Υποστήριξη Διδασκαλίας Ευγενίας Πρεβεδούρου

Oι γνωμοδοτήσεις (γνώμη-πρόταση) [Γενικό διοικητικό δίκαιο, 30-11-2015)

Οι γνωμοδοτήσεις

Α. Έννοια και πηγές

Γίνεται δεκτό στη θεωρία ότι η αρμοδιότητα της διοίκησης μπορεί να διακριθεί σε αποφασιστική και γνωμοδοτική. Αποφασιστική αρμοδιότητα είναι αυτή που παρέχει στο διοικητικό όργανο την ικανότητα να εκδώσει (εκτελεστή) διοικητική πράξη (είτε μόνο του είτε με τη σύμπραξη άλλων οργάνων), ενώ γνωμοδοτική (ή συμβουλευτική) είναι η αρμοδιότητα που παρέχει στο διοικητικό όργανο την ικανότητα να διατυπώνει προτάσεις ή την ικανότητα να διατυπώσει γνώμη ή πρόταση, αν η ατομική ή κανονιστική διοικητική πράξη, την οποία μπορεί ή οφείλει να εκδώσει το όργανο που έχει την αποφασιστική αρμοδιότητα, είναι νόμιμη ή σκόπιμη. Έτσι, γνωμοδοτική διαδικασία είναι η διοικητική διαδικασία που έγκειται στην έκφραση μιας γνώμης (μονομελούς ή, κατά κανόνα, συλλογικού) οργάνου που απευθύνεται σε όργανο με αποφασιστική αρμοδιότητα και γνωμοδότηση είναι η πράξη με την οποία διατυπώνεται αυτή η γνώμη επί της νομιμότητας ή σκοπιμότητας της διοικητικής πράξης που πρόκειται να εκδοθεί από το αποφασίζον όργανο. Σκοπός της γνωμοδοτικής διαδικασίας είναι η ενημέρωση του εξοπλισμένου με την αποφασιστική αρμοδιότητα οργάνου ώστε (το τελευταίο) να διαφωτιστεί ως προς τη νομιμότητα και την ουσιαστική ορθότητα (σκοπιμότητα) της πράξης που μπορεί ή οφείλει να εκδώσει.

Η γνωμοδοτική διαδικασία αποτελεί μέσον πληροφόρησης του αποφασίζοντος οργάνου, με την παροχή εξειδικευμένων γνώσεων που απαιτούνται για τη λήψη απόφασης, μέσον συντονισμού μεταξύ υπηρεσιών της ίδιας διοικητικής δομής (πχ νομική επιτροπή ενός ΑΕΙ) και μέσον συμμετοχής των διοικουμένων στην έκδοση των διοικητικών πράξεων μέσω της εκπροσώπησης ομάδων συμφερόντων ως μελών του γνωμοδοτούντος οργάνους (πχ Εθνικό Συμβούλιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΕΣΧΣΑΑ) του Ν. 2742/1999].

Η γνωμοδοτική διαδικασία διακρίνεται σε προβλεπόμενη και οικειοθελή.

α) Προβλεπόμενη

Η προβλεπόμενη γνωμοδότηση είναι αυτή που προβλέπεται από τους εκάστοτε κανόνες (συνταγματικής ή νομοθετικής τυπικής ισχύος) που διέπουν την έκδοση μιας εκτελεστής διοικητικής πράξης. Με άλλα λόγια, ειδικές νομοθετικές διατάξεις προβλέπουν, όπου το έχει κρίνει σκόπιμο ο νομοθέτης, την έκφραση γνώμης πριν την έκδοση μιας διοικητικής πράξης. Συνήθως, πρόκειται για περιπτώσεις που η πράξη αφορά σε εξειδικευμένα ή τεχνικά ζητήματα για τα οποία το αποφασίζον διοικητικό όργανο αντλεί πληροφόρηση από συλλογικά όργανα (συμβούλια ή επιτροπές), τα οποία αποτελούνται από ειδικευμένους επιστήμονες ή τεχνικούς. Γενική νομοθετική πρόβλεψη περιλαμβάνεται στο άρθρο 94 του Ν 3852/2010, πρόγραμμα Καλλικράτης: «γνωμοδότηση του δημοτικού συμβουλίου για την παραχώρηση, μίσθωση και αναμίσθωση υδάτινων εκτάσεων για την ίδρυση, επέκταση και μετεγκατάσταση μονάδων υδατοκαλλιέργειας εντατικής ή ημιεντατικής μορφής των ιχθυοτρόφων υδάτων, καθώς και για τη χορήγηση άδειας ίδρυσης και λειτουργίας τους».

Το Σύνταγμα προβλέπει τη σύμφωνη γνώμη συμβουλίου, που αποτελείται κατά πλειοψηφία από δικαστές, πριν την επιβολή πειθαρχικών ποινών στα αιρετά όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης, σύμφωνα με το άρθρ. 102 παρ. 4 ενώ στο άρθρ. 103 παρ. 4 ορίζεται ότι πριν την μετάθεση δημοσίου υπαλλήλου απαιτείται γνωμοδότηση. Βλ. και άρθρο 95 παρ. 1 στοιχείο δ΄, για την επεξεργασία των προεδρικών διαταγμάτων από το Ε΄Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας.

β) Οικειοθελής

Οικειοθελής είναι η γνωμοδότηση που προβλέπεται στο άρθρ. 20 παρ. 3 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, σύμφωνα με το οποίο «Το αρμόδιο για την έκδοση διοικητικής πράξης όργανο μπορεί να ζητήσει τη γνώμη άλλου οργάνου οικειοθελώς. Στην περίπτωση αυτή, εφαρμόζονται όσα ισχύουν για την απλή γνώμη».

Μορφές οικειοθελούς γνωμοδότησης

–          Αίτηση για διατύπωση γνώμης από άλλες αρχές με αποφασιστική αρμοδιότητα ή από αυτόνομους οργανισμούς

–          Χρησιμοποίηση ήδη υπάρχουσας γνωμοδοτικής διαδικασίας που έχει προβλεφθεί για άλλα θέματα

–          Δημιουργία νέου γνωμοδοτικού οργάνου και θέσπιση γνωμοδοτικής διαδικασίας γενικού περιεχομένου και διαρκούς ισχύος για όλες τις όμοιες περιπτώσεις

–         Δημιουργία ad hoc γνωμοδοτικής διαδικασίας για συγκεκριμένη υπόθεση.

Όρια της οικειοθελούς γνωμοδοτικής διαδικασίας

–          Το αποφασίζον όργανο δεν μπορεί να καταστήσει σύμφωνη την οικειοθελή γνώμη, η οποία είναι πάντοτε απλή. Επομένως στερείται εκτελεστότητας (ΣτΕ 1827/2002)

–          Η οικειοθελής γνωμοδοτική διαδικασία δεν μπορεί να υποκαταστήσει την προβλεπόμενη από τον νόμο. Επί ειδικής διοικητικής διαδικασίας, το αποφασίζον όργανο δεν μπορεί να προβεί σε τήρηση οικειοθελούς τύπου (ΣτΕ 1109, 454/2009, 1604/2005, 3076/1997)

–         Αν το αποφασίζον όργανο αποκλίνει από οικειοθελή γνώμη, υποχρεούται σε ειδικότερη αιτιολόγηση, όπως στην περίπτωση της απλής γνώμης.

Πλημμέλειες της οικειοθελούς γνωμοδοτικής διαδικασίας

–          Οι πλημμέλειες περί την τήρηση του οικειοθελούς τύπου της (π.χ. πλημμελής συγκρότηση και λειτουργία της εισηγητικής επιτροπής) δεν επηρεάζουν τη νομιμότητα της πράξης του αποφασίζοντος οργάνου (ΣτΕ 2909/2004, 741/2003, 393/1993, Ολ 1093/1987). ΣτΕ 4392/2010: “η γνωμοδότηση της επιτροπής σταυλισμού αποτελεί … οικειοθελή τύπο και, συνεπώς ο μοναδικός προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως ότι η πράξη αυτή είναι πλημμελής διότι, κατά παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, στηρίχθηκε στην γνωμοδότηση της Επιτροπής του ν. 1579/1984 Ελέγχου Σταυλισμών και Επιχειρήσεων Επεξεργασίας Ζωϊκών Προϊόντων του Νομαρχιακού Διαμερίσματος Ξάνθης, η οποία δεν είχε την προβλεπόμενη από το ν. 1579/ 1984 νόμιμη σύνθεση αφού σε αυτήν δεν συμμετείχαν α) κοινοτικός σύμβουλος της αιτούσας Κοινότητας, στην περιοχή της οποίας ζητείται να ιδρυθεί και να λειτουργήσει η εν λόγω επιχείρηση και β) εκπρόσωπος των οργανώσεων των επιχειρήσεων (συνεταιρισμού ή συλλόγου), απορρίπτεται ως αλυσιτελής εφόσον αναφέρεται σε πλημμέλεια της σύνθεσης του ανωτέρω γνωμοδοτικού οργάνου”.

–         Η έκδοση της πράξης χωρίς να έχει τηρηθεί ο οικειοθελώς ζητηθείς τύπος της προηγούμενης γνωμοδότησης δεν συνιστά παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας (ΣτΕ 2500/1992). Επίσης δεν συνάγεται από κάποια γενική αρχή η υποχρέωση τήρησης τύπου, ο οποίος είχε οικειοθελώς τηρηθεί κατά την έκδοση της αρχικής πράξης η οποία ακυρώθηκε, και κατά την επανέκδοση της πράξης (ΣτΕ 3510/1999)

Οι νομολογιακοί κανόνες που διέπουν τον θεσμό των γνωμοδοτήσεων κωδικοποιήθηκαν, εν πολλοίς, στο άρθρ. 20 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας.

Β. Διακρίσεις γνωμοδοτήσεων

Το άρθρ. 20 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας κάνει λόγο για τρεις μορφές γνωμοδότησης: (1) την απλή γνωμοδότηση, τη σύμφωνη γνωμοδότηση και (2) την πρόταση. Τέταρτη μορφή γνωμοδότησης, που διακρίνεται από τις τρεις παραπάνω για λόγους που θα αναφερθούν παρακάτω, είναι η (3) υποχρεωτική γνωμοδότηση. Συγκεκριμένα, η παρ. 1 ορίζει ότι «Όπου νόμος, για την έκδοση διοικητικής πράξης, προβλέπει προηγούμενη γνώμη (απλή ή σύμφωνη) ή πρόταση άλλου οργάνου, η μεν γνώμη διατυπώνεται ύστερα από ερώτημα του οργάνου που έχει την αποφασιστική αρμοδιότητα, η δε πρόταση υποβάλλεται με πρωτοβουλία του προτείνοντος οργάνου. Η γνώμη ή η πρόταση, πρέπει να είναι έγγραφη, αιτιολογημένη και επίκαιρη κατά το περιεχόμενό της».

1.      Η γνωμοδότηση

Η γνωμοδότηση μπορεί να είναι (α) απλή ή (β) σύμφωνη. Προκαλείται, κατά τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, από ερώτημα που τίθεται από το αποφασίζον όργανο στο γνωμοδοτικό επί ποινή ακυρότητας της διοικητικής πράξης η οποία εκδίδεται χωρίς τέτοια γνωμοδότηση.

α. Η απλή γνωμοδότηση (ή γνώμη)

Απλή είναι η γνωμοδότηση από το περιεχόμενο της οποίας δεν δεσμεύεται το όργανο που έχει την αποφασιστική αρμοδιότητα. Σ’ αυτήν την περίπτωση το όργανο μπορεί να αποκλίνει από τη γνωμοδότηση, αιτιολογώντας ειδικά τη διαφοροποίησή του (ΣτΕ 2450, 1303/2012, 3975, 625/2011, 2397, 1422/2010, 4154, 2792, 817/2009, 3897/2004).

Χαρακτηριστικά της απλής γνώμης

–          Η απλή γνωμοδότηση αναφέρεται και ως γνήσια ή αμιγής γνωμοδότηση, δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα (ΣτΕ 347/2013, 5391/2012, 4400/2011) αφού είναι προπαρασκευαστική πράξη (ΣτΕ 619/1989) και δεν επάγεται έννομες συνέπειες για τους διοικουμένους. Όταν ο νόμος δεν ορίζει διαφορετικά, και αναφέρει μόνο τον όρο γνώμη ή γνωμοδότηση, πρόκειται για απλή γνώμη.

–          Ενσωματώνεται στην εκτελεστή πράξη του αποφασίζοντος οργάνου, της οποίας αποτελεί την αιτιολογία (ΣτΕ 934/2013, 1569/2012)

–          Επιτρέπεται η αναπομπή της γνωμοδότησης από το αποφασίζον στο γνωμοδοτικό όργανο με αιτιολογημένη πράξη που θα αναφέρει τις πλημμέλειες που παρατηρήθηκαν στη γνωμοδότηση (ΣτΕ 1140/1965).

–     Τυχόν πλημμέλεια της απλής γνώμης προβάλλεται και επιφέρει την ακύρωση της εκτελεστής πράξης που ερείδεται σ’αυτή (ΣτΕ 3863/2012, 44/2007, 3732/2005).

Προθεσμία υποβολής της γνώμης

Το γνωμοδοτικό όργανο πρέπει να υποβάλει την απλή γνώμη:

–          Είτε εντός της προθεσμίας που τίθεται είτε από τον νόμο, είτε από το αποφασίζον όργανο

–          Είτε, σε κάθε περίπτωση, εντός ευλόγου χρόνου, άλλως θα ήταν ανεπίκαιρη (βλ. ΠΕ 119/2014, 43, 215, 265/2013).

Μετά την πάροδο της προθεσμίας υποβολής της γνώμης, το αποφασίζον όργανο μπορεί να προχωρήσει στην εκδοση της πράξης και χωρίς τη γνώμη αυτή (ΣτΕ 2085/2003, βλ. και άρθρο 20 παρ. 4 του ΚΔΔιαδ). Η διάταξη αυτή δεν εφαρμόζεται:

–          Επί σύμφωνης γνώμης

–      Αν το γνωμοδοτικό όργανο, λόγω νομικής πλάνης εκτιμά ότι είναι αναρμόδιο να επιληφθεί της υπόθεσης, οπότε το αποφασίζον όργανο οφείλει να αναπέμψει την υπόθεση στο γνωμοδοτικό όργανο και να τάξει εύλογη προθεσμία για τη διατύπωση γνώμης. Αν η εν λόγω ταχθείσα με την αναπομπή προθεσμία παρέλθει άπρακτη, τότε νομίμως εκδίδεται η πράξη χωρίς να προηγηθεί η γνώμη (ΣτΕ 4032/2008).

Περιπτώσεις απλής γνώμης

Απλή είναι η γνωμοδότηση της ΡΑΕ για ζητήματα χορήγησης αδειών στο πλαίσιο των δραστηριοτήτων στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, κατά το άρθρο 5 παρ. 1 περ. β΄ και γ΄ του ν. 2773/1999. Πολλές περιπτώσεις απλής γνώμης περιέχονται στον Υπαλληλικό Κώδικα (Ν. 3528/2007): το άρθρο 69 παρ. 1 προβλέπει τη γνώμη του υπηρεσιακού συμβουλίου του κλάδου στον οποίο μετατάσσεται υπάλληλος πριν την ολοκλήρωση της διαδικασίας μετάταξής του (αντίστοιχα στα άρθρα 70 και 71) ενώ το άρθρο 103 παρ. 4 (όπως αντικαταστάθηκε με την περ.1 της υποπαραγράφου Ζ.3. του άρθρου πρώτου του Ν.4093/2012 και τροποποιήθηκε με το άρθρο 16 παρ. 1 του Ν. 4120/2013) προβλέπει τη γνωμοδότηση του πειθαρχικού συμβουλίου σχετικά με την τυχόν συνδρομή λόγων που καθιστούν μη αναγκαία τη συνέχιση της αυτοδίκαιης αργίας του υπαλλήλου και το 104 παρ. 2 (όπως αντικαταστάθηκε με την περ.2 της υποπαραγράφου Ζ.3. του άρθρου πρώτου του Ν.4093/2012) για τη θέση του σε δυνητική αργία.

β. Η σύμφωνη γνωμοδότηση (ή γνώμη)

Σύμφωνη είναι η γνωμοδότηση που δεσμεύει το αποφασίζον όργανο με την έννοια ότι το τελευταίο δεν μπορεί να ενεργήσει κατά τρόπο διαφορετικό από αυτόν που του υποδεικνύεται με τη γνωμοδότηση (ΣτΕ 460/2001, 2271/1998). Ειδικότερα, μπορεί είτε να εκδώσει πράξη σύμφωνα με τη γνωμοδότηση είτε να απέχει από την έκδοση της πράξης εφόσον έχει διακριτική ευχέρεια που του το επιτρέπει και εφόσον αιτιολογεί ειδικά αυτήν του την επιλογή (ΣτΕ 3898/1986). Στην περίπτωση της σύμφωνης γνώμης, δηλαδή, το όργανο που έχει την αποφασιστική αρμοδιότητα δεν έχει τη δυνατότητα να εκδώσει πράξη με διαφορετικό περιεχόμενο από τη γνωμοδότηση που του έχει δοθεί. Σε περίπτωση δέσμιας αρμοδιότητας, η μη εμπρόθεσμη έκδοση της πράξης κατά την έννοια της γνωμοδότησης συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.

Αναγκαίες είναι ορισμένες διευκρινίσεις σχετικά με την θετική και την αρνητική σύμφωνη γνώμη. Θετική είναι η γνώμη που καταλήγει στην υπόδειξη, από πλευράς του γνωμοδοτικού προς το αποφασίζον όργανο, για την έκδοση της διοικητικής πράξης ενώ αρνητική αυτή που εμποδίζει την έκδοση θετικής πράξης από το αποφασίζον όργανο ή το υποχρεώνει στην έκδοση αρνητικής (ΣτΕ 2312/2001, 3675/1980). Ενώ η θετική σύμφωνη γνώμη εντάσσεται στη γνήσια γνωμοδότηση όταν το αποφασίζον όργανο, λειτουργώντας στο πλαίσιο της δοθείσας από τον νόμο, διακριτικής ευχέρειας απέχει από την έκδοση πράξης, η αρνητική σύμφωνη γνώμη δεν έχει αμιγή γνωμοδοτικό χαρακτήρα και αν δεν εκδοθεί στη συνέχεια η πράξη του αποφασίζοντος οργάνου, έχει εκτελεστό χαρακτήρα (ΣτΕ 1530/2013, 1608, 225/2011, 804/2005) και προσβάλλεται παραδεκτά με αίτηση ακύρωσης.

Από τα παραπάνω προκύπτει ότι στην περίπτωση της θετικής σύμφωνης γνώμης, το αποφασίζον όργανο έχει δύο δυνατότητες:

α) να εκδώσει την πράξη, σύμφωνα με το περιεχόμενο της γνωμοδότησης

β) να μην εκδώσει την πράξη, κατά το άρθρ. 20 παρ. 2 εδ. β΄ του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, εφόσον διαθέτει διακριτική ευχέρεια, αιτιολογώντας ειδικώς αυτήν του την επιλογή (ΣτΕ 2614/2006). Αν δεν έχει διακριτική ευχέρεια, είναι σαφές ότι είναι υποχρεωμένο να εκδώσει θετική πράξη.

Στην περίπτωση της αρνητικής σύμφωνης γνώμης, το διοικητικό όργανο έχει επίσης δύο δυνατότητες:
α) να εκδώσει αρνητική πράξη, συμμορφούμενο προς την αρνητική γνωμοδότηση και
β) να μην εκδώσει πράξη, οπότε εκτελεστή πράξη είναι η αρνητική σύμφωνη γνώμη.

Χαρακτηριστικά της σύμφωνης γνώμης

–          Πρέπει να χαρακτηρίζεται ρητώς ως τέτοια από τις διατάξεις που την προβλέπουν και δεν μπορεί να συνάγεται ερμηνευτικώς (ΣτΕ 3975/2011, 870/2010)

–          Εφόσον ενσωματώνεται σε θετική ή αρνητική εκτελεστή πράξη του αποφασίζοντος οργάνου αποτελεί μη αυτοτελή, μη εκτελεστή πράξη (ΣτΕ 1851/2013, 2274/2011)

–          Η αρνητική σύμφωνη γνώμη, όταν δεν ενσωματώνεται σε αρνητική εκτελεστή πράξη, είναι η ίδια εκτελεστή και δικαστικώς προσβλητή (ΣτΕ 1530/2013, 225/2011, 2036/2007)

– Η  αρνητική γνωμοδότηση του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας, που εκδόθηκε στα πλαίσια της διαδικασίας προκαταρκτικής περιβαλλοντικής εκτίμησης και αξιολόγησης, αποτελεί, κατ’ άρθρο 4 παρ. 1 περίπτ. δ στοιχ. δα του ν. 1650/1986 (Α΄ 160), όπως το άρθρο αυτό αντικαταστάθηκε με το άρθρο 2 του ν. 3010/2002 (Α΄ 91), εκτελεστή πράξη (ΣΕ 2547/2005 7μ.). Ως εκ τούτου είναι εκτελεστή και η απόφαση, με την οποία απορρίφθηκε προσφυγή νομιμότητας κατ’ αυτής (ΣτΕ 3763/2014).

–          Η μη αποδοχή της θετικής σύμφωνης γνώμης πρέπει να αιτιολογείται ειδικά (ΣτΕ 3774/2012, 831/2009)

–          Συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας

  • Η μη κίνηση εκ μέρους του αποφασίζοντος οργάνου της διαδικασίας  έκδοσης της πράξης με την πρόσκληση έκδοσης σύμφωνης γνώμης (ΣτΕ 21/1996)
  • Η άπρακτη πάροδος της τασσόμενης προθεσμίας για την έκδοση της σύμφωνης γνώμης, εφόσον υποβάλλεται πλήρης φάκελος στο γνωμοδοτικό όργανο για τον σκοπό αυτόν (ΣτΕ 3906/2012, 3863/2004)
  • Η άρνηση έκδοσης πράξης με περιεχόμενο όμοιο με τη σύμφωνη θετική γνώμη, εφόσον το αποφασίζον όργανο δρα κατά δέσμια αρμοδιότητα (ΣτΕ 2688/2009)

Παράδειγμα σύμφωνης γνώμης:Σύμφωνα με το άρθρο 2 παρ. 2 στοιχ. γ περίπτ. δδ του Ν. 401/2011, Σύσταση ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων και Κεντρικού Ηλεκτρονικού Μητρώου Δημοσίων Συμβάσεων, οι αποφάσεις των αναθετουσών αρχών που αφορούν προσφυγή στη διαδικασία της διαπραγμάτευσης για την ανάθεση των δημόσιων συμβάσεων, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 25 παρ. 3 του π.δ. 59/2007 και των άρθρων 24 και 25 του π.δ. 60/2007, εξαιρουμένων των περιπτώσεων ανωτέρας βίας, εκδίδονται μετά από σύμφωνη γνώμη της Ενιαίας Ανεξάρτητης Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων, εφόσον οι συμβάσεις αυτές εμπίπτουν, λόγω της εκτιμώμενης αξίας τους, στο πεδίο εφαρμογής των ανωτέρω προεδρικών διαταγμάτων.

 

γ. Κοινά στοιχεία απλής και σύμφωνης γνώμης

– έγγραφος τύπος: έγγραφη διατύπωση, υπογραφή και χρονολογία (ΠΕ 214/2005, ΣτΕ 3985/1982). Μπορεί να αποτελείται από την παράθεση περισσότερων απόψεων των μελών του γνωμοδοτούντος συλλογικού οργάνου, αρκεί να διατυπώνεται με σαφήνεια η γνώμη που επικράτησε (ΣτΕ 2456/2007). Δεν δημοσιεύεται ούτε κοινοποιείται στους ενδιαφερομένους, πλην ρητής διαφορετικής πρόβλεψης (ΣτΕ 3849/2004, 3038/2002).

αιτιολογία: αναγκαία η αιτιολογία της γνώμης για τον έλεγχο της ορθής και πλήρους παροχής πληροφοριών προς τη Διοίκηση

επίκαιρη κατά περιεχόμενο: Είναι σαφές ότι η γνωμοδότηση πρέπει να προηγείται της έκδοσης της διοικητικής πράξης (ΣτΕ 1976/1966) αλλά όχι κατά χρονικό διάστημα που υπερβαίνει τον εύλογο χρόνο ο οποίος δίνει στη γνωμοδότηση επίκαιρο χαρακτήρα. Το επίκαιρο της γνωμοδότησης αποτελεί προϋπόθεση του κύρους της διοικητικής πράξης αφού έτσι διασφαλίζεται η πεποίθηση ότι το πραγματικό καθεστώς στο οποίο αναφέρεται η γνωμοδότηση, δεν αλλοιώθηκε έως την έκδοσή της (ΣτΕ 4495/2011, 3641/2009, 3843/2006, ΠΕ 330/2003). Βάσει του ανωτέρω κανόνα, γίνεται δεκτό ότι η εκ των υστέρων πλήρωση του διαδικαστικού κανόνα της γνωμοδότησης δεν καλύπτει τη σχετική έλλειψη αφού η γνώμη, σ’ αυτήν την περίπτωση, δεν επιτελεί τον προπαρασκευαστικό, διαφωτιστικό της χαρακτήρα αλλά ενδέχεται να έχει επηρεαστεί από την εκδοθείσα εκτελεστή πράξη.

– ουσιώδης τύπος της διαδικασίας έκδοσης της εκτελεστής πράξης: η μη τήρηση ή η πλημμελής τήρηση της γνωμοδοτικής διαδικασίας συνιστά παράλειψη ουσιώδους τύπου της διαδικασίας (ΣτΕ Ολ 3632/2015, 4966/2014, 1466/2010, 2162/2003, 1940/2000), η οποία δεν ελέγχεται αυτεπαγγέλτως (ΣτΕ Ολ 676/2005). Ενδιαφέρουσα συναφώς η σκέψη 19 της απόφασης ΣτΕ 4966/2014, με την οποία έγιναν δεκτά τα εξής: όταν για την έκδοση διοικητικής πράξεως προβλέπεται, ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας, η λήψη υπόψη απλής γνώμης συλλογικού οργάνου, η γνώμη αυτή πρέπει να εκδίδεται κατά τον τρόπο που ορίζεται στο νόμο. Όταν όμως από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι η Διοίκηση προσπάθησε επί εύλογο χρονικό διάστημα να επιτύχει τη σύννομη έκδοση της απλής γνώμης, αυτό όμως δεν κατέστη δυνατό από εσκεμμένες ενέργειες τρίτων προσώπων που παρεμπόδισαν τη λειτουργία του συλλογικού οργάνου, η αρχή του κράτους δικαίου και της αποτελεσματικής δράσης της Διοικήσεως επιβάλλουν την έκδοση της διοικητικής πράξεως, έστω και αν η απλή γνώμη, η οποία ελήφθη υπόψη από τη Διοίκηση, δεν εκδόθηκε κατά πλήρη συμμόρφωση με το νόμο, λόγω των προσκομμάτων που δημιούργησαν τα τρίτα αυτά πρόσωπα”.

– δυνατότητα αναπομπής: πριν από την ισχύ του Κώδικα, γινόταν παγίως δεκτό ότι κατά τις γενικές αρχές του δικαίου το όργανο που έχει αποφασιστική αρμοδιότητα έχει την ευχέρεια πριν από την τελείωση της διοικητικής διαδικασίας να αναπέμψει την υπόθεση στο γνωμοδοτικό όργανο, το οποίο μπορεί να μεταβάλει την αρχική γνωμοδότησή του ακόμη και με διαφορετική εκτίμηση των αυτών πραγματικών περιστατικών (ΣτΕ 736/1997, 2379/1976, 3004/1971, 975/1966). Μετά την ισχύ του Κώδικα, φαίνεται ότι αυτό γίνεται δεκτό μόνον επί απλής γνώμης (ΣτΕ 2450/2012, 1379/2011, 4154, 817/2009) και όχι επί σύμφωνης (ΣτΕ 4597/2007).

ανάκληση της γνώμης: πριν την έκδοση της εκτελεστής πράξης από το αποφασίζον όργανο, το γνωμοδοτικό όργανο μπορεί ελεύθερα να επανέλθει στην υπόθεση και να μεταβάλει τη γνώμη που έχει διατυπώσει, ακόμα και βάσει διαφορετικής εκτίμησης των ίδιων στοιχείων, αιτιολογώντας, ωστόσο τη μεταβολή αυτή (ΣτΕ 2414/2011, 2531/2000, 736/1997, 2422/1985). Από αυτό συνάγεται ότι δεν νοείται κατ’ αρχήν μεταβολή («ανάκληση») της γνώμης μετά την έκδοση της εκτελεστής πράξης που έπεται αυτής, την οποία μόνο το αποφασίζον όργανο μπορεί να ανακαλέσει για πλημμέλειες που έχουν εμφιλοχωρήσει κατά τη διαδικασία της έκδοσής της, στις οποίες περιλαμβάνονται και πλημμέλειες που έχουν εμφιλοχωρήσει κατά το στάδιο της γνωμοδότησης, εφόσον το αποφασίζον όργανο βάσισε την κρίση του στη γνωμοδότηση αυτή (ΣτΕ 2414/2011, 454/2009, 3729/2009). Στην περίπτωση της μεταβολής της αρνητικής σύμφωνης γνώμης εφαρμόζονται οι αρχές της ανάκλησης των διοικητικών πράξεων (βλ. σχετικό διάγραμμα) αφού η μεταβολή της αρνητικής σύμφωνης γνώμης, που, όπως είδαμε παραπάνω συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη εφόσον δεν ακολουθήσει η έκδοση της πράξης από το αποφασίζον όργανο, αποτελεί ανάκληση διοικητικής πράξης.

2. Η πρόταση

Η διαφορά μεταξύ της πρότασης και της σύμφωνης γνώμης έγκειται στο γεγονός ότι διατυπώνεται όχι κατόπιν ερωτήματος απευθυνόμενου στο γνωμοδοτικό διοικητικό όργανο εκ μέρους του αρμοδίου προς έκδοση της εκτελεστής πράξης διοικητικού οργάνου αλλά εξ ιδίας της πρωτοβουλίας του γνωμοδοτικού οργάνου. Χωρίς την πρόταση, το αποφασίζον όργανο δεν μπορεί να εκδώσει τη διοικητική πράξη. Μετά την υποβολή της πρότασης, η οποία έχει, όπως και η σύμφωνη γνώμη, δεσμευτικό χαρακτήρα (ΣτΕ 3668/2007) το αποφασίζον όργανο έχει τις εξής επιλογές: α) μπορεί να αποκρούσει την πρόταση με ειδική αιτιολογία, οπότε απέχει από την έκδοση της πράξης, χωρίς τούτο να συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (ΣτΕ 145/1989) ή β) να τη δεχτεί και να προχωρήσει στην έκδοση της πράξης βάσει της πρότασης. Δεν μπορεί, δηλαδή, να εκδώσει διαφορετική, ως προς το περιεχόμενο, πράξη από την πρόταση (ΣτΕ 7/2006).

Το αποφασίζον όργανο μπορεί να δώσει εντολή προς το αρμόδιο γνωμοδοτικό όργανο να προβεί στην υποβολή της πρότασης, όχι όμως και να προσδιορίσει το περιεχόμενο της πρότασης καθώς το γνωμοδοτικό όργανο πρέπει να προτείνει κατόπιν ελεύθερης και αδέσμευτης κρίσης. Σε αντίθετη περίπτωση, η πρόταση είναι νομικώς πλημμελής και όλη η επακολουθούσα διαδικασία και, τελικώς, η διοικητική πράξη που εκδίδεται παράνομη (ΣτΕ 1162/1961). Πάντως, το προτείνον όργανο δεν δεσμεύεται από την τυχόν υποβολή αιτημάτων ιδιωτών ή οχλήσεων άλλων φορέων ή του αποφασίζοντος οργάνου να αναλάβει την πρωτοβουλία κίνησης της σχετικής διαδικασίας (ΣτΕ 3774/2012).

Η πρόταση είναι προπαρασκευαστική πράξη, όπως ακριβώς και η απλή γνώμη ή η θετική σύμφωνη γνώμη, και σ’ αυτήν την περίπτωση δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα.

3. Η υποχρεωτική γνωμοδότηση

Η υποχρεωτική γνωμοδότηση ή γνώμη αποτελεί αυτοτελή, εκτελεστή διοικητική πράξη, η οποία εκδίδεται από συλλογικό όργανο, το οποίο ασκεί, κατ’ ουσίαν, αποφασιστική αρμοδιότητα και υποχρεώνει άλλο όργανο, να εκδώσει στη συνέχεια άλλη διοικητική πράξη του ίδιου περιεχομένου. Η υποχρεωτική γνώμη, η οποία εκδίδεται αποκλειστικά για να καταστήσει δυνατή την έκδοση της πράξης του αποφασίζοντος οργάνου που έχει το ίδιο περιεχόμενο, αποτελεί, κατά τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, στάδιο σύνθετης διοικητικής ενέργειας, η οποία ολοκληρώνεται με την έκδοση της εν λόγω διοικητικής πράξης. Υποστηρίζεται, μάλιστα, ότι ο χαρακτηρισμός της εν λόγω πράξης ως γνώμης είναι καταχρηστικός, εφόσον πρόκειται για αυτοτελή εκτελεστή πράξη και όχι προπαρασκευαστική, όπως είναι η απλή ή σύμφωνη γνώμη (Διοικητικό Δίκαιο/Σιούτη, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2010, σ. 212˙ επίσης Γλ. Σιούτη, Η γνωμοδοτική διαδικασία, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1990, σ. 74).

Ο χαρακτηρισμός μιας σειράς πράξεων ως σύνθετης διοικητικής ενέργειας έχει σπουδαίες δικονομικές συνέπειες αφού κάμπτει την αρχή της απαγόρευσης του παρεμπίπτοντος ελέγχου των ατομικών διοικητικών πράξεων μετά την άπρακτη παρέλευση της προθεσμίας προσβολής τους ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων και επιτρέπει, μετά την ολοκλήρωση της σύνθετης διοικητικής ενέργειας, την προβολή λόγων ακύρωσης που ανάγονται σε προγενέστερες πράξεις της τελικής, και προσβαλλομένης, η οποία τις ενσωματώνει (βλ. εντελώς ενδεικτικά ΣτΕ 893/2004). Πριν την ολοκλήρωση της σύνθετης διοικητικής ενέργειας είναι δυνατή η αυτοτελής προσβολή κάθε ενδιάμεσης πράξης.

Υποχρεωτικές γνωμοδοτήσεις προβλέπονται, κατά κύριο λόγο, στο πλαίσιο της νομοθεσίας περί υγειονομικών επιτροπών, ασφαλιστικών εισφορών και συνταξιοδοτικών θεμάτων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι οι γνωματεύσεις της πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας επιτροπής του άρθρου 7 παρ. 1 και 2 του ν. 1543/1985 για τη συνταξιοδότηση των αγωνιστών της εθνικής αντίστασης, καθώς και οι γνωματεύσεις των υγειονομικών επιτροπών του ΙΚΑ (ΣτΕ 1090/1967, 1078, 2613/1975). Περαιτέρω, η γνωμοδότηση του Δευτεροβαθμίου Ανακριτικού Συμβουλίου είναι υποχρεωτική για το αρμόδιο για την πειθαρχική δίωξη όργανο, σύμφωνα με τα οριζόμενα στις διατάξεις των άρθρων 4 του Ν. 2109/1992, Ρύθμιση θεμάτων εκπαιδεύσεως, στρατολογίας, καταστάσεων προσωπικού των Ενόπλων Δυνάμεων και άλλες διατάξεις, και 10 παρ. 4 του ΠΔ 269/1993. Ειδικότερα, ο αποφασίζων επί της ποινής δεν μπορεί να ασκήσει έλεγχο νομιμότητας της γνωμόδοτησης και οφείλει να εκδώσει πράξη του ιδίου περιεχομένου (ΣτΕ 2364/2004, ΓνωμΝΣΚ 51/2005, ΓνωμΝΣΚ 141/2006, ΓνωμΝΣΚ 566/2011). Επιπλέον, η προβλεπόμενη στο άρθρο 21 του ΥΚ γνωμοδότηση, που δίδεται από την οικεία υγειονομική επιτροπή, σχετικά με τον αναδιορισμό υπαλλήλου, και αφορά στη διαπίστωση της ίασης της ασθένειάς του και της δυνατότητας επανόδου του στην εργασία, φαίνεται να αποτελεί υποχρεωτική γνωμοδότηση, αν και το σχετικό ζήτημα δεν έχει ακόμη επιλυθεί νομολογιακά. Τέλος, οι γνωματεύσεις των Επιτροπών Απαλλαγών περί της ικανότητος στρατεύσεως των ενώπιον τους παραπεμπομένων είναι υποχρεωτικές για την κατά περίπτωση αρμοδία αρχή και, κατά συνέπεια έχουν εκτελεστό χαρακτήρα. Επομένως, παραδεκτώς συμπροσβάλλεται η γνωμάτευση σωματικής ικανότητας της Επιτροπής Απαλλαγών με την πράξη χορήγησης αναστολής (ΣτΕ 3862/2012, 3542/2010).

4. Οι γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους

Όσον αφορά τις γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, το Συμβούλιο της Επικρατείας, ερμηνεύοντας τις διατάξεις του Ν. 3086/2002, «Οργανισμός Νομικού Συμβουλίου του Κράτους και κατάσταση των Λειτουργών και Υπαλλήλων του» (ΦΕΚ Α΄324), δέχθηκε τα εξής με την απόφαση ΣτΕ Ολ 830/2010: Οι γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους που εκδίδονται προς καθοδήγηση των ενεργειών της Διοικήσεως επί υποβαλλομένων σχετικώς ερωτημάτων και οι οποίες έχουν ως περιεχόμενο τις απόψεις του Συμβουλίου τούτου επί των τιθεμένων με τα ερωτήματα νομικών ζητημάτων καθώς και τις προτεινόμενες λύσεις για το νόμιμο, κατά την κρίση του, χειρισμό των πραγματικών καταστάσεων εν όψει των οποίων υπεβλήθησαν τα ερωτήματα, δεν αποτελούν, και μάλιστα αδιαφόρως του ειδικοτέρου περιεχομένου των αιτιολογιών τους, εκτελεστές διοικητικές πράξεις και δεν προσβάλλονται παραδεκτώς με αίτηση ακυρώσεως (πρβλ. ΣτΕ Ολ 241/1978, 3471, 1478/1977). Εξ άλλου, ούτε η αποδοχή γνωμοδοτήσεως του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, κατά τα οριζόμενα στην διάταξη της παρ.4 του άρθρου 7 του ν. 3086/2002, προσδίδει στην γνωμοδότηση εκτελεστό χαρακτήρα και τούτο διότι η δεσμευτικότητα της γενομένης, κατά τα ανωτέρω, δεκτής γνώμης του Ν.Σ.Κ. περιορίζεται, κατά την ρητή πρόβλεψη του τελευταίου εδαφίου της ως άνω διατάξεως, στα όργανα της Διοικήσεως, το δε δικαίωμα που γεννάται για τους τρίτους στην περίπτωση αυτή της αποδοχής γνωμοδοτήσεως και στο οποίο αναφέρεται το πρώτο εδάφιο της παρ.4 του άρθρου 7 (βλ. και την προϊσχύσασα ομοίου περιεχομένου διάταξη της παρ. 4 του άρθρου 6 του π.δ. 282/1996, ΦΕΚ Α΄199), είναι το δικαίωμα κάθε ενδιαφερομένου να λάβει γνώση της γενομένης δεκτής γνωμοδοτήσεως, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που θεσπίζει το κατ’ αρχήν δικαίωμα κάθε πολίτη να λαμβάνει γνώση των διοικητικών εγγράφων, στα οποία περιλαμβάνονται και οι γνωμοδοτήσεις, και το οποίο δικαίωμα γνώσεως αργεί, όσον αφορά τις γνωμοδοτήσεις του Ν.Σ.Κ., πρό της αποδοχής τους αρμοδίως [σε κάθε περίπτωση δεν χορηγούνται αντίγραφα των εισηγήσεων σε ερωτήματα]. Τέλος, και η πράξη με την οποία γίνεται αποδεκτή γνωμοδότηση του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους στερείται εκτελεστού χαρακτήρα, εφ’ όσον περιορίζεται στην αποδοχή και μόνον της γνωμοδοτήσεως (πρβλ. ΣτΕ Ολ 241/1978, 3471, 1478/1977).

Ενδεικτική βιβλιογραφία: Β. Γκέρτσος/Δ. Πυργάκης, Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, Νομική Βιβλιοθήκη 2015, σ. 335˙ Ε. Πρεβεδούρου, Η σύνθετη διοικητική ενέργεια, εκδ. Σάκκουλα, 2005˙ Γ. Σιούτη, Η γνωμοδοτική διαδικασία, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 1990.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο