Η έννοια του δημοσίου συμφέροντος (Γενικό Διοικητικό Δίκτυο)
1. Όπως επισημαίνει ο καθηγητής Επ. Σπηλιωτόπουλος, συμφέρον είναι η χρησιμότητα ή ωφέλεια που έχουν για ένα πρόσωπο είτε οι υπηρεσίες άλλων προσώπων είτε οι σχέσεις με αυτά είτε νομικές ρυθμίσεις ή πραγματικές καταστάσεις. Αξιολογικό στοιχείο της έννοιας του δημόσιου συμφέροντος είναι η εκτίμηση της χρησιμότητας ή της ωφέλειας που συνδέει το υποκείμενο με τα λοιπά στοιχεία του συμφέροντος, δηλαδή με τα πρόσωπα, τις υπηρεσίες, τις ρυθμίσεις, τις καταστάσεις. Η εκτίμηση αυτή μπορεί να γίνει είτε βάσει υποκειμενικών κριτηρίων, τα οποία καθορίζει αποκλειστικά το υποκείμενο του συμφέροντος, είτε αντικειμενικώς, βάσει συγκεκριμένων αναγκών. Υποκείμενο συμφερόντων είναι, κατ’ αρχήν, κάθε άνθρωπος καθώς και διάφορες ομάδες ανθρώπων, είτε έχουν άτυπη πραγματική οργάνωση είτε συνιστούν νομικά πρόσωπα.
2. Δημόσιο είναι το συμφέρον, όταν υποκείμενό του είναι ο λαός, που έχει οργανωθεί με την έννομη τάξη σε κράτος. Συνεπώς, το δημόσιο συμφέρον έχει κοινωνικό χαρακτήρα και συνδέεται με την έννομη τάξη. Βάσει του αντικειμενικού κριτηρίου, το δημόσιο συμφέρον συμπίπτει με το συμφέρον όλων των μελών της κρατικής κοινωνίας, διότι αφορά την ικανοποίηση βασικών αναγκών που μπορούν να έχουν όλα τα μέλη αυτά (πχ εθνική άμυνα, τάξη, ασφάλεια, υγιεινή και υγεία, διατροφή, παιδεία, συγκοινωνία, επικοινωνία, οικονομική ανάπτυξη, προώθηση του τουρισμού, αξιοποίηση του εθνικού πλούτου, ενίσχυση της περιφερειακής ανάπτυξης, εξασφάλιση εργασίας στους πολίτες, προστασία του περιβάλλοντος, εξυγίανση του ασφαλιστικού συστήματος της Χώρας). Επισημαίνεται συναφώς ότι ο Πρ. Παυλόπουλος(Το Δημόσιο Δίκαιο στον αστερισμό της οικονομικής κρίσης. Ο οικονομικός «Λαβύρινθος», ο νεοφιλελεύθερος «Μινώταυρος» και ο θεσμικός «Θησέας», Εκδ. Λιβάνη, 2014, σ. 278 επ.) διακρίνει μεταξύ γενικού συμφέροντος, αφενός, που είναι η κοινή συνισταμένη του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου και συνιστά συνεκτικό κρίκο του συνόλου τούτου, ιδίως με το να καθορίζει τον ιδεατό γενικότερο προσανατολισμό της Πολιτείας και του δικαίου της, και δημοσίου συμφέροντος, αφετέρου. Το δημόσιο συμφέρον δεν εκπορεύεται από το εν γένει κοινωνικό σύνολο, αλλά από την οργανωμένη θεσμικώς και υπό δημοκρατικούς όρους κρατική εξουσία, την Res Publica και ως φορέας του εμφανίζεται, κατά περίπτωση, το Δημόσιο, τα νπδδ και νπιδ του ευρύτερου δημόσιου τομέα, όπως αυτός οριοθετείται κάθε φορά νομοθετικώς. Στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, πάντως, οι δύο όροι (γενικό και δημόσιο συμφέρον) φαίνεται ότι χρησιμοποιούνται μάλλον εναλλακτικά, χωρίς, κατ’ αρχήν, εννοιολογική διαφοροποίηση και ως υποκείμενο του δημοσίου ή γενικού συμφέροντος συχνά αναφέρεται το κοινωνικό σύνολο (ΣτΕ ΠΕ 158, 159/1992). Σε ορισμένες περιπτώσεις, το δημόσιο συμφέρον είναι αντίθετο προς συγκεκριμένα άμεσα συμφέροντα ορισμένων μελών της κρατικής κοινωνίας, καθοριζόμενα κατά το υποκειμενικό κριτήριο, ανεξαρτήτως του αν εξυπηρετεί ή όχι συγκεκριμένα συμφέροντα άλλων μελών της κρατικής κοινωνίας. Για παράδειγμα, στην περίπτωση της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης (άρθρο 17 παρ. 2 επ. του Συντάγματος), όταν αυτή επιβάλλεται για λόγους εθνικής άμυνας (δηλαδή για λόγους δημόσιας ωφέλειας), είναι δυνατόν να βλάπτονται τα συμφέροντα ορισμένων προσώπων (των ιδιοκτητών των απαλλοτριουμένων ακινήτων), χωρίς να εξυπηρετούνται τα συμφέροντα άλλων προσώπων. Αντίθετα, εάν η απαλλοτρίωση επιβάλλεται για την επέκταση ξενοδοχειακής μονάδας που ανήκει σε ιδιώτες, εκτός από το δημόσιο συμφέρον που έγκειται στην προώθηση του τουρισμού, εξυπηρετούνται και τα συμφέροντα συγκεκριμένων ιδιωτών. Και στις περιπτώσεις, πάντως, που θίγονται ιδιωτικά συμφέροντα, τα ευρύτερα συμφέροντα των θιγομένων ιδιωτών συμπίπτουν με το δημόσιο συμφέρον (εθνική άμυνα, προώθηση του τουρισμού), του οποίου η ικανοποίηση έβλαψε κάποιο συγκεκριμένο συμφέρον τους. Κατά τον Επ. Σπηλιωτόπουλο, το δημόσιο συμφέρον μπορεί να διακριθεί σε γενικό, όταν αφορά άμεσα το σύνολο των μελών της κρατικής κοινωνίας, ή ειδικό, όταν αφορά άμεσα ορισμένα τμήματά της, τα οποία καθορίζονται βάσει γενικών κριτηρίων (για παράδειγμα, οι κάτοικοι μιας περιοχής, τα πρόσωπα που ασκούν ορισμένο επάγγελμα, όπως δικηγόροι, μηχανικοί, γιατροί, λογιστές, ασκούντες βαρέα και ανθυγιεινά επαγγέλματα κ.λπ., οι πολύτεκνοι). Και οι ειδικότερες εκδηλώσεις του δημοσίου συμφέροντος εντάσσονται στο γενικότερο πλαίσιό του.
3. Το δημόσιο συμφέρον είναι νομική έννοια, διότι καθορίζεται από τους κανόνες δικαίου και μόνο μέσω αυτών μπορεί να υπάρξει και να λειτουργήσει εντός της έννομης τάξης, παράγοντας τις αντίστοιχες έννομες συνέπειες. Κατ’ αρχάς, αποτελεί τον σκοπό των νομικών πράξεων ή υλικών ενεργειών των δημόσιων νομικών προσώπων. Όλη η δράση της Δημόσιας Διοίκησης τείνει στην εξυπηρέτηση και την προστασία του δημοσίου συμφέροντος, οπότε η έννοια αυτή διαποτίζει όλους τους πόρους του Διοικητικού Δικαίου (πχ. άσκηση διακριτικής ευχέρειας, ανάκληση διοικητικών πράξεων, κ.λπ. Ευ. Βενιζέλος, Το γενικό συμφέρον και οι περιορισμοί των συνταγματικών δικαιωμάτων, παρατηρητής, Θεσσαλονίκη, 1990, σ. 23, 24). Πράγματι, τα όργανα του Δημοσίου και των λοιπών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου ασκούν τις δραστηριότητες που προβλέπουν οι κανόνες δικαίου για την επιδίωξη των σκοπών δημοσίου συμφέροντος που καθορίζουν οι κανόνες αυτοί. Όταν τους παρέχεται κανονιστική αρμοδιότητα με νομοθετική εξουσιοδότηση, τα όργανα αυτά, με τους κανόνες που θεσπίζουν, στις περισσότερες περιπτώσεις προβαίνουν σε λεπτομερέστερο καθορισμό του δημοσίου συμφέροντος. Επίσης με την έκδοση ή την άρνηση έκδοσης ή την ανάκληση ατομικών διοικητικών πράξεων (απαλλοτρίωση, άδεια ίδρυσης φαρμακείου) προσδιορίζεται το δημόσιο συμφέρον στις συγκεκριμένες περιπτώσεις. Για παράδειγμα, η διαδικασία έκδοσης οικοδομικής αδείας από ειδική προς τούτο δημόσια αρχή αποτελεί διαδικαστική εγγύηση προστασίας του οικιστικού περιβάλλοντος (εξυπηρετεί δηλαδή τον σκοπό δημοσίου συμφέροντος που έγκειται στην προστασία του περιβάλλοντος). Νομολογιακό παράδειγμα: ΣτΕ 276/1986: η καταγγελία διοικητικής σύμβασης από το κατά νόμον αρμόδιο διοικητικό όργανο, ως επαχθές διοικ. μέτρο, που εκδίδεται κατά την οριζόμενη από τις διατάξεις αυτές διαδικασία, απαιτείται από τη φύση της, να αιτιολογείται, υπό την έννοια ότι είτε από το περιεχόμενό της, είτε από τα λοιπά στοιχεία του φακέλου, θα προκύπτουν οι ειδικότεροι λόγοι δημόσιου συμφέροντος για τους οποίους η διοίκηση προσέφυγε στη λήψη του επαχθούς για τον αντισυμβληθέντα διοικητικού αυτού μέτρου. Αλλά και όταν η δραστηριότητα των δημοσίων νομικών προσώπων δεν συνίσταται σε άσκηση δημόσιας εξουσίας, περιέχει εκτίμηση και προσδιορισμό του δημοσίου συμφέροντος, όπως συμβαίνει με τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου του δημόσιου τομέα, όπως είναι το Εθνικό Κέντρο Τεκμηρίωσης και Ηλεκτρονικού Περιεχομένου (Ν. 4623/2019), ο Εθνικός Οργανισμός Δημόσιας Υγείας (ΕΟΔΥ, Ν. 4633/2019), ο Ελληνικός Οργανισμός Ανακύκλωσης (Ε.Ο.ΑΝ., άρθρο 46 του Ν. 4042/2012), το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας (ΤΧΣ, Ν. 3864/2010, ΣτΕ 2393/2017: η επίκληση του δημοσίου συμφέροντος στους σκοπούς λειτουργίας του ΤΧΣ δεν είναι από μόνη της ικανή να προσδώσει διοικητική αρμοδιότητα στα όργανά του και, συνεπώς, οι πράξεις ή παραλείψεις του δεν αποκτούν εξ αυτού του λόγου χαρακτήρα διοικητικών πράξεων). Το ίδιο ισχύει και όταν τα ΝΠΙΔ έχουν τη νομική μορφή ανώνυμης εταιρείας, όπως η ΕΥΔΑΠ ΑΕ, η Κτιριακές Υποδομές (ΚτΥπ) ΑΕ, η ΤΑΙΠΕΔ ΑΕ, η Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας (ΕΕΣυΠ) ΑΕ κ.λπ., έστω και αν ορισμένες από αυτές δεν ανήκουν στον δημόσιο τομέα κατά ρητή πρόβλεψη του ιδρυτικού τους νόμου (βλ. συναφώς και άρθρο 15 παρ. 1του Ν. 3429/2005, Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμοί [Δ.Ε.Κ.Ο., ΦΕΚ Α΄314], όπως τροποποιήθηκε με τον Ν. 4623/2019: ” Οι εταιρείες αυτές [ανώνυμες εταιρείες του άρθρου 1 παρ. 5, των οποίων οι μετοχές είναι εισηγμένες στο Χρηματιστήριο] ευρίσκονται εκτός του, κατά τις ισχύουσες κάθε φορά διατάξεις, ευρύτερου δημόσιου τομέα”). [βλ. και www.prevedourou.gr, Έννοια και οριοθέτηση του δημόσιου τομέα, διαδικτυακό μάθημα της 23-03-2020]. Και οι ως άνω ΑΕ ασκούν δραστηριότητα προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος.
4. Περαιτέρω, ο καθορισμός του δημόσιου συμφέροντος με συνταγματικές διατάξεις μπορεί να συνιστά προϋπόθεση και όριο του συνταγματικά επιτρεπτού περιορισμού ενός ατομικού δικαιώματος. Έτσι, ο αναδασμός αγροτικών εκτάσεων, η λήψη μέτρων για την αποφυγή της υπέρμετρης κατάτμησης ή τη διευκόλυνση της ανασυγκρότησης της κατατμημένης μικρής αγροτικής ιδιοκτησίας (άρθρο 18 παρ. 4 του Συντάγματος), η αναγκαστική συνιδιοκτησία συνεχομένων ιδιοκτησιών αστικών περιοχών (άρθρο 18 παρ. 7 του Συντάγματος), η σύσταση με νόμο αναγκαστικών συνεταιρισμών (άρθρο 12 παρ. 5 του Συντάγματος) συνεπάγονται την επιβολή περιορισμών στα σχετικά ατομικά δικαιώματα της ιδιοκτησίας και του συνεταιρίζεσθαι με πράξεις του νομοθετικού οργάνου ή κανονιστικές πράξεις που εκδίδονται βάσει νομοθετικής εξουσιοδότησης. Βλ. και ΣτΕ 276/1986: η αρχή της οικονομικής ελευθερίας (άρθρο 5 παρ. 1 και 3 Σ) επιδέχεται γενικότερα περιορισμούς χάριν του δημοσίου συμφέροντος, όπως προκύπτει από τη επιφύλαξη που διατυπώνουν οι ίδιες συνταγματικές διατάξεις. Τέλος, το δημόσιο συμφέρον ιδρύει δέσμευση του νομοθετικού οργάνου για τη ρύθμιση ορισμένων θεμάτων. Όπως επισημαίνει ο Επ. Σπηλιωτόπουλος, τέτοιο χαρακτήρα έχει ο καθορισμός του αντικειμένου των κοινωνικών δικαιωμάτων, όπως είναι η παιδεία (άρθρο 16 του Συντάγματος) και η ενίσχυση των σπουδαστών που διακρίνονται και είναι άξιοι αρωγής (άρθρο 16 παρ. 4 Σ), η προστασία της οικογένειας και της νεότητας, η μέριμνα για την υγεία των πολιτών και των πολύτεκνων οικογενειών και των θυμάτων πολέμου (άρθρο 21 του Συντάγματος), η προστασία του περιβάλλοντος (άρθρο 24 του Συντάγματος).
5. Ο ειδικότερος προσδιορισμός του δημόσιου συμφέροντος ανήκει κάθε φορά – στο πλαίσιο που καθορίζει το Σύνταγμα – στο νομοθετικό όργανο, το οποίο, με τους κανόνες που θεσπίζει, ρυθμίζει την οργάνωση και τη δράση της Δημόσιας Διοίκησης και καθορίζει τους σκοπούς που επιδιώκονται από αυτήν, την οργάνωση των φορέων των δραστηριοτήτων που είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση των σκοπών αυτών, καθώς και τα σχετικά νομικά ή υλικά μέσα, με την επιφύλαξη των διατάξεων του ενωσιακού δικαίου. Το δημόσιο αποτελεί, επομένως, αόριστη, αξιολογική έννοια, την οποία, προσδιορίζει τελικώς η Διοίκηση βάσει εξωνομικών κριτηρίων. Κατά τον Κ. Γιαννακόπουλο (Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της οικονομικής κρίσης, ΕφημΔΔ 1/2012, σ. 100) εντάσσεται στις λεγόμενες λειτουργικές νομικές έννοιες, αφού το περιεχόμενό του προσδιορίζεται από την εκάστοτε συγκεκριμένη χρήση του. Είναι ελαστικό και δυναμικό. Αντλεί νομική ισχύ και εξειδικεύεται από το Σύνταγμα και τον νόμο, εξελίσσεται δε ενόψει των εκάστοτε κοινωνικοπολιτικών και οικονομικών συνθηκών. Καθορίζεται δηλαδή με βάση την αρχή της νομιμότητας. Τούτο σημαίνει ότι το δημόσιο συμφέρον υφίσταται μόνον εφόσον προσδιορίζεται από συγκεκριμένο κανόνα δικαίου ο οποίος εξικνείται από την κορυφή της έννομης τάξης (Σύνταγμα) έως τη βάση της (κανονιστική πράξη). Περαιτέρω, παύει να υφίσταται όταν άλλος κανόνας δικαίου αποσυνδέει την ωφέλεια και τον σκοπό που επιδιώκει από το υποκείμενό της, στο πλαίσιο της λεγόμενης «απορρύθμισης». Έτσι, η διεύρυνση της ανάμιξης της Δημόσιας Διοίκησης στην κοινωνική, οικονομική και πολιτιστική ζωή οφείλεται στο γεγονός ότι το νομοθετικό όργανο εκτιμά κάθε φορά ότι έχουν χρησιμότητα για την κρατική κοινωνία ή, κατά τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, για το κοινωνικό σύνολο α) η παροχή νέων υπηρεσιών ή παραγωγή νέων αγαθών, β) η άσκηση των παραπάνω δραστηριοτήτων με διαφορετικούς όρους (ποσοτικούς, ποιοτικούς, οικονομικούς, οργανωτικούς) και γ) η θέσπιση νέων ρυθμίσεων, όπως η οργάνωση ορισμένου επαγγέλματος και ο έλεγχος των προσώπων που το ασκούν ή η δημιουργία νέων πραγματικών καταστάσεων (πχ συνθήκες ασφάλειας στα μέσα μαζικής μεταφοράς). Με τους κανόνες δικαίου τους οποίους θεσπίζει, το νομοθετικό όργανο ανάγει την επιδίωξη των παραπάνω σκοπών (την εξυπηρέτηση των συγκεκριμένων αναγκών του κοινωνικού συνόλου) σε αντικείμενο της δραστηριότητας του κράτους ή άλλων δημόσιων νομικών προσώπων.
Νομολογιακό παράδειγμα
Με τις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 203-208/2020, που εκδόθηκαν επ’ ευκαιρία αιτήσεων ακύρωσης διατάξεων του ΠΔ 64/2018 (Α΄ 124), με τον τίτλο “Ρυθμίσεις επαγγέλματος φαρμακοποιού-Ίδρυση φαρμακείου”, το οποίο εκδόθηκε δυνάμει του άρθρου 64 παρ. 1 περίπτωση (α) του Ν. 4509/2017 (Α΄ 201), το Δικαστήριο επισήμανε ότι στο Σύνταγμα κατοχυρώνεται το δικαίωμα των πολιτών στην προστασία της υγείας, προβλέπεται δε υποχρέωση του Κράτους και των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης να παρέχουν στους πολίτες υπηρεσίες υγείας υψηλού επιπέδου, οι οποίες πρέπει να καλύπτουν τις ανάγκες διάγνωσης και θεραπείας των σχετικών παθήσεων, με την παροχή και των αναγκαίων φαρμάκων (ΣτΕ Ολ 1749/2016, Ολ 3802/2014, Ολ 1187/2009). Ενόψει των συνταγματικών αυτών επιταγών, η ρυθμιστική παρέμβαση του Κράτους στις επιχειρηματικές δραστηριότητες με αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών υγείας, στις οποίες περιλαμβάνεται και η ίδρυση και λειτουργία φαρμακείων, δικαιολογείται από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος, που συνίσταται, προεχόντως, στην ανάγκη προστασίας της υγείας των πολιτών, και είναι επιτρεπτή, υπό την προϋπόθεση ότι δεν παραβιάζεται η αρχή της αναλογικότητας (πρβλ. ΣτΕ 1964/2016). Για την απόκτηση της άδειας ίδρυσης φαρμακείου ο αιτών, είτε είναι φαρμακοποιός είτε όχι, πρέπει, μεταξύ άλλων: (ι) να μην έχει καταδικασθεί αμετάκλητα, σε οποιαδήποτε ποινή, για ορισμένα αδικήματα, τα οποία απαριθμούνται στη διάταξη αυτή, να μην έχει καταδικασθεί αμετάκλητα για κακούργημα ή καθ’ υποτροπή για πλημμέλημα, για το οποίο επεβλήθη στέρηση των πολιτικών του δικαιωμάτων, και να μην έχει παραπεμφθεί, με αμετάκλητο βούλευμα, για κάποιο από τα παραπάνω αδικήματα, (ιι) να μην του έχει επιβληθεί ως κύρωση η οριστική ανάκληση της άδειας ίδρυσης φαρμακείου ή φαρμακαποθήκης. Με την ανωτέρω διάταξη προβλέπονται ορισμένα προσόντα, τα οποία πρέπει να έχει ο ενδιαφερόμενος για την απόκτηση άδειας ίδρυσης φαρμακείου, με σκοπό τον έλεγχο της αξιοπιστίας του από τη Διοίκηση, κατά τη χορήγηση της προσωποπαγούς άδειας, ώστε να αποκλείονται από την άσκηση της επαγγελματικής αυτής δραστηριότητας, η οποία συνδέεται εντόνως με σκοπούς δημοσίου συμφέροντος, πρόσωπα που έχουν καταδικασθεί ή έχουν παραπεμφθεί για σοβαρά ποινικά αδικήματα, καθώς και πρόσωπα που έχουν τελέσει σοβαρές παραβάσεις σε σχέση την άσκηση της επίμαχης δραστηριότητας, που οδήγησαν σε ανάκληση της άδειας ίδρυσης του φαρμακείου ή της φαρμακαποθήκης (πρβλ. ΣτΕ Ολ 3314/2014).
6. Στο νομοθετικό όργανο ανήκει επίσης, εφόσον δεν υπάρχει σχετικός συνταγματικός περιορισμός, η εκτίμηση είτε ότι το δημόσιο συμφέρον δεν απαιτεί πλέον την άσκηση ορισμένης δραστηριότητας από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, αλλά εξυπηρετείται αποτελεσματικότερα όταν η εν λόγω δραστηριότητα ανατίθεται σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που ανήκουν στο κράτος ή και σε ιδιώτες είτε ότι δεν είναι αναγκαία (πλέον) η ρύθμιση ορισμένης δραστηριότητας των διοικουμένων. Υπάρχουν, πάντως, ορισμένες δραστηριότητες «που συνδέονται άρρηκτα με την δημόσια εξουσία ως έκφραση κυριαρχίας» και πρέπει να ασκούνται αποκλειστικά από το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου. Έτσι, με την απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 1934/1998 κρίθηκε ότι η αστυνομική εξουσία ασκείται μόνον από το κράτος. Είναι αντισυνταγματικές οι διατάξεις των άρθρων 36 του ΠΔ 410/95 και 45 του Ν. 2218/94, κατά το μέρος που επιτρέπουν την ανάθεση αρμοδιοτήτων αστυνομικής φύσης σε Νομικά Πρόσωπα Ιδιωτικού Δικαίου. Ειδικότερα, επειδή οι διατάξεις του άρθρου 36 του δημοτικού και κοινοτικού κώδικα (ΠΔ 410/1995) και του άρθρου 45 του νόμου 2218/1994, κατά το μέρος που προβλέπουν ευθέως ή επιτρέπουν την ανάθεση αστυνομικής φύσης αρμοδιοτήτων (βεβαίωση της παράβασης, ακινητοποίηση οχημάτων, επιβολή προστίμων) σε νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, αντίκεινται στις θεμελιώδεις διατάξεις του άρθρου 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος, κατά την έννοια των οποίων, αστυνομική εξουσία, ως η κατεξοχήν δημόσια εξουσία και έκφραση κυριαρχίας, ασκείται, διά της αστυνομικής αρχής, μόνο από το κράτος (και νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που και αυτά είναι αποκεντρωμένες καθ’ύλην κρατικές υπηρεσίες) και όχι από ιδιώτες. Κατά τη μειοψηφούσα γνώμη, πάντως, δεν προσκρούει στο Σύνταγμα η ανάθεση άσκησης τέτοιου είδους δραστηριοτήτων, όπως αυτές που αναφέρονται από τη διάταξη του άρθρου 45 του ν. 2218/1994, σε όργανα νπιδ, δεδομένου ότι, κατά τη μειοψηφούσα αυτή γνώμη, τα όργανα των νομικών αυτών προσώπων αποτελούν, κατά την άσκηση των εν λόγω αρμοδιοτήτων, δημόσια όργανα και οι πράξεις τους είναι δυνατόν να προσβληθούν, παραδεκτώς, ενώπιον των αρμοδίων δικαστηρίων (βάσει του πλάσματος του νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα). Η παραπάνω αυστηρή προσέγγιση σχετικοποιήθηκε, υπό αυστηρές βεβαίως προϋποθέσεις με την απόφαση ΣτΕ 3946/2002, με την οποία κρίθηκε συνταγματικώς επιτρεπτή η ανάθεση καθηκόντων ελέγχου προσώπων και πραγμάτων στα αεροδρόμια σε ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας. Κατά το Δικαστήριο, η ανάθεση καθηκόντων ελέγχου προσώπων και πραγμάτων στα αεροδρόμια σε ιδιωτικές επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών ασφαλείας δεν αντίκειται στις διατάξεις των άρθρων 1 § 3 και 26 § 2 του Συντάγματος, ούτε συνιστά ανεπίτρεπτη εκχώρηση σε ιδιώτες υπηρεσίας που ανήκει στη δημόσια εξουσία (πρβλ. ΣτΕ 1511/2002, 1934/98). Τούτο διότι, σύμφωνα με τις ρυθμίσεις του Κανονισμού Ασφαλείας, διαφυλάσσονται οι αρμοδιότητες της Ελληνικής Αστυνομίας, των Επιθεωρητών Ασφαλείας και της Διεύθυνσης Ασφαλείας Αερολιμένων της ΥΠΑ ως προς την τήρηση της τάξης και ασφάλειας, την οργάνωση των μέτρων ασφαλείας και τη διενέργεια ελέγχων του σχετικού συστήματος, τον υποχρεωτικό σωματικό έλεγχο, την ανάκληση της αδείας, των πιστοποιητικών καταλληλότητας και την επιβολή υποχρεώσεων, προστίμων και λοιπών κυρώσεων (άρθρο 4, 7, 9 του Ν. 2518/97). Κατά τη μειοψηφούσα γνώμη, όμως, η παροχή υπηρεσιών ασφαλείας σε αεροδρόμια και η εν γένει προστασία από έκνομες ενέργειες, κατά το ν. 2518/97, ανάγονται στον σκληρό πυρήνα της κρατικής εξουσίας και, άρα, κατά παράβαση των προαναφερθεισών συνταγματικών διατάξεων ανατίθενται σε ιδιώτες. Ομοίως, κρίθηκε ότι η διοίκηση και διαχείριση δημοσίου πράγματος κοινής χρήσης που προορίζεται για την εξυπηρέτηση σκοπών δημοσίου συμφέροντος, όπως είναι η παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων, συνιστά άσκηση δημόσιας εξουσίας και μάλιστα ανήκει στον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, αφού η παραχώρηση αυτή έχει ως άμεση και αναγκαία συνέπεια την ευθεία επέμβαση στο δικαίωμα των τρίτων προς ακώλυτη χρήση του κοινοχρήστου πράγματος, σύμφωνα με τον προορισμό του. Κατ’ ακολουθία, η εν λόγω κρατική αρμοδιότητα δεν είναι δυνατόν να ασκείται, υφ’ οιανδήποτε νομική μορφή, από ΝΠΙΔ ή ιδιώτη (ΣτΕ Ολ 891/2008, ΣτΕ 345/2017, Ολ 2403, 2404/2014, 488/2013, Ολ 1211/2010). Αντίθετα, το Δικαστήριο έκρινε ότι από τα άρθρα 1 παρ. 3 και 26 παρ. 2 του Συντάγματος προκύπτει ότι στην περίπτωση δημοσίων επιχειρήσεων και οργανισμών που δεν ασκούν αρμοδιότητες αναπόσπαστες από τον πυρήνα της κρατικής εξουσίας, ως έκφραση κυριαρχίας (πρβλ. ΣτΕ Ολ 1934/1998), παρέχεται ευχέρεια στον νομοθέτη και την βάσει νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως κανονιστικώς δρώσα διοίκηση, μετά από εκτίμηση ως προς τον προσφορώτερο τρόπο οργανώσεως και λειτουργίας τους για την, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, καλύτερη εξυπηρέτηση του επιδιωκομένου υπ’ αυτών σκοπού κοινής ωφελείας, να επιλέγει την νομική μορφή του νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου, εφόσον κρίνεται ως η πλέον κατάλληλη προς τούτο. Η ευχέρεια αυτή του νομοθέτου ή της κανονιστικώς δρώσης Διοικήσεως ασκείται, κατά περίπτωση, είτε με την ίδρυση δημοσίας επιχειρήσεως ή οργανισμού με την μορφή νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου είτε με την μετατροπή ΝΠΔΔ σε ΝΠΙΔ. Αυτό ισχύει για πολλές από τις δραστηριότητες του πρώην Οργανισμού Σχολικών Κτιρίων (ΟΣΚ, ΣτΕ 2166/2002), του Οργανισμού Κεντρικής Αγοράς Αθηνών (ΟΚΑΑ, ΣτΕ 1512/2002) και των Οργανισμών Λιμένων που από ΝΠΔΔ μετατράπηκαν σε ανώνυμες εταιρίες κατ’ εφαρμογή του Ν. 2114/1996. (Βλ. και www.prevedourou.gr, Άσκηση διοικητικών καθηκόντων από νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου).
7. Σημειώνεται ότι τα τελευταία έτη και λόγω της πρωτοφανούς δημοσιονομικής κρίσης «ανακαλύπτεται εκ νέου και επαναξιολογείται μια κρίσιμη πτυχή του δημοσίου συμφέροντος», το δημοσιονομικό συμφέρον (Κ. Γιαννακόπουλου, Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της οικονομικής κρίσης, ΕφημΔΔ 1/2012, σ. 100· Πρ. Παυλόπουλου, Το Δημόσιο Δίκαιο στον αστερισμό της οικονομικής κρίσης. Ο οικονομικός «Λαβύρινθος», ο νεοφιλελεύθερος «Μινώταυρος» και ο θεσμικός «Θησέας», Εκδ. Λιβάνη, 2014, σ. 294 επ. 294 επ.). Το συμφέρον αυτό συνδέεται με τη δημοσιονομική ισορροπία, τη δημοσιονομική πειθαρχία, την άρση της καταστάσεως υπερβολικού ελλείμματος και την ανάγκη οικονομικής και δημοσιονομικής σταθερότητας της ευρωζώνης. Δεν ταυτίζεται, όμως, με το απλό ταμειακό συμφέρον, το οποίο, κατά την κρατούσα άποψη στη θεωρία και τη νομολογία, δεν θεωρείται ικανό να δικαιολογήσει τον χαρακτηρισμό μιας πράξης ως διοικητικής, την απόρριψη μιας αίτησης αναστολής εκτελέσεως, τη διαφορετική μεταχείριση συγκρίσιμων νομικών καταστάσεων ή τον περιορισμό ενός θεμελιώδους δικαιώματος. Εξάλλου, η δημοσιονομική σταθερότητα, υπό τη μορφή της σταθερότητας των τιμών και της δημοσιονομικής πειθαρχίας, αποτελεί επιδίωξη της ενωσιακής έννομης τάξης, καθώς θεωρείται βασική προϋπόθεση για την εύρυθμη λειτουργία και την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη των κρατών και των κοινωνιών των κρατών μελών. Εξαιτίας της δημοσιονομικής κρίσης, γίνεται επίκληση των παραπάνω πτυχών του δημοσιονομικού συμφέροντος, προκειμένου να δικαιολογηθούν μέτρα δημοσιονομικής λιτότητας και περιστολής κοινωνικών δικαιωμάτων. Επιβάλλεται να τονιστεί εν προκειμένω ότι, ως συνταγματική έννομη τάξη που μπορεί να προσδιορίσει το δικαιοκρατικό πλαίσιο διαχείρισης της δημοσιονομικής κρίσης, εννοείται το σύνολο των ουσιαστικών συνταγματικών κανόνων και των αρχών που ισχύουν στην Ελλάδα και περιλαμβάνουν, πέραν των κανόνων και των αρχών του εθνικού Συντάγματος, τους κανόνες και τις αρχές του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (όταν συντρέχει περίπτωση εφαρμογής τους), στους οποίους εντάσσεται πλέον και η Ευρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ). Άλλωστε, προς μια τέτοια αντίληψη της συνταγματικής έννομης τάξης συνηγορεί και η απόφαση ΣτΕ Ολ 3470/2011, η οποία αφορά την υπόθεση του «βασικού μετόχου» και στην οποία έγινε δεκτό ότι από την ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 28 του Συντάγματος «προκύπτει η υποχρέωση εναρμόνισης των συνταγματικών διατάξεων με τους κανόνες του κοινοτικού δικαίου». Για την ανάδειξη του δημοσιονομικού συμφέροντος σε βασική πτυχή του δημοσίου συμφέροντος βλ. τα ακόλουθα νομολογιακά παραδείγματα: 1) AEΔ 25/2012: «Η διάταξη του άρθρου 21 του Κώδικα των νόμων περί δικών του Δημοσίου, που προβλέπει προνομιακό ποσοστό τόκου υπερημερίας για τις οφειλές του Δημοσίου έναντι των ιδιωτών αντιδίκων του, εισάγει επιτρεπτή υπέρ του Δημοσίου προνομιακή μεταχείριση, η οποία αποβλέπει στην ορθή άσκηση της δημοσίας εξουσίας μέσω της διαφυλάξεως της δημοσιονομικής ισορροπίας και της περιουσίας του Κράτους, με σκοπό την εκπλήρωση των, κατά το Σύνταγμα και τους νόμους, υποχρεώσεών του έναντι των πολιτών, και, ως εκ τούτου, δεν αντίκειται στο άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος…. Ειδικότερα, η θεσπιζόμενη με την ανωτέρω διάταξη του Κώδικα των νόμων περί δικών του Δημοσίου ρύθμιση, η οποία αποβλέπει στον περιορισμό της αυξήσεως του κρατικού χρέους από τόκους για ληξιπρόθεσμες οφειλές, υπαγορεύεται από την ανάγκη προστασίας της δημοσιονομικής ισορροπίας και της περιουσίας του Κράτους, στην δημιουργία της οποίας συμβάλλουν με την καταβολή φόρων οι φορολογούμενοι πολίτες και στην εξυπηρέτηση των οποίων πρέπει, κατά το Σύνταγμα και τους νόμους, να αποβλέπει η διαχείριση της εν λόγω περιουσίας, δεδομένου και ότι σε περιόδους σοβαρών δημοσιονομικών κρίσεων, όπως οι προαναφερόμενες, καθίσταται αναγκαία η εξασφάλιση της δυνατότητας υπολογισμού εκ των προτέρων της επιβαρύνσεως του Δημοσίου από τόκους για τις οφειλές του, ώστε να είναι τούτο σε θέση να προβλέψει, με τη μεγαλύτερη, κατά το δυνατόν, ακρίβεια, τις επιπτώσεις από την καθυστέρηση εξοφλήσεως των οφειλών του και να προνοήσει για την εξασφάλιση των αναγκαίων εσόδων για την εξόφλησή τους κατά την κατ’ έτος κατάρτιση του κρατικού προϋπολογισμού. Ενόψει δε του σκοπού, στην εξυπηρέτηση του οποίου αποβλέπει η ανωτέρω διάταξη, και λαμβανομένων υπόψη και των συνθηκών που ίσχυσαν καθ’ όλη την διάρκεια ισχύος αυτής και εξακολουθούν να ισχύουν, η θέσπιση με αυτήν επιτοκίου 6% για τις οφειλές του Δημοσίου δεν αντίκειται ούτε και προς την κατοχυρωμένη με το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ΄ του Συντάγματος αρχή της αναλογικότητας, εφόσον το μέτρο αυτό, που έχει ως σκοπό να περιορίσει τις οφειλές του Δημοσίου από τόκους και, επομένως, να αποτρέψει την αύξηση του κρατικού χρέους, είναι κατάλληλο και δεν υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του εν λόγω σκοπού. Περαιτέρω, η επίμαχη ρύθμιση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αντίκειται ούτε στην διάταξη της παρ. 5 του άρθρου 4 του Συντάγματος, κατά την οποία «οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη ανάλογα με τις δυνάμεις τους». 2) ΣτΕ Ολ 668/2012: η θεσπισθείσα με τους νόμους 3833/2010 και 3845/2010 περικοπή αποδοχών και επιδομάτων εργαζομένων στο Δημόσιο και τον ευρύτερο δημόσιο τομέα και συνταξιοδοτικών παροχών αποτελεί τμήμα ενός ευρύτερου προγράμματος δημοσιονομικής προσαρμογής και προωθήσεως διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων της ελληνικής οικονομίας, το οποίο, συνολικώς εφαρμοζόμενο, αποσκοπεί τόσο στην αντιμετώπιση της κατά την εκτίμηση του νομοθέτη άμεσης ανάγκης καλύψεως οικονομικών αναγκών της χώρας όσο και στη βελτίωση της μελλοντικής δημοσιονομικής και οικονομικής της καταστάσεως, δηλαδή στην εξυπηρέτηση σκοπών, που συνιστούν κατ’ αρχήν σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος και αποτελούν, ταυτοχρόνως, και σκοπούς κοινού ενδιαφέροντος των κρατών μελών της Ευρωζώνης, εν όψει της καθιερουμένης από τη νομοθεσία της Ευρωπαϊκής Ενώσεως υποχρεώσεως δημοσιονομικής πειθαρχίας και διασφαλίσεως της σταθερότητας της ζώνης του ευρώ στο σύνολό της. Κατά τον Πρ. Παυλόπουλο, το ως άνω δημοσιονομικό δημόσιο συμφέρον έχει αμιγώς ταμειακό προσανατολισμό, αφού επιδιώκει πρωτίστως τη μείωση των δημοσιονομικών δαπανών με απώτερο ορίζοντα την επίτευξη επιλεγμένων δημοσιονομικών στόχων, που εμφανίζονται ως αμιγώς οικονομικοί στόχοι. Πρόκειται για «μετάλλαξη του ταμειακού συμφέροντος του Δημοσίου σε «δημοσιονομικό δημόσιο συμφέρον».
8. Συνοψίζοντας, το δημόσιο συμφέρον αποτελεί μια αόριστη νομική έννοια, με βάση την οποία νομιμοποιείται και οριοθετείται η δράση της δημόσιας εξουσίας. Ειδικότερα, το δημόσιο συμφέρον, προσδιορίζει τον σκοπό και την αιτιολογία των πράξεων των οργάνων των δημοσίων νομικών προσώπων και νομιμοποιεί την επέμβαση στο πεδίο όλων των συνταγματικών δικαιωμάτων. Το δημόσιο συμφέρον συνδέεται αναπόσπαστα με βασικές παραμέτρους του δημόσιου δικαίου, όπως είναι η δημόσια υπηρεσία, η δημόσια εξουσία και τα όρια που συναντά η τελευταία όταν επεμβαίνει στο πεδίο της ιδιωτικής πρωτοβουλίας. Η επέμβαση στην ιδιωτική σφαίρα τελεί υπό την εγγυητική λειτουργία και οριοθέτηση σημαντικών γενικών ρητρών του Συντάγματος, όπως πρωτίστως είναι η αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 του Συντάγματος) και η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης (που έχει υπερνομοθετικό θεσμικό έρεισμα). Στο πλαίσιο διεύρυνσης και εμβάθυνσης του Κράτους Δικαίου, η επίκληση, η διερεύνηση και η εκτίμηση του δημοσίου συμφέροντος έχουν καταστεί αναπόσπαστα στοιχεία του δικαστικού ελέγχου τόσο της νομιμότητας της διοικητικής δράσης όσο και της συνταγματικότητας των νόμων. Τέλος, το δημόσιο συμφέρον, πέρα από τον σκληρό πυρήνα του (ΣτΕ Ολ 1934/1998) τον οποίο καθορίζει το Σύνταγμα, έχει μεταβλητό περιεχόμενο, δηλαδή παρουσιάζει αυξομειώσεις βάσει της συγκυρίας της κοινωνικοοικονομικής πραγματικότητας, χωρίς να κινείται πάντοτε προς μία κατεύθυνση, δηλαδή είτε μόνο προς την κατεύθυνση του κρατικού παρεμβατισμού είτε μόνο προς την κατεύθυνση της κανονιστικής απορρύθμισης (Πρ. Παυλόπουλος, Το Δημόσιο Δίκαιο στον αστερισμό της οικονομικής κρίσης, όπ. π., σελ. 279).