Γενικό Διοικητικό Δίκαιο: Έννοια και οριοθέτηση του δημόσιου τομέα (1-3 και 6-3-2017, 26/27-2-2018)

Έννοια και οριοθέτηση του δημόσιου τομέα

Άρθρο 1 παρ. 6 του Νόμου 1256/1982

6. Η αληθινή έννοια της παρ. 1 του άρθρου 9 του νόμου 1232/1982 για την "επαναφορά σε ισχύ, τροποποίηση και συμπλήρωση των διατάξεων του Ν.Δ. 4352/1964 και άλλες διατάξεις"  είναι ότι στο δημόσιο τομέα περιλαμβάνονται όλοι οι κρατικοί φορείς ανεξάρτητα από το καθεστώς δημοσίου ή ιδιωτικού ή μικτού δικαίου που τους διέπει,  ήτοι:

α) οι Κρατικές ή Δημόσιες υπηρεσίες, όπως εκπροσωπούνται από το νομικό πρόσωπο του Δημοσίου,

β) οι Κρατικοί ή Δημόσιοι Οργανισμοί σαν κρατικά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΗ: Κατά το άρθρο 19 παρ. 5 του Ν. 1586/1986 (Α 37): "Η αληθινή έννοια της περίπτωσης β΄ της παραγράφου 6 του άρθρου 1 του ν. 1256/1982 είναι ότι σ' αυτή περιλαμβάνονται και οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης"),

γ) οι Κρατικές ή Δημόσιες και παραχωρηθείσες επιχειρήσεις όπως η Δημόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισμού, ο Οργανισμός Τηλεπικοινωνιών Ελλάδος, η Ελληνική Ραδιοφωνία - Τηλεόραση κλπ,

δ) Τα Κοινωφελή Ιδρύματα του Αστικού Κώδικα που περιήλθαν στο Δημόσιο και χρηματοδοτούνται ή επιχορηγούνται απ` αυτό. "Και προκειμένου για τα μέλη της Ακαδημίας Αθηνών εφ` όσον το σύνολο των ακαθαρίστων απολαβών αυτών από έξοδα παράστασης ως μελών της Ακαδημίας, συντάξεις, μισθούς ενεργείας, υπερβαίνουν τις ακαθάριστες αποδοχές του Προέδρου του Αρείου Πάγου, όπως ορίζονται στο άρθρο 6 αρ. 1 αυτού το νόμου". (Το εντός " " εδάφιο της περ.δ` προστέθηκε με το άρθρο 25 του Ν. 1320/1983 (ΦΕΚ Α 6),

ε) οι Τραπεζιτικές και άλλες ανώνυμες εταιρείες στις οποίες είτε τα κατά τις προηγούμενες περιπτώσεις νομικά πρόσωπα έχουν το σύνολο ή την πλειοψηφία των μετοχών του εταιρικού κεφαλαίου είτε έχουν κρατικό προνόμιο ή κρατική επιχορήγηση, όπως η Τράπεζα Ελλάδος, η Αγροτική Τράπεζα, η Εθνική Τράπεζα, η Κτηματική Τράπεζα, η Εμπορική Τράπεζα, η Ελληνική Τράπεζα Βιομηχανικής Αναπτύξεως κ.α.

στ) τα κρατικά νομικά πρόσωπα που έχουν χαρακτηρισθεί από το νόμο ή τα δικαστήρια ως νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, όπως ο Οργανισμός Συγκοινωνιών Ελλάδος, ο Αυτόνομος Σταφιδικός Οργανισμός και που χρηματοδοτούνται ή επιχορηγούνται από οποιοδήποτε των προναφερομένων νομικών προσώπων,

 ζ) Οι θυγατρικές ανώνυμες εταιρείες των πιο πάνω Νομικών Προσώπων των εδαφίων α΄ - στ` αυτής της παραγράφου που ελέγχονται άμεσα ή έμμεσα από αυτά.

Βλ. ΣτΕ 1716/2016, 964/2016, 3360/2015, 1464/2015, 404/2015

Αρθρο 51 του του Νόμου 1892/1990

Επαναοριοθέτηση του δημόσιου τομέα

1.  Ο  κατά  τις  διατάξεις  του  άρθρου  1  παρ. 6 του ν. 1256/1982  δημόσιος τομέας περιλαμβάνει μόνο:

α. Τις κάθε είδους δημόσιες υπηρεσίες,  που  υπάγονται  στο  νομικό  πρόσωπο του Δημοσίου και εκπροσωπούνται από αυτό.

"β.Τα κάθε είδους Ν.Π.Δ.Δ., εξαιρουμένων των Χρηματιστηρίων Αξιών, της Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς και της Επιτροπής Eποπτείας της Ιδιωτικής Ασφάλισης, είτε αυτά αποτελούν οργανισμούς κατά τόπο είτε καθ` ύλην αυτοδιοίκησης." «η Επιτροπή Λογιστικής Τυποποίησης και Ελέγχων».

*** Η περ. β΄ , όπως είχε συμπληρωθεί με την παρ.9 άρθρου 18  Ν. 2198/1994 αντικαταστάθηκε ως άνω με την παρ. 6 του άρθρου 3 του Ν. 3229/2004 (ΦΕΚ Α 38).

*** Οι λέξεις «η Επιτροπή Λογιστικής Τυποποίησης και Ελέγχων» της περ.β΄ προστέθηκαν με το άρθρο 25 Ν.4170/2013,ΦΕΚ Α 17/23.1.2013.

γ.   Τις   κάθε  είδους  κρατικές  ή  δημόσιες  και  παραχωρηθείσες  επιχειρήσεις και οργανισμούς,  "καθώς και νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου δημόσιου χαρακτήρα που  επιδιώκουν κοινωφελείς ή άλλους δημόσιους σκοπούς."

***Η εντός " " φράση προστέθηκε με την παρ. 6 του άρθρου 4 του Ν. 1943/1991 (ΦΕΚ Α 50).

δ. Τις τράπεζες που ανήκουν στο νομικό πρόσωπο του  Δημοσίου,  είτε  στο σύνολό τους είτε κατά πλειοψηφία και

ε.  Τις  κάθε  είδους θυγατρικές εταιρείες των νομικών προσώπων που  αναφέρονται στις περιπτώσεις β` και γ` αυτού του άρθρου, εκτός από τις  επιχειρήσεις των Ο.Τ.Α.

2. Η κατά τις διατάξεις της προηγούμενης παραγράφου  επαναοριοθέτηση  του  δημόσιου  τομέα  δεν θίγει την έκταση εφαρμογής των διατάξεων του  άρθρου 44 του Ν.   1882/1990,  οι  οποίες  κατισχύουν  των  γενικών  ή  ειδικών καταστατικών διατάξεων φορέων του κατά την παρ. 6 του άρθρου 1  του  Ν. 1256/1982 ευρύτερου δημόσιου τομέα που προβλέπουν ένταξη στο  μόνιμο προσωπικό υπαλλήλων που είχαν προσληφθεί ως έκτακτοι....

***ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΗ:Για μερική ή ολική έξοδο φορέων από δημόσιο τομέα, βλέπε διατάξεις άρθρων 30 παρ. 1 Ν. 1914/90 και 22 Ν. 1947/91 και τα βάσει  αυτών εκδοθέντα ΠΔ.

ΑΠ 19/2013

Όπως προκύπτει από τις διατάξεις του άρθρ. 103 §§ 7 και 8 του Συντάγματος, όπως ισχύουν μετά την αναθεώρηση του έτους 2001, ο ευρύτερος δημόσιος τομέας καθορίζεται κάθε φορά από τον νόμο. Από τις διατάξεις των άρθρ. 9§1 του Ν. 1232/1982, 1§6 του Ν. 1256/1982 και 51 του Ν. 1892/1990 συνάγεται ότι η Τράπεζα της Ελλάδος δεν περιλαμβάνεται στον δημόσιο τομέα, αφού δεν ανήκει στο νομικό πρόσωπο του Δημοσίου, στο σύνολό της ή κατά πλειοψηφία, έχει συσταθεί ως ανώνυμη εταιρεία και συνιστά από τη φύση της νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, στο οποίο το Δημόσιο και οι δημόσιες επιχειρήσεις, δεν μπορούσαν να κατέχουν αμέσως ή εμμέσως μετοχές αυτής κατά ποσό που υπερβαίνει στο σύνολο το 1/10 του ονομαστικού κεφαλαίου της, .... Ενόψει όμως και των αναφερομένων στα άρθρα 2§1 εδ. α΄ έως ζ΄ και 4§1 του καταστατικού της αρμοδιοτήτων, που της έχουν ανατεθεί και των προνομίων που της έχουν παραχωρηθεί από τη σύστασή της και μεταγενεστέρως και ιδιαίτερα του εκδοτικού προνομίου της και της διαχείρισης του εξωτερικού συναλλάγματος, η ΤτΕ δεν είναι ούτε νομικό πρόσωπο καθαρά ιδιωτικού δικαίου, αλλά έχει ιδιότυπο διφυή χαρακτήρα, νομικού μεν προσώπου ιδιωτικού δικαίου, ως προς την άσκηση από μέρους της των τραπεζικών εργασιών και τις σχέσεις της με το προσωπικό της και τους πελάτες της, δημοσίου δε δικαίου ως προς τη διαχείριση του εξωτερικού συναλλάγματος ή την άσκηση του εκδοτικού προνομίου της, ως προς τις οποίες ασκεί δημόσια εξουσία. Επομένως, ο υπάλληλος της Τράπεζας αυτής, ο οποίος αποχωρεί από την υπηρεσία του, δικαιούται την προβλεπόμενη από τις διατάξεις των άρθρων.... αποζημίωση χωρίς τους περιορισμούς των διατάξεων των άρθρων .... όπως αυτές συμπληρώθηκαν και τροποποιήθηκαν, αφού η Τράπεζα της Ελλάδος, δεν υπάγεται στον ευρύτερο δημόσιο τομέα (ΑΠ Ολ 1/2006).

Βλ. και ΣτΕ Ολ 3014/2014, σκέψη 9: Η Τράπεζα της Ελλάδας είναι νομικό πρόσωπο διφυούς χαρακτήρα, δηλαδή λειτουργεί ως νπδδ όταν ασκεί κατά νόμο αρμοδιότητες συνδεόμενες με την άσκηση δημόσιας εξουσίας για την προστασία της χρηματοοικονομικής σταθερότητας και την ενίσχυση της εμπιστοσύνης του κοινού στο χρηματοπιστωτικό σύστημα [ν. 3601/2007«Ανάληψη και άσκηση δραστηριοτήτων από τα πιστωτικά ιδρύματα, επάρκεια ιδίων κεφαλαίων των πιστωτικών ιδρυμάτων και των επιχειρήσεων παροχής επενδυτικών υπηρεσιών και λοιπές διατάξεις» (Α΄ 178)]. Κατά συνέπεια, οι πράξεις που εκδίδει ο Διοικητής της ΤτΕ ή τα όργανα που έχει ο ίδιος εξουσιοδοτήσει κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του για την εποπτεία επί των πιστωτικών ιδρυμάτων και τον έλεγχο της πίστεως είναι εκτελεστές διοικητικές πράξεις, προσβαλλόμενες με αίτηση ακύρωσης.

ΣτΕ ΠΕ 159/1992

Ο όρος "δημόσιος τομέας" απαντάται στην παρ. 6 του άρθρ. 1 του Ν. 1256/1982, στο άρθρο 19 του Ν. 1682/1987, όπως αυτό τροποποιήθηκε με την παρ. 10 του άρθρ. 22 του Ν. 1735/1987 και στο άρθρο 51 του Ν 1892/1990. Από το σύνολο των διατάξεων αυτών προκύπτει ότι δημόσιος τομέας είναι το ιδιαίτερο νομικό καθεστώς που προκύπτει από επιμέρους νομοθετήματα που αφορούν σε περιορισμούς προσήκοντες ή συναφείς προς την έννοια της δημόσιας υπηρεσίας και αναγόμενους είτε στην πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού του είτε στην απόκτηση και χρήση πόρων, προς επίτευξη του δημόσιου σκοπού τον οποίον επιδιώκουν. Συνεπώς, έξοδος από τον δημόσιο τομέα σημαίνει κατά βάση έξοδο, δηλαδή αποδέσμευση από το ιδιαίτερο αυτό νομικό καθεστώς.

Από τις διατάξεις των άρθρων 23 παρ. 2, 29 παρ. 3 και 106 παρ. 3 του    Συντάγματος, συνάγεται ότι οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας για το κοινωνικό σύνολο, όπως είναι ιδίως η ύδρευση, η ενέργεια και οι επικοινωνίες, ασκούν πράγματι δημόσια υπηρεσία. Διότι, ασχέτως του ιδιωτικού προσωπείου των, οι επιχειρήσεις αυτές επιδιώκουν τον δημόσιο σκοπό της διασφαλίσεως στο κοινωνικό σύνολο εκείνων των ζωτικών αγαθών, χωρίς τα οποία δεν υφίστανται οι ομαλοί όροι για την κατά τα σύγχρονα κριτήρια αξιοπρεπή διαβίωση του ανθρώπου και την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και δραστηριότητάς του, που εγγυώνται τα άρθρα 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος. Κατά συνέπεια, και στις δημόσιες αυτές επιχειρήσεις ισχύει η αρχή της συνεχούς λειτουργίας που διέπει τη Δημόσια Διοίκηση. Τη θεμελιώδη αυτή αρχήν ουδείς, εντός ή εκτός των δημοσίων επιχειρήσεων, επιτρέπεται να διαταράξη, διότι αυτή τελεί υπό την εγγύηση του κράτους, που οφείλει να την πραγματώνει αυτοδυνάμως, οσάκις απειλείται. Ως εκ τούτου, οι δημόσιες επιχειρήσεις που παρέχουν αγαθά ζωτικής σημασίας, ασχέτως του νομικού των ενδύματος, τελούν πάντοτε υπό την εξάρτηση και εποπτεία του κράτους, από την οποία δεν δύνανται να εξέλθουν.

Από τις συνταγματικές, όμως, αυτές διατάξεις, ιδίως δε από εκείνη της παρ. 3 του άρθρ. 106, συνάγεται ότι ο νομοθέτης δεν δεσμεύεται με τον ίδιο τρόπο καθόσον αφορά τη νομική μορφή των εν λόγω δημοσίων επιχειρήσεων, οι οποίες, επομένως, επιτρέπεται να λειτουργούν είτε κατά τους κανόνες του δημοσίου δικαίου, είτε κατά τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου, ανήκουσες στην τελευταία αυτή περίπτωση είτε αποκλειστικώς στο Κράτος, είτε εν μέρει σε αυτό, είτε τέλος σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, εξυπηρετούν τον δημόσιο σκοπό με τη μέθοδο της παραχωρήσεως ή άλλως πως (CONCESSION). Λόγω όμως του κατά τα ανωτέρω δημοσίου σκοπού τους, οι επιχειρήσεις αυτές θα πρέπει πάντοτε να λειτουργούν υπό τη νομική εγγύηση και εποπτεία του Κράτους, ούτως ώστε να παρέχουν συνεχώς προς το κοινωνικό σύνολο καλής ποιότητας αγαθά και υπηρεσίες. Κατά ταύτα, οι ανωτέρω εξουσιοδοτικές διατάξεις, με τις οποίες ουδόλως θίγεται η κρατική εποπτεία των ως άνω δημοσίων επιχειρήσεων, αλλ’ επιτρέπεται απλώς η αποδέσμευσή τους από περιοριστικές διατάξεις που αφορούν ιδίως στην κατάσταση των υπαλλήλων τους, στο καθεστώς των προμηθειών τους και της εκτελέσεως των έργων τους, με ταυτόχρονη δυνατότητα αυξήσεως του κεφαλαίου τους δια της αγοράς μετοχών από ιδιώτες, υπό τους όρους του άρθρου 25 του Ν. 1914/1990, δεν αντίκεινται στις προειρημένες συνταγματικές διατάξεις. Οίκοθεν δε νοείται ότι επί των εν λόγω επιχειρήσεων εξακολουθούν να ισχύουν και οι κείμενες περί αυτών διατάξεις όσον αφορά την εποπτεία του κράτους και την συνεχή παροχή των υπ’ αυτών παραγομένων προϊόντων και παρεχομένων υπηρεσιών.

Νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που δεν υπάγονται στην κατηγορία των οργανισμών και επιχειρήσεων του ευρύτερου δημόσιου τομέα

Θα πρέπει να τονισθεί στο σημείο αυτό ότι πρόσφατοι νόμοι για τη δημιουργία νομικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου που ιδρύονται για τη διαχείριση της περιουσίας του Δημοσίου ή άλλων ΝΠΔΔ, όπως το ΤΑΙΠΕΔ, η ΕΤΑΔ, το ΝΠΙΔ του άρθρου 58 του Ν. 4009/2011 προβλέπουν ρητώς ότι τα εν λόγω μορφώματα δεν υπάγονται στην κατηγορία των οργανισμών και επιχειρήσεων του ευρύτερου δημόσιου τομέα και δεν εφαρμόζονται σ’ αυτά οι διατάξεις που διέπουν τους οργανισμούς και επιχειρήσεις που ανήκουν άμεσα ή έμμεσα στο Δημόσιο.

Ειδικότερα, το ΤΑΙΠΕΔ έχει αποκλειστικό σκοπό την αξιοποίηση περιουσιακών στοιχείων της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου, καθώς και περιουσιακών στοιχείων ΝΠΔΔ ή των δημοσίων επιχειρήσεων των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου, άμεσα ή έμμεσα, στο Δημόσιο ή σε ΝΠΔΔ, σύμφωνα με τις επικρατούσες συνθήκες της αγοράς και με εγγυήσεις πλήρους διαφάνειας, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι των εσόδων. Το ΤΑΙΠΕΔ λειτουργεί σύμφωνα με τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, διέπεται από τις διατάξεις της νομοθεσίας περί ΑΕ, δεν υπάγεται στην κατηγορία των οργανισμών και επιχειρήσεων του ευρύτερου δημόσιου τομέα και δεν εφαρμόζονται σε αυτό, καθώς και στις εταιρείες των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ανήκει εξ ολοκλήρου, άμεσα ή έμμεσα, στο Ταμείο, οι διατάξεις που διέπουν εταιρείες που ανήκουν άμεσα ή έμμεσα στο Δημόσιο. Το προϊόν αξιοποίησης χρησιμοποιείται αποκλειστικά για την αποπληρωμή του δημοσίου χρέους της χώρας. Επομένως, η ως άνω ανώνυμη εταιρεία, η οποία δεν υπάγεται στις δεσμεύσεις του δημόσιου τομέα, εξυπηρετεί υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, το οποίο έγκειται στη διαχείριση του χρέους προς αποκατάσταση της αξιοπιστίας της χώρας [Βλ. ΣτΕ 1415/2013, Ολ 2181-2187, 1902, 1903, 1906/2014].

Με τα άρθρα 184 επ. του Ν. 4389/2016, Επείγουσες διατάξεις για την εφαρμογή της συμφωνίας δημοσιονομικών στόχων και διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και άλλες διατάξεις, συνιστάται ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία «Ελληνική Εταιρεία Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε.». Στις διεθνείς σχέσεις, η Εταιρεία θα χρησιμοποιεί την επωνυμία «Hellenic Corporation of Assets and Participations», («H.C.A.P.»), η οποία αποκτά νομική προσωπικότητα με την καταχώριση του Καταστατικού της στο Γ.Ε.ΜΗ. της Γενικής Γραμματείας Εμπορίου. Η Εταιρεία διέπεται από τις διατάξεις του παρόντος νόμου και συμπληρωματικά από τις διατάξεις του κ.ν. 2190/1920. Η Εταιρεία δεν ανήκει στο δημόσιο ή ευρύτερο δημόσιο τομέα, όπως αυτός εκάστοτε ορίζεται. Οι διατάξεις που αναφέρονται σε δημόσιες επιχειρήσεις, υπό την έννοια του ν. 3429/2005 (Α ́314), δεν εφαρμόζονται ως προς την Εταιρεία, εκτός αν αυτό ρητά προβλέπεται στον παρόντα νόμο. Από την απόκτηση της νομικής προσωπικότητας της Εταιρείας τα κατωτέρω νομικά πρόσωπα, των οποίων το μετοχικό κεφάλαιο ή οι τίτλοι που το ενσωματώνουν μεταβιβάζονται στην Εταιρεία ή συστήνονται σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος, θεωρούνται για τους σκοπούς του παρόντος νόμου άμεσες θυγατρικές (οι «άμεσες θυγατρικές»):

α. Το Ταμείο Χρηματοπιστωτικής Σταθερότητας.

β. Το Ταμείο Αξιοποίησης της Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου του Ν. 3986/2011 (Α ́ 152) («ΤΑΙΠΕΔ»).

γ. Η Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίου ΑΕ του ν. 2636/1998 (Α ́ 198) («ΕΤΑΔ»).

δ. Η Εταιρεία Δημοσίων Συμμετοχών Α.Ε., η οποία συστήνεται σύμφωνα με την παράγραφο 8.

ΕΤΑ ΑΕ

Η Εταιρεία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ» (ΕΤΑ ΑΕ) [ιδρύθηκε το 1998, με τον Ν. 2636/1998, με την επωνυμία «Ανώνυμη Εταιρεία Αξιοποίησης Περιουσίας ΕΟΤ». Με τον Ν. 2837/2000 μετονομάστηκε σε «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ» και, στη συνέχεια, το 2004, με τον Ν. 3270/2004 σε «Εταιρεία Τουριστικής Ανάπτυξης (ΕΤΑ) ΑΕ»] διέπεται, κατ’ αρχήν, από τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου, λειτουργεί όμως χάριν του δημοσίου συμφέροντος και έχει ως σκοπό τη διοίκηση, διαχείριση και αξιοποίηση της περιουσίας του Εθνικού Οργανισμού Τουρισμού (ΕΟΤ), ο οποίος αποτελεί ΝΠΔΔ και εξυπηρετεί τον δημόσιο σκοπό της προαγωγής και ανάπτυξης του εθνικού τουρισμού. Στην περιουσία αυτή περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, κινητά και ακίνητα πράγματα ή επιχειρηματικές μονάδες που ανήκουν στην κυριότητα του ΕΟΤ ή τα οποία τελούν, απλώς, υπό τη διοίκηση και διαχείριση ή υπό την εκμετάλλευση αυτού, με οποιαδήποτε νομική μορφή. Για την πραγματοποίηση του σκοπού της, η εν λόγω εταιρεία μπορεί να ενεργεί οποιαδήποτε πράξη διαχείρισης ή διάθεσης των περιουσιακών αυτών στοιχείων. Κατά τον ιδρυτικό της νόμο, η εν λόγω εταιρεία ελεγχόταν εξ ολοκλήρου από το Ελληνικό Δημόσιο, στο οποίο ανήκε το σύνολο των μετοχών της. Προβλέφθηκε βεβαίως αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου και δυνατότητα εισόδου της εταιρείας αυτής στο Χρηματιστήριο Αξιών Αθηνών ή σε διεθνές χρηματιστήριο, σε καμία όμως περίπτωση το Δημόσιο δεν μπορούσε να απολέσει την απόλυτη πλειοψηφία (51%) των μετοχών της, ποσοστό το οποίο, με το άρθρο 39 παρ. 4 του Ν. 3105/2003, περιορίσθηκε σε 34%, πράγμα που επιτρέπει πλέον τον έλεγχο της εταιρίας από ιδιώτες. Το 2011 η εταιρεία απορρόφησε την εταιρεία Ολυμπιακά Ακίνητα ΑΕ [Ν. 3943/2011. Σύμφωνα με το άρθρο 47 του νόμου αυτού, μετονομάσθηκε και πάλι σε «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ»], ενώ τον Δεκέμβριο του ίδιου έτους συγχωνεύτηκε και με την Κτηματική Εταιρεία του Δημοσίου (ΚΕΔ) ΑΕ, επίσης με απορρόφηση, δυνάμει των διατάξεων του Ν. 4002/2011 [σε συνδυασμό με την υπ’ αρ. Δ6Α 1162069 ΕΞ 2011 ΚΥΑ (ΦΕΚ Β΄ 2779/2011)], λαμβάνοντας πλέον την επωνυμία «Εταιρεία Ακινήτων Δημοσίου (ΕΤΑΔ) ΑΕ». Η ΕΤΑΔ ανήκει κατά 100% στο Ελληνικό Δημόσιο και εποπτεύεται από το Υπουργείο Οικονομικών, ενώ ειδικά για τα ακίνητα κυριότητας ΕΟΤ εποπτεύεται και από το Υπουργείο Τουρισμού.  Σημειώνεται μάλιστα ότι, σε αντιδιαστολή προς το ΝΙΠΔ του Ν. 4009/2011, το οποίο δεν διαχειρίζεται τη «δημόσια» αλλά την ιδιωτική και μόνο περιουσία των ΑΕΙ, η ΕΤΑΔ διαχειρίζεται και αξιοποιεί και τα δημόσια τουριστικά ακίνητα του ΕΟΤ, δηλαδή τα ακίνητα που προορίζονται για άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού ο οποίος συνίσταται στην κοινοχρησία τους. [Η ιδιωτική περιουσία του κράτους ή άλλων ΝΠΔΔ αποτελείται από πράγματα ή άλλα περιουσιακά στοιχεία που δεν εξυπηρετούν άμεσα το δημόσιο συμφέρον. Πρόκειται για στοιχεία που αποκτώνται στο πλαίσιο της συναλλακτικής δραστηριότητας της διοίκησης, η σχέση τους δε με το δημόσιο συμφέρον  είναι έμμεση, έγκειται δηλαδή στο ότι τα έσοδα που προσκομίζει εισρέουν στο ταμείο του κράτους ή άλλων δημοσίων φορέων και μειώνουν τις γενικές τους δημοσιονομικές ανάγκες  με αποτέλεσμα τη μείωση ή τη μη αύξηση των οικονομικών επιβαρύνσεων των πολιτών (βλ. ενδεικτικά Π. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, αρ. περ. 1166 επ.)]. Το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε, σε μια σειρά αποφάσεων της Ολομέλειας, ότι η παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων ή ακινήτων της δημόσιας περιουσίας του ΕΟΤ είναι εκτελεστή διοικητική πράξη διότι ενέχει άσκηση δημόσιας εξουσίας. Eπομένως, καίτοι εκδίδεται από ΝΠΙΔ (την τότε «ΕΤΑ ΑΕ») υπόκειται, κατ’ εφαρμογή του νομικού πλάσματος των νομικών προσώπων διφυούς χαρακτήρα, στον ακυρωτικό έλεγχο του διοικητικού δικαστή [ΣτΕ Ολ 891-897/2008].

Ο Δημόσιος Τομέας υπό το πρίσμα του ενωσιακού δικαίου

Για την οριοθέτηση του δημοσίου τομέα σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις του ενωσιακού δικαίου [άρθρο 126 ΣΛΕΕ, πρωτόκολλο για τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος, κανονισμός (ΕΚ) 479/2009 του Συμβουλίου της 25ης Μαΐου 2009 (ΕΕ L 145), κανονισμός (ΕΚ) 223/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Μαρτίου 2009 (ΕΕ L 87) για την ανάπτυξη, την παραγωγή και τη διάδοση των ευρωπαϊκών στατιστικών, κανονισμός (ΕΚ) 2223/1996 του Συμβουλίου της 25ης Ιουνίου 1996 (ΕΕ L 310)], με το άρθρο 2 του Ν. 3871/2010 (ΦΕΚ Α΄ 141) προστέθηκε άρθρο 1Β στον Ν. 2362/1995 (ΦΕΚ Α΄ 247) περί Δημοσίου Λογιστικού, με το οποίο ορίσθηκαν τα εξής : «1. Δημόσιος τομέας: περιλαμβάνει την Γενική Κυβέρνηση και τις δημόσιες επιχειρήσεις κατά την έννοια των παραγράφων 1, 2 και 3, καθώς και τους δημόσιους οργανισμούς κατά την έννοια της παραγράφου 6 του άρθρου 1 του Ν. 3429/2005 (ΦΕΚ Α΄ 314). 2. Γενική Κυβέρνηση: περιλαμβάνει την Κεντρική Κυβέρνηση, τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, πρώτου και δεύτερου βαθμού (ΟΤΑ) και τους Οργανισμούς Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ), σύμφωνα με τα κριτήρια του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών (ΕΣΟΛ). 3. Κεντρική Κυβέρνηση: περιλαμβάνει την Κεντρική Διοίκηση και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, καθώς και τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που ελέγχονται και χρηματοδοτούνται κυρίως από την Κεντρική Διοίκηση, εκτός ΟΤΑ και ΟΚΑ.….». To Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε συναφώς τα εξής με την απόφαση ΣτΕ 2497/2013: «Προκειμένου να υπαχθεί ένα ΝΠΙΔ στον τομέα της Γενικής Κυβέρνησης, εξετάζεται αν το εν λόγω νομικό πρόσωπο ελέγχεται και χρηματοδοτείται κατά κύριο λόγο από την Κεντρική Διοίκηση. Η κατάταξη, συνεπώς, ενός ΝΠΙΔ στο καταρτιζόμενο από την ΕΛ.ΣΤΑΤ. Μητρώο Φορέων Γενικής Κυβέρνησης προϋποθέτει εξειδίκευση και εφαρμογή επί του συγκεκριμένου νομικού προσώπου των καθοριζομένων στο νόμο κριτηρίων, βάσει των υποβαλλομένων στοιχείων σχετικά με την διοίκηση και την χρηματοδότηση του εν λόγω νομικού προσώπου… η κατάταξη ενός φορέα στον τομέα της Γενικής Κυβέρνησης έχει έννομες συνέπειες για την λειτουργία του, δεδομένου, κυρίως, ότι συνεπάγεται την εφαρμογή επί αυτού ενός ειδικού πλέγματος διατάξεων σχετικών με την οικονομική του διαχείριση, εν όψει του ότι… τα οικονομικά στοιχεία του εν λόγω φορέα λαμβάνονται υπ’ όψιν για τον καθορισμό του ύψους του δημοσίου ελλείμματος και του δημοσίου χρέους». Ο νόμος καθορίζει τα κριτήρια, αλλά η πράξη της ΕΛΣΤΑΤ περί κατάταξης του ΝΠΙΔ στο μητρώο Γενικής Κυβέρνησης υπόκειται στον ακυρωτικό έλεγχο του ΣτΕ.

Βλ. και ΣτΕ Ολ 3406/2014: Στο Μητρώο Φορέων Γενικής Κυβέρνησης κατατάσσονται όλοι οι φορείς, τα στοιχεία της οικονομικής διαχείρισης των οποίων λαμβάνονται υπόψη για τον προσδιορισμό του δημόσιου ελλείμματος και του δημόσιου χρέους, κατά τα οριζόμενα στον Κανονισμό 479/2009 (ΣτΕ 2497/2013). Στην προκειμένη περίπτωση, σύμφωνα με τα οριζόμενα στις διατάξεις του άρθρου 1Β του ν. 2362/1995, οι οποίες παραπέμπουν στους σχετικούς ορισμούς του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών οι Ανεξάρτητες αρχές και, συνεπώς, και η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας, εντάσσονται στις κρατικές υπηρεσίες (Κεντρική Διοίκηση), οι οποίες αποτελούν μέρος της Κεντρικής Κυβέρνησης, η Κεντρική δε Κυβέρνηση υπάγεται στον τομέα της Γενικής Κυβέρνησης. Εξάλλου, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, κατά τα έτη 2008-2012 η ΡΑΕ κατατασσόταν στο καταρτιζόμενο από την ΕΛ.ΣΤΑΤ. Μητρώο Φορέων Γενικής Κυβέρνησης, και ειδικότερα στον Υποτομέα S1311.2 της Γενικής Κυβέρνησης, που περιλαμβάνει τα νομικά πρόσωπα της Κεντρικής Κυβέρνησης και τις δημόσιες επιχειρήσεις. Σύμφωνα, άλλωστε, και με το άρθρο 1 παρ. 2 του Κανονισμού (ΕΚ) 479/2009, οι διατάξεις του οποίου παραπέμπουν στο Ευρωπαϊκό Σύστημα Λογαριασμών (ΕΣΛ 1995), ο δημόσιος τομέας περιλαμβάνει και τον υποτομέα «κεντρική διοίκηση» (S. 1311). Τα ανωτέρω, όμως, δεδομένα, ενόψει και του ότι, κατά τις διατάξεις του ως άνω άρθρου 1Β του ν.2362/1995, ο προϋπολογισμός της ΡΑΕ, παρά την αυτοτέλειά του, αποτελεί τμήμα του κρατικού προϋπολογισμού, ως μόνη συνέπεια έχουν ότι τα οικονομικά αποτελέσματα της Αρχής λαμβάνονται υπόψη για τον καθορισμό του ύψους του δημόσιου ελλείμματος και του δημόσιου χρέους, ουδόλως δε θίγεται, εξ αυτού και μόνον, η κατοχυρωμένη από το δίκαιο της Ε.Ε. και το εσωτερικό δίκαιο κατά τα άνω ανεξαρτησία της ΡΑΕ.

Απόφαση ΣτΕ 1007/2016

Με την απόφαση ΣτΕ 1007/2016, το Συμβούλιο της Επικρατείας παρέχει διευκρινίσεις  ως προς την έννοια του δημόσιου τομέα, κατά το άρθρο 14 του Ν. 2190/1994. Όπως προαναφέρθηκε, σε σειρά ΠΕ του ΣτΕ του 1992 σχετικά με πδ που προέβλεπαν την έξοδο νομικών προσώπων από τον δημόσιο τομέα, διευκρινίζεται ότι από το σύνολο των διατάξεων (παρ. 6 του άρθρ. 1 του Ν. 1256/1982, στο άρθρο 19 του Ν. 1682/1987, όπως αυτό τροποποιήθηκε με την παρ. 10 του άρθρ. 22 του Ν. 1735/1987 και στο άρθρο 51 του Ν 1892/1990) στις οποίες απαντούσε ο όρος αυτός προκύπτει ότι δημόσιος τομέας είναι το ιδιαίτερο νομικό καθεστώς που προκύπτει από επιμέρους νομοθετήματα που αφορούν σε περιορισμούς προσήκοντες ή συναφείς προς την έννοια της δημόσιας υπηρεσίας και αναγόμενους είτε στην πρόσληψη και την υπηρεσιακή κατάσταση του προσωπικού του είτε στην απόκτηση και χρήση πόρων, προς επίτευξη του δημόσιου σκοπού τον οποίον επιδιώκουν. Η ως άνω έννοια του δημόσιου τομέα έχει, κατά συνέπεια, μεταβλητό περιεχόμενο, το οποίο προσδιορίζεται από το εκάστοτε νομοθέτημα που την προβλέπει. Οριοθέτηση του δημόσιου τομέα προβλέπει και το άρθρο 14 του Ν. 2190/1994 για τις ρυθμίσεις του οικείου νόμου, όπως αυτός τροποποιήθηκε και ισχύει. Ειδικότερα, με την παρ. 1 του άρθρου 14 του Ν 2190/1994, όπως αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 1 του Ν. 3812/2009, προσδιορίσθηκαν οι φορείς του δημοσίου τομέα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των διατάξεων του Ν. 2190/1994, ορίσθηκε δε ότι μεταξύ των φορέων αυτών περιλαμβάνονται και «τα νπιδ που ανήκουν στο Κράτος ή επιχορηγούνται, τακτικώς, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις, από κρατικούς πόρους κατά 50% τουλάχιστον του ετήσιου προϋπολογισμού τους» (περ. η΄). Για την οριοθέτηση του δημοσίου τομέα σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις του ενωσιακού δικαίου [άρθρο 126 ΣΛΕΕ, πρωτόκολλο για τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος, κανονισμός (ΕΚ) 479/2009 του Συμβουλίου της 25ης Μαΐου 2009 (ΕΕ L 145), κανονισμός (ΕΚ) 223/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 11ης Μαρτίου 2009 (ΕΕ L 87) για την ανάπτυξη, την παραγωγή και τη διάδοση των ευρωπαϊκών στατιστικών, κανονισμός (ΕΚ) 2223/1996 του Συμβουλίου της 25ης Ιουνίου 1996 (ΕΕ L 310)], με το άρθρο 2 του Ν. 3871/2010 (ΦΕΚ Α΄ 141) προστέθηκε άρθρο 1Β στον Ν. 2362/1995 (ΦΕΚ Α΄ 247) περί Δημοσίου Λογιστικού, με το οποίο ορίσθηκαν τα εξής : «1. Δημόσιος τομέας: περιλαμβάνει την Γενική Κυβέρνηση και τις δημόσιες επιχειρήσεις κατά την έννοια των παραγράφων 1, 2 και 3, καθώς και τους δημόσιους οργανισμούς κατά την έννοια της παραγράφου 6 του άρθρου 1 του Ν. 3429/2005 (ΦΕΚ Α΄ 314). 2. Γενική Κυβέρνηση: περιλαμβάνει την Κεντρική Κυβέρνηση, τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, πρώτου και δεύτερου βαθμού (ΟΤΑ) και τους Οργανισμούς Κοινωνικής Ασφάλισης (ΟΚΑ), σύμφωνα με τα κριτήρια του Ευρωπαϊκού Συστήματος Λογαριασμών (ΕΣΟΛ). 3. Κεντρική Κυβέρνηση: περιλαμβάνει την Κεντρική Διοίκηση και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, καθώς και τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που ελέγχονται και χρηματοδοτούνται κυρίως από την Κεντρική Διοίκηση, εκτός ΟΤΑ και ΟΚΑ.….». Εν προκειμένω, το Συμβούλιο της Επικρατείας ακύρωσε την υπ’αριθμ. ΔΙΔΑΔ/Φ.81/106/οικ.5875/5.3.2014 πράξη του Γενικού Γραμματέα του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης σχετικά με την υπαγωγή του  Νομικού Προσώπου Ιδιωτικού Δικαίου (Ν.Π.Ι.Δ.) με την επωνυμία «Οργανισμός Μεγάρου Μουσικής Θεσσαλονίκης (Ο.Μ.Μ.Θ.)», που εδρεύει στη Νέα Παραλία Θεσσαλονίκης (25ης Μαρτίου και Παραλία), στις διατάξεις του άρθρου δεύτερου παρ.1β του ν. 3845/2010 περί απογραφής του απασχολουμένου από αυτό προσωπικού και εντάξεώς του στην Ενιαία Αρχή Πληρωμής. Βλ. συναφώς ΣτΕ 2497/2013 (για το νπιδ με την επωνυμία «ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΣ ΜΕΓΑΡΟΥ ΜΟΥΣΙΚΗΣ ΑΘΗΝΩΝ) και  ΣτΕ Ολ 3406/2014 (για τη ΡΑΕ). Περαιτέρω, ΣτΕ 1587/2016, 1880/2017, 2966/2017

ΣτΕ 3374/2017 (ενδιαφέρουσα από άποψη δικονομικού δικαίου, ερμηνεία του άρθρου 32 παρ. 3 του πδ 18/1989): η κρινόμενη αίτηση ακυρώσεως ασκείται απαραδέκτως κατά των ρητώς προσβαλλόμενων στο εισαγωγικό δικόγραφο πράξεων, δηλαδή, του υπ’ αριθμ. πρωτ. ... εγγράφου του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, το οποίο ως πληροφοριακό έγγραφο στερείται εκτελεστότητας, και της υπ’ αριθμ. .... (Β΄474/24.3.2011) απόφασης του Υπουργού Οικονομικών, η οποία προσβλήθηκε εκπροθέσμως. Ως εκ τούτου, εφόσον δεν υπάρχει παραδεκτώς προσβαλλόμενη με το εισαγωγικό δικόγραφο της κρινόμενης αίτησης πράξη, τα ανωτέρω προσβαλλόμενα Μητρώα φορέων Γενικής Κυβέρνησης, κατά το μέρος που σε αυτά συμπεριλήφθηκε το αιτούν Ερευνητικό Πανεπιστημιακό Ινστιτούτο, και η τεκμαιρόμενη, κατά τους ισχυρισμούς του αιτούντος, απόρριψη από την ΕΛ.ΣΤΑΤ. της από 24.7.2015 αίτησης εξαίρεσής του από το οικείο Μητρώο δεν μπορούν να θεωρηθούν ως παραδεκτώς συμπροσβαλλόμενες πράξεις, μεταγενέστερες μάλιστα του χρόνου ασκήσεως της αιτήσεως ακυρώσεως, αλλά οι πράξεις αυτές υπέκειντο αυτοτελώς σε αίτηση ακυρώσεως (βλ. ΣτΕ 3804/2001 Ολ., 4385/2015, 1153/2010). Επομένως, δεδομένου ότι η, κατά το άρθρο 32 παρ. 3 του π.δ/τος 18/1989, συνέχιση της δίκης προϋποθέτει ότι η εκκρεμής αίτηση ακυρώσεως με την οποία επιδιώκεται η δημιουργία διοικητικής διαφοράς ασκείται παραδεκτώς, ανεπιτρέπτως ζητείται με τα από 28.9.2015, 9.2.2016 και 25.10.2016 δικόγραφα του άρθρου 32 παρ. 3 του π.δ/τος 18/1989 η συνέχιση της παρούσας δίκης, ενώ, περαιτέρω, απαραδέκτως επιχειρείται η διεύρυνση του αντικειμένου της δίκης με τα από 15.10.2013 και 7.2.2014 δικόγραφα προσθέτων λόγων (βλ. ΣτΕ 3804/2001 Ολ., 2636/2009 Ολ., 2391/2016).

Eπίσης Α. Μακρυδημήτρη/Μ.-Η. Πραβίτα, Δημόσια Διοίκηση, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, σ. 621 επ. και www.prevedourou.gr, Έννοια και οριοθέτηση του δημόσιου τομέα (14-10-2013/24-02-2014/11-03-2015/29-02-2016).

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο