Η επιρροή του ευρωπαϊκού δικαίου στους κανόνες περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων των κρατών μελών (Σύνθεση Δημοσίου Δικαίου, 07-03-2016)
Στο τρίτο μάθημα της Σύνθεσης Δημοσίου Δικαίου-Διοικητικό Δίκαιο, θα εξετασθεί συνοπτικά η επιρροή του ενωσιακού δικαίου στους κανόνες περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων των κρατών μελών και θα αναλυθεί η απόφαση C-453/00, Kühne & Heitz (Υπόθεση C453.00).
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
Οι επιδράσεις του ενωσιακού δικαίου στο νομικό καθεστώς της διοικητικής πράξης είναι μεν πολλές, πλην όμως συγκεκριμένες και οριοθετημένες [O. Dubos, Droit administratif et droit communautaire, J-Cl. Adm., fasc. 24, 2007, n° 8]. Η ανάκληση, δηλαδή η μερική ή ολική άρση της ισχύος διοικητικής πράξης, για το μέλλον ή αναδρομικώς, με την έκδοση άλλης νεότερης πράξης (της ανακλητικής), είναι το πιο χαρακτηριστικό, ίσως, παράδειγμα, άμεσης και δραστικής επιρροής του ενωσιακού δικαίου στους σχετικούς εθνικούς κανόνες.
Η ανάκληση των εθνικών διοικητικών πράξεων που έχουν εκδοθεί κατ’εφαρμογή του ενωσιακού/κοινοτικού δικαίου διέπεται από διατάξεις του οικείου εθνικού δικαίου, στα πλαίσια της αρχής της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών, κατά την οποία η εκτέλεση του δικαίου της Ένωσης εντός των κρατών μελών πραγματοποιείται σύμφωνα με τους εθνικoύς διαδικαστικούς και δικονομικούς κανόνες, τηρουμένων βεβαίως των αρχών της ισοδυναμίας [δηλαδή της ισότιμης διαδικαστικής και δικονομικής μεταχείρισης των δικαιωμάτων που απορρέουν από το εθνικό και από το κοινοτικό δίκαιο], αφενός, και της αποτελεσματικότητας του κοινοτικού δικαίου [κατά την οποία, οι εθνικές διατάξεις διαδικαστικού και δικονομικού χαρακτήρα δεν πρέπει να καθιστούν αδύνατη ή υπέρμετρα δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που ο πολίτης αντλεί από το κοινοτικό δίκαιο], αφετέρου. Πράγματι, παγίως το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δέχεται συναφώς τα εξής:«Ελλείψει σχετικής κοινοτικής κανονιστικής ρυθμίσεως, οι διαδικαστικές λεπτομέρειες που έχουν σκοπό να εξασφαλίζουν τη διαφύλαξη των δικαιωμάτων που οι ιδιώτες έλκουν από το κοινοτικό δίκαιο εμπίπτουν στην εσωτερική έννομη τάξη εκάστου κράτους μέλους δυνάμει της αρχής της διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών μελών, υπό την προϋπόθεση, πάντως, ότι οι λεπτομέρειες αυτές δεν είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που διέπουν παρόμοιες καταστάσεις εσωτερικής φύσεως (αρχή της ισοδυναμίας) και ότι δεν καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που χορηγεί η κοινοτική έννομη τάξη (αρχή της αποτελεσματικότητας)» (ενδεικτικά, αποφάσεις της 16ης Μαΐου 2000, C‑78/98, Preston κ.λπ., Συλλογή 2000, σ. I‑3201, σκέψη 31, και της 7ης Ιανουαρίου 2004, C‑201/02, Wells, Συλλογή 2004, σ. I-723, σκέψη 67). Ο δυναμικός χαρακτήρας όμως της ενωσιακής έννομης τάξης ανέδειξε περιπτώσεις κατά τις οποίες η αρχή της υπεροχής του ενωσιακού δικαίου και η πρακτική του αποτελεσματικότητα (effet utile) διακυβεύονται από εθνικές διατάξεις διαδικαστικού ή δικονομικού χαρακτήρα στις οποίες στηρίζονται τα μέτρα εκτέλεσης του δικαίου αυτού. Έτσι, σε τομείς οικονομικής δραστηριότητας που έχουν αποτελέσει αντικείμενο προχωρημένης εναρμόνισης σε ενωσιακό επίπεδο, νομοθετήματα της Ένωσης επιβάλλουν την υποχρέωση ανάκλησης εθνικών διοικητικών πράξεων αντίθετων προς την κοινοτική νομοθεσία, ρυθμίζοντας διεξοδικά τόσο τις προϋποθέσεις όσο και τεχνικά ζητήματα, όπως ο χρόνος ανάκλησης.
Εκτός από τις ειδικές περιπτώσεις ρητής πρόβλεψης της υποχρέωσης ανάκλησης σε διατάξεις του ενωσιακού δικαίου, από το 2004 διαμορφώθηκε και παγιώθηκε νομολογιακά η γενική υποχρέωση επανεξέτασης οριστικής διοικητικής πράξης προκειμένου να ληφθεί υπόψη η ερμηνεία της κρίσιμης διάταξης στην οποία προέβη εν τω μεταξύ ο δικαστής της Ένωσης, εφόσον συντρέχουν σωρευτικά ορισμένες προϋποθέσεις, με συνέπεια τη μετατροπή της διακριτικής ευχέρειας ανάκλησης των διοικητικών πράξεων σε δέσμια αρμοδιότητα επανεξέτασής τους [βλ. αποφάσεις της 13ης Ιανουαρίου 2004, C-453/00, Kühne & Heitz (Συλλογή 2004, σ. I‑837), της 19ης Σεπτεμβρίου 2006, C‑392/04 και C‑422/04, i-21 Germany και Arcor (Συλλογή 2006, σ. I‑8559), και της 12ης Φεβρουαρίου 2008, C-2/06, Willy Kempter KG (Συλλογή 2008, σ. Ι-411)].
Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι, στους τομείς της κρατικής δραστηριότητας που ενδιαφέρουν άμεσα την Ευρωπαϊκή Ένωση, οι προϋποθέσεις της ανάκλησης των διοικητικών πράξεων καθορίζονται και από τις γενικές αρχές του ενωσιακού δικαίου. Κατωτέρω εξετάζονται διαδοχικά οι περιπτώσεις της ρητής πρόβλεψης υποχρέωσης ανάκλησης (Ι) και η νομολογιακή κατασκευή σχετικά με τις προϋποθέσεις υποχρεωτικής επανεξέτασης διοικητικών πράξεων λόγω αντίθεσης προς το ενωσιακό δίκαιο (ΙΙ).
Ι. Πρόβλεψη της υποχρέωσης ανάκλησης από διατάξεις του δικαίου της Ένωσης
Στα πλαίσια της έμμεσης εκτέλεσης του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της αρχής της διαδικαστικής και δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών που τη διέπει, η ανάκληση των αντίθετων προς το ενωσιακό δίκαιο πράξεων των εθνικών διοικητικών οργάνων ρυθμίζεται από τους κανόνες και τις γενικές αρχές περί ανάκλησης των διοικητικών πράξεων του εκάστοτε εθνικού δικαίου, οι οποίες αποτελούν συγκερασμό της αρχής της νομιμότητας και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Σημειώνεται, μάλιστα, ότι οι ίδιες αρχές διέπουν εν πολλοίς και την ανάκληση των πράξεων των κοινοτικών οργάνων (βλ., ενδεικτικά, ΔΕΚ της 12ης Ιουλίου 1957, 7/56, 3-7/57, Αlgera, Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 157, της 22ας Μαρτίου 1961, 42/59 και 49/59, Snupat, Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 599, της 12ης Ιουλίου 1962, 14/61, Hoogovens, Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 779: «μολονότι προσήκει να αναγνωριστεί σε κάθε κοινοτικό όργανο που διαπιστώνει ότι η πράξη που εξέδωσε πάσχει παρανομία το δικαίωμα να την ανακαλέσει εντός ευλόγου χρόνου με αναδρομική ισχύ, το δικαίωμα αυτό μπορεί να περιοριστεί από την ανάγκη προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του αποδέκτη της πράξεως ο οποίος βασίσθηκε στη νομιμότητά της»). Είναι προφανές ότι το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δεν μπορεί να επιβάλει γενική υποχρέωση ανάκλησης των αντίθετων προς το ενωσιακό δίκαιο εθνικών διοικητικών πράξεων, εφόσον οι γενικές αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που υπαγορεύουν τη διατήρηση ευμενών, τουλάχιστον, διοικητικών πράξεων αποτελούν αρχές και του δικαίου αυτού. Μια τέτοια υποχρέωση είναι δυνατόν να πηγάζει μόνον από ρητή και ανενδοίαστη διάταξη του κοινοτικού/ενωσιακού δικαίου σε τομείς που υπάγονται στην καθ’ύλην αρμοδιότητα της Ένωσης.
Χαρακτηριστική περίπτωση συναφώς αποτελεί το άρθρο 108 ΣΛΕΕ (πρώην 88 ΣΕΚ), που επιβάλλει την υποχρέωση του κράτους μέλους να καταργήσει ή να τροποποιήσει εντός προθεσμίας που η ίδια καθορίζει τηνκρατική ενίσχυση ως προς την οποία η Επιτροπή έκρινε ότι δεν συμβιβάζεται με την κοινή αγορά κατά το άρθρο 107 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 87 ΣΕΚ). Πράγματι, στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, αφενός, οι σχετικές υποχρεώσεις του κράτους μέλους ρυθμίζονται επακριβώς στα άρθρα 107 και 108 ΣΛΕΕ, οπότε η αρχή της υπεροχής επιβάλλει να τεθεί εκποδών οποιαδήποτε εθνική διάταξη περί περιορισμού της ανακλήσεως κάθε ασυμβίβαστης προς την κοινή αγορά κρατικής ενίσχυσης, και, αφετέρου, η παράβαση των κανόνων της Ένωσης θίγει το ενωσιακό συμφέρον, εφόσον το ανταγωνιστικό πλεονέκτημα του δικαιούχου της ενίσχυσης νοθεύει τον ανταγωνισμό. Εν προκειμένω, μάλιστα, οι εθνικές αρχές έχουν υποχρέωση και