Υποστήριξη Διδασκαλίας Ευγενίας Πρεβεδούρου

Η έννοια της δημόσιας υπηρεσίας (Γενικό διοικητικό δίκαιο. Διαδικτυακό μάθημα της 24-3-2020)

Η έννοια της δημόσιας υπηρεσίας (Γενικό διοικητικό δίκαιο. Διαδικτυακό μάθημα της 24-3-2020)

Ενδεικτική βιβλιογραφία: Πρ. Παυλόπουλος, Η δημόσια υπηρεσία. Μια ενδοσκόπηση του δημοσίου δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2017

1. Στη γαλλική θεωρία, η περίοδος από την αρχή του 20ού αιώνα έως το τέλος του πρώτου παγκόσμιου πολέμου χαρακτηρίσθηκε από μια έντονη επιστημονική διαμάχη ως προς το θεμέλιο του διοικητικού δικαίου, που εκείνη την εποχή ήταν αμιγώς δημόσιο δίκαιο (Καθηγητής Σπ. Φλογαΐτης, εις Α. Γέροντα/Σ. Λύτρα/Π. Παυλόπουλου/Γ. Σιούτη/Σ. Φλογαΐτη, Διοικητικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 2015, σελ. 18). Διαμορφώθηκαν δύο σχολές: η ακραιφνής γαλλική, κατά την οποία θεμέλιο του διοικητικού δικαίου είναι η δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια (école du service public, Léon Duguit), και η γερμανική, που επηρέασε μία μερίδα της γαλλικής επιστήμης, κατά την οποία θεμέλιο του διοικητικού δικαίου είναι η δημόσια εξουσία (école de la puissance publique, Maurice Hauriou). Κατά την πρώτη άποψη, η δημόσια διοίκηση είναι θεμελιωμένη στην ιδέα της δημόσιας προσφοράς, υπάρχει και οργανώνεται σε δημόσιες υπηρεσίες προκειμένου να υπηρετήσει την κοινωνία και το δημόσιο συμφέρον. Αυτή είναι και η δημοκρατική της διάσταση, διότι δεν λειτουργεί αποκλειστικά και μόνο για τον εαυτό της. Η απόφαση Blanco της 8ης Φεβρουαρίου 1873 του Tribunal des conflits έκανε ρητή αναφορά σ’ αυτή την πραγματικότητα και αναδείχθηκε στον θεμέλιο λίθο αυτής τηςεπιστημονικής άποψης : «la responsabilité, qui peut incomber à l’État, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier». Κατά τη δεύτερη άποψη, ο ακρογωνιαίος λίθος του διοικητικού δικαίου είναι η δημόσια εξουσία και η επιβολή της στους ιδιώτες. Δεν ενδιαφέρει ποιο είναι το θεμέλιο της δημόσιας εξουσίας και γιατί μπορεί και επιβάλλεται μέσα στην επικράτεια, και για τον λόγο αυτό κατηγορήθηκε η άποψη αυτή ως ελάχιστα δημοκρατική.

2. Η ιστορική αυτή διαμάχη σταδιακά εγκαταλείφθηκε ως αδιέξοδη. Στη σύγχρονη εποχή, δεν έχει πλέον κανένα νόημα, εφόσον είναι γενικά παραδεκτό ότι η δημόσια διοίκηση υπάρχει ακριβώς για τον λόγο που υπάρχουν και οι άλλες εξουσίες. Υπάρχει, δηλαδή, επειδή θεμελιώνεται στο Σύνταγμα, και συνεπώς ενεργεί επειδή αυτό επιβάλλει και επιτρέπει το Σύνταγμα, χωρίς να είναι λιγότερο δημοκρατική από καμιά άλλη εξουσία. Η έννοια όμως της δημόσιας υπηρεσίας επέζησε και εξακολουθεί να είναι εκείνη γύρω από την οποία κινείται το γαλλικό διοικητικό δίκαιο, όπως και όλα τα δίκαια, που με το πέρασμα του χρόνου έχει επηρεάσει. Είναι βασική έννοια και του ελληνικού δημοσίου δικαίου («μονάδα μέτρησης της εξελικτικής πορείας του δημοσίου δικαίου», Πρ. Παυλόπουλος, Η δημόσια υπηρεσία, σ. 42 επ.).

3. Διακρίνουμε ανάμεσα στη δημόσια υπηρεσία, κατά την οργανική του όρου έννοια, και τη δημόσια υπηρεσία, κατά τη λειτουργική του όρου έννοια.

4. Δημόσια υπηρεσία, κατά την οργανική του όρου έννοια, δηλαδή ως οργανωτική δομή (Πρ. Παυλόπουλος, Το Δημόσιο Δίκαιο στον αστερισμό της οικονομικής κρίσης, σ. 141), είναι ένα δομημένο σύνολο οργάνων και μέσων που τίθενται στην εξυπηρέτηση ενός δημοσίου σκοπού (Σπ. Φλογαΐτης). Κατά τον καθηγητή Ε. Σπηλιωτόπουλο, δημόσιες υπηρεσίες αποτελούν οι οργανωτικοί σχηματισμοί του Δημοσίου ή άλλων δημοσίων νομικών προσώπων (δορυφορικών του νομικών προσώπων, ΟΤΑ και νπδδ ειδικών σκοπών) που συγκροτούνται από φυσικά πρόσωπα και περιουσιακά μέσα, και με τους οποίους το Δημόσιο και τα άλλα νομικα πρόσωπα επιδιώκουν την πραγματοποίηση των σκοπών τους (σκοποί δημοσίου συμφέροντος) και διεκπεραιώνουν τις υποθέσεις τους, κατ’ αρχήν, με την άσκηση δημόσιας εξουσίας (υπουργεία, αστυνομικές αρχές, εφορίες, δημόσια σχολεία, τελωνεία). Στοιχείο, δηλαδή, της οργανικής έννοιας είναι η οργάνωση και η λειτουργία των οργανωτικών σχηματισμών να διέπoνται, κατ’ αρχήν, από τους κανόνες του διοικητικού δικαίου.

5. Δημόσια υπηρεσία, κατά τη λειτουργική του όρου έννοια, είναι η δραστηριότητα των δημοσίων νομικών προσώπων, η οποία έχει ως αντικείμενο την παροχή αγαθών ή υπηρεσιών προς τους διοικούμενους για την ικανοποίηση ζωτικών αναγκών τους, που καθορίζονται κάθε φορά από την έννομη τάξη: εξασφάλιση συγκοινωνιών, παροχή εκπαίδευσης, ιατρο-φαρμακευτικής περίθαλψης, ηλεκτρικής ενέργειας, ταχυδρομικών υπηρεσιών, ύδρευσης. Βλ. και ΣτΕ ΠΕ 152/2002: «Από τις διατάξεις των άρθρων 23 παρ. 2, 29 παρ. 3 και 106 παρ. 3 του    Συντάγματος, συνάγεται ότι οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο, όπως είναι ιδίως η ύδρευση, η ενέργεια και οι επικοινωνίες, ασκούν πράγματι δημόσια υπηρεσίαΔιότι, ασχέτως του ιδιωτικού προσωπείου των, οι επιχειρήσεις αυτές επιδιώκουν τον δημόσιο σκοπό της διασφαλίσεως στο κοινωνικό σύνολο εκείνων των ζωτικών αγαθών, χωρίς τα οποία δεν υφίστανται οι ομαλοί όροι για την κατά τα σύγχρονα κριτήρια αξιοπρεπή διαβίωση του ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και δραστηριότητάς του, που εγγυώνται τα άρθρα 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος».  Η λειτουργική έννοια της δημόσιας υπηρεσίας συνδέεται με την έννοια του δημοσίου συμφέροντος (ωφέλεια για το κοινωνικό σύνολο). Φορείς της δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια είναι το Δημόσιο και τα νπδδ, τα οποία αποτελούν και δημόσιες υπηρεσίες υπό οργανική έννοια, καθώς και φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που εξυπηρετούν τον δημόσιο σκοπό με τη μέθοδο της παραχώρησης. (βλ. ΣτΕ ΠΕ 158/1992, 32-34, 38/1998, 242/1998, 355/2006: άσκηση δημόσιας υπηρεσίας είναι η παροχή αγαθών ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο). Έτσι, έγινε δεκτό ότι οι αλλοδαπές αεροπορικές επιχειρήσεις που λειτουργούν στην Ελλάδα παρέχουν δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια (ΣτΕ 3244, 3246, 3247, 3249/1989, 949-952/1991) εφόσον η δραστηριότητά τους εξυπηρετεί στοιχειώδεις/βασικές ανάγκες του κοινωνικού συνόλου, πράγμα που επιβάλλει την υποχρέωση της συνδικαλιστικής οργάνωσης του προσωπικού της να διαθέτει προσωπικό ασφαλείας σε περίπτωση απεργίας του (N. 1264/1982, Για τον εκδημοκρατισμό του Συνδικαλιστικού Κινήματος και την κατοχύρωση των συνδικαλιστικών ελευθεριών των εργαζομένων” (ΦΕΚ Α΄ 79). Δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια είναι η δημόσια ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία που συνίσταται στην παροχή αξιόπιστων και έγκυρων πληροφοριών στο κοινωνικό σύνολο, στην ενημέρωση των πολιτών σε όλα τα σημεία της επικράτειας με τρόπο αντικειμενικό, πολυφωνικό και με βάση τις αρχές της ισοπολιτείας και του σεβασμού και της διακίνησης όλων των ιδεών και απόψεων που αναπτύσσονται σε μια πλουραλιστική δημοκρατική κοινωνία. Κατά την απόφαση ΣτΕ Ολ 1901/2014, για την άσκηση της εν λόγω δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια δεν απαιτείται από το Σύνταγμα η ίδρυση και λειτουργία δημόσιου φορέα ραδιοτηλεόρασης (αντίθετη μειοψηφία, κατά την οποία μόνο δημόσιος φορέας μπορεί να παράσχει την εν λόγω δημόσια ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία). Η υπηρεσία ύδρευσης και αποχέτευσης συνιστά επίσης δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια, την οποία μπορεί να παρέχει δημόσια επιχείρηση που λειτουργεί υπό καθεστώς ιδιωτικού δικαίου ως ανώνυμη εταιρία. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1906/2014 κρίθηκε ότι ο χαρακτήρας της δημόσιας επιχείρησης αναιρείται στην περίπτωση αποξένωσης του Ελληνικού Δημοσίου από τον έλεγχο της ανώνυμης εταιρείας και της κατ’ουσίαν ιδιωτικοποίησής της, δηλαδή της συγκέντρωσης σε ιδιώτες επενδυτές του ποσοστού μετοχικού κεφαλαίου που εξασφαλίζει ιδιοκτησιακό έλεγχο.

6. Όπως επισημαίνει ο καθηγητής Επ. Σπηλιωτόπουλος, η δημόσια υπηρεσία και με τίς δύο ανωτέρω έννοιες καλύπτει μέρος μόνο της Δημόσιας Διοίκησης. Η λειτουργική έννοια δεν καλύπτει την περιοριστική και ρυθμιστική δραστηριότητα των νπδδ, ενώ η οργανική έννοια δεν καλύπτει τα νπιδ. Ενδιάφερουσα είναι η προσέγγιση του καθηγητή Πρ. Παυλόπουλου (Το Δημόσιο Δίκαιο στον αστερισμό της οικονομικής κρίσης, σ. 141), ο οποίος βλέπει στη δημόσια υπηρεσία “την οργανωτική δομή του κρατικού παρεμβατισμού”, “τον μόνο, συνταγματικώς αποδεκτό, φορέα διεκπεραίωσης της αποστολής του κρατικού παρεμβατισμού”, λόγω της ευθείας σύνδεσής της με τις ανάγκες και τις εν γένει προϋποθέσεις εξυπηρέτησης του in concreto δημοσίου συμφέροντος, το οποίο αντιστοιχεί στον παρεμβατικό στόχο που καθορίζουν οι επιμέρους συνταγματικές διατάξεις. Επισημαίνεται ότι οι δημόσιες υπηρεσίες υπό λειτουργική έννοια οργανώνονται είτε α) με τη μέθοδο της απευθείας διαχείρισης από το κράτος, δηλαδή ως οργανωτικές δομές ενταγμένες στο Δημόσιο ή στις  αποκεντρωμένες μονάδες του, οπότε αποτελούν δημόσιες υπηρεσίες και υπό οργανική έννοια (πχ Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας: δημόσια υπηρεσία του υπουργείου Υποδομών,  Μεταφορών και Δικτύων, Ν.Δ.714/70, όπως τροποποιήθηκε με το Ν.1340/83), είτε β) με τη μέθοδο της ίδρυσης χωριστού ΝΠΔΔ ή  ΝΠΙΔ το οποίο εντάσσεται στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, είτε γ) με τη μέθοδο της εκχώρησης της λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας σε ιδιώτη, φυσικό ή νομικό πρόσωπο, μέσω διοικητικής σύμβασης παραχώρησης.

7. Η έννομη τάξη είναι εκείνη η οποία προσδιορίζει ποιές είναι οι ζωτικές ανάγκες των διοικουμένων που πρέπει να εξυπηρετούνται από τη δραστηριότητα του Δημοσίου ή υπό την εποπτεία του. Πριν απ’ όλα, το Σύνταγμα ανάγει συγκεκριμένους σκοπούς σε επιδίωξη του κράτους. Η κύρια όμως πηγή δημοσίων σκοπών είναι ο νομοθέτης, ο οποίος εκφράζει κάθε φορά τις πολιτικές επιλογές που το κράτος πρέπει να υπηρετεί κατά την εκάστοτε αντίληψη της κυβερνητικής πλειοψηφίας. Για τον λόγο αυτό, εάν εξαιρεθούν εκείνες οι δημόσιες υπηρεσίες που έχουν συνταγματική πρόβλεψη, όλες οι άλλες υπάρχουν μόνο στο μέτρο που η εκάστοτε κυβερνητική πλειοψηφία στο Κοινοβούλιο τις υιοθετεί και τις αναπτύσσει (Σπ. Φλογαΐτης).

8. Η δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια διέπεται από ορισμένους κανόνες που διαμόρφωσε η νομολογία, κάποιες δε έχουν αποκτήσει και συνταγματική κατοχύρωση. Βασική αρχή είναι η αρχή της συνέχειας των δημόσιων υπηρεσιών που κατοχυρώνεται στο άρθρο 23 παρ. 2 του Συντάγματος σύμφωνα με το οποίο επιτρέπεται, για να διασφαλιστεί η εξυπηρέτηση ζωτικών αναγκών του κοινωνικού συνόλου, να επιβληθούν με νόμο περιορισμοί στο δικαίωμα απεργίας των δημοσίων υπαλλήλων και του προσωπικού επιχειρήσεων δημόσιου χαρακτήρα ή κοινής ωφέλειας. Βλ. συναφώς ΣτΕ Ολ 957/1978, η οποία αξιοποιεί την αρχή της συνέχειας των δημοσίων υπηρεσιών υπό λειτουργική έννοια προς δικαιολόγηση της επίταξης μεταφορικών μέσων κατόπιν εξαγγελίας ακινητοποίησής τους: «κατά την συνταγματικήν διάταξιν του άρθρου 18 παρ. 3, επίταξις ιδιοκτησίας επιτρέπεται, μεταξύ άλλων, και “προς θεραπείαν αμέσου κοινωνικής ανάγκης, δυναμένης να θέση εις κίνδυνον την δημοσίαν τάξιν”, ως τοιαύτη δε, κατά την αληθή της εν λόγω διατάξεως έννοιαν, δέον να θεωρηθή και η απειλή σοβαράς διαταράξεως της οικονομικής και κοινωνικής ζωής της χώρας, ήτις δύναται να συνίσταται και εις την διατάραξιν της συνεχούς και ομαλής λειτουργίας των υπό ουσιαστικήν έννοιαν δημοσίων υπηρεσιών, αίτινες εμφανίζουν ηυξημένον κοινωνικόν ενδιαφέρον και είναι απολύτως ουσιώδους σημασίας δια την ζωήν της ολότητος και απαραίτητοι δια την θεραπείαν των αναγκών του κοινού. Πράγματι, ο όρος “δημοσία τάξις”, εν τη ρηθείση συνταγματική διατάξει, τίθεται υπό την ευρείαν αυτού έννοιαν, περιλαμβάνουσαν, πέραν της δημοσίας ασφαλείας, και την τήρησιν της θεμελιώδους εν τω δημοσίω δικαίω αρχής της συνεχούς και αδιαταράκτου λειτουργίας των ειρημένων δημοσίων υπηρεσιών. Τοιαύτη δε ζωτικής σημασίας δημοσία υπηρεσία, υπό ουσιαστικήν έννοιαν, είναι και η αστική συγκοινωνία της περιοχής πρωτευούσης, η ακώλυτος διεξαγωγή της οποίας αποτελεί βασικήν ανάγκην δια σημαντικόν τμήμα του πληθυσμού της χώρας. Όθεν, η απειλή διακοπής της υπηρεσίας ταύτης, συσιστώσα περίπτωσιν σοβαράς διαταράξεως της οικονομικής και κοινωνικής ζωής της Χώρας, εμπίπτει εις την κατά την ειρημένην συνταγματικήν διάταξιν έννοιαν της αμέσου κοινωνικής ανάγκης, ήτις δύναται να θέση εις κίνδυνον την δημοσίαν τάξιν και, επομένως, εν τοιαύτη περιπτώσει, είναι συνταγματικώς επιτρεπτή η επίταξις των αναγκαίων υλικών μέσων προς διασφάλισιν της συνεχούς και αδιαταράκτου λειτουργίας τοιαύτης υπηρεσίας». [βλ και μεταγενέστερη νομολογία περί επίταξης προς διασφάλιση της συνέχειας της δημόσιας υπηρεσία: ΣτΕ 687/1987, 2291/1987, 1190/2005]

9.Σημειώνεται, πάντως, ότι η αρχή της συνέχειας καλύπτει την αδιάλειπτη άσκηση των αρμοδιοτήτων της δημόσιας διοίκησης με την ευρεία έννοιά της, επομένως και τις δημόσιες υπηρεσίες υπό οργανική έννοια. Η αρχή της συνέχειας της λειτουργίας της διοίκησης αποτυπώνεται, όσον αφορά τα συλλογικά όργανα, στη γενική διάταξη του άρθρου 13 παρ. 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, κατά την οποία, μετά την παρέλευση τριμήνου από τον χρόνο κατά τον οποίο εξέλιπε, αποχώρησε ή απώλεσε για οποιοδήποτε λόγο την υπαλληλική ή επαγγελματική ή άλλη ιδιότητα, με την οποία ή λόγω της οποίας ορίσθηκε κάποιο μέλος του, τακτικό ή αναπληρωματικό, το συλλογικό όργανο παύει να λειτουργεί νομίμως, εφόσον δεν έχει αποκατασταθεί η πληρότητα της συγκρότησής του. Αν συντρέξει τέτοια περίπτωση μεταβολής, το συλλογικό όργανο δύναται, λόγω της ανάγκης εξασφάλισης της συνέχειας της λειτουργίας του, να λειτουργεί νομίμως με ελλιπή συγκρότηση, εφ’ όσον κατά τις συνεδριάσεις του τα λοιπά μέλη του επαρκούν ώστε να υπάρχει απαρτία, αλλά μόνον για ένα τρίμηνο από το χρόνο επελεύσεως της μεταβολής, μετά την παρέλευση του οποίου κρίνεται επιβεβλημένη από τον νομοθέτη η αποκατάσταση της πληρότητας της συγκροτήσεώς του. Η προθεσμία αυτή είναι αποκλειστική (ΣτΕ 914/2012, 195/2011, 518/2009, 2322/2007).  Έκφανση της αρχής της συνέχειας αποτελεί και η πρόβλεψη του άρθρου 7 παρ. 6 του ΚΔιΔιαδ σε συνδυασμό με το άρθρο 14 παρ. 1 αυτού, κατά την οποία, οι διατάξεις των παραγράφων 1-6 του άρθρου 7 δεν εφαρμόζονται σε περίπτωση που δηλώνεται αποχή ή ζητείται εξαίρεση τόσων μελών συλλογικού οργάνου ώστε τα υπόλοιπα να μη σχηματίζουν απαρτία, επομένως να μην είναι δυνατή η νόμιμη σύνθεση και λειτουργία του οργάνου. Πρόκειται για περιορισμό της αρχής της αμεροληψίας που δικαιολογείται από την αρχή της συνέχειας (ΣτΕ 3509/2007). Σε ειδικές περιπτώσεις, ο νομοθέτης έλαβε σχετική πρόνοια, ορίζοντας ότι οι φορείς των μονομελών ή συλλογικών οργάνων εξακολουθούν κατ’αρχήν να παρέχουν τις υπηρεσίες τους και μετά τη λήξη της θητείας τους ή την παραίτησή τους μέχρι τον διορισμό και την ανάληψη υπηρεσίας από τον διάδοχό τους [βλ. άρθρο 5 του Ν. 2173/1993 (ΦΕΚ Α΄208) Ανασυγκρότηση του ΕΣΡ, ίδρυση της Εθνικής Επιτροπής Ηλεκτρονικών Μέσων Επικοινωνίας και άλλες διατάξεις: (Λήξη θητείας μελών συλλογικών οργάνων): «1. Από τη δημοσίευση του παρόντος νόμου λήγει αυτοδικαίως η θητεία  των  μελών  όλων  των  συλλογικών  οργάνων  του  Δημοσίου, των νπδδ , των νπιδ και  των λοιπών φορέων του δημόσιου τομέα, όπως αυτός είχε οριοθετηθεί πριν από  την  ισχύ  του  Ν.  1892/1990  (ΦΕΚ Α΄ 101), εφόσον αυτά ασκούν  διοίκηση  και  διαχείριση. Στη ρύθμιση  αυτή υπάγονται και τα γνωμοδοτικά συλλογικά όργανα….. 2. ΄Εως τον ορισμό νέων μελών, τα μέλη των οποίων η θητεία λήγει,  σύμφωνα με την παρ. 1, εξακολουθούν να ασκούν τα καθήκοντά τους και  να  λαμβάνουν  την  αποζημίωση  που  τυχόν  προβλέπεται  από  τις κείμενες διατάξεις».

10. Ενδιαφέρουσα συναφώς είναι η απόφαση της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 2350/2017 που επισημαίνει ότι η άσκηση προσφυγής από τον Γενικό Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης, αρκετά χρόνια μετά τη λήξη της θητείας του, ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά τελεσίδικων αποφάσεων πειθαρχικών συμβουλίων για πειθαρχικά παραπτώματα στα οποία, κατά τη γνώμη του, πρέπει να επιβληθεί η ποινή της οριστικής παύσης ή του υποβιβασμού του υπαλλήλου, σύμφωνα με την αρμοδιότητα που του παρέχει ο Ν3074/2002, υπαγορεύεται από την ανάγκη συνεχούς εποπτείας της άσκησης του προσήκοντος πειθαρχικού ελέγχου σε δημοσίους υπαλλήλους η οποία ανάγεται σε μείζονα σκοπό δημοσίου ενδιαφέροντος για κάθε οργανωμένη κοινωνία, όπως είναι η καταπολέμηση φαινομένων κακοδιοίκησης και διαφθοράς και επιτάσσει την εν προκειμένω ευρεία ερμηνεία της, προκειμένου να μην διακόπτεται για οποιοδήποτε χρονικό διάστημα η άσκησή της. Η δυνατότητα, δηλαδή, του ΓΕΔΔ να ασκεί τις αρμοδιότητές του και μετά τη λήξη της θητείας του, κατά σιωπηρή παράταση αυτής, στηρίζεται, αφενός, στην έλλειψη συνταγματικής πρόβλεψής της (σε αντιδιαστολή προς τη θητεία των συνταγματικώς κατοχυρωμένων ΑΔΑ που είναι “ορισμένη”) και, αφετέρου, στην εξυπηρετούσα μείζονα σκοπό δημοσίου ενδιαφέροντος δραστηριότητά του, που συνιστά δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια, επομένως επιβάλλεται υπό το πρίσμα της αρχής της συνέχειας των δημόσιων υπηρεσιών (αντίθετα προς τις παραπεμπτικές αποφάσεις ΣτΕ 4643/2015 και 4646/2015 που δέχθηκαν ότι οι αρμοδιότητες αυτές του ΓΕΔΔ συνδέονται με την οργάνωση της δημόσιας διοίκησης και δεν παρέχουν υπηρεσίες στον πολίτη). Όσον αφορά τις συνταγματικώς προβλεπόμενες ανεξάρτητες αρχές, την αρχή της συνέχειας κατοχυρώνει το άρθρο 101Α του Συντάγματος, όπως διαμορφώθηκε μετά την αναθεώρηση, το οποίο προβλέπει ότι η θητεία των μελών των ανεξάρτητων αρχών παρατείνεται έως τον διορισμό νέων μελών [βλ. νομολογία πριν από την αναθεώρηση της διάταξης, ΣτΕ 5004/2013, 4172/2014, ΣτΕ Ολ 95/2017,  Ολ 2583 και 2586/2017].

11. Στη δημόσια υπηρεσία με λειτουργική έννοια έχουν εφαρμογή και οι αρχές της «ουδετερότητας» (neutalité) και της «ισότητας πρόσβασης»galité) καθώς και της «προσαρμοστικότητας» (mutabilité). Η αρχή της προσαρμοστικότητας επιβάλλει την ικανοποίηση των ζωτικών αναγκών των πολιτών όπως αυτές διαμορφώνονται και εξελίσσονται βάσει των μεταβαλλόμενων κοινωνικών, οικονομικών και τεχνικών δεδομένων. Η αρχή της προσαρμοστικότητας εξυπηρετεί  και την αρχή της ορθολογικής λειτουργίας της δημόσιας υπηρεσίας. Η ουσία της τελευταίας έγκειται στην επίτευξη του συνδυασμού των στόχων: αποτελεσματική εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος με την έννοια της εξυπηρέτησής του κατά τρόπο που οδηγεί στην πραγμάτωση των επιλογών του βασικού πυρήνα και αποδοτική εξυπηρέτηση κατά τρόπο που να επιτυγχάνει ποιοτική επάρκεια και το βέλτιστο αποτέλεσμα με το μικρότερο δυνατό κόστος. Η έκταση της υποχρέωσης του κράτους να τηρεί την αρχή της προσαρμοστικότητας της δημόσιας υπηρεσίας είναι τέτοια ώστε, ιδίως επί συμβάσεων παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας, του παρέχεται από την έννομη τάξη ως θεσμικό αντιστάθμισμα η δυνατότητα είτε μονομερούς μεταβολής των κανονιστικών όρων της σύμβασης (ΣτΕ 1919/1993), είτε υιοθέτησης παρέμβασης που ισοδυναμεί με «ζημιογόνο πράξη της αρχής» (fait du prince), είτε προσφυγής στη θεωρία της απρόοπτης μεταβολής των συνθηκών εκτέλεσης της διοικητικής σύμβασης κατά γενική αρχή που συνάγεται από το γράμμα και το πνεύμα των διατάξεων του άρθρου 388 ΑΚ. Οι παραπάνω τρεις αρχές αποτελούν, μαζί με την αρχή της συνέχειας, τους λεγόμενους lois du service public, όπως διατυπώθηκαν από τον Louis Rolland τη δεκαετία του 1930. Στις παραπάνω αρχές προστίθεται και η αρχή της οικονομικότητας, σύμφωνα με την οποία τα αγαθά και οι υπηρεσίες πρέπει να παρέχονται με τη μικρότερη κατά το δυνατόν οικονομική θυσία των διοικουμένων, ενόψει του επιδιωκόμενου δημόσιου ή γενικότερου κοινωνικού συμφέροντος.

12. Στο ενωσιακό δίκαιο, οι αρχές αυτές συνοψίζονται στη λεγόμενη αρχή της καθολικής υπηρεσίας, δηλαδή στην παροχή καθορισμένης στοιχειώδους δέσμης υπηρεσιών σε όλους του τελικούς χρήστες σε προσιτή τιμή. Η καθολική υπηρεσία είναι το δικαίωμα να προμηθεύονται οι χρήστες το σχετικό ζωτικής σημασίας αγαθό (πχ ηλεκτρική ενέργεια) συγκεκριμένης ποιότητας εντός του εδάφους τους σε ανταγωνιστικές, εύκολα και άμεσα συγκρίσιμες και διαφανείς τιμές που δεν εισάγουν διακρίσεις (βλ. άρθρο 27 της οδηγίας 2019/944/ΕΕ, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 5ης Ιουνίου 2019, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την τροποποίηση της οδηγίας 2012/27/ΕΕ (ΕΕ L 158 της 14.6.2019, σ. 125). Στο ίδιο πλαίσιο, όσον αφορά τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, γίνεται δεκτό ότι θεμελιώδης απαίτηση καθολικής υπηρεσίας είναι να διασφαλίζει ότι όλοι οι καταναλωτές έχουν πρόσβαση, σε προσιτή τιμή, σε διαθέσιμες υπηρεσίες επαρκούς ευρυζωνικής πρόσβασης στο διαδίκτυο και φωνητικών επικοινωνιών, σε σταθερή θέση. Τα κράτη μέλη θα πρέπει επίσης να έχουν τη δυνατότητα να εξασφαλίζουν την οικονομική προσιτότητα των υπηρεσιών επαρκούς ευρυζωνικής πρόσβασης στο διαδίκτυο και φωνητικών επικοινωνιών εκτός σταθερής θέσης σε πολίτες εν κινήσει, όταν κρίνουν ότι αυτό είναι αναγκαίο για να εξασφαλίζεται η πλήρης κοινωνική και οικονομική συμμετοχή των καταναλωτών στην κοινωνία. Στο πλαίσιο αυτό θα πρέπει να δίνεται ιδιαίτερη προσοχή στη διασφάλιση ισοδύναμης πρόσβασης για τελικούς χρήστες με αναπηρίες. Δεν θα πρέπει να υπάρχουν περιορισμοί στα τεχνικά μέσα με τα οποία παρέχεται η σύνδεση, έτσι ώστε να επιτρέπεται εξίσου η χρήση ενσύρματων ή ασύρματων τεχνολογιών. Επίσης, δεν θα πρέπει να υπάρχουν περιορισμοί ως προς την κατηγορία των παρόχων που θα φέρουν μέρος ή όλες τις υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας. Η καθολική υπηρεσία αποτελεί δίχτυ ασφάλειας για να διασφαλίζεται ότι διατίθεται τουλάχιστον ένα σύνολο ελάχιστων υπηρεσιών σε όλους τους τελικούς χρήστες και σε προσιτή τιμή στους καταναλωτές, σε περιπτώσεις όπου ο κίνδυνος κοινωνικού αποκλεισμού που προκύπτει από την έλλειψη αυτής της πρόσβασης αποτρέπει τους πολίτες από την πλήρη κοινωνική και οικονομική συμμετοχή στην κοινωνία. Η έννοια της καθολικής υπηρεσίας θα πρέπει να εξελιχθεί ώστε να αντανακλά την πρόοδο της τεχνολογίας, την εξέλιξη της αγοράς και τις μεταβολές στις απαιτήσεις των χρηστών (πρόκειται για την πτυχή της προσαρμοστικότητας). Όταν μια υποχρέωση καθολικής υπηρεσίας επιβαρύνει υπερβολικά μια επιχείρηση, είναι σκόπιμο να επιτρέπεται στα κράτη μέλη να δημιουργούν μηχανισμούς για την ουσιαστική κάλυψη του καθαρού κόστους. Η κάλυψη μέσω δημοσίων κονδυλίων αποτελεί μια μέθοδο κάλυψης του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να δημιουργούν, όπου χρειάζεται, μηχανισμούς για τη χρηματοδότηση του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας, εφόσον αποδεικνύεται ότι η παροχή των υπηρεσιών αυτών είναι δυνατή μόνο με ζημία ή με καθαρό κόστος που αφίσταται της συνήθους εμπορικής πρακτικής (Οδηγία (ΕΕ) 2018/1972 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2018, για τη θέσπιση του Ευρωπαϊκού Κώδικα Ηλεκτρονικών Επικοινωνιών, ΕΕ L 321, σ. 36, άρθρα 84-92). Για τις καθολικές ταχυδρομικές υπηρεσίες βλ. Οδηγία 97/67/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 15ης Δεκεμβρίου 1997 σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών (ΕΕ L 15, σ. 14) και απόφαση ΔΕΕ της 16.10.2019, Michael Winterhoff, C-4/18, EU:C:2019:860, σκέψη 51:  Όσον αφορά την έννοια της «καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας», αυτή οριοθετείται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 97/67, κατά το οποίο μια τέτοια υπηρεσία αντιστοιχεί στην προσφορά ταχυδρομικών υπηρεσιών συγκεκριμένης ποιότητας μονίμως σε όλα τα σημεία της επικράτειας, σε τιμές προσιτές για όλους τους χρήστες, η δε παράγραφος 4 του άρθρου αυτού προβλέπει ότι κάθε κράτος μέλος θεσπίζει τα αναγκαία μέτρα, ώστε η καθολική υπηρεσία να περιλαμβάνει τουλάχιστον την παροχή των υπηρεσιών που συνίστανται στη συλλογή, τη μεταφορά, τη διαλογή και τη διανομή των ταχυδρομικών αντικειμένων και των ταχυδρομικών δεμάτων των οποίων το βάρος δεν υπερβαίνει τα όρια που αναγράφονται στην εν λόγω διάταξη, καθώς και των υπηρεσιών των συστημένων και των αποστολών με δηλωμένη αξία. Το άρθρο 2, σημεία 4 έως 6 και 9, της οδηγίας 97/67 παρέχει, μέσω διάφορων ορισμών, συμπληρωματικά στοιχεία σχετικά με το περιεχόμενο της ελάχιστης αυτής υπηρεσίας…. Οι φορείς που εξασφαλίζουν την παροχή μέρους ή του συνόλου της καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας υπόκεινται σε ιδιαίτερο νομικό καθεστώς το οποίο συνεπάγεται συγκεκριμένες υποχρεώσεις. Ειδικότερα, η διαφορά μεταξύ των «δημόσιων ταχυδρομικών υπηρεσιών» και των λοιπών φορέων δεν αφορά τη φύση των πραγματοποιούμενων παροχών, αλλά το γεγονός ότι υπόκεινται σε ένα τέτοιο καθεστώς (πρβλ. απόφαση της 21ης Απριλίου 2015, Επιτροπή κατά Σουηδίας, C‑114/14EU:C:2015:249, σκέψη 33).

 

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο