Διάσωση ενδίκου βοηθήματος – Όρια εξουσιών του εισηγητή δικαστή κατά το άρθρο 22 πδ 18/1989 (ΣτΕ 935/2017)

Διάσωση ενδίκου βοηθήματος – Όρια εξουσιών του εισηγητή δικαστή κατά το άρθρο 22 πδ 18/1989 (ΣτΕ 935/2017)

1.Η απόφαση ΣτΕ 935/2017 παρουσιάζει ενδιαφέρον για πολλούς λόγους. Κατ’αρχάς επαναλαμβάνει την πάγια νομολογία, αφενός, σχετικά με τη στοιχειοθέτηση παράλειψης οφειλόμενης ενέργειας λόγω μη τήρησης των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 24 Συντάγματος (σκέψη 10 της απόφασης), και, αφετέρου, σχετικά με το περιεχόμενο και τη λειτουργία της αίτησης του ενδιαφερομένου προς τη Διοίκηση για την έκδοση διοικητικής πράξης ως προϋπόθεσης για τη στοιχειοθέτηση δικαστικώς προσβλητής παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (“υποβολή σχετικής αίτησης του διοικουμένου ενώπιον του αρμοδίου οργάνου με συγκεκριμένο περιεχόμενο, συνοδευόμενης από τα απαραίτητα δικαιολογητικά”, ΣτΕ 446/2016 7μ., 3561/2014 7μ). Επίσης, παρέχει διευκρινίσεις όσον αφορά την αρμοδιότητα επιβολής κυρώσεων σε περίπτωση πρόκλησης ρύπανσης, ιδίως δε την οριοθέτηση της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει η Διοίκηση για την επιλογή της κατάλληλης κύρωσης: “σε περίπτωση πρόκλησης ρύπανσης ή υποβάθμισης του περιβάλλοντος, ανεξαρτήτως της αυτοτελούς υποχρέωσης της Κεντρικής Διοίκησης για τη λήψη κατάλληλων μέτρων, τόσο η Κεντρική Διοίκηση όσο και …. η Περιφέρεια, δεν έχουν διακριτική ευχέρεια επιβολής κυρώσεων στους παραβάτες, αλλά δέσμια υποχρέωση. Η υποχρέωση αυτή, ειδικώς για τους πυρήνες βιοτόπου, είναι ιδιαιτέρως έντονη, βασιζόμενη στις διατάξεις του εσωτερικού, αλλά και του διεθνούς δικαίου (ΣτΕ 3974-3978/2010, ΣτΕ 2680/2003). Το είδος της επιβαλλομένης κύρωσης ανήκει κατ’ αρχήν στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, υπό τους όρους και προϋποθέσεις του άρθρου 30 του ν. 1650/1986, συνδέεται δε με τη φύση και την έκταση της προκαλουμένης ρύπανσης ή υποβάθμισης του περιβάλλοντος και τη δυνατότητα αποτροπής τους. Σε περίπτωση όμως έντονης υποβάθμισης ή καθ’ υποτροπή πρόκλησης ρύπανσης ή αν επιχείρηση που δραστηριοποιείται στην περιοχή και προκαλεί οχλήσεις στο περιβάλλον παραλείπει να συμμορφωθεί προς τα υποδεικνυόμενα μέτρα, ως και όταν η λήψη αποτελεσματικών μέτρων είναι ανέφικτη, τότε δεν αρκεί η επιβολή αλλεπάλληλων προστίμων, αλλά προβλέπεται κατά νόμο η διακοπή της βλαπτικής για το περιβάλλον δραστηριότητας. Κατά την έννοια, τέλος, των διατάξεων του άρθρου 30 παρ. 2 του ν. 1650/1986 η Περιφέρεια, έχει την αρμοδιότητα να επιβάλλει την προσωρινή απαγόρευση ή οριστική διακοπή λειτουργίας επιχείρησης που προκαλεί ρύπανση ή άλλη υποβάθμιση του περιβάλλοντος” (σκέψη 11).

2. Το μεγαλύτερο ενδιαφέρον της απόφασης έγκειται, πάντως, στην παροχή διευκρινίσεων ως προς τα όρια της δικονομικής εξουσίας του ακυρωτικού δικαστή, ειδικότερα δε του εισηγητή της υπόθεσης, να διασώσει το ένδικο βοήθημα της αίτησης ακύρωσης, αξιοποιώντας τη διάταξη του άρθρου 22 του πδ 18/1989. Η διάταξη αυτή προβλέπει το καθήκον του εισηγητή να συγκεντρώνει αυτεπάγγελτα κάθε χρήσιμο στοιχείο για τη διερεύνηση της υπόθεσης και να ζητά από τους διαδίκους να προσκομίσουν αποδεικτικά στοιχεία ή στοιχεία που λείπουν. Πρόκειται για εξουσία που συνδέεται με το ανακριτικό σύστημα, έκφανση του οποίου αποτελεί και ο αυτεπάγγελτος δικαστικός έλεγχος των διαδικαστικών προϋποθέσεων [1]. Το Δικαστήριο, θέτοντας τα όρια του αυτεπάγγελτου ελέγχου του εισηγητή δικαστή στο ΣτΕ, τόνισε ότι η εξουσία του δεν φθάνει μέχρι του σημείου θεραπείας τουόλως αορίστου περιεχομένου της αιτήσεως του διαδίκου προς τη Διοίκηση”, η οποία αποτελεί προϋπόθεση στοιχειοθέτησης της (εκτελεστής) παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας [2], η οποία συνιστά, με τη σειρά της, προϋπόθεση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης, ως αντικείμενο της δικαστικής προσβολής. Πράγματι, παρόμοια ενέργεια του εισηγητή δικαστή, η οποία συγκεκριμενοποιεί την αίτηση του διοικουμένου προς τη Διοίκηση και θεραπεύει τις πλημμέλειές της, “θα μπορούσε να καταστήσει εκ των υστέρων παραδεκτή μία αίτηση ακυρώσεως που είχε ασκηθεί απαραδέκτως, κατά προφανή παραγνώριση της αρχής της ισότητας των διαδίκων”. Είναι γεγονός ότι, υπό το πρίσμα της νομολογίας του Δικαστηρίου του Στρασβούργου για το δικαίωμα παροχής έννομης προστασίας διαμορφώθηκε και στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας μια τάση περιορισμού των δικονομικών απαραδέκτων, ιδίως αυτών που είναι νομολογιακής κατασκευής (διεξοδική ανάλυση του κ. Αθ. Ράντου για τη νομολογία σχετικά με την εξέταση της ομοδικίας και του εννόμου συμφέροντος [3] και την κατάθεση του δικογράφου ενώπιον οποιασδήποτε δημόσιας αρχής) [4]. Όπως διευκρινίζει, πάντως, το Δικαστήριο, η προσπάθεια διάσωσης του ενδίκου βοηθήματος δεν μπορεί να φθάνει μέχρι του σημείου υποκατάστασης του δικαστή στον διάδικο και της εκ μέρους του συμπλήρωσης “ειδικής δικονομικής προϋπόθεσης” [5], ούτε να παραγνωρίζει την ισότητα των διαδίκων.

3. Από την πάγια μέχρι τούδε νομολογία προκύπτει ότι η διάσωση του ενδίκου βοηθήματος μπορεί να επιχειρείται με την ελαστική και ευέλικτη ερμηνεία και εφαρμογή δικονομικών διατάξεων για τις προϋποθέσεις του παραδεκτού, όπως έπραξε πρόσφατα ο δικαστής σε μια σειρά αποφάσεων του Β΄ Τμήματος. Η ελαστική ερμηνεία αφορά τις διατάξεις περί συνδρομής και  τεκμηρίωσης του εννόμου συμφέροντος. Το Δικαστήριο δέχεται κατ’αρχάς, ότι σε περίπτωση στην οποία η προσβαλλόμενη κανονιστική πράξη περί καθορισμού της τιμής εκκίνησης σε ορισμένη ζώνη ισχύει μόνο για παρελθόν, ήτοι για χρονικό διάστημα προηγούμενο της δημοσίευσής της, ως εκδιδόμενη στο πλαίσιο της συμμόρφωσης της Διοίκησης προς απόφαση του Δικαστηρίου, με την οποία ακυρώθηκε προγενέστερη κανονιστική ρύθμιση περί της τιμής εκκίνησης για την ίδια ζώνη, οι διατάξεις των άρθρων 45 και 47 του πδ 18/1989, ερμηνευόμενες σύμφωνα με τα άρθρα 20 (παρ. 1) και 95 (παρ. 1 και 5) του Συντάγματος, έχουν την έννοια ότι τέτοια πράξη προσβάλλεται παραδεκτώς με αίτηση ακύρωσης από τον βαρυνόμενο με φόρο επί της ακίνητης περιουσίας του στην επίμαχη ζώνη, μολονότι η πράξη αυτή αφορά στο παρελθόν και η χρονική ισχύς της δεν φθάνει στο χρόνο άσκησης της αίτησης ακύρωσής της, καθόσον η αντίθετη ερμηνευτική εκδοχή θα οδηγούσε σε αδικαιολόγητη και ασύμβατη με τις ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις εξαίρεσή της από τον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας. Περαιτέρω, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι, κατά την έννοια των άρθρων 33, 25 και 40 του πδ 18/1989 και του άρθρου 237 ΚΠολΔ, ο ασκών αίτηση ακύρωσης οφείλει, επί ποινή απαραδέκτου της αίτησής του, να επικαλεσθεί και να προσκομίσει με το εισαγωγικό δικόγραφο, με δικόγραφο πρόσθετων λόγων ή με υπόμνημα που κατατίθεται έξι πλήρεις ημέρες πριν από τη συζήτηση (ώστε, με βάση την αρχή της αντιμωλίας, να χορηγείται και στον αντίδικο επαρκής δυνατότητα ελέγχου και αντίκρουσης), τα στοιχεία που αποδεικνύουν την ιδιότητα (π.χ. του κυρίου ακινήτου) στην οποία στηρίζει το έννομο συμφέρον του, εφόσον βέβαια η ιδιότητα αυτή δεν προκύπτει από τον διοικητικό φάκελο της υπόθεσης. Εφαρμογή των ανωτέρω διατάξεων στην κρινόμενη υπόθεση θα είχε ως συνέπεια την απόρριψη της αίτησης ως απαράδεκτης. Για τον λόγο αυτόν, το Δικαστήριο υιοθετεί ελαστική και ευέλικτη ερμηνεία, αποφεύγοντας τον “δικονομισμό” που έγκειται στην απαρέγκλιτη τήρηση του γράμματος των δικονομικών κανόνων. Ελλείψει σαφήνειας των σχετικών διατάξεων και εξαιτίας της αβεβαιότητας ως προς το ακριβές περιεχόμενό τους την οποία δημιουργεί η μέχρι τώρα εφαρμογή τους από το Δικαστήριο, η προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διαδίκου και ο σεβασμός του δικαιώματος δικαστικής προστασίας επιβάλλουν τη μη απόρριψη του ενδίκου βοηθήματος. Πράγματι, το Δικαστήριο, αφενός, έχει ανεχθεί στην πράξη την κατάθεση από τον διάδικο στοιχείων για το έννομο συμφέρον του χωρίς δικόγραφο (αλλά με απλή αίτηση ή εγχείρισή τους στον εισηγητή δικαστή, πριν από την ημέρα της συζήτησης) και, αφετέρου, έχει δεχθεί ότι μπορούν να υποβληθούν τέτοια στοιχεία το αργότερο μέχρι την προτεραία της συζήτησης. Κατά συνέπεια, δέχεται και εν προκειμένω πρόσφορα και επαρκή στοιχεία για την τεκμηρίωση ιδιότητας του αιτούντος, την οποία αυτός επικαλείται προς στήριξη του εννόμου συμφέροντός του (ΣτΕ 1898, 2067, 2068, 2333-2337/2016) [6].

Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας

4. Στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση ΣτΕ 935/2017, ζητείται η ακύρωση της παράλειψης της Διοίκησης να προβεί στις κατά τον νόμο (άρθρα 19 και 30 παρ. 2 του Ν. 1650/1986) οφειλόμενες ενέργειες που συνίστανται: α) στην απαγόρευση οποιασδήποτε οικοδομικής και οικιστικής δραστηριότητας εντός της περιοχής 3 της Ζ.Ο.Ε., όπου βρίσκονται οι πυρήνες του βιότοπου της Γεωργιούπολης-Λίμνης Κουρνά, όπως έχουν καθοριστεί και οριοθετηθεί με το άρθρο 2 του από 22.3.1990 πδ περί καθορισμού Ζώνης Οικιστικού Ελέγχου (Δ΄ 211), β) στην ανάκληση των οικοδομικών αδειών της Πολεοδομίας Χανίων, βάσει των οποίων έχουν οικοδομηθεί και λειτουργούν στις ως άνω περιοχές ξενοδοχειακά συγκροτήματα, καθώς και γ) στον χαρακτηρισμό ως αυθαιρέτων όλων των υφιστάμενων κτισμάτων στις ανωτέρω περιοχές και στην κατεδάφιση αυτών. Είναι εντυπωσιακό ότι στη σκέψη 14 της απόφασης ΣτΕ 935/2017 διατυπώνονται τρεις λόγους απόρριψης της αίτησης ακύρωσης: 1. Λαμβανομένου υπόψη του περιεχομένου της αίτησης του αιτούντος προς τον Νομάρχη Χανίων, η οποία αφορά γενικώς και αορίστως στη διακοπή όλων ανεξαιρέτως των ανθρωπογενών δραστηριοτήτων εντός του πυρήνα του βιοτόπου δεν στοιχειοθετείται, εν προκειμένω, παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, κατά την έννοια του άρθρου 45 παρ. 4 του πδ 18/1989, εκ μέρους της Διοίκησης, η οποία, κατ’ αρχήν, προέβη σε ενέργειες για την προστασία του επίδικου βιοτόπου, συνιστάμενες στην πραγματοποίηση αυτοψιών, ελέγχων και επιβολής κυρώσεων στις περιπτώσεις που διαπιστώθηκαν παραβάσεις της περιβαλλοντικής και πολεοδομικής νομοθεσίας. Δηλαδή, αφενός, δεν υποβλήθηκε σαφής και συγκεκριμένη αίτηση προς τη Διοίκηση [η οποία αποτελεί τη διοικητική προδικασία του ενδίκου βοηθήματος της αίτησης ακύρωσης κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας] και, αφετέρου, η Διοίκηση προέβη σε συγκεκριμένες ενέργειες για την προστασία του επίδικου βιοτόπου. 2. Δεδομένου ότι δεν είχε υποβληθεί αίτημα προς τη Διοίκηση για ανάκληση των αναφερομένων στην κρινόμενη αίτηση οικοδομικών αδειών των ξενοδοχείων ούτε για τον χαρακτηρισμό ως αυθαιρέτων και την κατεδάφιση συγκεκριμένων κτισμάτων, δεν συντελέσθηκε προεχόντως για τον λόγο αυτό σχετική παράλειψη οφειλόμενων νόμιμων ενεργειών, αφού για την στοιχειοθέτηση παράλειψης απαιτείται κατάθεση αίτησης στη Διοίκηση που χαρακτηρίζεται από πληρότητα και σαφήνεια, δηλαδή ο ιδιώτης διευκρινίζει ποιά ακριβώς ρύθμιση ζητεί από τη Διοίκηση [7] (βλ. ΣτΕ 1376/2016, 2815/2012, 3824/2007). 3.  Η Διοίκηση δεν έχει, κατ’αρχήν, υποχρέωση ανάκλησης των παρανόμων πράξεών της (βλ. ΣτΕ 855/2016, 90/2016) [8], πλην ρητής και αδιάστικτης διάταξης νόμου, συνεπώς δεν γεννάται εν προκειμένω παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.

5. Η αίτηση ακύρωσης απορρίπτεται ως απαράδεκτη [και όχι ως αβάσιμη], διότι δεν στρέφεται κατά εκτελεστής πράξης διοικητικής αρχής, εν προκειμένω κατά παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, η οποία δεν στοιχειοθετείται. Δεν συντρέχει, δηλαδή, η σχετική με τη φύση της προσβαλλόμενης πράξης προϋπόθεση του παραδεκτού [άρθρο 95 παρ. 1 στοιχείο α΄, του Συντάγματος]. Πρόκειται για μια από τις περιπτώσεις, κατά τις οποίες το Δικαστήριο, ακολουθώντας αντίστροφη πορεία, διέρχεται από το βάσιμο για να ελέγξει το παραδεκτό του ενδίκου βοηθήματος. Πράγματι, η δίκη της παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας είναι ιδιότυπη, στο μέτρο που ο έλεγχος του βασίμου απορροφάται από τον έλεγχο του παραδεκτού, εφόσον η διαπίστωση της νομικής  υποχρέωσης της Διοίκησης προς ενέργεια αποτελεί όρο συντέλεσης της πλασματικής πράξης της παράλειψης, η οποία συνιστά αντικείμενο δεκτικό δικαστικής προσβολής, δηλαδή προϋπόθεση του παραδεκτού της αίτησης ακύρωσης [9].

 

[1] Π. Λαζαράτος, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, δεύτερη έκδοση, Θέμις, Αθήνα, 2014, αρ. περ. 132, 532.

[2] Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, Σάκκουλας, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2005, σ.133-147.

[3] Πρόσφατη νομολογιακή εξέλιξη στις ΣτΕ 2067, 2068, 2336/2016.

[4] Πανεπιστήμιο Πειραιώς/Ελεγκτικό Συνέδριο/Δικηγορικός Σύλλογος Πατρών, ΙΔ Συμπόσιο, Η δικαστική προστασία του πολίτη της ΕΕ στα Ευρωπαϊκά Δικαστήρια, 2010, σ. 199-202.

[5] Σημειώνεται, πάντως, ότι η νομολογία αντιμετωπίζει με επιείκεια ως προς τον ιδιώτη που ζητεί δικαστική προστασία τα ζητήματα που ανάγονται στι αποδεικτικές λειτουργίες της αίτησης, ιδίως όταν η Διοίκηση δεν έχει τηρήσει την επιμέλεια που οφείλει να επιδεικνύει, πχ δεν έχει θέσει αριθμό πρωτοκόλλου και ημερομηνία σε έγγραφη αίτηση [ΣτΕ 3046/1996], ή ακόμη και αν λείπει η υπογραφή του αιτούντος [ΣτΕ 2424/2003]. Βλ. Κ. Γώγου, δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, όπ.π., σ. 149.

[6] βλ. Ι. Δημητρακόπουλος, Zητήματα πρόσβασης στον ακυρωτικό δικαστή και έκταση των εξουσιών του σε σχέση με τον καθορισμό των αντικειμενικών αξιών των ακινήτων (πρόσφατη νομολογία Β΄ Τμήματος ΣτΕ - βάση της εισήγησης του Ι. Δημητρακόπουλου, Παρέδρου ΣτΕ, στο από 15.3.2017 σεμινάριο του Τομέα Δημοσίου Δικαίου της Νομικής Σχολής Α.Π.Θ.) (humanrightscaselaw.gr)

[7] Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, Σάκκουλας, όπ.π., σ. 140 επ.

[8] ΣτΕ 855/2016: κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή εφόσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει, κατ’ αρχήν, υποχρέωση να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η κατά νόμο προθεσμία προσβολής, ή εκείνες που έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς. ……η παράλειψη απόφανσης επί αιτήματος ανάκλησης ατομικής διοικητικής πράξης ως παράνομης, με την άπρακτη πάροδο τριμήνου, δεν συνιστά περίπτωση προσβλητής με αίτηση ακύρωσης παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας

[9] Κ. Γώγος, Η δικαστική προσβολή παραλείψεων της διοίκησης, Σάκκουλας, όπ.π., σ. 75, 220, 258.  

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο