Ι. Αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1918-1920/2025: συνταγματικότητα των διατάξεων του μέρους Δ΄ του Ν. 5094/2024, ο οποίος προβλέπει τη δυνατότητα ίδρυσης στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή τρίτων χωρών συμβαλλόμενων στη GATS, με τη μορφή συνεργασίας τους με ελληνικούς μη κερδοσκοπικούς εκπαιδευτικούς φορείς, τα ΝΠΠΕ, τα οποία παρέχουν τριτοβάθμια εκπαίδευση και χορηγούν πτυχία στο όνομα του αλλοδαπού ιδρύματος, τα οποία ισχύουν αυτομάτως στην Ελλάδα, παρέχοντας πλήρη επαγγελματικά και ακαδημαϊκά δικαιώματα.
Πρόκειται για τις πιο «αμφιλεγόμενες» αποφάσεις του 2025, με αντικείμενο το νομικό καθεστώς της λειτουργίας ιδιωτικών ΑΕΙ και τη συμβατότητά του προς το Σύνταγμα. Πέρα από την έντονη αντιπαράθεση πλειοψηφίας και μειοψηφίας στο ίδιο το κείμενο των αποφάσεων, το ζήτημα προκάλεσε ζωηρές θεωρητικές συζητήσεις, στο πλαίσιο των οποίων υποστηρίχθηκαν εκ διαμέτρου αντίθετες απόψεις ως προς τη δυνατότητα φιλικής προς το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 του Συντάγματος υπό το πρίσμα της θεωρίας του «επαυξημένου» Συντάγματος. Το πρόβλημα της συνταγματικότητας του νόμου 5094/2024 τέθηκε με ιδιαίτερη οξύτητα, λαμβανομένου υπόψη ότι σε πολύ πρόσφατη νομολογία του, κατηγορηματικά το Συμβούλιο της Επικρατείας τόνιζε ότι «η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται στην Ελλάδα αποκλειστικώς από ιδρύματα που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, πλήρως αυτοδιοικούμενα, απαγορεύεται δε απολύτως η σύσταση σχολών ανώτατης εκπαίδευσης από ιδιώτες, ασχέτως του προορισμού ή του χαρακτήρα των σχολών αυτών».
Η συλλογιστική της πλειοψηφίας έχει προδήλως εμπνευστεί από τη γνωμοδότηση των καθηγητών Σκουρή/Βενιζέλου και μπορεί να συνοψιστεί στην προσπάθεια, πρώτον, «διασταλτικής» ερμηνείας των διατάξεων του ενωσιακού δικαίου, ιδίως δε του άρθρου 49 ΣΛΕΕ για την ελευθερία εγκατάστασης και των άρθρων 13 και 14 του Χάρτη, υπό την έννοια ότι υποχρεώνουν κράτος μέλος, στο οποίο έχει θεσπισθεί σύστημα οργανώσεως ανώτατης εκπαιδεύσεως, που παρέχεται αποκλειστικά από το Κράτος, να επιτρέψει την εγκατάσταση στην επικράτειά του και μη κρατικών φορέων, για την παροχή από αυτούς ανώτατης εκπαιδεύσεως και τη χορήγηση πτυχίων με αυτόματη ακαδημαϊκή αναγνώριση και, δεύτερον, σύμφωνης προς το ενωσιακό δίκαιο ερμηνείας του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 του Συντάγματος υπό το πρίσμα του άρθρου 28 παρ. 2 και 3 και της σχετικής ερμηνευτικής δήλωσης
Ειδικότερα:
Κατά την πλειοψηφία, η ρύθμιση των παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του ισχύοντος Συντάγματος, για την παροχή ανώτατης εκπαίδευσης αποκλειστικά από ΝΠΔΔ, με την εξαίρεση των Συνταγμάτων του 1968 και του 1973 της περιόδου της δικτατορίας, δεν απαντάται σε κανένα από τα προϋφιστάμενα Συντάγματα. Η ρύθμιση αυτή έχει ως θεμελιώδη στόχο την παροχή υψηλού επιπέδου ανώτατης εκπαίδευσης, η οποία, κατά τον χρόνο θέσπισης του Συντάγματος του έτους 1975, υπό την ιδιαίτερη συγκυρία και τις εξαιρετικές ιστορικές περιστάσεις, λόγω της προηγηθείσας δικτατορίας, θεωρήθηκε ότι διασφαλίζεται αποκλειστικά με τη λειτουργία πανεπιστημίων υπό τη μορφή ΝΠΔΔ.
Στη συνέχεια αναφέρεται στη σχέση Συντάγματος και ενωσιακού δικαίου, ιδίως δε στο άρθρο 28 παρ. 2 και 3 και στην ερμηνευτική δήλωση από τις οποίες απορρέει, αφενός υποχρέωση εφαρμογής της ενωσιακής έννομης τάξης στην εσωτερική, περαιτέρω δε υποχρέωση εναρμόνισης των συνταγματικών διατάξεων με τους κανόνες του ενωσιακού δικαίου. Γίνεται παραπομπή στο 406/1980 Πρακτικό Επεξεργασίας και στην κλασική νομολογία του ΔΕΕ (COSTA/ENEL (1964), SIMMENTHAL, Popławski) που κατοχυρώνει την αρχή της υπεροχής του δικαίου της Ένωσης έναντι του δικαίου των κρατών μελών. Η αρχή αυτή επιβάλλει σε όλες τις αρχές των κρατών μελών να διασφαλίζουν την πλήρη αποτελεσματικότητα των κανόνων της Ένωσης, υποδηλώνει δε ότι το δε δίκαιο των κρατών μελών δεν μπορεί να επηρεάσει την αποτελεσματικότητα που αναγνωρίζεται στους κανόνες αυτούς στο έδαφος των εν λόγω κρατών … . Περαιτέρω, σε περίπτωση που είναι αδύνατη η σύμφωνη προς τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης ερμηνεία της εθνικής νομοθεσίας, το εθνικό δικαστήριο στο οποίο έχει ανατεθεί, στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς του, η εφαρμογή των κανόνων του δικαίου της Ένωσης έχει την υποχρέωση να διασφαλίζει την πλήρη αποτελεσματικότητά τους, αφήνοντας εν ανάγκη αυτεπαγγέλτως ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη διάταξη της εθνικής νομοθεσίας, έστω και μεταγενέστερη, χωρίς να υποχρεούται να ζητήσει ή να αναμείνει την προηγούμενη εξαφάνισή της είτε διά της νομοθετικής οδού είτε μέσω οποιασδήποτε άλλης συνταγματικής διαδικασίας.
Προσπαθεί, ακολούθως, να υπερβεί το «εμπόδιο» της υποστηρικτικής αρμοδιότητας της Ένωσης στον τομέα της εκπαίδευσης, όπως αυτή ρυθμίζεται στα άρθρα 6 και 165, 166 ΣΛΕΕ, επισημαίνοντας ότι η εκπαίδευση δεν εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής των θεμελιωδών ελευθεριών. Ειδικότερα, μολονότι το δίκαιο της Ένωσης δεν θίγει την αρμοδιότητα των κρατών μελών όσον αφορά, αφενός, το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος, καθώς και την πολιτιστική και γλωσσική τους πολυμορφία και, αφετέρου το περιεχόμενο και την οργάνωση της επαγγελματικής εκπαίδευσης, όπως προκύπτει από το άρθρο 165 παρ. 1 και το άρθρο 166 παρ. 1 ΣΛΕΕ, εντούτοις, τα κράτη μέλη οφείλουν κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς τους αυτής, να τηρούν το δίκαιο της Ένωσης και, ειδικότερα, τις διατάξεις για την ελευθερία εγκατάστασης. [Όπως επισήμανε ο Γενικός Εισαγγελέας επί της υποθέσεως Cilevičs, «το γεγονός ότι ο πολιτισμός και η εκπαίδευση αποτελούν τομείς οι οποίοι εμπίπτουν σε μεγάλο βαθμό στην αρμοδιότητα των κρατών μελών … δεν σημαίνει ότι οι τομείς αυτοί δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, ούτε σημαίνει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να ρυθμίζουν τους τομείς αυτούς κατά το δοκούν, εάν τούτο συνεπάγεται παράβαση διάταξης του δίκαιου της Ένωσης», καθώς και ότι «… ο πολιτισμός και η εκπαίδευση δεν είναι νησίδες άβατες από την επιρροή του δικαίου της Ένωσης» (σκ. 42-43 προτάσεων)].
Επιπλέον, η πλειοψηφία δέχεται ότι στο άρθρο 49 ΣΛΕΕ κατοχυρώνεται η ελευθερία εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης από υπήκοο ενός κράτους-μέλους στο έδαφος άλλου κράτους-μέλους. Συνεπώς, ένα κράτος-μέλος δεν μπορεί, επικαλούμενο εθνική ρύθμιση, ακόμα και συνταγματικού επιπέδου, να αποκλείσει την παροχή, παραλλήλως προς τη δημόσια, οποιασδήποτε μορφής ιδιωτικής ανώτατης εκπαίδευσης. Η επ’ αμοιβή διοργάνωση μαθημάτων τριτοβάθμιας εκπαίδευσης είναι οικονομική δραστηριότητα που εμπίπτει στο κεφάλαιο της Συνθήκης, το οποίο αφορά το δικαίωμα εγκατάστασης (άρθρο 49), εφόσον ασκείται από υπήκοο ενός κράτους μέλους εντός άλλου κράτους μέλους με τρόπο σταθερό και συνεχή μέσω κύριας ή δευτερεύουσας εγκατάστασης εντός του τελευταίου αυτού κράτους μέλους [Γίνεται παραπομπή στη νομολογία του ΔΕΕ (αποφάσεις Cilevičs, σκ. 52, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, απόφαση της 6.10.2020, C-66/2018, μείζων σύνθεση, σκ. 160-163, απόφαση της 13.11.2003, απόφαση Neri, C-153/2002, σκ. 39). Επισημαίνεται ότι ο οικονομικός χαρακτήρας μίας δραστηριότητας είναι ανεξάρτητος από οποιαδήποτε επιδίωξη κέρδους (ΔΕΕ απόφαση της 23.2.2016, C- 179/2014, Επιτροπή κατά Ουγγαρίας, σκ. 154, και της 18.12.2007, C- 281/2006, Judt, σκ. 33), με αποτέλεσμα η άσκηση δραστηριότητας από φορέα μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα να μην αίρει τον οικονομικό χαρακτήρα αυτής (ΔΕΕ απόφαση της 14.7.2022, C-436/2020, ASADE, σκ. 63, απόφαση της 19.6.2014, C-574/2012, Centro Hospitalar, σκ. 33 και απόφαση της 23.12.2009, C-305/2008, CoNISMa, σκ. 45). Εξάλλου, παγίως γίνεται δεκτό ότι η δραστηριότητα, που συνίσταται στην παροχή πανεπιστημιακής διδασκαλίας, δεν συνιστά δραστηριότητα που συνδέεται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας (ανωτ. απόφαση Cilevičs, σκ. 57, που αφορά παροχή τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, απόφαση Jundt, σκ. 38). Επίσης, κρίθηκε ότι, σύμφωνα με το άρθρο 49 παρ. 1 ΣΛΕΕ, απαγορεύονται οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκατάστασης των υπηκόων ενός κράτους μέλους στο έδαφος άλλου κράτους μέλους (ανωτ. απόφαση Cilevičs, σκ. 60). Περαιτέρω, κατά τη νομολογία του ΔΕΕ, θεωρείται ως περιορισμός της ελευθερίας εγκατάστασης κάθε μέτρο το οποίο απαγορεύει, παρακωλύει ή καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση της ελευθερίας αυτής (ανωτ. απόφαση Cilevičs, σκ. 61 και Eπιτροπή κατά Ουγγαρίας, σκ. 167 και 170 και απόφαση της 6.9.2012, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, C-38/2010, σκ. 26)].
Περαιτέρω, το Δικαστήριο επικαλείται την Οδηγία 2006/123/ΕΚ για τις υπηρεσίες, η οποία ρυθμίζει την ελευθερία εγκατάστασης και εφαρμόζεται και σε αμιγώς εσωτερικές υποθέσεις. Με την οδηγία 2006/123/ΕΚ, η οποία έχει μεταφερθεί στην εσωτερική έννομη τάξη με τον ν. 3844/2010, επιδιώκεται η εξάλειψη των εμποδίων για την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών στα κράτη μέλη και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών μεταξύ των κρατών μελών. Στην οδηγία ρυθμίζονται και ζητήματα σχετικά με την ελευθερία εγκατάστασης κατά το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και την αδειοδότηση των παρόχων υπηρεσιών. Στην ελευθερία εγκατάστασης κατά την οδηγία εμπίπτουν και οι υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης. Στο μέτρο που εθνικοί κανόνες, οι οποίοι υποχρεώνουν τους παρέχοντες υπηρεσίες που επιθυμούν να χορηγούν πανεπιστημιακούς τίτλους σπουδών να ζητούν από τις αρμόδιες αρχές την έκδοση πράξεως που τους παρέχει την άδεια προς τούτο, δημιουργούν ένα σύστημα χορηγήσεως άδειας για την παροχή των υπηρεσιών, κατά την έννοια του άρθρου 4 σημείο 6 της οδηγίας αυτής, οι εν λόγω κανόνες πρέπει να είναι σύμφωνοι προς τις επιταγές του κεφαλαίου III της εν λόγω οδηγίας, που ρυθμίζουν δεσμευτικά τέτοιου είδους συστήματα. Ειδικότερα: Πρώτον, το άρθρο 9 παρ. 1 στοιχείο αʹ της οδηγίας απαιτεί το σύστημα χορηγήσεως άδειας να μην εισάγει διακρίσεις εις βάρος του παρέχοντος τις σχετικές υπηρεσίες. Δεύτερον, το άρθρο 9 παρ. 1 στοιχείο βʹ της οδηγίας επιβάλλει να δικαιολογείται η ανάγκη ύπαρξης του συστήματος χορηγήσεως αδείας από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος. Τρίτον, το άρθρο 9 παρ. 1 στοιχείο γʹ της οδηγίας απαιτεί να μη μπορεί να επιτευχθεί ο επιδιωκόμενος σκοπός με άλλο λιγότερο περιοριστικό μέτρο, ιδίως επειδή οι εκ των υστέρων έλεγχοι θα πραγματοποιούνταν με πολύ μεγάλη καθυστέρηση για να είναι πραγματικά αποτελεσματικοί.
Σύμφωνα με την πλειοψηφία, η Συμφωνία GATS για την απελευθέρωση των υπηρεσιών αναγνωρίζει το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης παρόχων υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης προερχόμενων από τρίτες χώρες εν σχέσει προς την ελευθερία εγκατάστασης. Επί τη βάσει της Συμφωνίας αυτής, που είναι διεθνής συμφωνία, της οποίας συμβαλλόμενο μέρος είναι και η Ευρωπαϊκή Ένωση, έχει δε επικυρωθεί και από την Ελλάδα, η Ένωση ανέλαβε δεσμεύσεις σχετικά και με την απελευθέρωση των υπηρεσιών εκπαίδευσης, στις οποίες περιλαμβάνονται και υπηρεσίες τριτοβάθμιας εκπαίδευσης. Τα κύρια δικαιώματα, τα οποία απορρέουν από τη Σύμβαση αυτή είναι το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης και το δικαίωμα πρόσβασης στην αγορά. Το δικαίωμα ίσης μεταχείρισης, δεσμεύει τα συμβαλλόμενα μέρη, εφόσον δεν έχουν διατυπώσει επιφύλαξη. Η GΑTS αποτελεί ενωσιακό δίκαιο και τα κράτη-μέλη της ΕΕ υποχρεούνται να συμμορφώνονται, βάσει του καθήκοντος καλόπιστης συνεργασίας με βάση το άρθρο 4 § 3 ΣΕΕ. Σύμφωνα με την πλειοψηφία, η Ελλάδα, δεδομένου ότι ως προς το δικαίωμα της πρόσβασης στην αγορά διετύπωσε επιφύλαξη, ενώ ως προς το δικαίωμα της ίσης μεταχείρισης ρητά παραιτήθηκε από οποιαδήποτε επιφύλαξη, έχει τη δυνατότητα βάσει της GATS να ρυθμίσει ελεύθερα τα σχετικά ζητήματα, περιοριζόμενη μόνον από τη μη δυνατότητα θέσπισης διακρίσεων. Οι δε πάροχοι υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης τρίτων χωρών αντλούν, δυνάμει της GATS, το δικαίωμα της ελεύθερης εγκατάστασης κατά την οδηγία 2006/123/ΕΚ.
Τέλος, κατά την πλειοψηφία, περαιτέρω έρεισμα της ελευθερίας ίδρυσης λειτουργίας ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων παρέχουν τα άρθρα 13 και 14 παρ. 3 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων. Στον Χάρτη κατοχυρώνεται η ελευθερία ίδρυσης ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και προστατεύεται το πανεπιστήμιο ως θεσμός. Επικαλείται την πρόσφατη νομολογία του ΔΕΕ κατά την οποία, στον Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων κατοχυρώνεται η ελευθερία ίδρυσης ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και προστατεύεται το πανεπιστήμιο ως θεσμός. Τούτο έχει ως συνέπεια να συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας ίδρυσης ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και της ακαδημαϊκής ελευθερίας, που κατοχυρώνονται στον Χάρτη, όταν καλείται σε εφαρμογή, μέτρα που αποκλείουν ή καθιστούν αβέβαιη τη δυνατότητα ίδρυσης ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ή τη δυνατότητα συνέχισης της λειτουργίας ενός υφιστάμενου εκπαιδευτικού ιδρύματος [Με την απόφασή του Επιτροπή κατά Ουγγαρίας το ΔΕΕ για πρώτη φορά ερμήνευσε την ελευθερία εγκατάστασης του άρθρου 49 ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με τις διατάξεις του Χάρτη και, ειδικότερα, από την οπτική της ελευθερίας ίδρυσης ιδιωτικών εκπαιδευτηρίων καθώς και της ακαδημαϊκής ελευθερίας. Σύμφωνα με τον Γενικό Εισαγγελέα επί της υποθέσεως αυτής, «η θέσπιση στο Χάρτη αυτοτελούς θεμελιώδους δικαιώματος για την ίδρυση ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων (εκτός του γενικού κανόνα της επιχειρηματικής ελευθερίας, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 16 του Χάρτη) υποδηλώνει ότι, πέραν της οικονομικής πτυχής, πρέπει να προστατεύεται ιδιαιτέρως αυτή καθεαυτήν η ύπαρξη ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων», και ότι το άρθρο 14 παρ. 3 του Χάρτη «αποσκοπεί στη διαφύλαξη της ύπαρξης ιδιωτικών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, πέραν των κρατικών σχολών και πανεπιστημίων, και στην εξασφάλιση, εν τέλει, της επιδιωκόμενης ποικιλομορφίας στις παρεχόμενες δυνατότητες εκπαίδευσης» (προτάσεις, σκ. 133)].
Ιδιαίτερο ενδιαφέρον για τη σχέση ενωσιακού και εθνικού δικαίου των κρατών μελών έχει η σκέψη 23 της απόφασης και η φιλοευρωπαϊκή προσέγγιση του Δικαστηρίου. Κατά την πλειοψηφία, πάγια είναι η νομολογία του ΔΕΕ, η οποία αποδίδει τη σχέση, που αναπτύσσεται μεταξύ του ενωσιακού δικαίου και του δικαίου των κρατών μελών και αφορά την υποχρέωση τήρησης του ενωσιακού δικαίου από τα κράτη μέλη. Σε περίπτωση που είναι αδύνατη η σύμφωνη προς τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης ερμηνεία της εθνικής νομοθεσίας, το εθνικό δικαστήριο, στο οποίο έχει ανατεθεί στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς του η εφαρμογή των κανόνων του δικαίου της Ένωσης, έχει την υποχρέωση να διασφαλίζει την πλήρη αποτελεσματικότητά τους αφήνοντας εν ανάγκη αυτεπαγγέλτως ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη διάταξη της εθνικής νομοθεσίας, έστω και μεταγενέστερη, χωρίς να υποχρεούται να ζητήσει ή να αναμείνει την προηγούμενη εξαφάνισή της είτε διά της νομοθετικής οδού είτε μέσω οποιασδήποτε άλλης συνταγματικής διαδικασίας (ΔΕΕ απόφαση 9.9.2021, XR, C-107/2019, σκ. 45, απόφαση 24.6.2019, Popławski, C-573/2017, σκ. 58 κ.ά.). Η υποχρέωση δε τήρησης του ενωσιακού δικαίου αφορά και διατάξεις συνταγματικού επιπέδου. Κατά τη νομολογία δε του ΔΕΕ, η επιταγή για διασφάλιση της πλήρους αποτελεσματικότητας του δικαίου της Ένωσης περιλαμβάνει την υποχρέωση των εθνικών δικαστηρίων να τροποποιούν, αν παρίσταται ανάγκη, την πάγια νομολογία τους, σε περίπτωση που αυτή στηρίζεται σε ερμηνεία του εσωτερικού δικαίου, η οποία δεν συμβιβάζεται με το δίκαιο της Ένωσης (ΔΕΕ ανωτέρω απόφαση 9.9.2021, XR C-107/2019, σκ. 47, απόφαση 5.7.2016, Ognyanov, C-614/2014, σκ. 35 κ.ά., βλ. και απόφαση 5.6.2023, Eπιτροπή κατά Πολωνίας, C-204/2021, σκ. 79). Όπως προκύπτει από τα ανωτέρω, εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου στην εθνική έννομη τάξη επιδρά στην ερμηνεία ακόμα και συνταγματικών διατάξεων, οι οποίες έχουν ρητή κατά το γράμμα τους διατύπωση, μπορεί δε να αφορούν και ζητήματα εθνικής δημοκρατικής παράδοσης και τάξης. Στη βασική αυτή σκέψη, το Δικαστήριο αναγνωρίζει ότι η αρχή της υπεροχής το υποχρεώνει να αφήσει ανεφάρμοστη κάθε αντίθετη προς το ενωσιακό δίκαιο διάταξη του εθνικού δικαίου, ακόμη και συνταγματικού επιπέδου. Όπως θα δούμε, παρακάτω, δεν «τόλμησε» να αναγνωρίσει ότι αυτό κατ’ ουσίαν πράττει στη σχολιαζόμενη απόφαση… και οχυρώνεται πίσω από εναρμόνιση και σύμφωνη προς το ενωσιακό δίκαιο ερμηνεία των αντίθετων διατάξεων του Συντάγματος.
Στη συνέχεια, η πλειοψηφία κρίνει ότι δεν υφίσταται νομολογία δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης κρίσιμη για την επίλυση της υπό κρίση διαφοράς, σύμφωνα με την οποία, αντίθετα από όσα γίνονται δεκτά ανωτέρω, το ζήτημα της οργανωτικής μορφής των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων στη Χώρα ως ΝΠΔΔ κατά το άρθρο 16 παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του Συντάγματος, ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της ελληνικής Πολιτείας, ώστε να μην δύναται να τύχει εφαρμογής το άρθρο 49 ΣΛΕΕ και να εμποδίζεται η εξέταση της συμβατότητας της απαγόρευσης ίδρυσης ιδιωτικών σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης προς το δικαίωμα της ελεύθερης εγκατάστασης. Συγκεκριμένα, δεν ασκεί επιρροή, από την άποψη αυτή η απόφαση του ΠΕΚ της 11.2.1992, Τ-16/1990, Παναγιωτοπούλου. Με την απόφασή του αυτή το Πρωτοδικείο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΠΕΚ) έκρινε νόμιμη την απόφαση εξεταστικής επιτροπής διαγωνισμού πρόσληψης υπαλλήλων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, με την οποία αποκλείστηκε υποψήφια, κάτοχος διπλώματος χορηγηθέντος από ιδιωτικό εκπαιδευτικό ίδρυμα με έδρα την Ελλάδα κατόπιν σπουδών που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα, με την αιτιολογία ότι το ανωτέρω δεν συνιστά το απαιτούμενο από την προκήρυξη δίπλωμα «αναγνωρισμένου πανεπιστημίου», διότι το ίδρυμα που το χορήγησε δεν αναγνωρίζεται ως πανεπιστήμιο κατά το ελληνικό δίκαιο. Κατά το ΣτΕ, ο δικαστής της Ενωσης, απαντώντας σε ισχυρισμό, σύμφωνα με τον οποίο η μη αναγνώριση του τίτλου σπουδών με έρεισμα τα οριζόμενα στο άρθρο 16 του Συντάγματος, αντίκειται στο κοινοτικό δίκαιο και, ειδικότερα, στο δικαίωμα εγκατάστασης, προχώρησε στην εξέταση της συνδρομής του δικαιώματος ελεύθερης εγκατάστασης, αναγνωρίζοντας, με τον τρόπο αυτόν, ότι το ζήτημα τούτο δεν ανήκει στην αποκλειστική αρμοδιότητα του κράτους μέλους, αλλά υπόκειται σε έλεγχο εν σχέσει προς «ειδικές διατάξεις του κοινοτικού δικαίου» (ανωτ. σκ. 58 εδ. β΄ της απόφασης ΠΕΚ), εν προκειμένω δε του δικαιώματος εγκατάστασης. Τον ισχυρισμό αυτόν της προσφεύγουσας τον απέκρουσε με την ακόλουθη αιτιολογία: «Πρέπει να υπενθυμιστεί ότι το άρθρο 16 του Ελληνικού Συντάγματος απαγορεύει την ίδρυση ιδιωτικών πανεπιστημίων όχι μόνο στους υπηκόους των άλλων κρατών μελών αλλά και στους Έλληνες υπηκόους. Κατά το άρθρο 52, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΟΚ, η ελευθερία εγκαταστάσεως συνίσταται στην πρόσβαση στις μη μισθωτές δραστηριότητες σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που ορίζονται από τη νομοθεσία της χώρας εγκαταστάσεως για τους δικούς της υπηκόους. Συνεπώς, απαγόρευση η οποία δεν συνεπάγεται διάκριση μεταξύ Ελλήνων υπηκόων και υπηκόων των άλλων κρατών μελών δεν αντίκειται στην ελευθερία εγκαταστάσεως». Πάντως, η απόφαση του ΠΕΚ, που αφορά την απουσία διάκρισης, στηρίχθηκε σε νομολογία, η οποία έχει ήδη ανατραπεί από το έτος 1995 με την απόφαση Gebhart, η οποία αποτελεί έκτοτε πάγια νομολογία του ΔΕΕ, σύμφωνα με την οποία η ελευθερία εγκατάστασης ισχύει, ακόμα και όταν το εθνικό μέτρο εφαρμόζεται άνευ διακρίσεων[1]. Τούτο έχει ως αποτέλεσμα η σχετική κρίση του ΠΕΚ να απηχεί εγκαταλειφθείσα πλέον νομολογία και να μην ασκεί επιρροή κατά την ερμηνεία των κρισίμων ζητημάτων.
Τέλος, το εθνικό δίκαιο έχει δεχθεί την επίδραση του ενωσιακού δικαίου για τα επαγγελματικά δικαιώματα (ανάλυση της νομολογίας ΔΕΚ Επιτροπή κατά Ελλάδας και Χατζηθανάσης του έτους 2008). Το Δικαστήριο δέχεται ότι οι εθνικοί κανόνες, που διέπουν την παροχή υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης έχουν ήδη δεχθεί την επίδραση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της νομοθεσίας και, ιδίως, της νομολογίας του ΔΕΚ, στο μέτρο που συνδέονται με την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων. Προς τα νεώτερα νομοθετικά και νομολογιακά δεδομένα συμπορεύθηκε το Συμβούλιο της Επικρατείας, καθώς και ο Έλληνας νομοθέτης. Το ζήτημα της ερμηνείας των παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του Συντάγματος και της παροχής υπηρεσιών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης στη Χώρα από φορείς που δεν αποτελούν ΝΠΔΔ απασχόλησε το Συμβούλιο της Επικρατείας, αφενός σε υποθέσεις που αφορούσαν την ακαδημαϊκή αναγνώριση τίτλων σπουδών, αφετέρου σε υποθέσεις που συνδέονταν με την αναγνώριση επαγγελματικών δικαιωμάτων κατ’ εφαρμογήν του ενωσιακού δικαίου. Σχετικά με την ακαδημαϊκή αναγνώριση των τίτλων σπουδών, έχει κριθεί ότι δεν είναι επιτρεπτή η αναγνώριση της ισοτιμίας τίτλου σπουδών αλλοδαπού πανεπιστημίου, όταν στηρίζεται σε σπουδές που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα σε ιδιωτική σχολή. H κατά τα ανωτέρω νομολογιακή διάκριση μεταξύ της επαγγελματικής και της ακαδημαϊκής αναγνώρισης των τίτλων σπουδών ακολουθήθηκε και στις πρόσφατες αποφάσεις ΣτΕ Ολ 178-179/2023 επί υποθέσεων σχετικά με την αναγνώριση της «επαγγελματικής ισοδυναμίας» τίτλου σπουδών, που χορηγήθηκε από ίδρυμα τυπικής ανώτατης εκπαίδευσης άλλου κράτους μέλους, για την απόκτηση του οποίου μέρος ή το σύνολο των σπουδών έλαβε χώρα στην Ελλάδα σε εργαστήριο ελευθέρων σπουδών, ήτοι σε μη πανεπιστημιακό φορέα. Παράλληλα, θεσπίστηκε ο ν. 3696/2008, για τη ρύθμιση της λειτουργίας των εκπαιδευτηρίων μεταλυκειακής εκπαίδευσης, μεταξύ των οποίων και τα Κολλέγια, με κύριο στόχο, κατά την αιτιολογική του έκθεση, την εξασφάλιση της ποιότητας στην παρεχόμενη εκπαίδευση στον μέχρι τότε «απροσδιόριστο» χώρο, νόμος ο οποίος, κατόπιν επανειλημμένων τροποποιήσεων, ισχύει έως σήμερα. Κατά τα ειδικότερα οριζόμενα στον νόμο αυτόν, τα Κολλέγια αποτελούν παρόχους υπηρεσιών μη τυπικής μεταλυκειακής εκπαίδευσης και κατάρτισης, που παρέχουν στη Χώρα σπουδές τριτοβάθμιας εκπαίδευσης βάσει συμφωνιών πιστοποίησης ή δικαιόχρησης με ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα της αλλοδαπής (άρθρο 1, όπως ισχύει).
Κατόπιν της νομολογίας του ΔΕΚ Επιτροπή κατά Ελλάδας και Χατζηθανάσης του έτους 2008, παρέχεται ήδη στη Χώρα νομίμως υπό την επίδραση του ενωσιακού δικαίου ανώτατη εκπαίδευση από ιδιωτικούς φορείς σε συνεργασία με εκπαιδευτικά ιδρύματα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κατόπιν των νεώτερων νομοθετικών και, ιδίως, νομολογιακών δεδομένων και του αναπτυχθέντος διαλόγου μεταξύ του Συμβουλίου της Επικρατείας και του ΔΕΚ), και παρά τη συνταγματική πρόβλεψη του άρθρου 16 παρ. 5 ότι «Η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται αποκλειστικά από ιδρύματα, που αποτελούν νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου…», παρέχεται ήδη στην Ελλάδα νομίμως ανώτατη εκπαίδευση, όχι μόνον από τα ημεδαπά δημόσια ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα, αλλά και από ιδιωτικά Κολλέγια, τα οποία συνεργάζονται με πανεπιστήμια της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δημόσια ή ιδιωτικά, τα οποία χορηγούν ακαδημαϊκούς τίτλους σπουδών. Οι εκπαιδευτικοί φορείς, μάλιστα, αυτοί, που δραστηριοποιούνται στη Χώρα, υπάγονται σχεδόν αποκλειστικά στην εποπτεία των αλλοδαπών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων. Τα ανωτέρω συνεπάγονται την αναγνώριση, επί τη βάσει σπουδών που πραγματοποιούνται στη Χώρα από ιδιωτικούς φορείς, επαγγελματικών δικαιωμάτων σε ιδιαίτερα μεγάλο εύρος επιστημονικού αντικειμένου, που επιτρέπει την πρόσβαση σε αντίστοιχα επαγγέλματα όχι μόνο στον ιδιωτικό τομέα στη Χώρα (λ.χ. ιατροί, αρχιτέκτονες, φαρμακοποιοί κ.λπ.) αλλά και σε δημόσια λειτουργήματα (δικαστικοί λειτουργοί, δικηγόροι, ιατροί του ΕΣΥ). Πρόκειται για άσκηση επιστημονικής δραστηριότητας κατόπιν σπουδών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, που πραγματοποιούνται στην Ελλάδα από αλλοδαπό εκπαιδευτικό ίδρυμα σε συνεργασία με ημεδαπό ιδιωτικό φορέα. Τα ανωτέρω δεδομένα, τα οποία αφορούν τη νόμιμη λειτουργία των Κολλεγίων του ν. 3696/2008 υπό την ισχύ των παρ. 5 και 8 εδ. β΄ του άρθρου 16 του Συντάγματος, αποδίδονται στη συνύπαρξη του εθνικού με το ενωσιακό δίκαιο.
Κατά την άποψη της πλειοψηφίας, το εθνικό δίκαιο υποδέχθηκε την περαιτέρω εξέλιξη της νομολογίας του ΔΕΕ, των αποφάσεων Επιτροπή κατά Ουγγαρίας του έτους 2020 και Cilevičs του έτους 2022, με τη θεσμοθέτηση του ν. 5094/2024, με τον οποίο προβλέφθηκε για πρώτη φορά υπό την ισχύ του Συντάγματος του 1975, η δυνατότητα ίδρυσης στην Ελλάδα παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή τρίτων χωρών συμβαλλόμενων στη GATS με τη μορφή συνεργασίας τους με ελληνικούς μη κερδοσκοπικούς εκπαιδευτικούς φορείς, τα ΝΠΠΕ, τα οποία παρέχουν τριτοβάθμια εκπαίδευση και χορηγούν πτυχία στο όνομα του αλλοδαπού ιδρύματος, τα οποία ισχύουν αυτομάτως στην Ελλάδα, παρέχοντας πλήρη επαγγελματικά και ακαδημαϊκά δικαιώματα. Στον νόμο αυτόν καθιερώνεται λεπτομερές πλαίσιο εποπτείας της ελληνικής Πολιτείας, ανάλογο του ισχύοντος για τα δημόσια πανεπιστήμια, το οποίο σκοπεί στη διασφάλιση της υψηλής ποιότητας των σπουδών και τη διαφύλαξη της ακαδημαϊκής ελευθερίας των διδασκόντων.
Κατόπιν όλων των παραπάνω, καταλήγει (σκέψη 29) σε ερμηνεία του Συντάγματος εν αρμονία προς το ενωσιακό δίκαιο. Επιτρέπεται από το Σύνταγμα η λειτουργία παραρτημάτων, εφόσον διασφαλίζεται το υψηλό επίπεδο σπουδών και η ακαδημαϊκή ελευθερία. Υπό τα ως άνω κατά το Σύνταγμα προβλεπόμενα χαρακτηριστικά της παροχής ανωτάτης εκπαιδεύσεως, η διάταξη του άρθρου 16 παρ. 5 του Συντάγματος, ερμηνευόμενη, κατά την ερμηνευτική δήλωση στο άρθρο 28 του Συντάγματος, υπό το φως του ενωσιακού δικαίου, και, ειδικώτερα, υπό το φως των διατάξεων που παρατίθενται ανωτέρω στις σκέψεις 9-15 και 20 και στο πλαίσιο της αρχής της αναλογικότητος έχει την έννοια ότι δεν αντίκειται κατ’ αρχήν στο Σύνταγμα η ίδρυση και λειτουργία ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων από ιδιώτες (φυσικά ή νομικά πρόσωπα), υπό την προϋπόθεση, όμως, ότι αυτά λειτουργούν υπό καθεστώς που κατοχυρώνει την ακαδημαϊκή ελευθερία και δεν έχουν κερδοσκοπικό ή εμπορικό χαρακτήρα. Η πλειοψηφία προβαίνει σε contraConstitutionem ερμηνεία, μη τολμώντας να εφαρμόσει ευθέως την αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου και να θέσει εκποδών τη διάταξη του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 Σ.
Στις σκέψεις 31 και 32 το Δικαστήριο επιχειρεί, ανεπιτυχώς, να αιτιολογήσει γιατί δεν είναι αναγκαία η υποβολή προδικαστικού ερωτήματος. Ερμηνεύει τα κριτήρια της ενωσιακής νομολογίας περί μη υποχρέωσης κατά τρόπο αξιωματικό κρίνοντας ότι δεν υποχρεούται σε αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο Δ.Ε.Ε., δεδομένου ότι το εφαρμοστέο εν προκειμένω δίκαιο της Ένωσης (ανωτέρω διατάξεις ΣΕΕ, ΣΛΕΕ, οδηγία 2006/123/ΕΚ, GATS και Χάρτης) έχει ήδη ερμηνευθεί από το ΔΕΕ είτε με πάγια νομολογία είτε με πρόσφατες αποφάσεις του, μείζονος συνθέσεως (πρόκειται, κυρίως, για τις αποφάσεις Επιτροπή κατά Oυγγαρίας, Cilevičs και Kirschtein). Δηλώνει ότι, όπως προκύπτει εναργώς από τις σκέψεις που προηγήθηκαν, μετά τη δημοσίευση των αποφάσεων του ΔΕΕ Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (αναγνώριση της ελευθερίας ίδρυσης και εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης, σύμφωνα με τη ΣΛΕΕ και, ιδίως, τον Χάρτη, προστασία και του ιδιωτικού πανεπιστημίου ως θεσμού, ερμηνεία της GATS και των επιφυλάξεων), Cilevičs (αρμοδιότητα κρατών μελών στον τομέα της εκπαίδευσης εν σχέσει προς την ελευθερία εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης) και Kirschtein (ερμηνεία της ελευθερίας εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης σύμφωνα με την οδηγία 2006/123/ΕΚ) των ετών 2020, 2022 και 2019, αντιστοίχως, επιλύθηκε από το ΔΕΕ το σύνολο των ζητημάτων, που άπτονται της ελευθερίας εγκατάστασης σχολών τριτοβάθμιας εκπαίδευσης και των επιτρεπόμενων περιορισμών της και είναι κρίσιμα για την ερμηνεία του άρθρου 16 του Συντάγματος εν σχέσει προς το ενωσιακό δίκαιο και, συνεπώς, για την επίλυση της κρινόμενης διαφοράς.
Η μειοψηφία 8 μελών του Δικαστηρίου ανέδειξε, πρώτον, τη σαφή έννοια του γράμματος των διατάξεων του άρθρου 16 του Συντάγματος, η οποία δεν επιδέχεται αντίθετη προς το περιεχόμενό της (και δήθεν σύμφωνη προς το ενωσιακό δίκαιο) ερμηνεία και, δεύτερον, την υποστηρικτική και μόνον αρμοδιότητα της Ένωσης στον τομέα της εκπαίδευσης.
Ειδικότερα,
Από τις διατάξεις του άρθρου 16 παρ. 5 και 6 Σ συνάγεται, μεταξύ άλλων, ότι: …iv. Όχι μόνον η ανώτατη εκπαίδευση παρέχεται «αποκλειστικά» από ΝΠΔΔ, τελούντα υπό την εποπτεία του Κράτους, που απολαύουν πλήρους αυτοδιοίκησης, αλλά και η σύσταση ανωτάτων σχολών από ιδιώτες (ημεδαπούς ή αλλοδαπούς) «απαγορεύεται»· v. Η απαγόρευση σύστασης ανωτάτων σχολών από ιδιώτες δεν περιορίζεται στην εξ υπαρχής ίδρυσή τους, αλλά καταλαμβάνει και την εγκατάσταση και λειτουργία παραρτημάτων αλλοδαπών πανεπιστημίων· vi. Πλην της πλήρους αυτοδιοίκησης, βασική αρχή που διέπει την παροχή της ανώτατης εκπαίδευσης είναι η αρχή της ακαδημαϊκής ελευθερίας, την οποία εγγυάται, κατά την κρίση του αναθεωρητικού νομοθέτη του 1975, η οργάνωση των ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ως ΝΠΔΔ και ο χαρακτήρας των διδασκόντων ως δημόσιων λειτουργών. Η ανωτέρω ερμηνεία, κατά την οποία το άρθρο 16 κατοχυρώνει τον θεσμό της ανώτατης εκπαίδευσης υπό την συγκεκριμένη μορφή και καθιδρύει ατομικό δικαίωμα υπέρ των πανεπιστημιακών διδασκάλων στην ακαδημαϊκή ελευθερία, αλλά και κοινωνικό δικαίωμα των πολιτών στην ανώτατη εκπαίδευση, αντανακλά θεμελιώδη οργανωτικής φύσης για τον θεσμό της ανώτατης εκπαίδευσης επιλογή του Συντάγματος του 1975. Η ερμηνεία αυτή προκύπτει από τη ρητή γραμματική διατύπωση των συνταγματικών διατάξεων και ενισχύεται και από την ιστορική ερμηνεία τους, εφόσον η Ε΄ Αναθεωρητική Βουλή των Ελλήνων, συνειδητά επέλεξε τον συγκεκριμένο τρόπο οργάνωσης του θεσμού της ανώτατης εκπαίδευσης ως δημόσιας υπηρεσίας, τελώντας εν γνώσει του γεγονότος ότι ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα λειτουργούσαν υπό καθεστώς ιδιωτικού δικαίου στην αλλοδαπή. Περαιτέρω, η επιλογή αυτή επιβεβαιώθηκε πανηγυρικώς μεταγενεστέρως, όταν κατά τις αναθεωρήσεις του Συντάγματος αποκρούστηκε ρητώς και κατηγορηματικώς η πρόταση αναθεώρησης του άρθρου 16. Το Σύνταγμα, επομένως, αντιλαμβάνεται την ανώτατη εκπαίδευση ως αποκλειστικώς δημόσιο σύστημα, με συγκεκριμένα επιμέρους χαρακτηριστικά που αφορούν την εν γένει οργάνωση και λειτουργία της. Για τον λόγο αυτόν, άλλωστε, η ακαδημαϊκή αναγνώριση των τίτλων σπουδών δεν διενεργείται αυτομάτως, αλλά μετά από έλεγχο εκ μέρους της αρμόδιας κρατικής αρχής.
Με τα δεδομένα αυτά δεν καταλείπεται περιθώριο διαφορετικής ερμηνείας ως προς τη συνταγματική κατοχύρωση του δημόσιου χαρακτήρα της ανώτατης εκπαίδευσης. Ειδικότερα, είναι αναντίρρητο ότι οι κανόνες δικαίου δεν ερμηνεύονται μόνο με την έννοια που θα αποδιδόταν σε αυτούς κατά τον χρόνο της θέσπισής τους, αλλά αφού ληφθούν υπ’ όψιν και οι ευρύτερες, κοινωνικές, ιδίως, εξελίξεις. Υφίσταται, όμως, ένα αυτονόητο όριο: Η επιλογή του ερμηνευτή γίνεται μεταξύ περισσότερων νοηματικών εκδοχών που, για να είναι υποστηρίξιμες, απορρέουν, κατ’ αρχήν, από το γράμμα της διάταξης ή το πλέγμα των διατάξεων, όπως αυτή επιρρωνύεται και από τις λοιπές ερμηνευτικές μεθόδους. Η ερμηνεία, στην περίπτωση αυτή, μπορεί να είναι praeter, σε καμία, όμως, περίπτωση contra legem. Η κατ’ αυτόν τον τρόπο ερμηνεία των κανόνων δικαίου δεν ανατρέπεται από τη μέχρι σήμερα νομολογία του ΣτΕ, όπως η απόφαση που αφορά τον «βασικό μέτοχο» (ΣτΕ Ολ. 3470/2011), η οποία εκδόθηκε ύστερα από την αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ. Επομένως, δεν μπορεί να επιχειρηθεί ερμηνεία του κανόνα δικαίου, και δη του συνταγματικού, η οποία να είναι αντίθετη στο σαφές και αναμφήριστο νόημα των λέξεων που τον απαρτίζουν(απαξιωτική για την άποψη της πλειοψηφίας παραπομπή σε χωρίο του Θουκυδίδη), ήτοι αντίθετη προς τον σημασιολογικό πυρήνα των περιεχομένων σε αυτόν εννοιών, όπως των λέξεων «αποκλειστικά» και «απαγορεύεται». Μια τέτοια ερμηνευτική προσέγγιση δεν είναι μόνο λανθασμένη, αλλά και δυνητικά επικίνδυνη, διότι, μεταξύ άλλων, αντιτίθεται στις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προβλεψιμότητας, δομικών στοιχείων του Κράτους δικαίου. Στην περίπτωση αυτή, διά της ερμηνείας συνταγματικών διατάξεων, λαμβάνει χώρα, κατ’ ουσίαν, συνταγματική αναθεώρησημέσω της ψήφισης κοινού νόμου, η οποία επικυρώνεται από το Δικαστήριο. Η εν λόγω αναθεώρηση ενός αυστηρού Συντάγματος, όπως το Σύνταγμα του 1975, διενεργείται, στην περίπτωση αυτή, χωρίς την τήρηση της διαδικασίας του άρθρου 110 αυτού, και εντεύθεν πραγματοποιείται κατά παράβαση των αρχών της λαϊκής κυριαρχίας και της διάκρισης των λειτουργιών. Εν προκειμένω, το γράμμα των συνταγματικών διατάξεων του άρθρου 16 §§ 5, 6 και 8 είναι τόσο σαφές, ώστε οποιαδήποτε άλλη ερμηνευτική προσέγγιση να είναι contra Constitutionem. Yπό το πρίσμα των παραπάνω σκέψεων, οι διατάξεις του ν. 5094/2024 με τις οποίες καθίσταται δυνατή η παροχή ανώτατης εκπαίδευσης από νομικά πρόσωπα, παραρτήματα αλλοδαπών εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, που δεν έχουν τον χαρακτήρα ΝΠΔΔ και των οποίων οι καθηγητές δεν είναι δημόσιοι λειτουργοί, ασκούντες το έργο τους υπό καθεστώς ακαδημαϊκής ελευθερίας, είναι προδήλως αντίθετες προς τις §§ 5, 6 και 8 του άρθρου 16 του Συντάγματος.
Ως προς τις διατάξεις του Ενωσιακού Δικαίου, προκύπτει ότι με αυτές παρέχεται στην Ένωση μόνο υποστηρικτική/συμπληρωματική αρμοδιότητα, με βάση την οποία έχει τη δυνατότητα να προβαίνει σε δράσεις ως προς περισσότερους τομείς, στους οποίους περιλαμβάνεται και η παιδεία. Συνεπώς, η οργάνωση της πανεπιστημιακής εκπαίδευσης ανήκει στην αρμοδιότητα των κρατών-μελών. Ως εκ τούτου, η ακαδημαϊκή αναγνώριση των τίτλων σπουδών εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ελληνικής Δημοκρατίας. Κατά την πάγια διάκριση της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, η αναγνώριση της επαγγελματικής ισοδυναμίας των τίτλων σπουδών που αποκτήθηκαν στο εξωτερικό αφορά μόνο αναγνώριση προσόντων, τα οποία παρέχουν πρόσβαση σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα, το δε δικαίωμα αναγνώρισης αυτών των διπλωμάτων διασφαλίζεται από τις Συνθήκες ως έκφραση του θεμελιώδους δικαιώματος της ελευθερίας εγκατάστασης. Περαιτέρω, οι διατάξεις που προσαρτήθηκαν στη ΣΛΕΕ με το Πρωτόκολλο υπ’ αριθ. 26 δεν έχουν ερμηνευθεί αναφορικά με τη δυνατότητα παροχής υπηρεσιών ανώτατης εκπαίδευσης. Δεν παραβιάζεται από το άρθρο 16 του Συντάγματος ούτε η ελευθερία εγκατάστασης, ούτε η ελευθερία παροχής υπηρεσιών, αφενός μεν διότι στο πεδίο εφαρμογής τους εμπίπτουν μόνον οι χρηματοδοτούμενες από ιδιωτικούς πόρους επ’ αμοιβή παρεχόμενες υπηρεσίες τριτοβάθμιων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων και όχι το επιχορηγούμενο, κατά βάση, από δημόσιους πόρους σύστημα ανώτατης εκπαίδευσης των δημόσιων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων, αφετέρου δε διότι η καθολική και απόλυτη απαγόρευση ίδρυσης ιδιωτικών ανώτατων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων ισχύει και για τους Έλληνες υπηκόους και, συνεπώς, δεν υφίσταται διάκριση έναντι των υπηκόων των άλλων κρατών-μελών. Η δε προβαλλόμενη νομολογία του ΔΕΕ, δεν ασκεί επιρροή στην κρινόμενη υπόθεση, διότι κρίνει μη συναφή ζητήματα. Ως προς τη Συμφωνία GATS, προκειμένου να τεθεί ζήτημα ανισχύρου της ελληνικής επιφύλαξης, δεν αρκεί να κριθεί ότι το ενωσιακό δίκαιο επιβάλλει την αυτόματη ακαδημαϊκή αναγνώριση από το ελληνικό κράτος των πτυχίων που απονέμουν παραρτήματα αλλοδαπών πανεπιστημίων που λειτουργούν στην Ελλάδα, αλλά ότι κατοχυρώνει δικαίωμα των ημεδαπών στην ίδρυση και λειτουργία πανεπιστημίων. Επομένως, η αιτιολογική έκθεση του ν. 5094/2024, με την οποία επιχειρείται να δικαιολογηθούν οι επίμαχες ρυθμίσεις κατ’ επίκληση του ενωσιακού δικαίου, ερείδεται σε εσφαλμένη προϋπόθεση. Σε κάθε περίπτωση, η αρχή της σύμφωνης προς το δίκαιο της Ένωσης ερμηνείας του εθνικού δικαίου δεν μπορεί να χρησιμεύσει ως βάση για να θεμελιώσει ερμηνεία contra legem του εσωτερικού δικαίου κράτους-μέλους.
Τέλος, η αποστολή προδικαστικού ερωτήματος στο ΔΕΕ καθίσταται επιβεβλημένη, διότι, εν πάση περιπτώσει, η ερμηνεία σε σχέση με το ζήτημα παραβίασης της ελευθερίας εγκατάστασης από σύστημα ανώτατης εκπαίδευσης που παρέχεται αποκλειστικά από ΝΠΔΔ, δεν είναι προφανής ούτε απαλλαγμένη εύλογων αμφιβολιών. Συνεπώς, το Συμβούλιο της Επικρατείας είναι υποχρεωμένο να διατυπώσει προς το ΔΕΕ, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 267 ΣΛΕΕ, προδικαστικό ερώτημα.
Το Δικαστήριο απέρριψε την αίτηση ακύρωσης.
Νομίζουμε ότι σαφέστερη και δογματικά συνεπέστερη θα ήταν η αναγνώριση της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου και η θέση εκποδών του άρθρου 16 παρ. 5 και 8 Σ στην υπό εξέταση υπόθεση. Διαφωνούμε με την κριτική που ασκήθηκε στην πλειοψηφία όσον αφορά την αρχή της υπεροχής, άλλως προτεραιότητας, εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου έναντι του εθνικού, την οποία η πλειοψηφία θεωρεί ως γενικώς παραδεδεγμένη στο πλαίσιο των επιμέρους εθνικών δικαιοδοσιών των κρατών μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κατά την κριτική που ασκήθηκε από έγκριτους νομικούς, σε σχέση με την αρχή αυτή, «κάθε άλλο παρά υπάρχει ομοφωνία στα ανώτατα δικαστήρια των κρατών μελών ως προς την έκταση της υποχρεωτικότητάς της. Υπενθυμίζονται, ενδεικτικά, η αποκαλούμενη απόφαση Weiss της 5ης Μαΐου 2020 του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου, η απόφαση της 27ης Ιουλίου 2022 του γαλλικού Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία αφορά τους ελέγχους στον χώρο Schengen, και, κυρίως, και η απόφαση της 21ης Απριλίου 2021 του ίδιου δικαστηρίου στην υπόθεση French Data Network και La Quadrature du Net. Στις παραπάνω αποφάσεις, τα εθνικά δικαστήρια όχι μόνο δεν δέχτηκαν την υπεροχή του ενωσιακού δικαίου, αλλά επιπλέον αρνήθηκαν να εφαρμόσουν τα κριθέντα από το ΔΕΕ στις ίδιες υποθέσεις. Επομένως, ο διάλογος των δικαστών δεν προχωρεί τόσο μονοσήμαντα και ανέφελα προς την υποταγή των εθνικών εννόμων τάξεων στην ενωσιακή δικαιοταξία και στον στόχο της ever closer union, όσο το αντιλαμβάνεται η πλειοψηφία στις παραγράφους 23 και 34 της σχολιαζόμενης απόφασης, επικαλούμενη κυρίως μια παλιότερη απόφαση του Γερμανικού Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου του 2011»(ενδεικτικά Χ. Ράμμος). Νομίζω ότι η στάση αυτή των ανώτατων εθνικών δικαστηρίων δεν αποτελεί παράδειγμα προς μίμηση και μάλιστα σε μια περίοδο κατά την οποία καταβάλλεται προσπάθεια αποδόμησης της Ένωσης.
Περαιτέρω ήταν αναγκαία η υποβολή προδικαστικού ερωτήματος. Σε συνδυασμό με άλλες πρόσφατες αποφάσεις του ΣτΕ, διαπιστώνεται επιλεκτική χρήση της προδικαστικής παραπομπής. Πράγματι, με τις πρόσφατες αποφάσεις ΣτΕ Ολ 1096-1098/2025 η Ολομέλεια υπέβαλε, ενόψει εύλογων αμφιβολιών, προδικαστικό ερώτημα για τη συμβατότητα προς το ενωσιακό δίκαιο της υποχρεωτικής σώρευσης σε ενιαίο δικόγραφο των αιτημάτων προσωρινής και οριστικής προστασίας κατά το στάδιο που προηγείται της ανάθεσης δημόσιας σύμβασης, σύμφωνα με το άρθρο 372 του Ν. 4412/2016, όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 138 του Ν. 4782/2021: Ωστόσο, οι σχετικές διατάξεις εφαρμόζονται επί τουλάχιστον τρία έτη, χωρίς η Ολομέλεια να κρίνει αναγκαία την επιτάχυνση της εκδίκασης των παραπεμπτικών αποφάσεων του Δ΄ Τμήματος που είχε διατυπώσει σχετικές αμφιβολίες συμβατότητας προς το ενωσιακό δίκαιο. Δημιουργήθηκε εύλογα η πεποίθηση, τόσο στους διαδίκους όσο και στην ενδιαφερόμενη νομική κοινότητα, ότι η συστηματική και απρόσκοπτη εφαρμογή της παραπάνω εθνικής διάταξης επέτρεψε την άρση των αμφιβολιών και την επίλυση τυχόν προβλημάτων. Διερωτάται, λοιπόν, κανείς πώς είναι δυνατόν, από τη μια πλευρά, το Δικαστήριο να αμφιβάλει για μια διάταξη που εφαρμόζει παγίως και χωρίς σοβαρά προβλήματα επί τριετία και, από την άλλη, να μην έχει καμία αμφιβολία για την πλήρη αλλαγή πορείας σε έναν τομέα ρυθμιζόμενο από σαφή συνταγματική διάταξη και χαρακτηριζόμενο από δικές του, πρόσφατες κατηγορηματικές νομολογιακές προσεγγίσεις. Και, πάνω από όλα, προσπαθεί εις μάτην να εντοπίσει ποια κριτήρια ακολουθεί το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο για να απαλλαγεί από την υποχρέωση προδικαστικής παραπομπής: οι αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2348/2017 για την έννοια της ασφαλούς τρίτης χώρας του άρθρου 38 της οδηγίας 2013/32/ΕΕ και Ολ 911-917/2021 για τη στελέχωση των επιτροπών ανταγωνισμού, από τη μια πλευρά, και ΣτΕ Ολ 1096-1098/2025 για τις επιταγές της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ, από την άλλη, μάλλον προκαλούν σύγχυση στον αγνοούντα τα interna corporis του Δικαστηρίου. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι συντρέχει παραβίαση της υποχρέωσης υποβολής προδικαστικού ερωτήματος που απορρέει από το ευρωπαϊκό δίκαιο, στο οποίο η πλειοψηφία της απόφασης τόσο πολύ αναφέρεται κατά τα λοιπά, αλλά και του άρθρου 6 ΕΣΔΑ (απόφαση Γεωργίου κατά Ελλάδας, Gondert κατά Γερμανίας). Σε υποθέσεις όπου διακυβεύονται θεμελιώδη δικαιώματα και συνταγματικές αρχές και αξίες, η απόφαση θα πρέπει να είναι δικονομικά άψογη.
ΙΙ. EΔΑΚ (Ειδικό Δικαστήριο Αγωγών Κακοδικίας) 11/2025: προδικαστικά ερωτήματα στο ΔΕΕ ως προς την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου Αγωγών Κακοδικίας να εκδικάσει διαφορά αποζημίωσης που αφορά την προσωπική ευθύνη ευρωπαίου εντεταλμένου εισαγγελέως για πράξεις ή παραλείψεις του κατά την άσκηση των καθηκόντων του
Στις 7 Οκτωβρίου 2025, δημοσιεύτηκε η απόφαση 11/2025 του Ειδικού Δικαστηρίου προς εκδίκαση αγωγών κακοδικίας (εφεξής: ΕΔΑΚ), στην οποία τίθενται για πρώτη φορά στην ελληνική έννομη τάξη ζητήματα ερμηνείας του Κανονισμού (ΕΕ) 2017/1939 του Συμβουλίου, της 12ης Οκτωβρίου 2017, σχετικά με την εφαρμογή ενισχυμένης συνεργασίας για τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Με αφορμή την άσκηση αγωγής κακοδικίας κατά ευρωπαίου εντεταλμένου εισαγγελέα για πράξεις στις οποίες προέβη στο πλαίσιο ποινικής δίωξης για το αδίκημα της απάτης σχετικής με τις επιχορηγήσεις στο πλαίσιο συγχρηματοδοτούμενου προγράμματος, σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και του Ελληνικού Δημοσίου, το ΕΔΑΚ κλήθηκε να αποφανθεί επί καίριων ζητημάτων, όπως η φύση του οργανισμού της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, το καθεστώς υπό το οποίο ενεργούν οι ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς, καθώς και η σχέση μεταξύ των διατάξεων του Κανονισμού 2017/1939 και του εθνικού Συντάγματος.
Ο Κανονισμός 2017/1939 θεσπίζει ένα σύστημα συντρέχουσας αρμοδιότητας μεταξύ της ΕΕ και των κρατών μελών για την καταπολέμηση των εγκλημάτων που θίγουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ. Έτσι, στην ΕΕ μεταβιβάζεται η (συντρέχουσα) αρμοδιότητα να ερευνά, να διώκει και να παραπέμπει, ενώπιον των αρμοδίων δικαστηρίων, τους δράστες αξιόποινων πράξεων σε βάρος των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ, όπως οι πράξεις αυτές αποτυπώνονται στην Οδηγία (ΕΕ) 2017/1371 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, καθώς και τυχόν αξιόποινων πράξεων που συνδέονται άρρηκτα με τις πράξεις αυτές. Από την άλλη πλευρά, τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για τον τρόπο οργάνωσης των ποινικών ερευνών και για την εκτέλεση μέτρων καταναγκαστικού χαρακτήρα. Σύμφωνα με το άρθρο 86, παρ. 2, της ΣΛΕΕ, η αρμοδιότητα για την εκδίκαση των ποινικών διώξεων που ασκεί η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία παραμένει αποκλειστικά στα εθνικά δικαστήρια.
Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία αποτελεί έναν αδιαίρετο οργανισμό της ΕΕ με αποκεντρωμένη δομή, εντός του οποίου επιδιώκεται η εκπροσώπηση όλων των εθνικών νομικών συστημάτων και παραδόσεων. Το κεντρικό επίπεδο της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας αποτελείται από τη λεγόμενη κεντρική εισαγγελία με έδρα το Λουξεμβούργο, η οποία με τη σειρά της συγκροτείται από το συλλογικό όργανο, τα μόνιμα τμήματα, τον (την) ευρωπαίο(-α) γενικό(-ή) εισαγγελέα, τους αναπληρωτές ευρωπαίους γενικούς εισαγγελείς, τους ευρωπαίους εντεταλμένους εισαγγελείς, τους ευρωπαίους εισαγγελείς και τον διοικητικό διευθυντή. Το συλλογικό όργανο είναι υπεύθυνο για τη γενική επίβλεψη των δραστηριοτήτων της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και λαμβάνει αποφάσεις για θέματα στρατηγικής και γενικής φύσης. Αντίθετα, για την εξέλιξη μιας μεμονωμένης έρευνας τον βασικότερο ρόλο διαδραματίζουν τα μόνιμα τμήματα, τα οποία επί της ουσίας επιβλέπουν και διευθύνουν τις ενέργειες των επιληφθέντων ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων. Οι τελευταίοι αποτελούν το αποκεντρωμένο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας και, επί της ουσίας, τους εκτελεστικούς βραχίονες των στρατηγικών αποφάσεων που αυτή λαμβάνει: ενεργούν για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας στο έδαφος των αντίστοιχων κρατών μελών κι έχουν τις ίδιες εξουσίες με τους εθνικούς εισαγγελείς όσον αφορά την έρευνα, τη δίωξη και την παραπομπή υποθέσεων ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, πλέον τυχόν ειδικών αρμοδιοτήτων που μπορεί να τους απονέμει ο Κανονισμός. Παράλληλα, όμως, οι ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς παραμένουν ενεργά μέλη της εισαγγελικής αρχής ή του δικαστικού σώματος των αντίστοιχων κρατών μελών τους καθ’ όλη τη διάρκεια της θητείας τους.
Η ιδιαίτερη φύση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας έγκειται στο γεγονός ότι, ενώ αποτελεί ενωσιακό οργανισμό, παραμένει σε υψηλό βαθμό ενσωματωμένη στα νομικά συστήματα των κρατών μελών στο πλαίσιο των οποίων ασκεί τις αρμοδιότητές της κι εφαρμόζει εθνικό (ποινικό) δίκαιο. Πιο συγκεκριμένα, στο μέτρο που ο Κανονισμός 2017/1939 δεν προβλέπει κάτι ειδικότερο, οι έρευνες και οι διώξεις που κινούνται για λογαριασμό της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας διέπονται από το εθνικό δίκαιο του κράτους μέλους του επιληφθέντος ευρωπαίου(-ας) εντεταλμένου(-ης) εισαγγελέα. Συναφώς, τυχόν εντολές που δίνει είτε ο εποπτεύων ευρωπαίος(-α) εισαγγελέας είτε το εποπτεύον μόνιμο τμήμα στον(στην) επιληφθέντα ευρωπαίο(-α) εντεταλμένο(-η) εισαγγελέα, πρέπει να βρίσκονται σε συμμόρφωση προς το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο. Βέβαια, ούτε η λειτουργία ενός οργανισμού της ΕΕ σε δύο επίπεδα επί τη βάσει της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας ούτε η ανάθεση ενωσιακών καθηκόντων σε εθνικές αρχές αποτελούν κάποια καινοτομία. Η αποκεντρωμένη εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου συνιστά διαχρονικά μια κλασική μορφή ύπαρξης και εμπέδωσής του. Κατά την αποκεντρωμένη, όμως, εφαρμογή του ενωσιακού δικαίου, είναι «καθαρή» η διάκριση μεταξύ ενωσιακών και εθνικών οργάνων. Αντίθετα, η θέσπιση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας με την παραπάνω δομή και, ειδικότερα, ο θεσμός του ευρωπαίου εντεταλμένου εισαγγελέα σηματοδοτεί τη μετάβαση από την αποκεντρωμένη εφαρμογή και την καλόπιστη συνεργασία μεταξύ ενωσιακών και εθνικών οργάνων στην υβριδοποίηση των τελευταίων και στη σχετικοποίηση των επιπέδων διάδρασής τους. Ο Κανονισμός 2017/1939 ρητώς ορίζει ότι οι ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς δεν παραμένουν απλώς οργανικά μέλη του εθνικού δικαστικού σώματος, αλλά συνεχίζουν και λειτουργικά να ασκούν τα εισαγγελικά τους καθήκοντα ως προς τα αδικήματα που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του. Έτσι, ένας εθνικός εισαγγελέας που έχει διοριστεί και ευρωπαίος εντεταλμένος εισαγγελέας συνιστά ένα υβριδικό όργανο «με δυο κεφάλια στο ίδιο σώμα», στο μέτρο που, ενώ αποτελεί ταυτόχρονα όργανο τόσο της εθνικής όσο και της ενωσιακής έννομης τάξης, τα μέσα εκπλήρωσης των καθηκόντων του προσφέρονται από το εθνικό δίκαιο. Με άλλα λόγια, ο Κανονισμός 2017/1939 «βαφτίζει» ευρωπαίους εντεταλμένους εισαγγελείς ενεργούς εθνικούς δικαστικούς λειτουργούς, στους οποίους επιφορτίζει το καθήκον να ενεργούν προς τον σκοπό της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της ΕΕ.
α. Παραδεκτό της αγωγής κακοδικίας
Το προβλεπόμενο στο άρθρο 99, του Συντάγματος ειδικό Δικαστήριο, επιλαμβανόμενο, της αγωγής, κλήθηκε καταρχάς να αποφανθεί επί του παραδεκτού αυτής. Τα δύο κεντρικά ζητήματα που ανέκυψαν αφορούν, πρώτον, την αρμοδιότητα των εθνικών δικαστηρίων να αποφανθούν επί ενδίκων βοηθημάτων σχετικά με την προσωπική ευθύνη των επιληφθέντων ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων και, δεύτερον, τη δυνατότητα εφαρμογής του Πρωτοκόλλου (αριθ. 7) περί προνομίων και ασυλιών της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Στο μέτρο που οι ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς, παραμένουν, οργανικά ενεργά μέλη της εθνικής εισαγγελίας, και υπάγονται στις παραπάνω διατάξεις του Συντάγματος, πρέπει να γίνει δεκτό ότι υπάγονται, καταρχήν, στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 6, παρ. 1, του ν. 693/1977 και νομιμοποιούνται παθητικά σε συναφείς αγωγές κακοδικίας σε βάρος τους. Το γεγονός, άλλωστε, ότι αποτελούν ταυτόχρονα μέλη οργανισμού της ΕΕ δεν συνεπάγεται τον «αποχαρακτηρισμό» τους ως εθνικών οργάνων, αλλά θεμελιώνει, επιπρόσθετα, ενδεχόμενη ευθύνη της ΕΕ υπό τις προϋποθέσεις που θέτει το άρθρο 113, παρ. 4, του Κανονισμού 2017/1939.
Το ενωσιακό δίκαιο δεν αποκλείει τη δυνατότητα να στοιχειοθετηθεί αποζημιωτική ευθύνη όχι μόνον του κράτους μέλους [αυτή μάλιστα είναι υποχρεωτική], αλλά και ενός άλλου προσώπου για την αποκατάσταση των ζημιών που προκάλεσαν στους ιδιώτες τα μέτρα που έλαβε το πρόσωπο αυτό κατά παράβαση του ενωσιακού δικαίου [προσωπική ευθύνη των δικαστικών ή εισαγγελικών λειτουργών]. Ο μόνος περιορισμός που θέτει το ενωσιακό δίκαιο είναι η προστασία της ανεξαρτησίας των παραπάνω προσώπων από εξωτερικές πιέσεις. Στο μέτρο, λοιπόν, που το εθνικό θεσμικό πλαίσιο περιβάλλεται από τις αναγκαίες ουσιαστικές και δικονομικές εγγυήσεις, ώστε να μην καταλείπεται αμφιβολία ότι διαφυλάσσεται η ανεξαρτησία των δικαστικών ή εισαγγελικών λειτουργών, η ύπαρξη ενδίκου βοηθήματος σχετικά με τη θεμελίωση προσωπικής τους ευθύνης δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αντίκειται στο ενωσιακό δίκαιο.
Εν προκειμένω, το ένδικο βοήθημα της αγωγής κακοδικίας του άρθρου 99, παρ. 1, του Συντάγματος, εκτός από την αποκατάσταση των ζημιών που προκαλούνται από δικαστικούς ή εισαγγελικούς λειτουργούς κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, εξυπηρετεί και λόγους δημοσίου συμφέροντος αναφορικά με την εν γένει διαφύλαξη του κύρους της δικαιοσύνης και την αποσαφήνιση οποιουδήποτε «θολού» σημείου άπτεται της ανεξαρτησίας των δικαστικών λειτουργών. Η ανάθεση, άλλωστε, σε ειδικό δικαστήριο του έργου της διάγνωσης της προσωπικής ευθύνης των δικαστικών ή εισαγγελικών λειτουργών από την άσκηση των καθηκόντων τους, η οποία καταφάσκεται μόνο σε περιπτώσεις δόλου, βαριάς αμελείας ή αρνησιδικίας αυτών, παρέχει τις αναγκαίες ουσιαστικές και δικονομικές εγγυήσεις για την διασφάλιση της ανεξαρτησίας τους. Σε ό,τι αφορά, ειδικότερα, τους ευρωπαίους εντεταλμένους εισαγγελείς, το γεγονός ότι ο Κανονισμός 2017/1939 προβλέπει ότι αυτοί περιβάλλονται από εχέγγυα ανεξαρτησίας δεν αναιρεί τα παραπάνω, αλλά επιβάλλει τη σύμφωνη με τον Κανονισμό 2017/1939 ερμηνεία της έννοιας της λειτουργικής τους ανεξαρτησίας, όπως αυτή έχει καταρχήν αποκρυσταλλωθεί στο ελληνικό συνταγματικό δίκαιο, και επιτάσσει την εξέταση του εν λόγω ενδίκου βοηθήματος από δικαστήριο που πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 19, παρ. 1, εδ. β΄, της ΣΕΕ, τις οποίες, εν προκειμένω, ικανοποιεί το ΕΔΑΚ.
Ούτε, πάντως, οι διατάξεις των άρθρων 268 και 340, της ΣΛΕΕ, 42, παρ. 4, και 113, παρ. 3 έως 5, του Κανονισμού 2017/1939 φαίνεται να αποκλείουν τη θεμελίωση της προσωπικής ευθύνης των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων. Συγκεκριμένα, οι διατάξεις των άρθρων 268 και 340, της ΣΛΕΕ θεμελιώνουν την εξωσυμβατική ευθύνη της ΕΕ για την αποκατάσταση ζημιών που προκάλεσαν τα όργανα, οι οργανισμοί ή οι υπάλληλοί της κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, από πράξεις τους οι οποίες, λόγω ύπαρξης εσωτερικού και άμεσου δεσμού, αποτελούν την αναγκαία προέκταση των καθηκόντων που τους έχουν ανατεθεί. Το πρωτογενές ενωσιακό δίκαιο καθιερώνει, με αυτόν τον τρόπο, ένα ενιαίο σύστημα αποκατάστασης της ζημίας που προκαλούν τα θεσμικά όργανα και οι υπάλληλοί τους κατά την άσκηση των καθηκόντων τους, με αποτέλεσμα παθητικά νομιμοποιούμενη σε προσφυγές ενώπιον του ΔΕΕ να είναι αποκλειστικά η Ένωση κι όχι το μέλος του οργάνου ή ο υπάλληλος που προκάλεσε τη ζημία. Περαιτέρω, η διάταξη του άρθρου 113, παρ. 3, του Κανονισμού 2017/1939 επαναλαμβάνει, επί της ουσίας, και οριοθετεί την εξωσυμβατική ευθύνη της ΕΕ από πράξεις της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας ή του προσωπικού της «κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους στον βαθμό που μπορούν να τους καταλογιστούν». Σε ό,τι αφορά δε τυχόν ζημίες που προκαλούνται από τους(τις) ευρωπαίους(-ες) εντεταλμένους(-ες) εισαγγελείς κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους, το άρθρο 113, παρ. 4, του Κανονισμού 2017/1939 προβλέπει ότι η Ένωση ευθύνεται (μόνον) όταν οι εν λόγω ζημίες έχουν προκληθεί από υπαιτιότητά τους. Οι παραπάνω ρυθμίσεις αφορούν, επομένως, τις προϋποθέσεις θεμελίωσης της εξωσυμβατικής ευθύνης της ΕΕ, χωρίς να επιδρούν στο ευρύτερο ζήτημα της προσωπικής ευθύνης των εισαγγελικών λειτουργών κατά τις διατάξεις του εθνικού δικαίου. Άλλωστε, ο ίδιος Κανονισμός 2017/1939 δεν αποκλείει, καταρχήν, ούτε την παύση ούτε την πειθαρχική δίωξη των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων βάσει του εθνικού δικαίου, ακόμη και για λόγους που συνδέονται με την άσκηση των καθηκόντων τους δυνάμει του Κανονισμού 2017/1939, απαιτώντας απλώς την προηγούμενη συγκατάθεση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας.
Τέλος, το άρθρο 113, παρ. 7, του Κανονισμού 2017/1939 ορίζει ότι «[η] προσωπική ευθύνη του προσωπικού της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας διέπεται από τις ισχύουσες διατάξεις του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης και του καθεστώτος που εφαρμόζεται στο λοιπό προσωπικό». Ως «προσωπικό της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας» ορίζεται δε στο άρθρο 2, περ. 4) του Κανονισμού 2017/1939 «το προσωπικό σε κεντρικό επίπεδο, το οποίο υποστηρίζει το συλλογικό όργανο, τα μόνιμα τμήματα, τον ευρωπαίο γενικό εισαγγελέα, τους ευρωπαίους εισαγγελείς, τους ευρωπαίους εντεταλμένους εισαγγελείς και τον διοικητικό διευθυντή στις καθημερινές δραστηριότητές τους κατά την άσκηση των καθηκόντων της Εισαγγελίας σύμφωνα με τον παρόντα κανονισμό», αποκλειομένων, δηλαδή, των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων.
Από το σύνολο των προεκτεθέντων συνάγεται ότι, στο μέτρο που η Ένωση επέλεξε να ρυθμίσει μόνο την προσωπική ευθύνη του προσωπικού της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, χωρίς να ορίσει, παράλληλα, ότι αποκλείεται κάθε προσωπική ευθύνη των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων, η εν λόγω αρμοδιότητα παραμένει αντικείμενο της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών, ασκείται σύμφωνα με τις διατάξεις του εθνικού τους δικαίου και υπάγεται στη δικαιοδοσία των εθνικών δικαστηρίων. Επομένως, δεν τίθεται καταρχήν ζήτημα σύγκρουσης μεταξύ του ενωσιακού δικαίου και του ελληνικού Συντάγματος.
β. Εφαρμογή του Πρωτοκόλλου προνομίων και ασυλιών στους ευρωπαίους εντεταλμένους εισαγγελείς
Ακόμη κι αν το ΕΔΑΚ θεμελιώνει πράγματι αρμοδιότητα για την εκδίκαση αγωγών κακοδικίας του άρθρου 99, παρ. 1, του Συντάγματος σε βάρος ευρωπαίου εντεταλμένου εισαγγελέα, ανακύπτει, περαιτέρω, το ζήτημα του κατά πόσον εφαρμόζονται σε αυτόν οι διατάξεις του Πρωτοκόλλου προνομίων και ασυλιών. Η απάντηση και σε αυτό το ερώτημα φαίνεται να δίχασε, εν μέρει, τα μέλη του ΕΔΑΚ. Από τη μια μεριά, η πλειοψηφία δέχτηκε ότι ο εναγόμενος ευρωπαίος εντεταλμένος εισαγγελέας απολαύει ασυλίας και, συνεπώς, η αγωγή πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη· από την άλλη πλευρά, η μειοψηφία αντέταξε ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το εν λόγω πρωτόκολλο εφαρμόζεται εν προκειμένω. Λόγω, άλλωστε, αυτής της διχογνωμίας το Δικαστήριο αποφάσισε να αποστείλει σχετικό προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ.
Για την αποσαφήνιση του υπηρεσιακού καθεστώτος των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων είναι απαραίτητη η αναδρομή σε περισσότερες διατάξεις. Από το σύνολο των σχετικών διατάξεων Κανονισμού 2017/1939 και του Κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, συνάγεται ότι οι ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς, εφόσον διορίζονται ως ειδικοί σύμβουλοι του άρθρου 124 του Κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης, είναι «υπάλληλοι» της ΕΕ στους οποίους εφαρμόζονται τόσο το άρθρο 23 του ίδιου Κανονισμού όσο και το Πρωτόκολλο περί προνομίων και ασυλιών, στο οποίο παραπέμπει και το άρθρο 96 παρ. 5 του Κανονισμού 2017/1939.
Με τη σειρά του, το άρθρο 11, στ. α), του Πρωτοκόλλου προνομίων και ασυλιών ορίζει ότι «[σ]την επικράτεια κάθε κράτους μέλους (…) οι υπάλληλοι και το λοιπό προσωπικό της Ένωσης απολαύουν ετεροδικίας για πράξεις στις οποίες προέβησαν (…) ενεργώντας υπό την επίσημη ιδιότητά τους (…)». Για την απόλαυση των προνομίων και ασυλιών της ΕΕ αποτελεί, συνεπώς, επαρκή προϋπόθεση η ιδιότητα ενός προσώπου ως «υπαλλήλου ή λοιπού προσωπικού» της ΕΕ. Το προστατευτικό πεδίο του εν λόγω πρωτοκόλλου εκτείνεται δε σε κάθε ένδικη διαδικασία, αστικής, ποινικής ή διοικητικής φύσης, για την έναρξη της οποίας απαιτείται προηγούμενη εκκίνηση της διαδικασίας άρσης της ασυλίας του προστατευόμενου από αυτό προσώπου. Βασικός σκοπός των εν λόγω ρυθμίσεων αποτελεί η «διασφάλιση, υπέρ των οργάνων της Ένωσης, μιας πλήρους και αποτελεσματικής προστασίας έναντι των εμποδίων ή των κινδύνων να θιγεί η προσήκουσα λειτουργία τους και η ανεξαρτησία τους», γεγονός που προσδίδει στα προνόμια και τις ασυλίες, που αναγνωρίζονται υπέρ της ΕΕ με το πρωτόκολλο αυτό, λειτουργικό χαρακτήρα. Επιβάλλεται η επισήμανση ότι η ανεξαρτησία της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας αποτυπώνεται εμφατικά στον οικείο Κανονισμό, η οποία, μάλιστα, στην περίπτωση των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων συνεπάγεται ένα «λειτουργικά και νομικά ανεξάρτητο καθεστώς το οποίο διαφέρει από οποιοδήποτε καθεστώς προβλεπόμενο από το εθνικό δίκαιο». Υπό αυτά τα δεδομένα και λαμβανομένης υπόψη της φύσης των καθηκόντων που καλούνται να εκτελέσουν οι ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς, η εφαρμογή σε αυτούς του Πρωτοκόλλου προνομίων και ασυλιών είναι κάτι περισσότερο από αναμενόμενη. Συνεπώς, η άσκηση αγωγής κακοδικίας σε βάρος ευρωπαίου εντεταλμένου εισαγγελέα προϋποθέτει, ως ένδικη διαδικασία αστικής φύσης, προηγούμενη άρση της ασυλίας του από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία.
Σε ό,τι αφορά, περαιτέρω, το ζήτημα της άρσης της ασυλίας ενός προστατευόμενου προσώπου, η αρμοδιότητα για τη λήψη της σχετικής απόφασης ανατίθεται στο οικείο θεσμικό όργανο της ΕΕ. Αυτό, εφόσον κρίνει ότι η άρση της ασυλίας δεν είναι αντίθετη προς τα συμφέροντα της ΕΕ, υποχρεούται να την άρει. Στο πλαίσιο αυτό, του αναγνωρίζεται ευρεία εξουσία εκτίμησης, για τον λόγο ότι οφείλει πρωτίστως να αποτιμήσει τις επιπτώσεις που ενδέχεται να έχει η οικεία ένδικη διαδικασία στην συνολική ακεραιότητα του θεσμικού οργάνου. Παράλληλα, αρμόδιες να κρίνουν κατά πόσο το προστατευόμενο πρόσωπο ενήργησε «υπό την επίσημη ιδιότητά του» υπό την έννοια του άρθρου 11 του Πρωτοκόλλου προνομίων και ασυλιών, είναι, καταρχήν, οι εθνικές αρχές, οι οποίες και επιλαμβάνονται (χρονικά και λογικά) πρώτες της συναφούς υπόθεσης που εισάγεται ενώπιόν τους. Εάν, ωστόσο, η επιληφθείσα εθνική αρχή έχει ερωτηματικά ως προς το ζήτημα αυτό, οφείλει, δυνάμει της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας που προβλέπεται στο άρθρο 4, παρ. 3, ΣΕΕ, και σύμφωνα με το άρθρο 18 του Πρωτοκόλλου προνομίων και ασυλιών, να διαβουλευθεί με το οικείο θεσμικό όργανο της ΕΕ και, σε περίπτωση που το όργανο αυτό κρίνει ότι η πράξη τελέστηκε από πρόσωπο το οποίο ενεργούσε υπό επίσημη ιδιότητα, να ζητήσει από το όργανο να άρει την ασυλία του εμπλεκόμενου προσώπου σύμφωνα με τα προαναφερθέντα. Η απόφαση επί της άρσης ή μη της ασυλίας δεν εκφεύγει, πάντως, του δικαστικού ελέγχου από το ΔΕΕ -όπως επιτάσσει το άρθρο 47 του ΧΘΔΕΕ-, στο μέτρο που επηρεάζει, αφενός, τη νομική κατάσταση του προστατευόμενου προσώπου, ο οποίος θα πρέπει να είναι σε θέση να ασκήσει τα δικαιώματά του και, αφετέρου, η απόφαση επηρεάζει ταυτόχρονα το δικαίωμα αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας των ιδιωτών που θίγονται από τις πράξεις που τέλεσε το εν λόγω πρόσωπο. Συναφώς, το κύρος της μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προδικαστικού ερωτήματος του επιληφθέντος εθνικού δικαστηρίου (δυνάμει του άρθρου 267 της ΣΛΕΕ), ευθείας προσφυγής από το οικείο κράτος μέλος (δυνάμει του άρθρου 263 της ΣΛΕΕ) ή/και του θιγόμενου από την άρση προσώπου (δυνάμει του άρθρου 90, παρ. 2 και 91 του κανονισμού υπηρεσιακής κατάστασης). Από τα παραπάνω συνάγεται ότι αρμόδια για τη λήψη απόφασης επί αίτησης άρσης ασυλίας ευρωπαίου εντεταλμένου εισαγγελέα είναι αποκλειστικά η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, η απόφαση της οποίας υπόκειται, πάντως, σε δικαστικό έλεγχο από το ΔΕΕ.
Τέλος, επιβάλλεται να τονιστεί ένα ζήτημα που θέτει η μειοψηφία στην ΕΔΑΚ 11/2025 αναφορικά με το εύρος του περιθωρίου εκτίμησης που διαθέτει το αποφασίζον όργανο κατά τη λήψη απόφασης περί άρσης ή μη ασυλίας ενός προσώπου. Καταρχάς, η απόφαση για την άρση της ασυλίας χαρακτηρίζεται στη νομολογία του ΔΕΕ ως απόφαση πολιτική, συνεπαγόμενη, κατά τούτο, ευρύ περιθώριο εκτίμησης του αποφασίζοντος οργάνου. Ισχύει το ίδιο, όμως, και για τις αποφάσεις της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας; Η απάντηση εδώ πρέπει μάλλον να είναι διαφορετική, για τους εξής λόγους. Πρώτον, η μέχρι τώρα νομολογία των ενωσιακών δικαστηρίων αφορά σε αποφάσεις που λαμβάνει είτε το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είτε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, τα οποία είναι προεχόντως θεσμικά-πολιτικά όργανα της ΕΕ. Δεν ισχύει, ωστόσο, το ίδιο για την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία, η οποία, λόγω της φύσης της, προσιδιάζει περισσότερο σε δικαστικό παρά σε πολιτικό όργανο. Δεύτερον, δεδομένου ότι η ερμηνεία των διατάξεων του ενωσιακού δικαίου πρέπει να λαμβάνει υπόψη της το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται και τους σκοπούς που επιδιώκονται με τη νομοθεσία της οποίας αποτελούν μέρος, δεν μπορεί να παραγνωριστεί το ειδικό καθεστώς υπό το οποίο υπηρετούν οι ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς. Ειδικότερα, ο υβριδικός τους χαρακτήρας, σε συνδυασμό με την κάθετη εφαρμογή της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας υπό την έννοια του άρθρου 4 παρ. 3 της ΣΛΕΕ και του άρθρου 18 του Πρωτοκόλλου προνομίων και ασυλιών, μπορούν να συνεπάγονται, αφενός αυξημένες απαιτήσεις για διαβούλευση με τις εθνικές αρχές και, αφετέρου, περιορισμό της διακριτικής ευχέρειας του αποφασίζοντος οργάνου κατά την λήψη απόφασης για την άρση της ασυλίας των ευρωπαίων εντεταλμένων εισαγγελέων. Το γεγονός, άλλωστε, ότι οι ευρωπαίοι εντεταλμένοι εισαγγελείς αποτελούν καθ’ όλη τη διάρκεια της θητείας τους και όργανα του εθνικού δικαστικού συστήματος καθιστά ακόμη πιο δυσχερή τη διάκριση μεταξύ «συμφερόντων της Ένωσης» και συμφερόντων του οικείου κράτους μέλους. Τέλος, υπενθυμίζεται ότι η ασυλία έχει εξαιρετικό χαρακτήρα και, ως εκ τούτου, μια υπερβολικά ευρεία ερμηνεία της θα αντέκειτο στις αξίες του άρθρου 2 ΣΕΕ, ιδίως αυτή του κράτους δικαίου. Στο μέτρο, λοιπόν, που τα εθνικά δικαστικά συστήματα πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 19 παρ. 1 εδ. β΄ της ΣΕΕ και, επιπροσθέτως, από την ένδικη διαδικασία δεν προκύπτει κίνδυνος ή απειλή για την ανεξαρτησία του (εναγόμενου) ευρωπαίου εντεταλμένου εισαγγελέα, η άρση της ασυλίας του δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αντίκειται, καταρχήν, στα συμφέροντα της ΕΕ υπό την έννοια του άρθρου 17 του Πρωτοκόλλου προνομίων και ασυλιών. Αντίθετη απόφαση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας περί μη άρσης της ασυλίας θα πρέπει, να συνοδεύεται από επαρκή αιτιολογία.
Υπό αυτά τα δεδομένα, η αγωγή κακοδικίας του άρθρου 99 παρ. 1 του Συντάγματος, ως ένδικο βοήθημα που, εκτός από την αναζήτηση τυχόν προσωπικής ευθύνης του εναγόμενου δικαστικού ή εισαγγελικού λειτουργού αποσκοπεί, περαιτέρω, στη διαφύλαξη της ανεξαρτησίας και του κύρους της δικαιοσύνης, το εθνικό συμφέρον αλληλοκαλύπτεται εν μέρει με αυτό της ΕΕ, δηλαδή τη διαφύλαξη της ανεξαρτησίας της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας ως οργάνου. Κατά λογική συνέπεια, ζήτημα μη άρσης της ασυλίας θα τίθεται σε περιπτώσεις στις οποίες προκύπτει ότι η άσκηση της αγωγής κακοδικίας εντάσσεται σε ένα ευρύτερο πλέγμα ενεργειών με σκοπό την άσκηση πίεσης και τον εκφοβισμό του εναγόμενου ευρωπαίου εντεταλμένου εισαγγελέα, έναντι του οποίου δεν θα υφίσταται καμία θεσμική προστασία, ούτε μέσω ενός ανεξάρτητου δικαστηρίου υπό την έννοια του άρθρου 19, παρ. 1, εδ. β’, της ΣΕΕ.
Η απόφαση 11/2025 του ΕΔΑΚ αποτελεί παράδειγμα ζωντανού και γόνιμου δικαστικού διαλόγου. Σε αυτό το πλαίσιο, οι διάφορες γνώμες των μελών του ΕΔΑΚ προσφέρουν στον δικαστή της Ένωσης όλες τις κρίσιμες παραμέτρους που θα πρέπει να λάβει υπόψη του για την απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα που του τέθηκαν.
[1] Απόφαση της 11.7.2024 Societa Italiana Imprese Balnear, σκ. 48, απόφαση της 11.2.2021, Katoen Matie κ.λπ., σκ. 58, απόφαση της 19.12.2019, AV, BV κ.λπ., σκ. 39, απόφαση Memoria και Dall’ Antonia, σκ. 48. Ομοίως, χωρίς ρητή σκέψη, αποφάσεις Cilevičs και Kirschtein.