Διασταλτική ερμηνεία της έννοιας της «εκτελεστής πράξης διοικητικής αρχής» – Οριοθέτηση του δημόσιου τομέα (ΣτΕ 1007/2016)

Διασταλτική ερμηνεία της έννοιας της «εκτελεστής πράξης διοικητικής αρχής» - Οριοθέτηση του δημόσιου τομέα (ΣτΕ 1007/2016)

1. Η απόφαση ΣτΕ 1007/2016 [1007.2016] του Δ΄ Τμήματος μπορεί να χαρακτηρισθεί ως άκρως «διδακτική» για την κατανόηση σημαντικών και επίκαιρων θεμάτων της ύλης του διοικητικού δικαίου. Πράγματι, το Δικαστήριο επιλύει, υιοθετώντας δογματικά συνεπή και ταυτόχρονα ρεαλιστική προσέγγιση, πλείονα νομικά ζητήματα.

2. Το πρώτο ζήτημα αφορά την ίδια την έννοια της εκτελεστής πράξης διοικητικής αρχής ως αντικείμενο ευθείας δικαστικής προσβολής (άρθρο 95 παρ. 1 α΄ του Συντάγματος). Εν προκειμένω, η προσβαλλόμενη πράξη είναι η απάντηση του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης στην επιστολή του προέδρου του «Οργανισμού Μεγάρου Μουσικής Θεσσαλονίκης (Ο.Μ.Μ.Θ.)», ενός sui generis ΝΠΙΔ, με την οποία διατυπώνεται η άποψη του ΔΣ του εν λόγω φορέα ως προς την ερμηνεία νομοθετικής διάταξης και τις, κατά την εκτίμησή του, υποχρεώσεις του φορέα. Η απάντηση του διοικητικού οργάνου περιλαμβάνει ερμηνεία της εφαρμοστέας διάταξης, τελική κρίση του περί υπαγωγής του ως άνω ΝΠΙΔ στο πεδίο εφαρμογής της και, συνακολούθως, ρητή αναφορά περί της υποχρέωσής του για συμμόρφωση στην ανωτέρω υποχρέωση: «Σύμφωνα με την παρ.3 του άρθρου 1 της υπ’αριθμ. ΔΙΔΑΔ/Φ.81/28/οικ.22624/28.9.2012 … ΚΥΑ περί απογραφής … απογράφονται τα φυσικά πρόσωπα που μισθοδοτούνται ή λαμβάνουν πάσης φύσεως αποδοχές … και συνδέονται με οποιαδήποτε σχέση ή σύμβαση εργασίας ή έργου με τους φορείς του δημόσιου τομέα που ορίζονται στην παρ.1 του άρθρου 14 του Ν. 2190/1994 …. Στο άρθρο 1 του Ν. 3812/2009, το οποίο τροποποιεί και συμπληρώνει το άρθρο 14 του Ν. 2190/1994, οριοθετείται ο δημόσιος τομέας. Σύμφωνα με τη γραμματική διατύπωση των ως άνω διατάξεων, αλλά και το γενικό πνεύμα που τις διέπει, στο δημόσιο τομέα υπάγεται το σύνολο των φορέων (μεταξύ αυτών και τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου), τα οποία ανήκουν στο δημόσιο τομέα ή χρηματοδοτούνται άμεσα ή έμμεσα καθοιονδήποτε τρόπο από το Δημόσιο. Σύμφωνα με την υπ’αριθμ. ΕΑΠ2003468 ΕΞ2013/5.12.2013 … ΚΥΑ των Υπουργών Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και Οικονομικών, αποστολή της ΕΑΠ είναι η πληρωμή των προσώπων που απασχολούνται στους φορείς που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής της απογραφής. Σύμφωνα με τα ανωτέρω και από τα διαλαμβανόμενα στο έγγραφό σας, δεν προκύπτει εξαίρεση του φορέα σας από το πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του Ν. 2190/1994. Ως εκ τούτου, υποχρεούστε σε άμεση απογραφή στο Μητρώο Μισθοδοτούμενων Ελληνικού Δημοσίου και ένταξη στο σύστημα πληρωμών της ΕΑΠ.». Από το περιεχόμενο της επιστολής, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι πρόκειται απλώς για την παροχή διευκρινίσεων στο όργανο, όσον αφορά την υποχρέωση που υπέχει από τον νόμο, ότι δηλαδή η πράξη διαφωτίζει επακριβώς τον διοικούμενο ως προς την έννοια του νόμου στον οποίο υπάγεται και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από αυτόν. Με άλλα λόγια, η υποχρέωση συγκεκριμένης ενέργειας, εν προκειμένω απογραφής του προσωπικού στο Μητρώο Μισθοδοτούμενων Ελληνικού Δημοσίου, απορρέει άμεσα από τον ίδιο τον νόμο και δεν απαιτείται για την ενεργοποίησή της η έκδοση ατομικής διοικητικής πράξης. Για λόγους ασφάλειας δικαίου και «διευκόλυνσης» του δικαιώματος δικαστικής προστασίας, το Δικαστήριο χαρακτηρίζει την πράξη ως εκτελεστή, στηριζόμενο στη συνδρομή του  οργανικού κριτηρίου (ο Γενικός Γραμματέας του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης, ο οποίος εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, αποτελεί όργανο συναρμόδιο  για την εφαρμογή των διατάξεων περί απογραφής του προσωπικού του δημοσίου τομέα) και στο περιεχόμενο της πράξης με την οποία «διατυπώνεται η κρίση, κατόπιν ερμηνείας των [εφαρμοστέων] διατάξεων, ότι ο Ο.Μ.Μ.Θ. εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων αυτών και απευθύνεται στο αιτούν νομικό πρόσωπο επιταγή για την εκπλήρωση των σχετικών υποχρεώσεων». Η πράξη, δηλαδή, απευθύνει επιταγή στον αποδέκτη, επομένως, έχει ένα από τα τρία δυνατά περιεχόμενα μιας διοικητικής πράξης (άδεια, επιταγή, απαγόρευση). Η απόφαση θυμίζει την νομολογία του Δικαστηρίου  όσον αφορά το αντίστοιχο ζήτημα στο πεδίο των κανονιστικών πράξεων. Ετσι, με την πρόσφατη απόφαση ΣτΕ Ολ 216/2016 έγινε δεκτό ότι η προσβαλλόμενη πράξη, δηλαδή το έγγραφο της Γενικής Διευθύντριας Κοινωνικής Ασφάλισης του Υπουργείου Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Πρόνοιας προς την Εθνική Αναλογιστική Αρχή, με θέμα «εισφορά εργοδοτών ΤΕΑ-ΕΑΠΑΕ», σύμφωνα με το οποίο η ελάχιστη υποχρεωτική εισφορά που ισχύει για το υποχρεωτικό δημόσιο σύστημα επικουρικής ασφαλίσεως ισχύει και για το αιτούν ΤΕΑ-ΕΑΠΑΕ, θέτει νέα κανονιστική ρύθμιση χωρίς νόμιμο έρεισμα. Τον προβληματισμό ως προς τη φύση της πράξης αναδεικνύει η μειοψηφούσα γνώμη, κατά την οποία, «η προσβαλλόμενη πράξη δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα, αφού με αυτήν η εποπτεύουσα αρχή, απαντώντας σε έγγραφο της Εθνικής Αναλογιστικής Αρχής, απλώς διατυπώνει τη γνώμη της ως προς την έννοια των διατάξεων του άρθρου 5 του ν. 4225/2014 και την ορθή εφαρμογή τους». Στο ίδιο πνεύμα και η ΣτΕ 2754/2012. Σημειώνεται, πάντως, ότι διαφορετική ήταν η προσέγγιση του ΣτΕ στην απόφαση ΣτΕ Ολ 4506/2014. Εκρινε συναφώς ότι η απόφαση της Συγκλήτου του EMΠ, με την οποία επιδιώκεται η οικονομική τακτοποίηση των μελών Δ.Ε.Π. του οικείου Ιδρύματος, εν σχέσει με την απόδοση της παρακράτησης ύψους 15% επί των αμοιβών που εισέπραξαν από άσκηση ελευθέριου επαγγέλματος στον ΕΛΚΕ, υποχρέωση που προβλέπεται από το άρθρο 15 του Ν. 2817/2000 και την υπ’ αριθ. Φ. 35/10506/ΙΒ/31.1.2002 ΚΥΑ των Υπουργών Οικονομικών και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων, δεν αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, διότι με αυτήν δεν θεσπίζονται πρωτογενώς υποχρεώσεις των αιτούντων, αλλά υπενθυμίζονται στους υπόχρεους - μέλη Δ.Ε.Π. - προς τους οποίους απευθύνεται κατά τρόπο γενικό και απρόσωπο, υποχρεώσεις τους που απορρέουν ευθέως από τις διατάξεις του άρθρου 2 του Ν. 2530/1997, όπως ισχύει μετά τη διάταξη του άρθρου 15 παρ. 1 Ν. 2817/2000 και την προσβαλλόμενη ΚΥΑ και καλούνται αυτοί να καταθέσουν τα αναγκαία παραστατικά στοιχεία για την εφαρμογή των ανωτέρω διατάξεων και την τακτοποίηση των υφισταμένων οφειλών.

Η απόφαση ΣτΕ 1007/2016 θυμίζει την απόφαση του γαλλικού Conseil d’Etat CE 11 février 2010, Μme Borvo (n° 324233, AJDA 2010, 670, chron. S.-J. Liéber/D. Botteghi), με την οποία κρίθηκε παραδεκτή η αίτηση ακύρωσης κατά επιστολής της ασκούσας την εποπτεία υπουργού πολιτισμού στον πρόεδρο του ΔΣ του ομίλου France-Televisions, ΑΕ που ανήκει εξ ολοκλήρου στο Δημόσιο, με την οποία ζήτησε από το ΔΣ να λάβει τα αναγκαία μέτρα για την παύση των διαφημίσεων στα κανάλια εθνικής εμβέλειας, σύμφωνα με το πνεύμα της τότε υπό εξέλιξη νομοθετικής πρωτοβουλίας που απαγόρευε τις τηλεοπτικές διαφημίσεις [βλ. αναλυτικά www.prevedourou.gr, Μια ευέλικτη αίτηση ακύρωσης για το ήπιο δίκαιο (L. Dutheillet de Lamothe/G. Odinet, Un recours souple pour le droit souple, ΑJDA 13/2016, σ. 717)]. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η απόφαση ΣτΕ 1007/2016 εντάσσεται στην προσπάθεια του Δικαστηρίου να διαμορφώσει την έννοια της εκτελεστής διοικητικής πράξης κατά τρόπον ώστε να εξασφαλίσει το παραδεκτό του ενδίκου βοηθήματος και, συνακολούθως, τη δικαστική προστασία του αποδέκτη της πράξης (ΣτΕ Ολ 3976/2009,  3053/2009). Ειδικότερα, ερμηνεύει διασταλτικά τα συστατικά στοιχεία της εκτελεστής πράξης, αντιμετωπίζοντάς την ως «λειτουργική έννοια» [κατά την εύστοχη παρατήρηση του Κ. Γιαννακόπουλου, Ο διάχυτος και παρεμπίπτων δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα υπό το πρίσμα του ευρωπαϊκού κοινοτικού δικαίου, ΕφημΔΔ 6/2009, σ. 825 (842)], δηλαδή ως έννοια ανοικτή, δεκτική εμπλουτισμού από κάθε απρόβλεπτη μελλοντική εξέλιξη και αντλούσα την ενότητά της από τη λειτουργία την οποία επιτελεί, εν προκειμένω την εξασφάλιση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης [για τη σημασία και την εξέλιξη του περιεχομένου της λειτουργικής έννοιας που καθιέρωσε ο Doyen Vedel (στις εξής μελέτες: G. VedelDe l’arrêt Septfonds à l’arrêt Barinstein (La légalité des actes administratifs devant les tribunaux judiciaires) », in JCP 1948. I. 682· του ιδίου, La juridiction compétente pour prévenir, faire cesser ou réparer la voie de fait administrative, in JCP 1950. I. 851), βλ., αντί πολλών, G. Tusseau, Critique d’une métanotion fonctionnelle: La notion (trop) fonctionnelle de “notion fonctionnelle”, RFDA 4/2009, σ. 641]).

3. Το δεύτερο σημείο είναι η παροχή διευκρινίσεων ως προς την έννοια του δημόσιου τομέα, κατά το άρθρο 14 του Ν. 2190/1994. Σε σειρά ΠΕ του ΣτΕ του 1992 σχετικά με πδ που προέβλεπαν την έξοδο νομικών προσώπων από τον δημόσιο τομέα, διευκρινίζεται ότι από το σύνολο των διατάξεων (παρ. 6 του άρθρ. 1 του Ν. 1256/1982, στο άρθρο 19 του Ν. 1682/1987, όπως αυτό τροποποιήθηκε με την παρ. 10 του άρθρ. 22 του Ν. 1735/1987 και στο άρθρο 51 του Ν 1892/1990) στις οποίες απαντούσε ο όρος αυτός προκύπτει ότι δημόσιος τομέας είναι το ιδιαίτερο νομικό καθεστώς που προκύπτει από επιμέρους νομοθετήματα που αφορούν σε περιορισμούς προσήκοντες ή συναφείς προς την έννοια της δημόσιας υπηρεσίας και αναγόμενους είτε στην πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού του είτε στην απόκτηση και χρήση πόρων, προς επίτευξη του δημόσιου σκοπού τον οποίον επιδιώκουν. Η ως άνω έννοια του δημόσιου τομέα έχει, κατά συνέπεια, μεταβλητό περιεχόμενο, το οποίο προσδιορίζεται από το εκάστοτε νομοθέτημα που την προβλέπει. Οριοθέτηση του δημόσιου τομέα προβλέπει και το άρθρο 14 του Ν. 2190/1994 για τις ρυθμίσεις του οικείου νόμου, όπως αυτός τροποποιήθηκε και ισχύει. Ειδικότερα, με την παρ.1 του άρθρου 14 του Ν 2190/1994, όπως αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του Ν. 3812/2009, προσδιορίσθηκαν οι φορείς του δημοσίου τομέα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του Ν. 2190/1994, ορίσθηκε δε ότι μεταξύ των φορέων αυτών περιλαμβάνονται και «τα νπιδ που ανήκουν στο Κράτος ή επιχορηγούνται, τακτικώς, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις, από κρατικούς πόρους κατά 50% τουλάχιστον του ετήσιου προϋπολογισμού τους» (περ. η΄). Για την οριοθέτηση του δημοσίου τομέα σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις του ενωσιακού δικαίου [άρθρο 126 ΣΛΕΕ, πρωτόκολλο για τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος, κανονισμός (ΕΚ) 479/2009 του Συμβουλίου της 25ης Μαΐου 2009 (ΕΕ L 145), κανονισμός (ΕΚ) 223/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Μαρτίου 2009 (ΕΕ L 87) για την ανάπτυξη, την παραγωγή και τη διάδοση των ευρωπαϊκών στατιστικών, κανονισμός (ΕΚ) 2223/1996 του Συμβουλίου της 25ης Ιουνίου 1996 (ΕΕ L 310)], με το άρθρο 2 του Ν. 3871/2010 (ΦΕΚ Α΄ 141) προστέθηκε άρθρο 1Β στον Ν. 2362/1995 (ΦΕΚ Α΄ 247) περί Δημοσίου Λογιστικού, με το οποίο ορίσθηκαν τα εξής : «1. Δημόσιος τομέας: περιλαμβάνει την Γενική Κυβέρνηση και τις δημόσιες επιχειρήσεις κατά την έννοια των παραγράφων 1, 2 και 3, καθώς και τους δημόσιους οργανισμούς κατά την έννοια της παραγράφου 6 του άρθρου 1 του Ν. 3429/2005 (ΦΕΚ Α΄ 314). 2. Γενική Κυβέρνηση: περιλαμβάνει την Κεντρική Κυβέρνηση, τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, πρώτου και δεύτερου βαθμού (ΟΤΑ) και τους Οργανισμούς Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ), σύμφωνα με τα κριτήρια του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών (ΕΣΟΛ). 3. Κεντρική Κυβέρνηση: περιλαμβάνει την Κεντρική Διοίκηση και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, καθώς και τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που ελέγχονται και χρηματοδοτούνται κυρίως από την Κεντρική Διοίκηση, εκτός ΟΤΑ και ΟΚΑ.….». Βλ. συναφώς ΣτΕ 2497/2013 (για το νπιδ με την επωνυμία «ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΣ ΜΕΓΑΡΟΥ ΜΟΥΣΙΚΗΣ ΑΘΗΝΩΝ) και  ΣτΕ Ολ 3406/2014 (για τη ΡΑΕ). Eπίσης Α. Μακρυδημήτρη/Μ.-Η. Πραβίτα, Δημόσια Διοίκηση, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σ. 621 επ. και www.prevedourou.gr, Έννοια και οριοθέτηση του δημόσιου τομέα (14-10-2013/24-02-2014/11-03-2015/29-02-2016).

4. Το τρίτο στοιχείο που πρέπει να επισημανθεί ως προς την απόφαση ΣτΕ 1007/2016 είναι ότι το Δικαστήριο δεν κάνει χρήση της πρώτης και ηπιότερης δικονομικής δυνατότητας που του παρέχει το άρθρο 22 του Ν 4274/2014 (άρθρο 50 πα. 3α του πδ 18/1989), δηλαδή δεν εκδίδει αναβλητική απόφαση ώστε να δώσει στη Διοίκηση την ευκαιρία να θεραπεύσει την πλημμέλεια της προσβαλλόμενης πράξης, εν προκειμένω την πλημμελή αιτιολογία. Τούτο διότι η πράξη στερείται παντελώς αιτιολογίας, οπότε, κατ’ ουσία, η Διοίκηση θα έπρεπε να επαναλάβει τη διαδικασία έκδοσης στο σύνολό της. Λαμβανομένων υπόψη αφενός του ότι, οσάκις το Δικαστήριο εφήρμοσε την ως άνω διάταξη, η Διοίκηση δεν αξιοποίησε τη σχετική ευκαιρία (βλ. αποφάσεις ΣτΕ Ολ 4003/2014 και 4446/2015, αποφάσεις ΣτΕ 534/2015 και ΣτΕ 642/2015 του Ε΄ Τμήματος, απόφαση ΣτΕ 3937/2014 του Δ΄ Τμήματος) και, αφετέρου, των συνθηκών της υπό εξέτασης υπόθεσης, ιδίως δε των ελλείψεων και πλημμελειών της πράξης, το Δικαστήριο δεν έκρινε σκόπιμο να παρατείνει εν προκειμένω τη δικονομική εκκρεμότητα. Εύστοχα έχει επισημανθεί ότι η παραμονή της διοικητικής πράξης στον νομικό κόσμο είναι δυνατόν να δημιουργήσει απρόβλεπτες επιπλοκές, στο μέτρο που πιθανότατα θα συνδέεται με πλήθος άλλων πράξεων, των οποίων αποτελεί το νομικό θεμέλιο ή οι οποίες εξαρτώνται από αυτήν και οι οποίες ενδεχομένως θα έχουν αποτελέσει αυτοτελώς αντικείμενο δικαστικής προσβολής (Ηλ. Κουβαρά, Ν. 4274/2014. Οι νέες διατάξεις για την ακυρωτική δίκη: Η θετικοποίηση σε δικονομικό επίπεδο της αρχής της ασφάλειας δικαίου, ΘΠΔΔ 8-9/2014, σ. 718 [724]· Ε. Πρεβεδούρου, Οι συνέπειες του ακυρωτικού ελέγχου-Περιορισμός του ακυρωτικού αποτελέσματος, in ΤιμΤομ Κ. Μενουδάκου, Ο Δικαστής, ο Νόμος και το Περιβάλλον, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη 2016, σ. 307 [328]).

5. Τέλος, η απόφαση παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον και υπό το πρίσμα της συμμόρφωσης της Διοίκησης. Εξηγεί διεξοδικά τις υποχρεώσεις της Διοίκησης σε σχέση με τη σύμφωνη προς τις επιταγές του άρθρου 17 του ΚΔΔιαδ αιτιολόγηση της προσβαλλόμενης και, τελικώς, ακυρωθείσας πράξης. Χωρίς, δηλαδή, να απευθύνει ευθέως διαταγές (injonctions) στη Διοίκηση, καθοδηγεί διεξοδικά τα βήματα της αρμόδιας αρχής, με τον εντοπισμό στο σκεπτικό (σκέψη 8 της απόφασης) των στοιχείων που έπρεπε να ερευνήσει και να εκτιμήσει η αρχή προκειμένου να εκδώσει την πράξη της (χρησιμοποιείται τρεις φορές το ρήμα «ώφειλε»). Με τον τρόπο αυτό, το Δικαστήριο διασφαλίζει την εκτέλεση της απόφασής του, διευκολύνει τη συμμόρφωση της Διοίκησης, υπαγορεύοντάς της κατ’ουσία τις ενέργειες στις οποίες οφείλει να προβεί και μεριμνά, εντός των ορίων των εξουσιών του, για την αποφυγή μελλοντικών ακυρώσεων (ενδεικτικά, Η. Κουβαρά, Η απαγόρευση έκδοσης δικαστικών διαταγών προς τη Διοίκηση: Ένα αναχρονιστικό ταμπού προς επαναδιαπραγμάτευση; ΘΠΔΔ 7/2015, σ. 639· για τη σχετική προβληματική στο πεδίο του γαλλικού δικαίου,  www.prevedourou.gr, Le pouvoir d’ injonction du juge administratif (η εξουσία του διοικητικού δικαστή να απευθύνει «διαταγές» στη διοίκηση), RFDA 3/2015).

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο