός των ορίων των οικείων συνταγματικών κανόνων, ότι προσφορότερο μέσο για την εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, που αποτελεί τον μοναδικό σκοπό της δράσης όλων των κρατικών εξουσιών, αποτελούν τα μορφώματα και οι τεχνικές του ιδιωτικού δικαίου, λόγω μεγαλύτερης ευελιξίας, αντί για τα κλασικά εργαλεία του δημοσίου δικαίου (άσκηση δημόσιας εξουσίας, έκδοση εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, σύναψη διοικητικών συμβάσεων). Το όριο στην επιλογή αυτή έθεσε το Συμβούλιο της Επικρατείας με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1934/1998: H αστυνομική εξουσία ασκείται μόνο από το κράτος. Είναι αντισυνταγματικές οι διατάξεις των άρθρων 36 του ΠΔ 410/95 και 45 του Ν. 2218/94, κατά το μέρος που επιτρέπουν την ανάθεση αρμοδιοτήτων αστυνομικής φύσης (βεβαίωση παράβασης, ακινητοποίηση οχημάτων, επιβολή προστίμων) σε Νομικά Πρόσωπα Ιδιωτικού Δικαίου.
Σκέψη 11. Επειδή οι μνημονευμένες διατάξεις του άρθρου 36 του δημοτικού και κοινοτικού κώδικα (ΠΔ 410/1995) και του άρθρου 45 του νόμου 2218/1994, κατά το μέρος που προβλέπουν ευθέως ή επιτρέπουν την ανάθεση αστυνομικής φύσης αρμοδιοτήτων (βεβαίωση της παράβασης, ακινητοποίηση οχημάτων, επιβολή προστίμων) σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, αντίκεινται στις θεμελιώδεις διατάξεις του άρθ. 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, κατά την έννοια των οποίων, αστυνομική εξουσία, ως η κατεξοχήν δημόσια εξουσία και έκφραση κυριαρχίας, ασκείται, διά της αστυνομικής αρχής, μόνο από το κράτος (και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που και αυτά είναι αποκεντρωμένες καθ’ύλην κρατικές υπηρεσίες) και όχι από ιδιώτες. Μειοψήφησαν οι Σύμβουλοι Φ. Κατζούρος, Αθ. Τσαμπάση, Σ. Ρίζος και Ν. Σακελλαρίου, οι οποίοι υποστήριξαν ότι δεν προσκρούει στο Σύνταγμα η ανάθεση άσκησης τέτοιου είδους δραστηριοτήτων, όπως αυτές που αναφέρονται από τη διάταξη του άρθρου 45 του ν. 2218/1994, σε όργανα νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου, δεδομένου ότι, κατά τη μειοψηφούσα αυτή γνώμη, τα όργανα των νομικών αυτών προσώπων αποτελούν, κατά την άσκηση των εν λόγω αρμοδιοτήτων, δημόσια όργανα και οι πράξεις τους είναι δυνατόν να προσβληθούν, παραδεκτώς, ενώπιον των αρμοδίων δικαστηρίων.
Άμβλυνση της παραπάνω προσέγγισης φαίνεται ότι εισάγει η απόφαση ΣτΕ 3946/2002: ανάθεση καθηκόντων ελέγχου προσώπων και πραγμάτων στα αεροδρόμια σε ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας
Σκέψη 3. Επειδή η ανάθεση καθηκόντων ελέγχου προσώπων και πραγμάτων στα αεροδρόμια σε ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας δεν αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 1 § 3 και 26 § 2 του Συντάγματος, ούτε συνιστά ανεπίτρεπτη εκχώρηση σε ιδιώτες υπηρεσίας που ανήκει στη δημόσια εξουσία (πρβλ. ΣτΕ 1511/2002, 1934/98). Και τούτο διότι, σύμφωνα με τις ρυθμίσεις του προαναφερθέντος Κανονισμού Ασφαλείας, διαφυλάσσονται πάντως, οι αρμοδιότητες της Ελληνικής Αστυνομίας, των Επιθεωρητών Ασφαλείας και της Διεύθυνσης Ασφαλείας Αερολιμένων της ΥΠΑ ως προς την τήρηση της τάξης και ασφάλειας (ΕΚΑΠΑ παρ. 10. 2, 13.2.4.), την οργάνωση των μέτρων ασφαλείας και τη διενέργεια ελέγχων του σχετικού συστήματος (παρ. 18.1., 10.1.), τον υποχρεωτικό σωματικό έλεγχο (παρ. 13.6.3.), την ανάκληση της αδείας, των πιστοποιητικών καταλληλότητας και την επιβολή υποχρεώσεων, προστίμων και λοιπών κυρώσεων (ΕΚΑΠΑ Παρ. 4-Κεφ. Α § 6, Κεφ. ΣΤ, κεφ. ΙΑ, επίσης άρ. 4, 7, 9 ν. 2518/97). Κατά τη γνώμη, όμως, του Συμβούλου Γ. Παπαγεωργίου, η παροχή υπηρεσιών ασφαλείας σε αεροδρόμια και η εν γένει προστασία από έκνομες ενέργειες, κατά το ν. 2518/97, ανάγονται στον σκληρό πυρήνα της κρατικής εξουσίας και, άρα, κατά παράβαση των προαναφερθεισών συνταγματικών διατάξεων ανατίθενται σε ιδιώτες.
2. Χαρακτηριστικό παράδειγμα της προσφυγής στα μορφώματα του ιδιωτικού δικαίου αποτελεί ο περίφημος νόμος 2414/1996 («Εκσυγχρονισμός των Δημοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισμών», ΦΕΚ Α΄ 135), ο οποίος προέβλεψε τη μετατροπή σε ανώνυμες εταιρείες τόσο ορισμένων δημοσίων επιχειρήσεων που δεν είχαν τη μορφή αυτή όσο και ΝΠΔΔ, με την έκδοση σχετικών Προεδρικών Διαταγμάτων. Υπήχθησαν στις διατάξεις του νόμου αυτού τριανταέξι (36) δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμοί («που ονομάζονται για τους σκοπούς του παρόντος νόμου δημόσιες επιχειρήσεις»), μεταξύ των οποίων και ορισμένα ΝΠΔΔ. Διευκρινίστηκε ότι οι δημόσιες επιχειρήσεις λειτουργούν με βάση τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, χωρίς να μεταβάλλεται ο χαρακτήρας τους ως εταιριών που ασκούν δραστηριότητα κοινής ωφέλειας. Κατά των σχετικών προεδρικών διαταγμάτων ασκήθηκαν αιτήσεις ακύρωσης, ιδίως από μέλη του προσωπικού τους, με τις οποίες αμφισβητήθηκε η συνταγματικότητα των διατάξεων του νόμου. Με μια σειρά «αποφάσεων αρχής» του Δ΄ Τμήματος, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι, από τα άρθρα 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος προκύπτει ότι, στην περίπτωση δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών που δεν ασκούν αρμοδιότητες αναπόσπαστες από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, ως έκφραση κυριαρχίας [ΣτΕ Ολ 1934/1998], παρέχεται ευχέρεια στον νομοθέτη και την βάσει νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, μετά από εκτίμηση ως προς τον προσφορώτερο τρόπο οργανώσεως και λειτουργίας τους για την, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, καλύτερη εξυπηρέτηση του επιδιωκομένου υπ’ αυτών σκοπού κοινής ωφελείας, να επιλέγει την νομική μορφή του νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου, εφόσον κρίνεται ως η πλέον κατάλληλη προς τούτο. Η ευχέρεια αυτή του νομοθέτη ή της κανονιστικώς δρώσης Διοικήσεως ασκείται, κατά περίπτωση, είτε με την ίδρυση δημοσίας επιχειρήσεως ή οργανισμού με την μορφή ΝΠΙΔ είτε με την μετατροπή ΝΠΔΔ. Με τον Ν. 2414/1996 επιδιώκεται η ικανοποίηση σκοπών δημοσίου συμφέροντος, και ειδικότερα η ενίσχυση της ανεξαρτησίας των Διοικήσεων των δημοσίων επιχειρήσεων, ο λειτουργικός και οργανωτικός εκσυγχρονισμός τους για την επίτευξη υψηλοτέρων βαθμών οικονομικής αποτελεσματικότητας και ο σαφής καθορισμός των σχέσεων Κράτους και δημοσίων επιχειρήσεων. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις τέτοιων ΝΠΔΔ που μετατράπηκαν με προεδρικά διατάγματα σε ανώνυμες εταιρίες ήταν ο Οργανισμός Κεντρικής Αγοράς Αθηνών (Ο.Κ.Α.Α.) [ΣτΕ 1512/2002], ο Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων (Ο.Σ.Κ.) [ΣτΕ 2166/2002], ο Οργανισμός Διαχειρίσεως Δημοσίου Υλικού (Ο.Δ.Δ.Υ.) [ΣτΕ 866/2002] και οι Οργανισμοί Λιμένων (ΟΛΠ, ΟΛΘ, κ.λπ.) [ΣτΕ 273, 274/2000].
ΣτΕ 1512/2002 (μετατροπή του ΟΚΑΑ σε Ανώνυμη Εταιρία): Μετατροπή του Οργανισμού Κεντρικής Αγοράς Αθηνών (ΟΚΑΑ) που ιδρύθηκε ως ΝΠΔΔ σε ΑΕ. Υπαγωγή στον Ν. 2414/1996 και μετατροπή σε ΑΕ υπό την εποπτεία της Διοίκησης, με την έκδοση του ΠΔ 143/1998 (ΦΕΚ Α΄ 109) κατόπιν ειδικής και ορισμένης νομοθετικής εξουσιοδότησης. Διασφάλιση της μονιμότητας του μονίμου οργανικού προσωπικού του οργανισμού με μετάταξή του σε αντίστοιχες προσωποπαγείς θέσεις. Το προσωπικό που υπηρετεί με συμβάσεις ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου (ΙΔΑΧ) μεταφέρεται σε άλλους φορείς ανάλογα με τις δυνατότητές του και τις ανάγκες της Διοίκησης Οι διατάξεις του Ν. 2469/1997 ως γενικότερες δεν καταργούν τις ειδικές του Ν. 2414/1996.
ΣτΕ 2166/2002: ο Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων [ΟΣΚ] ιδρύθηκε ως ΝΠΔΔ και μετατράπηκε σε Ανώνυμη Εταιρία με το εκδοθέν κατ’ εφαρμογήν της διατάξεως του άρθρου 1 παρ. 2 του Ν. 2414/1996 ΠΔ 286/1998. Κατά το μέρος που ο ΟΣΚ ασκεί την αρμοδιότητα έκδοσης των οικοδομικών αδειών των δημοσίων κτιρίων που ανεγείρονται με την ευθύνη του ασκεί δημόσια εξουσία και ενεργεί, συνεπώς, ως ΝΠΔΔ, οι δε σχετικώς εκδιδόμενες πράξεις του αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις παραδεκτώς προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης. Επομένως, ο ΟΣΚ αποτελεί νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, καθόσον διατηρεί την ως άνω αρμοδιότητα έκδοσης οικοδομικών αδειών.
5. Επειδή, ο Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων ιδρύθηκε ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου με το ν.δ/γμα 4247/1962 (ΦΕΚ Α΄ 155) και έχει ως κύριο σκοπό την κατασκευή και εξοπλισμό των σχολικών κτιρίων, ακολούθως δε παρεσχέθη σ’ αυτόν η αρμοδιότητα για την έκδοση των οικοδομικών αδειών των δημοσίων κτιρίων που ανεγείρονται με την ευθύνη του (άρθρα 2 παρ. 1 Α.Ν. 627/1968, ΦΕΚ Α΄ 266, άρθρο 113 Ν. 1892/1990, ΦΕΚ Α΄ 101).
6. Επειδή, με το άρθρο 1 παρ. 1 του Ν. 2414/1996 («Εκσυγχρονισμός των Δημοσίων Επιχειρήσεων και Οργανισμών», ΦΕΚ Α΄ 135) υπήχθησαν στις διατάξεις του νόμου αυτού τριανταέξι (36) δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμοί («που ονομάζονται για τους σκοπούς του παρόντος νόμου δημόσιες επιχειρήσεις»), μεταξύ των οποίων και ορισμένα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, με την παράγραφο 2 δε του ιδίου άρθρου ορίσθηκε ότι «Με προεδρικά διατάγματα, που εκδίδονται με πρόταση των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και του εποπτεύοντος Υπουργού δύνανται να υπάγονται στις διατάξεις του παρόντος νόμου και άλλες δημόσιες επιχειρήσεις και οργανισμοί». Στο επόμενο άρθρο (2) του νόμου αυτού ορίσθηκαν τα εξής: «1. [όπως είχε κατά την έκδοση του προσβαλλομένου Προεδρικού Διατάγματος, πριν από την αντικατάστασή της με την παράγραφο 1 του άρθρου 21 του Ν. 2733/1999, ΦΕΚ Α΄ 155]. Με προεδρικά διατάγματα που εκδίδονται μέσα σε έξι (6) μήνες από τη δημοσίευση του παρόντος με πρόταση των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και του εποπτεύοντος Υπουργού, μετά από γνώμη του Δ.Σ., δύνανται να μετατρέπονται σε ανώνυμες εταιρίες οι δημόσιες επιχειρήσεις που δεν έχουν τη μορφή αυτή και να καταρτίζονται τα καταστατικά τους, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου και του κ.ν. 2190/1920. … Ομοίως με κοινές αποφάσεις των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας, Οικονομικών και του εποπτεύοντος Υπουργού, που εκδίδονται εντός της ως άνω προθεσμίας, προσαρμόζονται στις διατάξεις του παρόντος νόμου τα καταστατικά των δημοσίων επιχειρήσεων που έχουν την μορφή της ανώνυμης εταιρείας ή εγκρίνεται η προσαρμογή τους… 2. Αλλαγές στη σύνθεση του μετοχικού κεφαλαίου των δημοσίων επιχειρήσεων πραγματοποιούνται σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις ή όπου είναι αναγκαίο, με νόμο. 3. Με τα προεδρικά διατάγματα και τις κοινές υπουργικές αποφάσεις της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού, ορίζεται ότι οι δημόσιες επιχειρήσεις λειτουργούν με βάση τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, χωρίς να μεταβάλλεται ο χαρακτήρας τους ως εταιριών που ασκούν δραστηριότητα κοινής ωφέλειας». ….
7. Επειδή, με το εκδοθέν κατ’ εφαρμογήν της διατάξεως του άρθρου 1 παρ. 2 του Ν. 2414/1996, Προεδρικό Διάταγμα 286/1998 (ΦΕΚ Α΄ 208) υπήχθη ο Ο.Σ.Κ. στις διατάξεις του νόμου αυτού. Ακολούθως, με το άρθρο πρώτο του προσβαλλομένου Π.δ/τος ορίσθηκε ότι ο Ο.Σ.Κ. μετατρέπεται σε Ανώνυμη Εταιρεία, το καταστατικό της οποίας εγκρίθηκε με το άρθρο δεύτερο του διατάγματος. Στο άρθρο 1 του Καταστατικού ορίζεται, μεταξύ άλλων, ότι «συνιστάται ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία «ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΣ ΣΧΟΛΙΚΩΝ ΚΤΙΡΙΩΝ, ΑΝΩΝΥΜΗ ΕΤΑΙΡΕΙΑ» και σε συντομογραφία «Ο.Σ.Κ. Α.Ε.». Η εταιρεία λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, διεπόμενη από τις διατάξεις του κ.ν. 2190/1920 … και του ν. 2414/1996 …». Το άρθρο 35 του Καταστατικού προβλέπει στην παρ. 3 την κατάρτιση και έγκριση του Γενικού Κανονισμού Προσωπικού της Εταιρείας, ορίζει δε στην παρ. 4 ότι «μέχρι τη δημοσίευση του Γενικού Κανονισμού Προσωπικού και την κατάρτιση της πρώτης Συλλογικής Σύμβασης Εργασίας …, εξακολουθούν να εφαρμόζονται οι υφιστάμενοι κατά τη δημοσίευση του παρόντος Κανονισμοί και ισχύουσες διατάξεις για τη μισθοδοσία του προσωπικού των Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου»…..
8. Επειδή, στο άρθρο 26 του ισχύοντος Συντάγματος ορίζεται ότι η νομοθετική λειτουργία ασκείται από την Βουλή και τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Περαιτέρω στην παράγραφο 2 του άρθρου 43 του Συντάγματος ορίζεται ότι επιτρέπεται, ύστερα από πρόταση του αρμόδιου υπουργού, η έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων, με ειδική εξουσιοδότηση του νόμου και μέσα στα όριά της. Κατά την έννοια των ως άνω συνταγματικών διατάξεων, η νομοθετική εξουσιοδότηση, για να είναι σύμφωνη με το Σύνταγμα, πρέπει να είναι ειδική και ορισμένη, υπό την έννοια ότι πρέπει να προσδιορίζει καθ’ ύλην το αντικείμενό της, ήτοι να μην είναι γενική και αόριστη, ασχέτως αν είναι ευρεία ή στενή, ασχέτως, δηλαδή, αν είναι μεγαλύτερος ή μικρότερος ο αριθμός των περιπτώσεων τις οποίες η Διοίκηση μπορεί να ρυθμίσει, βάσει της συγκεκριμένης νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως, κανονιστικώς. Η ευρύτητα της εξουσιοδοτήσεως, εφόσον το περιεχόμενό της είναι ορισμένο, δεν επηρεάζει το κύρος της από συνταγματική άποψη. Περαιτέρω, για το συνταγματικό κύρος της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως δεν απαιτείται οπωσδήποτε να διαγράφει η ίδια ή με παραπομπή σε άλλη διάταξη νόμου βασικές αρχές στο πλαίσιο των οποίων οφείλει να κινηθεί η Διοίκηση κατά την κανονιστική ρύθμιση των θεμάτων αυτών (ΣτΕ 3724/2000, 3067/1997, Ολομ. 2304, 1455/1995).
9. Επειδή, όπως προκύπτει από τις παρατεθείσες σε προηγούμενη σκέψη διατάξεις των παραγράφων 1 -η οποία, κατά τα ήδη λεχθέντα, περιλαμβάνει, μεταξύ των απαριθμουμένων σε αυτή δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών, και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου- και 2 του άρθρου 1 του Ν. 2414/1996, είναι καταρχήν επιτρεπτή η υπαγωγή, κατ’ εφαρμογήν της ως άνω παραγράφου 2, στις διατάξεις του νόμου αυτού δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών που έχουν την μορφή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, και, περαιτέρω, η μετατροπή τους σε ανώνυμες εταιρείες με προεδρικά διατάγματα εκδιδόμενα επί τη βάσει της διατάξεως της παραγράφου 1 του άρθρου 2 του ιδίου νόμου. Με το περιεχόμενο αυτό, οι εξουσιοδοτικές διατάξεις των άρθρων 1 παρ. 2 και 2 παρ. 1 του Ν. 2414/1996, ερμηνευόμενες σε συνδυασμό με τις λοιπές διατάξεις του νόμου αυτού, με τις οποίες, κατά τα ήδη αναφερθέντα, επιδιώκεται η υπαγωγή των δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών σε ενιαίο θεσμικό και λειτουργικό πλαίσιο, είναι ειδικές και ορισμένες, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, ο δε περί του αντιθέτου λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.
10. Επειδή, από τα άρθρα 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος προκύπτει ότι στην περίπτωση δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών που (όπως ο Ο.Σ.Κ.) δεν ασκούν αρμοδιότητες αναπόσπαστες από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, ως έκφραση κυριαρχίας (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 1934/1998), παρέχεται ευχέρεια στον νομοθέτη και την βάσει νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, μετά από εκτίμηση ως προς τον προσφορώτερο τρόπο οργανώσεως και λειτουργίας τους για την, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, καλύτερη εξυπηρέτηση του επιδιωκομένου υπ’ αυτών σκοπού κοινής ωφελείας, να επιλέγει την νομική μορφή του νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου, εφόσον κρίνεται ως η πλέον κατάλληλη προς τούτο. Η ευχέρεια δε αυτή του νομοθέτου ή της κανονιστικώς δρώσης Διοικήσεως ασκείται, κατά περίπτωση, είτε με την ίδρυση δημοσίας επιχειρήσεως ή οργανισμού με την μορφή νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου είτε με την μετατροπή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου (πρβλ. ΣτΕ 3818/1997 Ολομ., 1999/2000). Εν προκειμένω, με τον Ν. 2414/1996 επιδιώκεται, όπως προκύπτει από την εισηγητική έκθεση του σχετικού σχεδίου νόμου, η ικανοποίηση σκοπών δημοσίου συμφέροντος, και ειδικότερα η ενίσχυση της ανεξαρτησίας των διοικήσεων των δημοσίωνεπιχειρήσεων, ο λειτουργικός και οργανωτικός εκσυγχρονισμός τους για την επίτευξη υψηλοτέρων βαθμών οικονομικής αποτελεσματικότητας και ο σαφής καθορισμός των σχέσεων Κράτους και δημοσίων επιχειρήσεων. Επιβάλλεται, εξάλλου, στις υπαγόμενες στις διατάξεις του ως άνω νόμου δημόσιες επιχειρήσεις, προς διασφάλιση της καλής λειτουργίας τους χάριν του δημοσίου συμφέροντος, η υποχρέωση να καταρτίζουν στρατηγικά και επιχειρησιακά σχέδια τα οποία εγκρίνονται με κοινή απόφαση του Υπουργού Εθνικής Οικονομίας και του εποπτεύοντος Υπουργού (άρθρο 3 Ν. 2414/1996). Περαιτέρω, προβλέπεται η σύναψη «Συμβολαίου Διαχείρισης» μεταξύ του Προέδρου του Διοικητικού Συμβουλίου και του Διευθύνοντος Συμβούλου της δημοσίας επιχειρήσεως (ανώνυμης εταιρείας) αφενός και του Δημοσίου αφετέρου, καθώς επίσης και η καταγγελία του συμβολαίου διαχείρισης και των συμβάσεων του Προέδρου του Διοικητικού Συμβουλίου και του Διευθύνοντος Συμβούλου της εταιρείας και η ανάκληση των πράξεων διορισμού των στην περίπτωση αδικαιολόγητης σοβαρής αποκλίσεως των μεγεθών ή του χρόνου πραγματοποιήσεως των στόχων του συμβολαίου διαχείρισης ή συνδρομής άλλου σπουδαίου λόγου (άρθρο 4). Καθιερώνει δηλαδή ο νόμος εποπτεία της Διοικήσεως προς διασφάλιση της καλής λειτουργίας και της τηρήσεως των υποχρεώσεων της εταιρείας σε σχέση με τους στόχους της και τις μεθόδους πραγματοποιήσεώς των, που περιλαμβάνει και έλεγχο των οργάνων αυτής, δυνάμενο να οδηγήσει σε λύση της εργασιακής σχέσεώς των. Υπό τα δεδομένα αυτά, οι διατάξεις του Ν. 2414/1996 συμπορεύονται, σύμφωνα με τα προεκτεθέντα, με τις διατάξεις των άρθρων 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, δεν αντίκεινται δε στο άρθρο 106 παρ. 3 τούτου, όπως αβασίμως προβάλλεται, δεδομένου ότι δεν θεσπίζουν ρύθμιση καταλαμβανομένη από την συνταγματική αυτή διάταξη. Ούτε εκώλυε, εξάλλου, την κατ’ εφαρμογή του Ν. 2414/1996 μετατροπή του Ο.Σ.Κ. σε ανώνυμη εταιρεία η μνημονευθείσα σε προηγούμενη σκέψη αρμοδιότητά του να εκδίδει τις οικονομικές άδειες των δημοσίων κτιρίων που ανεγείρονται με την ευθύνη του, δοθέντος ότι στην περίπτωση αυτή ο Ο.Σ.Κ. ασκεί δημόσια εξουσία και ενεργεί, συνεπώς, ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, οι δε σχετικώς εκδιδόμενες πράξεις του αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις παραδεκτώς προσβαλλόμενες με αίτηση ακυρώσεως.
ΣτΕ 2676/2001: 5. …η μεταβίβαση με νόμο στον ΟΣΚ της αρμοδιότητος έκδοσης οικοδομικής άδειας δεν παραβιάζει συνταγματική διάταξη δεδομένου ότι η σχετική αρμοδιότητα παρέχεται προς ΝΠΔΔ, που αποτελεί δημόσια αρχή και προς εξυπηρέτηση του ειδικού σκοπού του, η αρμοδιότητα αυτή ασκείται από ειδική προς τούτο υπηρεσία του νομικού αυτού προσώπου με βάση διαδικασία τασσομένη από τη Διοίκηση, υφίσταται δε, πάντως, κατά το σύστημα του νόμου και της κοινής υπουργικής αποφάσεως, έλεγχος της γενικώς αρμοδίας πολεοδομικής αρχής τόσο προληπτικός, με την θεώρηση των τοπογραφικών σχεδίων, όσο και κατασταλτικός, με την εξουσία ερεύνης τυχόν ζητημάτων αυθαιρέτων κατασκευών, με τον τρόπο δε αυτόν καλύπτονται οι κατά το Σύνταγμα απαιτήσεις αποτελεσματικού πολεοδομικού ελέγχου. … Ως προς την αρμοδιότητα μάλιστα αυτή, η οποία συνάπτεται με τον έλεγχο της τηρήσεως της εν γένει πολεοδομικής νομοθεσίας που υπάγεται, κατά το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος, στο Κράτος και πρέπει να ασκείται από δημόσια αρχή, ο ΟΣΚ ασκεί δημόσια εξουσία, ενεργεί, συνεπώς, ως ΝΠΔΔ και οι σχετικώς εκδιδόμενες πράξεις του αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις παραδεκτώς προσβαλλόμενες με αίτηση ακυρώσεως. Κατά την γνώμη όμως του Προέδρου του Τμήματος και του Συμβούλου Α. Ράντου, προς την οποία ετάχθησαν και οι Πάρεδροι της συνθέσεως, οι διατάξεις του άρθρου 29 παρ. 4 του ν. 1824/1989 (άρθρο 113 ν. 1892/1990) και της κ.υ.ά. ΣΤ1/650/10.4.1991, με τις οποίες μεταβιβάσθηκε στον ΟΣΚ η αρμοδιότητα αυτή, είναι ανίσχυρες, ως αντιβαίνουσες στο άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος. Τούτο δε διότι η άσκηση της κατά τα ανωτέρω ελεγκτικής κρατικής αρμοδιότητος, που συνίσταται στην διαπίστωση της συνδρομής των προϋποθέσεων εφαρμογής ενιαίως ισχυούσης πολεοδομικής νομοθεσίας, με σκοπό την προστασία του οικιστικού περιβάλλοντος, πρέπει να ανατίθεται σε ειδική προς τούτο δημόσια αρχή ή σε ειδική υπηρεσία ΝΠΔΔ γενικών σκοπών (ως λ.χ. Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως), όχι όμως και σε ΝΠΔΔ ειδικών σκοπών, ακόμη και αν η έκδοση οικοδομικών αδειών εξυπηρετεί τους ειδικούς αυτούς σκοπούς, δεδομένου ότι η διαδικασία εκδόσεως οικοδομικής αδείας από ειδική προς τούτο δημόσια αρχή αποτελεί διαδικαστική εγγύηση προστασίας του οικιστικού περιβάλλοντος, εξυπηρετεί δε πάντως σκοπό διαφορετικό από εκείνο για τον οποίο ιδρύθηκε το ΝΠΔΔ (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 2753/1994). Εξ άλλου, το γεγονός ότι υπηρεσίες του αυτού ΝΠΔΔ είναι αρμόδιες τόσο για την υποβολή αιτήσεως προς έκδοση οικοδομικής αδείας όσο και για τον έλεγχο της νομιμότητος της αιτήσεως αυτής και την χορήγηση της αδείας δημιουργεί, εκτός από την κατάτμηση και αποδυνάμωση του ελέγχου εφαρμογής της πολεοδομικής νομοθεσίας, μία ταύτιση ελέγχοντος και ελεγχομένου η οποία προδήλως καθιστά ακόμη δυσχερέστερο τον έλεγχο.
Σημειώνεται ότι βάσει του άρθρου 132 του Ν 4199/2013 (ΦΕΚ Α΄216) και της Κοινής Υπουργικής Απόφασης Δ16γ/05/438/Γ συγχωνεύθηκαν τρεις προϋπάρχουσες δημόσιες κατασκευαστικές εταιρείες, δηλαδή η Οργανισμός Σχολικών Κτιρίων [ΟΣΚ ΑΕ] –με τις διευρυμένες αρμοδιότητές της οι οποίες μετά το Δεκέμβριο 2011 περιελάμβαναν και τα έργα υπό εξέλιξη της Κτηματικής Εταιρείας Δημοσίου [ΚΕΔ ΑΕ] καθώς και με το προσωπικό του καταργηθέντος Ινστιτούτου Οικονομίας των Κατασκευών [ΙΟΚ], η Δημόσια Eπιχείρηση Ανέγερσης Νοσοκομείων [ΔΕΠΑΝΟΜ ΑΕ] και η ΘΕΜΙΣ Κατασκευαστική ΑΕ. και δημιουργήθηκε η εταιρεία “Κτιριακές Υποδομές ΑΕ” [KτΥπ ΑΕ], που είναι Ανώνυμη Εταιρεία του Ελληνικού Δημοσίου. Λειτουργεί σύμφωνα με τις διατάξεις του Ν. 3429/2005 περί ΔΕΚΟ, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει. Το μετοχικό κεφάλαιό της ενσωματώνεται σε μια (1) μετοχή κυριότητας του Ελληνικού Δημοσίου. Η συγχώνευση πραγματοποιείται, ολοκληρώνεται και τα αποτελέσματά της επέρχονται αυτοδικαίως από την καταχώρηση στο Μητρώο Ανωνύμων Εταιριών της διαπιστωτικής πράξης περί συγχώνευσης. Η ΚτΥπ ΑΕ, που δημιουργήθηκε το Νοέμβριο 2013, είναι το προϊόν της συγχώνευσης τριών δημόσιων κατασκευαστικών εταιρειών: της ΔΕΠΑΝΟΜ ΑΕ [υπεύθυνη για την κατασκευή και τον εξοπλισμό νοσοκομείων], της ΟΣΚ ΑΕ με τις διευρυμένες της αρμοδιότητες [υπεύθυνη για την κατασκευή και τον εξοπλισμό σχολείων καθώς και με την αρμοδιότητα για την υλοποίηση των εν εξελίξει έργων της Κτηματικής Εταιρείας Δημοσίου ΚΕΔ ΑΕ] και της ΘΕΜΙΣ ΚΑΤΑΣΚΕΥΑΣΤΙΚΗ ΑΕ [υπεύθυνη για την κατασκευή και τον εξοπλισμό δικαστηρίων και σωφρονιστικών καταστημάτων]. Πριν από τη συγχώνευση των τριών εταιρειών και τη σύσταση της νέας εταιρείας ΚτΥπ ΑΕ, είχε προηγηθεί, το 2011, η απορρόφηση τμήματος της πρώην Κτηματικής Εταρείας του Δημοσίου [ΚΕΔ ΑΕ] από την ΟΣΚ ΑΕ και η μεταφορά του αντίστοιχου προσωπικού στην ΟΣΚ ΑΕ. Η συγκεκριμένη απορρόφηση έγινε σε εφαρμογή του άρθρου 6 της υπ’ αρ. Δ6Α 1162069 ΕΞ 2011 [ΦΕΚ Β’ 2779/02.12.2011] Κοινής Υπουργικής Απόφασης [ΚΥΑ] για τη «Συγχώνευση της ΚΕΔ ΑΕ και της ΕΤΑ ΑΕ, με απορρόφηση της πρώτης από τη δεύτερη και μεταφορά αρμοδιοτήτων από την ΚΕΔ Α.Ε. στη Γενική Γραμματεία Δημόσιας Περιουσίας του Υπουργείου Οικονομικών και στην ΟΣΚ Α.Ε.» και ολοκληρώθηκε τον Δεκέμβριο 2011. Η ΕΤΑ ΑΕ απορρόφησε την ανώνυμη εταιρεία ΚΕΔ ΑΕ και ανέλαβε και όλες τις δραστηριότητες αυτής, πλην των εν εξελίξει έργων που εκτελούσε η απορροφώμενη εταιρεία. Τα έργα αυτά ανέλαβε και συνέχισε την εκτέλεσή τους η ΟΣΚ ΑΕ και τώρα περιήλθαν στην ΚτΥπ ΑΕ. Το έργο της ΚτΥπ ΑΕ εποπτεύεται από το Υπουργείο Υποδομών, Μεταφορών και Δικτύων.
ΣτΕ 345/2017 (Οργανισμός Λιμένος Βόλου): η προσβαλλόμενη εν προκειμένω πράξη [απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου του Οργανισμού Λιμένος Βόλου Α.Ε. με την οποία εγκρίθηκε, υπό όρους και με την επιφύλαξη ανάκλησης, η προσωρινή παραχώρηση στον Δήμο, από 1.1.2011 έως 30.12.2013, ιδιαιτέρου δικαιώματος χρήσης του τμήματος της χερσαίας ζώνης λιμένος αρμοδιότητας του Ο.Λ.Β. Α.Ε. στην περιοχή Αγριά του Ν. Μαγνησίας] εκδόθηκε στο πλαίσιο διοίκησης και διαχείρισης της χερσαίας ζώνης λιμένα στην περιοχή Αγριά Μαγνησίας, δηλαδή δημοσίου πράγματος κοινής χρήσης που προορίζεται για την εξυπηρέτηση σκοπών δημοσίου συμφέροντος, ο καθ’ ου δε η αίτηση Οργανισμός Λιμένος, ο οποίος είναι ΝΠΙΔ (ανώνυμη εταιρεία), κατά τη διοίκηση και διαχείριση της χερσαίας ζώνης λιμένος ενεργεί κατά τον νόμο (άρθρα εικοστό πρώτο και εικοστό δεύτερο ν. 2932/2001, άρθρο 24 ν. 2971/2001) ως διοικητική αρχή (πρβλ. ΣτΕ 488/2013, Ολ 1211/2010, Ολ 891/2008). Εν όψει των ανωτέρω, η προκείμενη διαφορά, που ανέκυψε από την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης, αποτελεί διοικητική διαφορά, η εκδίκαση της οποίας υπάγεται στο Συμβούλιο της Επικρατείας (πρβλ. ΣτΕ 488/2013).
ΣτΕ 2393/2017: το ΤΧΣ, το οποίο ιδρύθηκε ως ΝΠΙΔ, με διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, δεν ανήκει στο στενό ή ευρύτερο δημόσιο τομέα και λειτουργεί κατά τις διατάξεις του ν. 3864/2010 και της νομοθεσίας περί ανωνύμων εταιρειών (κ.ν. 2190/1920). Ο αμιγώς ιδιωτικός χαρακτήρας του Ταμείου [βλ. και Γνώμη της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας της 9ης Ιουλίου 2010 «σχετικά με την ίδρυση του Ταμείου Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας» (CON/2010/54)], που κατά ρητή βούληση του ιδρυτικού του νόμου, δεν αναιρείται ούτε από την κάλυψη του συνόλου του κεφαλαίου του από το Ελληνικό Δημόσιο ή από την έκδοση των σχετικών αποφάσεων από τον Υπουργό των Οικονομικών, αποσκοπεί στο να διαθέτει την αναγκαία ευελιξία και αποτελεσματικότητα για την επιτυχή εκπλήρωση της αποστολής του, η οποία συνίσταται στη συνεισφορά στη διατήρηση της σταθερότητας του ελληνικού τραπεζικού συστήματος μέσω της ενίσχυσης της κεφαλαιακής επάρκειας των πιστωτικών ιδρυμάτων. Όπως χαρακτηριστικά αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση του ν. 3864/2010, η ίδρυση του Ταμείου δεν αποσκοπεί να στηρίξει τη ρευστότητα, η οποία θα εξακολουθήσει να παρέχεται σύμφωνα με τους υφιστάμενους μηχανισμούς (ΕΚΤ, εγγυήσεις από τον ν. 3723/2008). Προς τούτο, οι οικονομικοί πόροι του Ταμείου προορίζονται για την αντιμετώπιση των κεφαλαιακών αναγκών των βιώσιμων πιστωτικών ιδρυμάτων, στο μετοχικό κεφάλαιο των οποίων συμμετέχει. Αναλαμβάνει την απόκτηση μετοχών των τραπεζικών ιδρυμάτων, που χρειάζονται κεφαλαιακή στήριξη, με τα μέσα που διαθέτει οποιαδήποτε ιδιωτική εταιρεία επενδύσεων ή συμμετοχών: Συμμετέχοντας στο μετοχικό τους κεφάλαιο με το νομικό καθεστώς που προβλέπει τη λειτουργία τους, κρίνοντας και αξιολογώντας τις συμμετοχές του και τη λειτουργία του «με όρους αγοράς» και παρέχοντας κεφαλαιακή ενίσχυση στα πιστωτικά ιδρύματα με οικονομικούς πόρους που προέρχονται από την δική του περιουσία, δηλαδή υιοθετώντας τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας. Στο πλαίσιο αυτό, κατά την ενάσκηση της δραστηριότητός του το ΤΧΣ εξαντλείται σε ενέργειες αμιγώς χρηματοοικονομικές, οι οποίες αναλαμβάνονται με ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια (κριτήρια αγοράς) και διέπονται με ρητή νομοθετική πρόβλεψη από το δίκαιο περί ανωνύμων εταιρειών. Επομένως, η οργάνωση, η δραστηριότητα και η εν γένει λειτουργία του ΤΧΣ διέπεται σε όλο της το εύρος από το ιδιωτικό δίκαιο. Ως εκ τούτου οι πράξεις ή οι παραλείψεις του είτε αποτελούν εκδήλωση της αυτονομίας της βουλήσεώς του κατά την επιτέλεση της αποστολής του είτε αφορούν στην εσωτερική λειτουργία των οργάνων του, και δεν συνιστούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Η δε επίκληση του δημοσίου συμφέροντος στους σκοπούς λειτουργίας του ΤΧΣ δεν είναι από μόνη της ικανή να προσδώσει διοικητική αρμοδιότητα στα όργανά του και, συνεπώς, οι πράξεις ή παραλείψεις του δεν αποκτούν εξ αυτού του λόγου χαρακτήρα διοικητικών πράξεων.
9. Επειδή, εν προκειμένω, το Ταμείο μετέσχε στη ΓΣ των μετόχων της Εθνικής Τραπέζης της Ελλάδος ΑΕ και σε αυτήν ψήφισε ως μέτοχος ανωνύμου εταιρείας, κατά τα προβλεπόμενα στον κωδικοποιητικό νόμο περί ανωνύμων εταιρειών (κ.ν. 2190/1920). Η, κατά τα ανωτέρω, ψήφος στη ΓΣ του ως άνω πιστωτικού ιδρύματος αποτελεί πράξη διαχειρίσεως της ιδιωτικής περιουσίας του Ταμείου και δεν δύναται να θεωρηθεί άσκηση διοικητικής αρμοδιότητος εκ μέρους του. Το ΤΧΣ άσκησε, δυνάμει του άρθρου 2 παρ. 2 περ. γ΄ του ν. 3864/2010, το δικαίωμα του μετόχου που απορρέει από τη συμμετοχή του στο ως άνω τραπεζικό ίδρυμα, το οποίο έχει λάβει κεφαλαιακή ενίσχυση. Ενεργώντας δε όπως οποιοσδήποτε άλλος ιδιώτης μέτοχος του ιδρύματος, προέβη μέσω της ψήφου του στην κατά την κρίση του ενδεδειγμένη διαχείριση της περιουσίας του. Το γεγονός ότι τα κεφάλαια δυνάμει των οποίων συμμετέχει στο μετοχικό κεφάλαιο της τραπεζικής εταιρείας αποτελούν προϊόν δανεισμού του Ελληνικού Δημοσίου (βλ. άρθρο 3 ν. 3864/2010) και, κατά συνεκδοχή, δημόσιο χρήμα δεν αρκεί προκειμένου να μεταλλάξει τη νομική φύση του εν λόγω νομικού προσώπου και να καταστήσει τις πράξεις ή παραλείψεις του διοικητικές. Οι μετοχές του πιστωτικού ιδρύματος που κατέχει το Ταμείο αποτελούν ιδιωτική περιουσία του Ταμείου, η οποία δεν υπόκειται σε κανόνες δημοσίου δικαίου. Αυτή είναι και η ρητή βούληση του ιδρυτικού του Ταμείου νόμου όταν ορίζει ότι «ο αμιγώς ιδιωτικός χαρακτήρας του Ταμείου δεν αναιρείται ούτε από την κάλυψη του συνόλου του κεφαλαίου του από το Ελληνικό Δημόσιο». Η απόφαση δε του ΤΧΣ να υπερψηφίσει την πρόταση του ΔΣ της Εθνικής Τραπέζης αφορούσε αποκλειστικώς στο περιεχόμενο της ψήφου του, δηλαδή στο περιεχόμενο της ασκήσεως ενός ιδιωτικού δικαίου δικαιώματός του, και δεν δημιουργούσε, ούτε μπορούσε άλλωστε να δημιουργήσει, με μονομερή εξουσιαστικό τρόπο οποιοδήποτε έννομο δημοσίου δικαίου αποτέλεσμα. Πολλώ δε μάλλον με την ενέργειά του αυτή το Ταμείο δεν συνετέλεσε στην άσκηση δημόσιας εξουσίας, ήτοι δεν άσκησε αρμοδιότητες αναγόμενες στη σφαίρα της εξουσιαστικής δράσεως της Διοικήσεως (πχ με επιταγές ή απαγορεύσεις ή χορήγηση αδειών για ορισμένη ενέργεια), αλλά λειτούργησε όπως οποιοσδήποτε άλλος ιδιώτης μέτοχος στο πλαίσιο του ιδιωτικού δικαίου. Το γεγονός δε ότι με την ψήφο του αυτή το ΤΧΣ εξυπηρετεί πράγματι δημόσιο σκοπό δεν καθιστά την ενέργειά του αυτή διοικητική. Και τούτο διότι η εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού εκ μέρους νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου, που δεν ασκεί δημόσια εξουσία, και εντός των πλαισίων της συναλλακτικής δράσεώς του δύναται να επιτευχθεί και με μέσα του ιδιωτικού δικαίου (πρβλ. ΣΕ 3860/2002). Επομένως, το ΤΧΣ δεν ενεργεί ασκώντας τα δικαιώματα που απορρέουν από την ιδιότητά του ως μετόχου πιστωτικού ιδρύματος ως νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, όπως αβασίμως ισχυρίζεται ο αιτών, οι δε σχετικές πράξεις και παραλείψεις του δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν ως εκτελεστές διοικητικές πράξεις και παραλείψεις, προσβλητές με αίτηση ακυρώσεως.
ΣτΕ 2480/2014: 4. Επειδή, με το άρθρο 24 παρ. 1 του ν. 2939/2001 (Α΄ 179) ιδρύθηκε ΝΠΙΔ με την επωνυμία «Εθνικός Οργανισμός Εναλλακτικής Διαχείρισης Συσκευασιών και Άλλων Προϊόντων» και το διακριτικό τίτλο Ε.Ο.Ε.Δ.Σ.Α.Π. Στην ίδια διάταξη ορίσθηκε ότι ο Οργανισμός αυτός δεν έχει κερδοσκοπικό χαρακτήρα και λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Ο σκοπός και οι αρμοδιότητες του Ε.Ο.Ε.Δ.Σ.Α.Π., ο οποίος, κατά την παρ. 2 του άρθρου 24, έχει πλήρη διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια και υπάγεται στον έλεγχο και την εποπτεία του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., προβλέπονται στην επόμενη παρ. 3 του ίδιου άρθρου 24, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 7 του ν. 3854/2010 (Α´ 94). Ειδικότερα, σκοπό του Οργανισμού αποτελεί ο σχεδιασμός και η εφαρμογή της πολιτικής για την εναλλακτική διαχείριση των συσκευασιών κ.λπ., για την επίτευξη δε αυτού του σκοπού ο Ε.Ο.Ε.Δ.Σ.Α.Π. έχει αρμοδιότητες εισήγησης στον Υπουργό επί σημαντικών θεμάτων διαχείρισης συσκευασιών (προγραμμάτων εναλλακτικής διαχείρισης συσκευασιών και άλλων προϊόντων, εθνικών προτύπων διαχείρισης συσκευασιών, ποσοτικών στόχων εναλλακτικής διαχείρισης και παρεκκλίσεων από αυτούς, επιβολής κυρώσεων, έκδοσης κανονισμών για τις ανανεώσεις, τροποποιήσεις, αναστολές ή ανακλήσεις εγκρίσεων συστημάτων εναλλακτικής διαχείρισης κ.ά.), γνωμοδοτικές, διεξαγωγής ελέγχων, τακτικών και εκτάκτων, μεταξύ άλλων ως προς την τήρηση και εφαρμογή των προγραμμάτων εναλλακτικής διαχείρισης και τη νόμιμη διακίνηση των συσκευασιών και άλλων προϊόντων, αλλά και την αποφασιστική αρμοδιότητα έγκρισης συστημάτων ατομικής ή συλλογικής εναλλακτικής διαχείρισης συσκευασιών και άλλων προϊόντων. Εξάλλου, από τις διατάξεις αυτές προκύπτει ότι ο καθ’ ού Οργανισμός, παρά το γεγονός ότι έχει συσταθεί ως νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, έχει ως σκοπό το σχεδιασμό και την εφαρμογή της πολιτικής για την εναλλακτική διαχείριση συσκευασιών και άλλων προϊόντων, η οποία περιλαμβάνει την «ανακύκλωση» των προϊόντων αυτών και αποτελεί κατεξοχήν δημόσια πολιτική, συνδεόμενη, μάλιστα, με την επίτευξη των εθνικών ποσοτικών στόχων που θέτει σχετικώς για τη χώρα η νομοθεσία, συμπεριλαμβανομένης αυτής που έχει τεθεί για την εναρμόνιση με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ενώ, κατά τα λοιπά, η δημόσια αυτή πολιτική κατατείνει προφανώς στην προστασία του περιβάλλοντος, η οποία αποτελεί και συνταγματική επιταγή (άρθρο 24 Συντ.). Ενόψει τούτων, ο εν λόγω Οργανισμός, ο οποίος έχει ήδη μετονομασθεί σε «Ελληνικό Οργανισμό Ανακύκλωσης» (άρθρο 46 παρ. 1 του ν. 4042/2012, Α΄ 24), κατά την άσκηση της αρμοδιότητας έγκρισης συστημάτων εναλλακτικής διαχείρισης ή ανάκλησης της έγκρισης, καθώς και εισήγησης στον Υπουργό για την επιβολή κυρώσεων στα συστήματα αυτά, αποτελεί νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, οι σχετικές πράξεις του οποίου εμπίπτουν στο σχεδιασμό και την εφαρμογή της εν λόγω δημόσιας πολιτικής και έχουν το χαρακτήρα εκτελεστών διοικητικών πράξεων, παραδεκτώς από την άποψη αυτή προσβαλλομένων με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας (πρβλ. ΣτΕ 891/2008 Ολομ., 3860/2002 επταμ., 99/2002, 3414/ 2000 επταμ., 108/1991 Ολομ., 2080/1987 Ολομ.). Κατά συνέπεια, η προσβαλλόμενη από 22.11.2013 απόφαση – θέμα 3ο – του Δ.Σ. του Ελληνικού Οργανισμού Ανακύκλωσης (Α.Π. 2112/29.11.2013), με την οποία αφενός ανακλήθηκε η από 27.3.2012 απόφαση του Δ.Σ. και, αφετέρου, η έγκριση του συλλογικού συστήματος ανταποδοτικής εναλλακτικής διαχείρισης και ανακύκλωσης συσκευασιών και αποβλήτων της αιτούσας ανακλήθηκε και πάλι με «νέο περιεχόμενο» της ανακλητικής πράξης, αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη παραδεκτώς προσβαλλόμενη με την υπό κρίση αίτηση. Τέλος, η παρούσα υπόθεση, που ανέκυψε κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας που διέπει τη διαχείριση αποβλήτων, βασικό σκοπό της οποίας αποτελεί, κατά τα ανωτέρω, η προστασία του περιβάλλοντος, εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Ε΄ Τμήματος του Δικαστηρίου (άρθρο 5 παρ. 1 περ. α΄ του π.δ. 361/2001, Α΄ 244).
11. …, ενόψει των εκτεθέντων στις προηγούμενες σκέψεις, η προσβαλλόμενη από 22.11.2013 απόφαση – θέμα 3ο – του Δ.Σ. του Ελληνικού Οργανισμού Ανακύκλωσης, με την οποία, αφού ανακλήθηκε η 380/12.4.2012 απόφαση του ίδιου οργάνου, αποφασίσθηκε η εκ νέου «ανάκληση» της 193471/31.12. 2008 πράξης του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων περί εγκρίσεως συλλογικού συστήματος ανταποδοτικής εναλλακτικής διαχείρισης και ανακύκλωσης συσκευασιών της αιτούσας, έχει το χαρακτήρα διοικητικής κύρωσης και, ειδικότερα, της κύρωσης που συνίσταται στην οριστική διακοπή λειτουργίας της δραστηριότητας της αιτούσας. Και τούτο, διότι από το σύνολο των στοιχείων του φακέλου προκύπτει ότι δικαιολογητικό λόγο της απόφασης ανάκλησης της έγκρισης του συστήματος της αιτούσας αποτέλεσε, αφενός η, κατά τον καθ’ ού Οργανισμό, άρνηση πραγματικής συνεργασίας της με τον ίδιο κατά τις απόπειρες του τελευταίου να διεξαγάγει τον περιγραφόμενο στις προαναφερόμενες διατάξεις διαχειριστικό και οικονομικό έλεγχο ή, πάντως, η συστηματική παρεμβολή προσκομμάτων στον έλεγχο αυτό, ο οποίος, ως εκ της συμπεριφοράς αυτής, δεν κατέστη δυνατόν να ολοκληρωθεί, και, αφετέρου, η ανάλογη στάση της αιτούσας κατά τον τεχνικό έλεγχο φυσικού αντικειμένου, τα αποτελέσματα του οποίου, μάλιστα, προσπάθησαν να αλλοιώσουν τρίτοι για λογαριασμό της αιτούσας ή συνεργαζομένων με αυτήν, με συνέπεια και ο έλεγχος αυτός, κατ’ ουσία, να διακοπεί. Με τα πιο πάνω δεδομένα, ο λόγος που υπαγόρευσε την ανάκληση της έγκρισης του συστήματος της αιτούσας είναι η υπαίτια, κατά τη Διοίκηση, συμπεριφορά της, η οποία μπορεί να αποτελέσει λόγο επιβολής ακόμη και της διοικητικής κύρωσης της οριστικής διακοπής της λειτουργίας του συστήματός της κατά συνεκτίμηση των νομίμων κριτηρίων άσκησης της σχετικής διακριτικής ευχέρειας της Διοίκησης, ένα από τα οποία είναι ο βαθμός υπαιτιότητας του παραβάτη. Το γεγονός, εξάλλου, ότι η Διοίκηση αντιλαμβάνεται την ανάκληση της έγκρισης του συστήματος της αιτούσας ως μέτρο που αποσκοπεί στον κολασμό της υπαίτιας συμπεριφοράς της επιβάλλει την τήρηση των δημοσίας τάξεως κανόνων περί αρμοδιότητας κατά την επιβολή των διοικητικών κυρώσεων, που επισύρει η υπαίτια συμπεριφορά για την οποία πρόκειται. Κατά συνέπεια, η προσβαλλόμενη πράξη «ανάκλησης της έγκρισης του συστήματος», εφόσον κρίθηκε επιβεβλημένη λόγω της συμπεριφοράς της αιτούσας, την οποία η Διοίκηση, όπως προκύπτει από το σύνολο των στοιχείων του φακέλου, αξιολογεί ως παραβατική, έχει το χαρακτήρα διοικητικής κύρωσης, η οποία, ως εκ της βαρύτητάς της, υπάγεται στην αρμοδιότητα του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής. Κατά τη γνώμη, όμως, του Συμβούλου Χρ. Ντουχάνη και των Παρέδρων, Ολ. Παπαδοπούλου και Μ. Τριπολιτσιώτη, δεδομένου ότι, κατά τα εκτιθέμενα σε προηγούμενη σκέψη, η δραστηριότητα συλλογικών συστημάτων εναλλακτικής διαχείρισης περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, την είσπραξη των συνδρομών των υποχρέων («ρυπαινόντων») διαχειριστών, τη συλλογή του φυσικού αντικειμένου των προς ανακύκλωση συσκευασιών και την προώθησή τους προς εναλλακτική διαχείριση – ανακύκλωση με χρήση του χρηματικού κεφαλαίου που έχει προκύψει από την καταβολή των ως άνω εισφορών, η διακοπή λειτουργίας ενός συστήματος, για το οποίο δεν έχει καταστεί δυνατό να ελεγχθεί αν έχει πράγματι συμβληθεί με υπόχρεους διαχειριστές, πόσους και ποιους, αν έχει εισπράξει από αυτούς τις νόμιμες εισφορές, και αν το κεφάλαιο αυτό έχει πράγματι χρησιμοποιηθεί για την εναλλακτική διαχείριση – ανακύκλωση, ποιάς ποσότητας φυσικού αντικειμένου και με ποιον τρόπο, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά απλή διοικητική κύρωση, δυναμένη, μάλιστα, να επιβληθεί κατά διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης. Υπό τι συνθήκες αυτές, οι οποίες δεν επιτρέπουν να πιστοποιηθεί ότι συγκεκριμένο σύστημα πράγματι υφίσταται και λειτουργεί και καθιστούν αδύνατο να εξακριβωθεί αν συντελείται πράγματι ανακύκλωση με τη μεσολάβησή του και, κατά μείζονα λόγο, αν και σε ποιο βαθμό αυτό συμβάλλει στην επίτευξη των σχετικών ποσοτικών στόχων, η ανάκληση της εγκριτικής του συστήματος διοικητικής πράξης φέρει πρωτίστως το χαρακτήρα μέτρου επιβαλλομένου στη Διοίκηση κατά δέσμια αρμοδιότητα λόγω της παράλειψης να τηρηθούν οι όροι και οι προϋποθέσεις, υπό τις οποίες χορηγήθηκε η έγκρισή του (π.χ. έλεγχοι του Ε.Ο.ΑΝ. ως προς την επίτευξη των τεθέντων στόχων), και λόγω της αδυναμίας να διαπιστωθεί η συνδρομή των προϋποθέσεων λειτουργίας του συστήματος εναλλακτικής διαχείρισης. Το γεγονός ότι η αδυναμία αυτή της Διοίκησης οφείλεται εν προκειμένω στην υπαίτια άρνηση συνεργασίας της αιτούσας, ως εκ της οποίας θα ήταν, ενδεχομένως, επιβεβλημένη και η επιβολή διοικητικών κυρώσεων σε βάρος της ίδιας ή άλλων προσώπων κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 20 Γ του ν. 2939/2001, που είναι, άλλωστε, γενικότερες και δεν αφορούν αποκλειστικώς στα συστήματα συλλογικής εναλλακτικής διαχείρισης, δεν αναιρεί το χαρακτήρα της προσβαλλόμενης πράξης ως μέτρου που δεν αποσκοπεί, και μάλιστα προεχόντως, στην αποδοκιμασία της αιτούσας, όπως συμβαίνει με τις διοικητικές ποινές και κυρώσεις, αλλά στη διασφάλιση της νομιμότητας (πρβλ. ΣτΕ 419/2014 Ολ. 2403/1997 Ολ.), και την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, το μέτρο δε αυτό αρμοδίως ελήφθη από το Δ.Σ. του Ε.Ο.ΑΝ., δηλαδή το ήδη αρμόδιο όργανο για την έκδοση πράξεων με το περιεχόμενο της ανακαλουμένης σύμφωνα με το άρθρο 21 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999, Α´ 45, πρβλ. ΣτΕ 1582/2010 Ολομ.). Την άσκηση, εξάλλου, της αρμοδιότητας αυτής δεν κωλύει η παράλειψη της Διοίκησης να κάνει χρήση της εξουσιοδότησης του άρθρου 24 παρ. 3 περ. α´ του ν. 2939/ 2001 κατά το μέρος που η διάταξη αυτή προβλέπει την έκδοση κανονισμού που θα διέπει τα τυχόν ειδικότερα ζητήματα που θα ανακύπτουν κατά την ανάκληση συστημάτων εναλλακτικής διαχείρισης.