H ΑΣΤΙΚΗ ΕΥΘΥΝΗ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ
1. Πρόκειται για την υποχρέωση του Δημοσίου ή των ΝΠΔΔ να αποκαθιστούν, συνήθως με την μορφή αποζημίωσης σε χρήμα, τις ζημιογόνες συνέπειες που προκαλούν οι παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων τους. Η ελληνική έννομη τάξη αναγνωρίζει και την ευθύνη από νόμιμες πράξεις, εφόσον η προκαλούμενη ζημία είναι ιδιαίτερη και σπουδαία.
ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΟ ΕΡΕΙΣΜΑ ΤΗΣ ΑΣΤΙΚΗΣ ΕΥΘΥΝΗΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ
2. Το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος, ορίζοντας ότι «Οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους» έχει αναγάγει σε συνταγματικό κανόνα την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών, συνιστά δε, παράλληλα, και διάταξη στην οποία θεμελιώνεται η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις των οργάνων του που προκαλούν ζημία, παράνομες (ΣτΕ 980/2002) ή νόμιμες (ΣτΕ 5504/2012). Τούτο, διότι η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών επιτάσσει και την αποκατάσταση της ζημίας που κάποιος υφίσταται από τη δράση, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, των οργάνων του Κράτους, όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη ή όταν είναι μεν νόμιμη αλλά προκαλεί βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία. Πραγματώνεται δε ο σκοπός της διατάξεως αυτής υπό την ως άνω έννοια όταν αποκατάσταση τέτοιας ζημίας καθίσταται δυνατή σε περίπτωση ζημιογόνου δράσεως οιουδήποτε οργάνου του Κράτους [ΣτΕ Ολ 1501/2014].
ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΣΤΟΙΧΕΙΟΘΕΤΗΣΗΣ ΕΥΘΥΝΗΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ ΤΩΝ ΝΠΔΔ ΑΠΟ ΠΑΡΑΝΟΜΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ (ΑΡΘΡΑ 105 ΚΑΙ 106 ΕΙΣΝΑΚ)
3. Στο άρθρο 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα (ΕισΝΑΚ – πδ 456/1984, Α΄ 164) ορίζονται τα εξής: «Για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του Δημοσίου κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας που τους έχει ανατεθεί, το Δημόσιο ενέχεται σε αποζημίωση, εκτός αν η πράξη ή η παράλειψη έγινε κατά παράβαση διάταξης που υπάρχει για χάρη του γενικού συμφέροντος. Μαζί με το δημόσιο ευθύνεται εις ολόκληρον και το υπαίτιο πρόσωπο, με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεων για την ευθύνη των υπουργών» και στο δε άρθρο 106 ότι οι διατάξεις, μεταξύ άλλων, του προηγούμενου άρθρου «εφαρμόζονται και για την ευθύνη των δήμων, των κοινοτήτων ή άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου από πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων που βρίσκονται στην υπηρεσία τους».
4. Κατά την έννοια των διατάξεων αυτών, ευθύνη προς αποζημίωση γεννάται όχι μόνο από την έκδοση μη νόμιμης εκτελεστής διοικητικής πράξεως ή από τη μη νόμιμη παράλειψη εκδόσεως τέτοιας πράξεως, αλλά και από μη νόμιμες υλικές ενέργειες των οργάνων του Δημοσίου ή νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου ή από παραλείψεις οφειλόμενων νόμιμων υλικών ενεργειών αυτών, εφόσον οι υλικές αυτές ενέργειες ή παραλείψεις συνάπτονται με την οργάνωση και τη λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών ή των υπηρεσιών νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου και δεν συνάπτονται με την ιδιωτική διαχείριση του Δημοσίου ή του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου, ούτε οφείλονται σε προσωπικό πταίσμα οργάνου που ενήργησε εκτός του κύκλου των υπηρεσιακών του καθηκόντων (ΑΕΔ 5/1995, ΣτΕ 908/2022, 621/2021, 1033/2019, 2430/2018, 3292/2017).
5. Περαιτέρω, παράνομη πράξη ή παράλειψη υπάρχει όχι μόνο όταν παραβιάζεται συγκεκριμένη διάταξη νόμου [1], αλλά και όταν παραλείπονται τα ιδιαίτερα καθήκοντα και υποχρεώσεις που προσιδιάζουν στη συγκεκριμένη υπηρεσία και προσδιορίζονται από την κείμενη εν γένει νομοθεσία και τους οικείους κανονισμούς, τα διδάγματα της κοινής πείρας και τις αρχές της καλής πίστης (ΣτΕ 1847/2016, 752/2011, 926, 3421/2009, 2739/2007).
6. Επιπλέον, στοιχειοθετείται ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση όταν οι παράνομες πράξεις ή παραλείψεις ή υλικές ενέργειες ή παραλείψεις υλικών ενεργειών οργάνων του Δημοσίου τελούνται ή λαμβάνουν χώρα εντός του κύκλου των υπηρεσιακών τους καθηκόντων, δηλαδή κατά την ενάσκηση της υπηρεσίας που τους έχει ανατεθεί ή κατά κατάχρηση αυτής, η οποία υπάρχει όταν η ζημιογόνος πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια τελέσθηκε καθ’ υπέρβαση των ανατεθειμένων σε αυτά καθηκόντων ή επ’ ευκαιρία ή εξ αφορμής της υπηρεσίας τους, αλλά κατά παράβαση των διαταγών ή εντολών που έχουν δοθεί σε αυτά, τελούν δε σε εσωτερική αιτιώδη συνάφεια προς την εκτέλεση της υπηρεσίας τους (ΣτΕ 908/2022, 3292/2017, 2026-2027/2009, 3380/2007, ΑΠ Ολ 1114/1986, 752/1998, 255/1993, 161/1987, ΕλΣυν 1775/2018, πρβ. Σ.τ.Ε. 2700/2009 7μ, 3308/2008, 2559/2007, ΑΠ 1617/1987, 103, 515/1980, 420/1962, 398/1954).
7. Ο κατά τα ανωτέρω παράνομος χαρακτήρας της ζημιογόνου πράξης, παράλειψης ή υλικής ενέργειας αρκεί για να στοιχειοθετηθεί η ευθύνη του Δημοσίου, χωρίς να απαιτείται και η διαπίστωση πταίσματος του οργάνου του (ΣτΕ 1972/2021 7μ, 3292/2017, 877/2013 7μ), αφού η ευθύνη του Δημοσίου, κατά την ως άνω διάταξη, είναι αντικειμενική, δηλαδή ανεξάρτητη από υπαιτιότητα των οργάνων του (ΣτΕ 3292/2017, 473/2016, 1826/2014).
8. Εξάλλου, απαραίτητη προϋπόθεση για τη θεμελίωση της ευθύνης του Δημοσίου ή ΝΠΔΔ είναι να υπάρχει και αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της κατά τα ανωτέρω παράνομης πράξεως ή παραλείψεως και της επελθούσας ζημίας. Αιτιώδης σύνδεσμος υπάρχει όταν, κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας, η πράξη ή η παράλειψη είναι επαρκώς ικανή (πρόσφορη) και μπορεί αντικειμενικά κατά τη συνήθη και κανονική πορεία των πραγμάτων να επιφέρει τη ζημία [2].
9. Οι κατά τα άρθρα 105 και 106 ΕισΝΑΚ προϋποθέσεις της ευθύνης προς αποζημίωση πρέπει να συντρέχουν σωρευτικώς (ΣτΕ 1651/2024, 370/2023, 658/2022, 3005/2019, 1963/20187μ).
ΑΠΟΖΗΜΙΩΣΗ
10. Όταν συντρέχουν οι προϋποθέσεις εφαρμογής των άρθρων 105 και 106 του ΕισΝΑΚ, το Δημόσιο και τα ΝΠΔΔ υποχρεούνται να αποκαταστήσουν κάθε θετική ζημία, δηλαδή μείωση της περιουσίας του ζημιωθέντος, καθώς και το διαφυγόν κέρδος, εκείνο δηλαδή, το οποίο προσδοκά κανείς με πιθανότητα κατά τη συνήθη πορεία των πραγμάτων ή τις ειδικές περιστάσεις και ιδίως τα προπαρασκευαστικά μέτρα που έχουν ληφθεί (ΣτΕ 1651/2024, 460/2023, 1109/20227μ, 227/2021, 1229/2019, 1678/2017, 3692/2015, 451/20137μ). Ανεξάρτητα από την αποζημίωση για την περιουσιακή ζημία, το δικαστήριο μπορεί, κατά το άρθρο 932 του ΑΚ, να επιδικάσει σε βάρος του Δημοσίου ή του ΝΠΔΔ εύλογη κατά την κρίση του χρηματική ικανοποίηση λόγω ηθικής βλάβης, ή, σε περίπτωση θανάτωσης προσώπου, λόγω ψυχικής οδύνης [ΣτΕ 908/2022, 1152/2021, 2951/2020, 1581/2018, 2511/2017]. Επομένως, αποκαθίσταται κάθε θετική ή/και αποθετική ζημία του ενάγοντος, η οποία έχει περιγραφεί στο δικόγραφο της αγωγής κατά το είδος, την έκταση, την αιτία καθώς και το ύψος της δαπάνης που απαιτείται για την αποκατάσταση κάθε επιμέρους ζημίας (ΑΠ 309/2024) και εφόσον αυτή αποδεικνύεται προσηκόντως ενώπιον των δικαστηρίων της ουσίας [ΣτΕ 656/2025].
ΕΥΘΥΝΗ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΑΠΟ ΠΡΑΞΕΙΣ ΤΩΝ ΟΡΓΑΝΩΝ ΤΗΣ ΝΟΜΟΘΕΤΙΚΗΣ ΕΞΟΥΣΙΑΣ
11. Η διάταξη του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, ορίζοντας ως προϋπόθεση για την ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση τον παράνομο χαρακτήρα της ζημιογόνου πράξεως ή παραλείψεως, έχει ευθεία εφαρμογή στην περίπτωση ζημιογόνου δράσεως οργάνων της νομοθετικής εξουσίας (νομοθέτηση ή παράλειψη νομοθετήσεως αντικείμενη σε κανόνες δικαίου υπέρτερης τυπικής ισχύος) και της εκτελεστικής εξουσίας κατά την εφαρμογή του νόμου στην ατομική περίπτωση (παράβαση της αρχής της νομιμότητας). Εκ του ότι ο νομοθέτης, είτε με νόμο είτε με κανονιστική διοικητική πράξη, που εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση νόμου, καθορίζει γενικότερα τους όρους του αδίκου, παρέπεται ότι δεν μπορεί να προκύψει, έστω και αν προκαλείται ζημία σε τρίτον, ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 105 του ΕισΝΑΚ, από την εκ μέρους της πολιτείας νομοθέτηση με τα αρμόδια, κατά το Σύνταγμα, όργανά της ή από την παράλειψη των οργάνων αυτών να νομοθετήσουν, εκτός αν από τη νομοθέτηση ή την παράλειψή της γεννάται αντίθεση προς κανόνες δικαίου υπέρτερης τυπικής ισχύος (ΣτΕ 3587/1997, 1141/19997μ, 5-6/20017μ, 3624-5/2001, 1686/2002, 1038/2006 7μ, 909/2007, 3089/2009 7μ, 751/2011, 3086/2011 Ολομ., 1628/2012, 2544/2013 7μ., 1629/2014 7μ, 1650, 3695-6/2015, 2544/2016 7μ, 2216/2020, 2423/2023 7μ, 2077/2024 7μ). Στην τελευταία αυτήν περίπτωση απαραίτητη προϋπόθεση για τη στοιχειοθέτηση αστικής ευθύνης του Δημοσίου είναι η ύπαρξη αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ της αντίθετης σε υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνες δικαίου νομοθετήσεως ή παραλείψεως νομοθετήσεως και της επελθούσας ζημίας (ΣτΕ 2544/2016 7μ, 2216/2020, 2423/2023 7μ., 2077/2024 7μ).
ΕΥΘΥΝΗ ΚΡΑΤΟΥΣ ΜΕΛΟΥΣ ΑΠΟ ΠΑΡΑΒΙΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΕΝΩΣΙΑΚΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ
12. Κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η αρχή της ευθύνης των κρατών μελών για ζημίες που προκαλούνται στους ιδιώτες από παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου που καταλογίζονται σ’ αυτά είναι σύμφυτη προς το σύστημα των Συνθηκών (ΔΕΚ της 19.11.1991, συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-6/90και C-9/90, Andrea Francovich και Danila Bonifaci και λοιποί, σκ. 35 και 37, ΔΕΚ της 5.3.1996, C-46/93και C-48/93, Brasserie du pêcheur SA και Factortame Ltd και λοιποί, σκ. 31, ΔΕΚ Τμήμα μείζονος συνθέσεως της 24.3.2009, C-445/06, Danske Slagterier, σκ. 19-20, ΔΕΕ της 26.1.2010, C-118/08, Transportes Urbanos y Servicios Generales, σκ. 29, ΔΕΕ Τμήμα μείζονος συνθέσεως της 28.6.2022, C-278/20, Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 29). Η ευθύνη αυτή ισχύει για κάθε περίπτωση παραβάσεως του ενωσιακού δικαίου από κράτος μέλος, ανεξαρτήτως της εθνικής αρχής η οποία διέπραξε την παράβαση και φέρει, κατά το εσωτερικό δίκαιο του κράτους μέλους, το βάρος της αποκαταστάσεως της προκληθείσας ζημίας (προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΚ Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 32, ΔΕΚ της 1.6.1999, C-302/97, Klaus Konle, σκ. 62, ΔΕΚ της 4.7.2000, C-424/97, Salomone Haim, σκ. 27, ΔΕΚ της 30.9.2003, C-224/01, Gerhard Köbler, σκ. 31, ΔΕΕ της 4.10.2018, C-571/16, Nikolay Kantarev κατά Balgarska Narodna Banka, σκ. 93, προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΕ Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 30).
13. Κατά την αρχή αυτή, οι ζημιωθέντες ιδιώτες έχουν δικαίωμα αποζημιώσεως, εφόσον συντρέχουν οι εξής τρεις προϋποθέσεις: α) ο παραβιασθείς κανόνας δικαίου αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, β) η παράβαση του κανόνα αυτού είναι κατάφωρη και γ) υφίσταται άμεσος αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παραβάσεως και της ζημίας που υπέστησαν οι ιδιώτες (προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΚ Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 51, ΔΕΕ Transportes Urbanos y Servicios Generales, σκ. 30, ΔΕΕ Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 31). Οι προϋποθέσεις αυτές, βάσει των οποίων στοιχειοθετείται η ευθύνη των κρατών μελών για ζημίες που προκαλούνται σε ιδιώτες από παραβάσεις του ενωσιακού δικαίου εξετάζονται από τα εθνικά δικαστήρια σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές που παρέχει το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την εφαρμογή των προϋποθέσεων αυτών (ΔΕΚ Τμήμα μείζονος συνθέσεως της 12.12.2006, C-446/04, Test Claimants in the FII Group Litigation, σκ. 210, ΔΕΕ της 25.11.2010, C-429/09, Günter Fuß, σκ. 48). Αν ελλείπει μία από τις προϋποθέσεις αυτές, δεν γεννάται δικαίωμα αποζημιώσεως βάσει του δικαίου της Ένωσης. Ειδικότερα δε όσον αφορά την ως άνω τρίτη (σωρευτικώς απαιτούμενη) προϋπόθεση γίνεται δεκτό από το ΔΕΕ ότι στα εθνικά δικαστήρια εναπόκειται να ερευνήσουν εάν υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της παραβάσεως του ενωσιακού δικαίου από κρατικό όργανο (συμπεριλαμβανομένου του εθνικού νομοθέτη) και της βλάβης την οποία υπέστησαν οι ζημιωθέντες (βλ. προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΚ Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 65, αποφάσεις ΔΕΚ της 23.5.1996, C-5/94, Hedley Lomas Ltd., σκ. 30, ΔΕΚ Τμήμα μείζονος συνθέσεως της 17.4.2007, C-470/03, A.G.M.-COS.MET Srl, σκ. 83, ΔΕΕ της 14.3.2013, C-420/11, Jutta Leth, σκ. 45-46, προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΕ Kantarev, σκ. 116ˑ βλ. και απόφαση ΔΕΚ της 24.9.1998, C-319/96, Brinkmann Tabakfabriken GmbH, σκ. 26-29, με την οποία κρίθηκε ότι δεν υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της παραλείψεως μεταφοράς οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο και της ζημίας που επικαλέσθηκε ο ιδιώτης, καθόσον οι αρμόδιες διοικητικές αρχές προσέδωσαν άμεσο αποτέλεσμα, έστω κατά εσφαλμένο τρόπο, στις οικείες διατάξεις της με την εφαρμογή τους στη συγκεκριμένη περίπτωση). Οι ως άνω προϋποθέσεις (απονομή δικαιώματος σε ιδιώτες, κατάφωρος χαρακτήρας παραβάσεως ενωσιακού δικαίου και αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ παραβάσεως και ζημίας) αρκούν να θεμελιώσουν αξίωση των ιδιωτών προς αποζημίωση (προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΚ Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 66 και ΔΕΚ Köbler, σκ. 57 και ΔΕΕ Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 32) και συγκροτούν την ελάχιστη ρύθμιση, η οποία εξασφαλίζει την αποτελεσματική ικανοποίηση των δικαιωμάτων των ιδιωτών προς αποκατάσταση των ζημιών που τους προκαλούν αντίθετες προς το ενωσιακό δίκαιο πράξεις των εθνικών αρχών. Στην περίπτωση αυτή το κράτος υποχρεούται να αποκαταστήσει τις συνέπειες της προκληθείσας ζημίας στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου περί αστικής ευθύνης (προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΚ Francovich και Bonifaci, σκ. 41-42, ΔΕΚ Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 67 και 74, ΔΕΚ A.G.M.-COS.MET, σκ. 89, προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΕ Transportes Urbanos y Servicios Generales, σκ. 31, ΔΕΕ Kantarev, σκ. 123, ΔΕΕ Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 33 και 176).
14. Ελλείψει σχετικής ρυθμίσεως του δικαίου της Ένωσης, στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους εναπόκειται ο καθορισμός των αρμόδιων δικαστηρίων και η θέσπιση των δικονομικών κανόνων ασκήσεως των ενδίκων βοηθημάτων που αποσκοπούν στη διασφάλιση των δικαιωμάτων τα οποία αντλούν οι ιδιώτες από το δίκαιο της Ένωσης (προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΚ Francovich και Bonifaci, σκ. 42, απόφαση ΔΕΕ της 19.5.2011, C-452/09, Tonina Enza Iaia και λοιποί, σκ. 16, προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΕ Kantarev, σκ. 122, ΔΕΕ Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 177). Εντούτοις, δεν επιτρέπεται στα κράτη μέλη να θέτουν προϋποθέσεις, τόσον ουσιαστικές όσον και τυπικές (δικονομικές), σχετικά με την ως άνω ευθύνη λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που ισχύουν για παρόμοιες απαιτήσεις κατά το εσωτερικό δίκαιο (αρχή της ισοδυναμίας) ή να θέτουν προϋποθέσεις τέτοιες που καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικώς δυσχερή την αποζημίωση (αρχή της αποτελεσματικότητας) (προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΚ Francovich και Bonifaci, σκ. 43, ΔΕΚ Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 67 και 74, Δ.Ε.Κ. Köbler, σκ. 58, απόφαση ΔΕΚ της 13.3.2007, C-524/04, Test Claimants in the Thin Cap Group Litigation, σκ. 123 και 126, προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΚ A.G.M.-COS.MET Srl, σκ. 89, προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΕ Transportes Urbanos y Servicios Generales, σκ. 31, Δ.Ε.Ε. Tonina Enza Iaia, σκ. 16, ΔΕΕ Kantarev, σκ. 123-125, απόφαση ΔΕΕ Τμήμα μείζονος συνθέσεως της 6.10.2021, C-561/19, Consorzio Italian Management και Catania Multiservizi SpA, σκ. 62-63, προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΕ Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 33, 177 και 184). Εξάλλου, το δίκαιο της Ένωσης δεν αποκλείει τη δυνατότητα θεμελιώσεως της ευθύνης του κράτους (για παραβιάσεις ενωσιακών κανόνων δικαίου) υπό λιγότερο περιοριστικές -σε σχέση με εκείνες που κατά τα ανωτέρω έχει θέσει το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης- προϋποθέσεις βάσει του εθνικού δικαίου (προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΚ Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 66, ΔΕΚ A.G.M.-COS.MET, σκ. 85, ΔΕΕ Günter Fuß, σκ. 66, Δ.Ε.Ε. Kantarev, σκ. 121, απόφαση ΔΕΕ της 8.7.2021, C-120/20, Koleje Mazowieckie – KM sp. z o.o., σκ. 62-63, προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΕ Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 32). Όπως δε έκρινε το ΔΕΕ, στις περιπτώσεις αυτές (όταν δηλαδή η εθνική νομοθεσία προβλέπει για τη στοιχειοθέτηση αστικής ευθύνης του κράτους λιγότερο περιοριστικές προϋποθέσεις σε σχέση με τις ως άνω τρεις που έχουν τεθεί από το ΔΕΕ), η ευθύνη αυτή πρέπει να θεωρηθεί ότι θεμελιώνεται όχι βάσει του δικαίου της Ένωσης αλλά βάσει του εθνικού δικαίου (προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΕ Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Βασιλείου της Ισπανίας, σκ. 182).
15. Περαιτέρω, το ΔΕΕ παγίως δέχεται ότι το δίκαιο της Ένωσης απαγορεύει την επιβολή από το εθνικό δίκαιο πρόσθετων (δηλαδή πέραν των ως άνω τριών που έχουν τεθεί από το ΔΕΕ) προϋποθέσεων για τη στοιχειοθέτηση ευθύνης προς αποζημίωση λόγω παραβιάσεως του ενωσιακού δικαίου (προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΕ Fuß, σκ. 66, ΔΕΕ Kantarev, σκ. 121 κ.ά.) και ότι η υποχρέωση αποκαταστάσεως των ζημιών που προξενούνται σε ιδιώτες από παραβίαση του ενωσιακού δικαίου από το κράτος ή φορέα που ασκεί δημόσια εξουσία δεν μπορεί να εξαρτάται από προϋπόθεση συναρτώμενη προς την έννοια του πταίσματος, βαίνουσα πέραν της κατάφωρης παραβιάσεως του ενωσιακού δικαίου. Η επιβολή μιας τέτοιας πρόσθετης προϋποθέσεως θα έθετε ουσιαστικώς υπό αμφισβήτηση το δικαίωμα αποζημιώσεως, το οποίο ευρίσκει έρεισμα στην ενωσιακή έννομη τάξη (προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΚ Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 79, ΔΕΚ Haim, σκ. 39, προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΕ Fuß, σκ. 67, ΔΕΕ Kantarev, σκ. 126-128).
16. Εξάλλου, παγίως γίνεται δεκτό ότι η αποκατάσταση της ζημίας που υφίστανται οι ιδιώτες από παραβάσεις του ενωσιακού δικαίου πρέπει να είναι ανάλογη προς τη βλάβη που υπέστησαν, ώστε να εξασφαλίζεται αποτελεσματική προστασία των δικαιωμάτων τους. Ελλείψει δε σχετικών διατάξεων του ενωσιακού δικαίου, η θέσπιση κριτηρίων για την έκταση της αποζημιώσεως εναπόκειται στην εσωτερική έννομη τάξη κάθε κράτους μέλους, τα κριτήρια όμως αυτά δεν μπορεί να είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που αφορούν παρόμοιες απαιτήσεις στηριζόμενες στο εσωτερικό δίκαιο (αρχή της ισοδυναμίας) ούτε μπορεί να είναι τέτοια ώστε να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή εξαιρετικώς δυσχερή την αποζημίωση (αρχή της αποτελεσματικότητας) (προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΚ Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 82-83). Περαιτέρω, έχει κριθεί ότι για τον καθορισμό του ύψους της αποζημιώσεως ο εθνικός δικαστής μπορεί να ερευνήσει αν ο ζημιωθείς κατέβαλε τη δέουσα επιμέλεια, ώστε να αποφύγει τη ζημία ή να περιορίσει την έκτασή της, καθόσον τα εθνικά δίκαια επιτρέπεται να ορίζουν ότι η αποκατάσταση της ζημίας ενδεχομένως περιορίζεται ή και ματαιώνεται αν ο ζημιωθείς δεν επιδείξει τη δέουσα επιμέλεια προκειμένου να αποφύγει τη ζημία ή να περιορίσει την έκτασή της (προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΚ Brasserie du pêcheur και Factortame, σκ. 84-85). Αντιβαίνει όμως προς την αρχή της αποτελεσματικότητας η επιβολή υποχρεώσεως στους ζημιωθέντες να ασκούν συστηματικώς όλα τα ένδικα βοηθήματα που έχουν στη διάθεσή τους με βάση το εσωτερικό δίκαιο, ακόμη και όταν τούτο θα τους προκαλούσε υπερβολικές δυσχέρειες ή δεν θα μπορούσε να απαιτηθεί ευλόγως από αυτούς (προαναφερθείσες αποφάσεις ΔΕΚ Danske Slagterier, σκ. 60-62, ΔΕΕ Fuß, σκ. 75-77, ΔΕΕ Kantarev, σκ. 140-142, Δ.Ε.Ε. Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκ. 123).
17. Η διαπίστωση του παράνομου χαρακτήρα της ζημιογόνου πράξεως, παραλείψεως, υλικής ενέργειας ή παραλείψεως υλικής ενέργειας διοικητικού οργάνου αρκεί για να στοιχειοθετηθεί ευθύνη του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ προς αποζημίωση κατά τα άρθρα 105 και 106 του Εισ.Ν.Α.Κ., χωρίς να απαιτείται και η διαπίστωση πταίσματος του οργάνου τους (ΣτΕ 1413/20067μ, 4403/2015, 756/20197μ., 1964-1972/2021 7μ, 1500/2022) ή του κατάφωρου ή πρόδηλου χαρακτήρα της παρανομίας (ΣτΕ 4403/2015, 2423/2023 7μ, 2077/2024 7μ). Υπό τις ίδιες ακριβώς προϋποθέσεις συντρέχει ευθύνη του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ προς αποζημίωση για ζημία προκληθείσα εξαιτίας παραβάσεως του ενωσιακού δικαίου από διοικητικό όργανο, πρόσθετες δε προϋποθέσεις, όπως το κατάφωρο της παραβάσεως, δεν απαιτούνται και τούτο δεν απαγορεύεται από το ενωσιακό δίκαιο (ΣτΕ 4403/2015, 2423/2023 7μ, 2077/2024 7μ, βλ. σχετικώς και ΣτΕ 895/2014, 228/2023). Επίσης, η αστική ευθύνη του Δημοσίου ή ΝΠΔΔ λόγω παραβιάσεως του δικαίου της Ένωσης από τον νομοθέτη (κοινό και κανονιστικό) διέπεται από τις εκτεθείσες στη σκέψη 8 προϋποθέσεις, δηλαδή τις προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για να θεμελιωθεί στα άρθρα 105 και 106 του Εισ.Ν.Α.Κ. αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου και των ν.π.δ.δ. λόγω παραβιάσεως του ελληνικού Συντάγματος (καθώς και του εν γένει ευρωπαϊκού και του διεθνούς δικαίου) από τον νομοθέτη. Οι προϋποθέσεις αυτές είναι λιγότερο αυστηρές σε σχέση με τις προεκτεθείσες προϋποθέσεις που έχει θέσει το ΔΕΕ αφού δεν απαιτείται η ύπαρξη «κατάφωρης» παραβιάσεως του ενωσιακού δικαίου (ΣτΕ 2423/2023 7μ, 2077/2024 7μ, βλ. σχετικώς και ΣτΕ 1629/2014 7μ, 3696/2015, 2544/2016 7μ). Ειδικότερα, όταν το κράτος παραβαίνει την υποχρέωση που υπέχει, δυνάμει του άρθρου 288 εδ. τρίτο της Σ.Λ.Ε.Ε. (πρώην άρθρο 189 εδ. τρίτο της Συνθ.Ε.Ο.Κ.), να θεσπίσει όλα τα μέτρα που είναι αναγκαία για την επίτευξη του αποτελέσματος που επιδιώκεται από μια οδηγία (παραλείποντας τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο ή μεταφέροντάς την πλημμελώς) γεννάται ευθύνη του κράτους προς αποζημίωση εφόσον, πέραν του αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ της παραβάσεως της υποχρεώσεως αυτής και της ζημίας, συντρέχουν οι εξής προϋποθέσεις: α) το επιδιωκόμενο από την οδηγία αποτέλεσμα περιλαμβάνει χορήγηση δικαιωμάτων στους ιδιώτες και β) το περιεχόμενο των δικαιωμάτων αυτών μπορεί να προσδιορισθεί βάσει των διατάξεων της οδηγίας (βλ. ΣτΕ 2544/2016 7μ, ΔΕΚ της 19.11.1991, C-6/90 και C-9/90 Francovich και Bonifaci, σκ. 38-40, ΔΕΚ της 26.3.1996, C-392/93, British Telecommunications, σκ. 39-40).
ΕΥΘΥΝΗ ΤΩΝ ΕΠΟΠΤΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ
18. H θεμελίωση αστικής ευθύνης ισχύςι και για τις εποπτικές αρχές, είτε αυτές αποτελούν ΝΠΔΔ, όπως η Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς (βλ. Α.Π. 977/2014) είτε αποτελούν Ανεξάρτητες Αρχές, όπως η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (βλ. ΣτΕ 2077/20247μ.), η Επιτροπή Ανταγωνισμού (βλ. ΣτΕ 370/2023, 863/2021, 22/2018, βλ. σχετικώς ΣτΕ 2660, 2661/20157μ. είτε είναι διφυή νομικά πρόσωπα, τα οποία ως προς τις εποπτικές/ελεγκτικές αρμοδιότητές τους έχουν δημόσιο χαρακτήρα και ασκούν δημόσια εξουσία, όπως η Τράπεζα της Ελλάδος (βλ. ΣτΕ 2938/2001 7μ, 2783/2010, Α.Π. 1950/2008) και ασκούν εποπτεία είτε αυτεπαγγέλτως, είτε κατόπιν καταγγελίας ή άλλου τρόπου γνώσεως. Και τούτο, διότι υπό το σύστημα αστικής ευθύνης που καθιερώνουν τα άρθρα 105 και 106 του Εισ.Ν.Α.Κ. η ευθύνη είναι αντικειμενική ανεξαρτήτως οιουδήποτε βαθμού πταίσματος του οργάνου, καταλαμβάνει δε όλους, αδιακρίτως, τους φορείς που ανήκουν στην εκτελεστική εξουσία. Άλλωστε, η εποπτεία (η οποία προϋποθέτει ειδική πρόβλεψη στον νόμο που να καθορίζει την αρμόδια αρχή και τη μορφή της εποπτείας, δηλαδή το είδος του ελέγχου που μπορεί να ασκηθεί στον εποπτευόμενο) συνιστά άσκηση δημόσιας εξουσίας. Η εποπτική αρχή υποχρεούται να ασκεί την εποπτική αρμοδιότητά της και να μην αδρανεί, έχει δε διακριτική ευχέρεια ως προς την επιλογή των μέσων ασκήσεως της εποπτείας (πρβ. Α.Π. 754/2024, ΔΕΕ της 16.2.2017, C-219/15, Elisabeth Schmitt, σκ. 45-48, προαναφερθείσα απόφαση ΔΕΕ Kantarev, σκ. 99-100, 102-104, 106-109, 117). Επομένως, αν διαπιστωθεί παράβαση των διατάξεων της οικείας νομοθεσίας από το εποπτευόμενο φυσικό ή νομικό πρόσωπο, η εποπτική αρχή υποχρεούται να λάβει τα αναγκαία μέτρα και να επιβάλει τις προβλεπόμενες κυρώσεις. Έχει όμως ευχέρεια ως προς την επιλογή του είδους του διοικητικού μέτρου και της διοικητικής κυρώσεως, καθώς και του ύψους της χρηματικής κυρώσεως (σε περίπτωση επιλογής της) ανάλογα με τη βαρύτητα της παραβάσεως, κατά τα ειδικότερα οριζόμενα στην οικεία νομοθεσία. Περαιτέρω, εάν διαπιστωθεί από το δικαστήριο της ουσίας, με βάση τα πραγματικά περιστατικά της συγκεκριμένης περιπτώσεως, ότι η συμπεριφορά της εποπτικής αρχής είναι παράνομη και εφόσον συντρέχουν και οι λοιπές προϋποθέσεις για τη θεμελίωση της κατ’ άρθρα 105 και 106 του ΕισΝΑΚ ευθύνης, η αποκατάσταση της ζημίας πρέπει να είναι πλήρης. Όπου ο νομοθέτης ήθελε να επιδικάζεται εύλογη αποζημίωση, το όρισε ρητώς, όπως λ.χ. στα άρθρα 286, 674, 675, 918, 932, 1395 του ΑΚ. Ενόψει τούτων, το σύστημα των άρθρων 105 και 106 του ΕισΝΑΚ παρέχει ευρύτερη προστασία και, επομένως, εφαρμόζεται σε κάθε περίπτωση παρανομίας του Δημοσίου ή ΝΠΔΔ ή Ανεξαρτήτων Αρχών ή διφυών νομικών προσώπων, δεν μπορεί δε να διαφοροποιηθεί όταν συντρέχει παρανομία των αρχών στις οποίες υπάγεται η εποπτεία τομέων της εσωτερικής αγοράς (λ.χ. κεφαλαιαγορά, ενέργεια) κατά την άσκηση ή μη των εποπτικών/ελεγκτικών αρμοδιοτήτων. Συνεπώς, δεν μπορεί να είναι αυστηρότερη η προϋπόθεση της παρανομίας για τη στοιχειοθέτηση αστικής ευθύνης των εποπτικών αρχών ούτε μπορεί να είναι στενότερη η αποκατάσταση της (αποδειχθείσας και αιτιωδώς συνδεομένης με την παρανομία) ζημίας τρίτου (μη εποπτευόμενου φυσικού ή νομικού προσώπου), αφού πρόκειται για φορείς που ασκούν δημόσια εξουσία και εντάσσονται στην εκτελεστική εξουσία. Επιπροσθέτως, το σύστημα των άρθρων 105 και 106 του ΕισΝΑΚ παρέχει ευρύτερη προστασία των δικαιωμάτων των ζημιωθέντων προσώπων σε σχέση με την προστασία που καθιερώνεται με βάση το ενωσιακό δίκαιο για την ευθύνη των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και για την ευθύνη των οργάνων κρατών μελών για παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου, η οποία προϋποθέτει κατάφωρη ή πρόδηλη και σοβαρή παραβίαση κανόνα του ενωσιακού δικαίου. Αντίθετη εκδοχή, κατά την οποία ευθύνη προς αποζημίωση ιδρύεται μόνο σε περίπτωση προδήλου ή/και βαρέος σφάλματος των εποπτικών αρχών και στην περίπτωση αυτήν επιδικάζεται «εύλογη» μόνον αποζημίωση με ανάλογη εφαρμογή των άρθρων 105 και 106 του ΕισΝΑΚ, θα προσέκρουε στις συνταγματικές διατάξεις των άρθρων 4 παρ. 5 (αρχή της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών), 20 παρ. 1 (αρχή πλήρους και αποτελεσματικής έννομης προστασίας) και 25 παρ. 1 (αρχή του κράτους δικαίου, από την οποία απορρέουν η αρχή της νομιμότητας που διέπει τη δράση και λειτουργία όλων ανεξαιρέτως των οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας καθώς και η αρχή της ασφάλειας του δικαίου), στις οποίες κατοχυρώνεται ο θεσμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου και των ΝΠΔΔ, καθώς και στις διατάξεις των άρθρων 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (Ε.Σ.Δ.Α., που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν.δ. 53/1974, Α΄ 256) και 47 εδ. δεύτερο του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ο οποίος παρατίθεται στο τέλος του Ν. 3671/2008 (Α΄ 129) [βλ. ΕΕ C 202/7.6.2016, σελ. 389-405], στις οποίες κατοχυρώνεται το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη. Και τούτο, διότι υπό την εκδοχή αυτήν η αστική ευθύνη των οργάνων της εκτελεστικής εξουσίας περιορίζεται δραστικώς, αφού μετατρέπεται από αντικειμενική σε υποκειμενική και η οφειλόμενη αποζημίωση μεταβάλλεται από πλήρης σε περιορισμένη [3].
ΕΥΘΥΝΗ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΑΠΟ ΠΡΑΞΕΙΣ ΤΩΝ ΟΡΓΑΝΩΝ ΤΗΣ ΔΙΚΑΣΤΙΚΗΣ ΕΞΟΥΣΙΑΣ
Α. Η νομολογία του ΔΕΕ
19. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η αρχή της ευθύνης κράτους μέλους για ζημίες που υφίστανται οι ιδιώτες λόγω παραβιάσεων του δικαίου της Ένωσης, με τις οποίες βαρύνεται το κράτος αυτό, είναι σύμφυτη προς το σύστημα των Συνθηκών στις οποίες στηρίζεται η Ένωση. Η αρχή αυτή ισχύει σε όλες τις περιπτώσεις παραβιάσεως του δικαίου της Ένωσης από κράτος μέλος, τούτο δε ανεξαρτήτως του ποιά δημόσια αρχή διέπραξε την παραβίαση αυτή, τυγχάνει δε εφαρμογής, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, και οσάκις η επίμαχη παραβίαση οφείλεται σε απόφαση εθνικού δικαστηρίου αποφαινομένου σε τελευταίο βαθμό. Πράγματι, λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερης βαρύτητας του λειτουργήματος, το οποίο επιτελεί η δικαστική εξουσία ως προς την προστασία των δικαιωμάτων που αντλούν οι ιδιώτες από τους κανόνες δικαίου της Ένωσης, και του γεγονότος ότι το αποφαινόμενο σε τελευταίο βαθμό δικαστήριο συνιστά, εξ ορισμού, το τελευταίο δικαιοδοτικό όργανο ενώπιον του οποίου οι ιδιώτες μπορούν να προβάλλουν τα δικαιώματα που τους παρέχονται βάσει των κανόνων αυτών, θα θιγόταν η πλήρης αποτελεσματικότητα των εν λόγω κανόνων και θα εξασθενούσε η προστασία των δικαιωμάτων αυτών, εάν δεν παρεχόταν στους ιδιώτες η δυνατότητα, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, αποκαταστάσεως της ζημίας που υφίστανται λόγω παραβιάσεως του δικαίου της Ένωσης οφειλόμενης σε απόφαση εθνικού δικαστηρίου αποφαινομένου σε τελευταίο βαθμό. Περαιτέρω, οι προϋποθέσεις αποκαταστάσεως της ζημίας που προκλήθηκε από απόφαση εθνικού δικαστηρίου αποφαινομένου σε τελευταίο βαθμό, αντιβαίνουσα σε κανόνα του δικαίου της Ένωσης, είναι οι εξής: α) Ο παραβιαζόμενος κανόνας δικαίου της Ένωσης να αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, β) η παράβαση του κανόνα αυτού να είναι κατάφωρη και γ) να υφίσταται άμεσος αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παραβάσεως αυτής και της ζημίας των ιδιωτών. Η διακρίβωση συνδρομής των εν λόγω προϋποθέσεων απόκειται στα εθνικά δικαστήρια (βλ. αποφάσεις του ΔΕΕ της 30ής Σεπτεμβρίου 2003, Köbler, C‑224/01, σκ. 32 έως 36 και 51 έως 58, της 13ης Ιουνίου 2006, Traghetti del Mediterraneo, C-173/03, σκ. 30 έως 45, της 9ης Σεπτεμβρίου 2015, Ferreira da Silva e Brito κ.λπ., C‑160/14, σκ. 47, της 28ης Ιουλίου 2016, Tomášová, C-168/15, σκ. 18- 23, της 29ης Ιουλίου 2019, Hochtief, 620/17, σκ. 35 έως 47, της 4ης Μαρτίου 2020, Telecom Italia, C-34/19, σκ. 67 έως 69 κ.ά.). Εξάλλου, κατά την ίδια πάγια νομολογία, η αναγνώριση της ευθύνης κράτους μέλους λόγω αποφάσεων δικαστηρίου κρίνοντος σε τελευταίο βαθμό δεν συνεπάγεται, καθεαυτή, την αμφισβήτηση της ισχύος του ουσιαστικού δεδικασμένου μιας τέτοιας αποφάσεως (βλ. αποφάσεις του ΔΕΕ Köbler, σκ. 39, της 24ης Οκτωβρίου 2018, XC κ.λπ., C-234/17, σκ. 58 κ.ά.), ούτε δημιουργεί την υποχρέωση του δικαστηρίου να αναθεωρήσει την απόφασή του που έχει αποκτήσει ισχύ δεδικασμένου, προκειμένου να λάβει υπόψη του την -διαφορετική ή αντίθετη από τη δική του- ερμηνεία κρίσιμης διατάξεως του ενωσιακού δικαίου που υιοθέτησε το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλ. αποφάσεις του ΔΕΕ της 6ης Οκτωβρίου 2015, C-69/14, Târșia, σκ. 29, Hochtief, σκ. 55, της 11ης Σεπτεμβρίου 2019, Călin, C-676/17, σκ. 28, Telecom Italia, σκ. 66 κ.ά.), ούτε, τέλος, την αμφισβήτηση της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών, τα οποία δύνανται, εφόσον τηρούνται οι αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, να καθορίζουν τα αρμόδια δικαστήρια και να ρυθμίζουν τα δικονομικά ζητήματα της ασκήσεως των ενδίκων βοηθημάτων για τη διαφύλαξη των δικαιωμάτων που τα υποκείμενα δικαίου αντλούν από το δίκαιο της Ένωσης (βλ. αποφάσεις του ΔΕΕ Köbler σκ. 46 και 47, της 4ης Οκτωβρίου 2018, Kantarev, C-571/16, σκ. 122 έως 125 και 129, XC κ.λπ., σκ. 22 και 23, της 15ης Μαρτίου 2017, Aquina, C-3/16, σκ. 48 κ.ά.). Σε κάθε περίπτωση, η εφαρμογή της αρχής της ευθύνης κράτους μέλους για αποφάσεις εθνικού δικαστηρίου κρίνοντος σε τελευταίο βαθμό δεν επιτρέπεται να τεθεί σε κίνδυνο από την έλλειψη αρμοδίου δικαστηρίου (βλ. απόφαση του ΔΕΕ Köbler σκ. 45), ενόψει και της αναγνωριζόμενης πλέον, στο άρθρο 19 παρ. 1 εδαφ. β΄της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, υποχρέωσης των κρατών μελών να προβλέπουν τα ένδικα βοηθήματα και μέσα που είναι αναγκαία για να διασφαλίζεται η πραγματική δικαστική προστασία στους τομείς που διέπονται από το δίκαιο της Ένωσης.
Β. Η απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014
20. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014 κρίθηκε ότι το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ, ορίζοντας ως προϋπόθεση για την ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση τον παράνομο χαρακτήρα της ζημιογόνου πράξεως ή παραλείψεως, έχει ευθεία εφαρμογή στην περίπτωση ζημιογόνου δράσεως οργάνων της νομοθετικής εξουσίας (νομοθέτηση ή παράλειψη νομοθετήσεως αντικείμενη σε κανόνες δικαίου υπέρτερης τυπικής ισχύος) και της εκτελεστικής εξουσίας κατά την εφαρμογή του νόμου στην ατομική περίπτωση (παράβαση της αρχής της νομιμότητας). Η διάταξη αυτή δεν αναφέρεται ευθέως σε ζημιογόνες πράξεις οργάνων της δικαστικής λειτουργίας, διότι ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση λόγω απλώς εσφαλμένης ερμηνείας του νόμου ή απλώς εσφαλμένης εκτιμήσεως των πραγμάτων από δικαστικό λειτουργό δεν είναι συμβατή με την φύση του δικαστικού έργου, ως εκ της οποίας το Σύνταγμα εγγυάται στον δικαστικό λειτουργό την λειτουργική και προσωπική ανεξαρτησία του. Εν όψει της φύσεως του δικαστικού έργου, μόνο πρόδηλο σφάλμα του δικαστικού λειτουργού επισύρει ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση. Εφόσον το Σύνταγμα δεν ανέχεται να παραμένουν αναποζημίωτες ζημίες που κάποιος υφίσταται από ενέργειες οποιουδήποτε κρατικού οργάνου, μέχρις ότου ο νομοθέτης ρυθμίσει ειδικώς την ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις οργάνων της δικαστικής λειτουργίας, το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ έχει ανάλογη εφαρμογή σε περίπτωση προκλήσεως ζημίας από πράξεις των οργάνων αυτών, η οποία μπορεί να αποδοθεί σε πρόδηλο σφάλμα τους. Θα ήταν, άλλωστε, αντιφατικό σε μία εθνική συνταγματική έννομη τάξη να διασφαλίζονται, και ορθώς, τα δικαιώματα που έλκει ο πολίτης από την έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλ. ΣτΕ Ολ 799/2021), αλλά να μη διασφαλίζονται τα αυτά ακριβώς δικαιώματα, όταν τα έλκει από την εθνική συνταγματική έννομη τάξη. Ο πρόδηλος δε χαρακτήρας του σφάλματος της κρίσεως οργάνου της δικαστικής λειτουργίας προκύπτει από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της συγκεκριμένης περιπτώσεως, βάσει των οποίων η δικαστική πλάνη καθίσταται συγγνωστή ή ασύγγνωστη. Συνεπώς, ζημία που προκλήθηκε από πράξη δικαστικού οργάνου μπορεί να αποκατασταθεί με τους όρους και τις προϋποθέσεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ. Αποκλεισμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου δεν συνάγεται από την περί αγωγών κακοδικίας διάταξη του άρθρου 99 του Συντάγματος, διότι η προσωπική ευθύνη οργάνου του Δημοσίου δεν αποκλείει αναγκαίως την ευθύνη του τελευταίου, σκοπός δε της διατάξεως αυτής είναι η προστασία του κύρους της Δικαιοσύνης με ανάθεση σε ειδικό δικαστήριο του έργου της διαγνώσεως της προσωπικής ευθύνης των δικαστικών λειτουργών από την άσκηση των καθηκόντων τους. Επομένως, κατά το Σύνταγμα, επιβάλλεται στο νομοθέτη να ορίζει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες αποκαθίσταται η ζημία που προκαλείται από την δράση οποιουδήποτε κρατικού οργάνου λαμβάνοντας υπ’όψη την φύση και την αποστολή του έργου που το Σύνταγμα αναγνωρίζει, αναθέτει και εγγυάται στα όργανα των τριών λειτουργιών του Κράτους.
Γ. Η μεταστροφή της νομολογίας του ΣτΕ
i. Ευθύνη για παραβίαση του ενωσιακού δικαίου από ελληνικό δικαστήριο (ΣτΕ Ολ 799/2021)
21. Yπό το ισχύον στην ελληνική έννομη τάξη νομοθετικό πλαίσιο αστικής ευθύνης του Κράτους από παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας που τους έχει ανατεθεί, (άρθρο 105 ΕισΝΑΚ- Αναγκαστικού Νόμου 2783/1941, Α΄ 29, ο οποίος μεταγλωττίστηκε στη δημοτική και εξακολουθεί να ισχύει δυνάμει του άρθρου πρώτου του π.δ. 456/1984, Α΄ 164), για να στοιχειοθετηθεί ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση απαιτείται παράνομη πράξη ή παράλειψη ή υλική ενέργεια ή παράλειψη υλικής ενέργειας οργάνων του Δημοσίου κατά την άσκηση της ανατεθειμένης σε αυτά δημόσιας εξουσίας, επίκληση και απόδειξη συγκεκριμένης ζημίας, καθώς και αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της παράνομης πράξεως ή παραλείψεως ή υλικής ενέργειας ή παραλείψεως υλικής ενέργειας και της επελθούσας ζημίας, περαιτέρω δε οι ως άνω προϋποθέσεις της ευθύνης προς αποζημίωση πρέπει να συντρέχουν σωρευτικώς (ΣτΕ 4403/2015). Για τη δικαστική επιδίωξη των σχετικών αξιώσεων προβλέπεται (άρθρο 73 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας) η άσκηση αγωγής αποζημίωσης, η οποία αποτελεί, κατ’ άρθρο 19 του Ν. 1868/1989 (Α΄ 230), ένδικο βοήθημα αυτοτελές σε σχέση με την προσφυγή ή την αίτηση ακυρώσεως (ΣτΕ 1283/1992), αρμόδια δε για την εκδίκαση των αναφυομένων από την άσκηση του εν λόγω ενδίκου βοηθήματος διαφορών είναι τα διοικητικά δικαστήρια (άρθρο 1 παρ. 1 περ. η΄ του ν. 1406/1983, Α΄182). Από τις διατάξεις αυτές παρέπεται ότι η αγωγή αποζημίωσης του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ αποτελεί ένδικο βοήθημα που εξασφαλίζει πραγματική προστασία των ιδιωτών έναντι παραβιάσεων των δικαιωμάτων που αντλούν από το δίκαιο της Ένωσης από τα κρατικά όργανα, στα οποία περιλαμβάνονται και τα εθνικά δικαστήρια. Συνεπώς, και εφόσον ο νομοθέτης δεν έχει θεσπίσει ειδική διαδικασία για την επίλυση των διαφορών αυτών, η σχετική έννομη προστασία νομίμως παρέχεται με την άσκηση αγωγής αποζημιώσεως κατά το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ, με ανάλογη, κατ’ αρχήν, εφαρμογή των οικείων προϋποθέσεων. Μέχρις ότου, όμως, θεσπισθεί, τυχόν, ειδική διαδικασία, η θεμελίωση της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου λόγω παραβιάσεως του δικαίου της Ένωσης οφειλόμενης σε απόφαση εθνικού δικαστηρίου αποφαινόμενου σε τελευταίο βαθμό διέπεται από τις προϋποθέσεις που όρισε το ΔΕΕ με τη σχετική νομολογία του και όχι από τις λιγότερο περιοριστικές προϋποθέσεις που τίθενται στο άρθρο 105 ΕισΝΑΚ για τη θεμελίωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου λόγω παραβιάσεως του εθνικού δικαίου, η διαφοροποίηση δε αυτή δεν προσκρούει, κατ’ αρχήν, στο δίκαιο της Ένωσης (πρβλ. απόφαση Hochtief, σκ. 48, πρβλ. ΣτΕ 4403/2015) [4].
22. Το Σύνταγμα με τις διατάξεις των άρθρων 93 έως 95, οργανώνει την απονομή της δικαιοσύνης με την λειτουργία δικαιοδοτικών οργάνων αντίστοιχων προς τη φύση των αναφυομένων δικαστικών διαφορών, ως ιδιωτικών ή διοικητικών, κατά τα λοιπά δε αναθέτει στον κοινό νομοθέτη την υποχρέωση να θεσπίζει τους κατάλληλους δικονομικούς κανόνες για την εκδίκαση των ιδιωτικών διαφορών από τα πολιτικά δικαστήρια και των διοικητικών διαφορών από το ΣτΕ και τα διοικητικά δικαστήρια, με την επιφύλαξη των αρμοδιοτήτων του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Εξαίρεση από τον κανόνα της κατανομής της δικαιοδοσίας, ανάλογα με τη φύση της διαφοράς ως ιδιωτικής ή διοικητικής, επιτρέπεται με τις τασσόμενες στο άρθρο 94 παρ. 3 του Συντάγματος προϋποθέσεις. Εξάλλου, ενόψει του προβλεπόμενου από το Σύνταγμα οργανωτικού σχήματος των χωριστών δικαιοδοσιών, ο έλεγχος των αποφάσεων και λοιπών διαδικαστικών πράξεων ενεργείται υποχρεωτικά από όργανα που ανήκουν στον ίδιο δικαιοδοτικό κλάδο. Τα ανωτέρω ισχύουν, για την ταυτότητα του νομικού λόγου, και όταν ο προαναφερθείς έλεγχος λαμβάνει χώρα παρεμπιπτόντως, κατόπιν άσκησης αγωγής αποζημίωσης κατά του Δημοσίου κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ, με την οποία η παρανομία αποδίδεται στα όργανα που είναι ενταγμένα στη δικαστική εξουσία και συνίσταται στην παραβίαση του δικαίου της Ένωσης από αυτά. Εξ αυτών δε παρέπεται ότι, επί αγωγών αποζημίωσης του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ κατά του Δημοσίου λόγω παραβιάσεως του δικαίου της Ένωσης οφειλόμενης σε απόφαση εθνικού δικαστηρίου αποφαινόμενου σε τελευταίο βαθμό, η κατοχυρούμενη στο άρθρο 1 παρ. 1 περ. η΄ του Ν. 1406/1983 δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων επί των σχετικών διαφορών κάμπτεται, όταν η παραβίαση του ενωσιακού δικαίου αποδίδεται στα πολιτικά δικαστήρια, τα οποία και καθίστανται αρμόδια για την εκδίκαση των οικείων αγωγών αποζημίωσης. Τούτο, διότι, ενόψει του χρόνου δημοσίευσης του Ν. 1406/1983, προδήλως δεν επιδιώχθηκε με τις προεκτεθείσες διατάξεις του η ανάθεση στα διοικητικά δικαστήρια των σχετικών διαφορών -τις οποίες ο νομοθέτης τότε αγνοούσε- χάριν της ενιαίας εφαρμογής της ίδιας νομοθεσίας, δοθέντος άλλωστε ότι η προβλεπόμενη στην παρ. 3 του άρθρου 94 του Συντάγματος ευχέρεια παρεσχέθη με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 [5].
ii. Ευθύνη για παραβίαση του ελληνικού δικαίου (ΣτΕ Ολ 800-803/2021)
23. Με τις διατάξεις του άρθρου 105 του ΕισΝΑΚ επιδιώκεται η αποκατάσταση περιουσιακής ζημίας και η ικανοποίηση ηθικής βλάβης που προκαλούνται από πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες οργάνων του Δημοσίου, όταν αυτές κρίνονται παράνομες από τον δικαστή της αγωγής αποζημιώσεως. Οι διατάξεις αυτές, αναφερόμενες σε όργανα του Δημοσίου, δεν έχουν, παρά την ευρεία διατύπωσή τους, εφαρμογή στις περιπτώσεις υλικής ζημίας ή ηθικής βλάβης από παράνομες πράξεις των οργάνων της δικαστικής λειτουργίας κατά την άσκηση των καθηκόντων τους. Συνεπώς, ζημία που προκλήθηκε από πράξη δικαστικού οργάνου δεν μπορεί να αποκατασταθεί με τους όρους και τις προϋποθέσεις του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ. Ωστόσο, η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος επιβάλλει στον κοινό νομοθέτη να καθορίσει την διαδικασία και τους όρους, υπό τους οποίους αποκαθίσταται περιουσιακή ζημία προκληθείσα από πράξεις, παραλείψεις ή εκτιμήσεις οργάνων της δικαστικής λειτουργίας. Επιβάλλει, ειδικότερα, την υποχρέωση να καθορίσει τους όρους, υπό τους οποίους αποκαθίσταται από το Δημόσιο ζημία προκληθείσα από τα όργανα αυτά κατά την άσκηση τόσο του δικαιοδοτικού όσο και του εν γένει δικαστικού τους έργου, στο οποίο περιλαμβάνεται και η διοίκηση της Δικαιοσύνης, καθώς και την έκταση της αποκαθισταμένης ζημίας. Από τα ανωτέρω παρέπεται ότι, ελλείψει νομοθετικού πλαισίου για τον καθορισμό των όρων του παρανόμου των πράξεων ή και παραλείψεων των οργάνων της δικαστικής λειτουργίας, της έκτασης των σχετικών αποζημιωτικών αξιώσεων και των αρμοδίων δικαστηρίων, η σχετική αξίωση δεν είναι δυνατόν να ασκηθεί ούτε κατ’ ευθεία επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος. Επομένως, ενόσω δεν υφίσταται νομοθετικός καθορισμός των όρων αποκατάστασης της ζημίας που προκαλείται από όργανα της δικαστικής λειτουργίας, καθώς και της αρμόδιας δικαιοδοσίας για την επίλυση των σχετικών διαφορών, η εν λόγω ζημία δεν μπορεί να αποκατασταθεί, οι δε σχετικές αξιώσεις δεν είναι δικαστικώς επιδιώξιμες. Η γενόμενη δεκτή με την απόφαση ΣτΕ Ολ 799/2021 υποχρέωση του Δημοσίου να προβαίνει στην αποκατάσταση της ζημίας που οι πολίτες υφίστανται λόγω παραβιάσεως του δικαίου της Ένωσης οφειλόμενης σε απόφαση εθνικού δικαστηρίου αποφαινομένου σε τελευταίο βαθμό, υπό τις προϋποθέσεις που διέπλασε το ίδιο το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, συνιστά διαφορετική περίπτωση, υπαγορευθείσα από την ανάγκη διαφύλαξης της ομοιόμορφης ερμηνείας και εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου από τις εθνικές αρχές, στις οποίες προδήλως περιλαμβάνονται και τα δικαστήρια, και όχι από τη διαπίστωση, από την πλευρά του Δικαστηρίου, της ύπαρξης κοινής στις εθνικές έννομες τάξεις προσέγγισης ως προς την αστική ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις οργάνων της δικαστικής λειτουργίας. Εξάλλου, μετά την απόφαση Köbler του ΔΕΚ (C-224/01), στις έννομες τάξεις πλειόνων κρατών μελών υφίσταται διάκριση μεταξύ, αφενός, της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου για παραβιάσεις του ενωσιακού δικαίου από τα δικαστήρια, την οποία τα ίδια αναγνωρίζουν, και, αφετέρου, της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου για παραβιάσεις του εθνικού δικαίου από δικαστικές αποφάσεις, την οποία καταρχήν απορρίπτουν (πρβλ. Conseil d’ Etat αποφάσεις της 18.6.2008, Gestas, n° 295831, της 16.4.2019, Société Fauba France, n° 423643 σκ. 2, Συνταγματικό Δικαστήριο της Αυστρίας, απόφαση 10.10.2003, VfGH, A-36/00). Τυχόν νομοθετική ρύθμιση που θα θεσπιστεί στο μέλλον και θα καθιερώσει ειδικώς τέτοια ευθύνη, έπειτα από στάθμιση της αναγκαιότητάς της προς τις συνταγματικές αρχές της ανεξαρτησίας, του κύρους και της ευρυθμίας της Δικαιοσύνης θα πρέπει να είναι πρόσφορη για τη διασφάλιση των αρχών αυτών (η διάταξη του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ ούτε λαμβάνει μέριμνα ούτε παρίσταται πρόσφορη προς τούτο) [6].
ΕΥΘΥΝΗ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΑΠΟ ΝΟΜΙΜΕΣ ΠΡΑΞΕΙΣ
24. Στην ελληνική έννομη τάξη παγιώθηκε σταδιακά η αρχή ότι το Δημόσιο οφείλει να αποζημιώνει ασυνήθεις και ειδικές ζημίες, τις οποίες προκαλούν στους ιδιώτες νόμιμες ενέργειές του [7]. Εκτός από τις ειδικώς οριζόμενες περιπτώσεις αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου, η νομολογία αναγνωρίζει, πλέον, ως γενική αρχή την παραπάνω ευθύνη, διατυπώνοντας και τις αυστηρές προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για τη θεμελίωσή της. Κατωτέρω εκτίθενται συνοπτικά, αφενός, οι ειδικά προβλεπόμενες περιπτώσεις αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου (Α) και, αφετέρου, οι περιπτώσεις κατά τις οποίες η νομολογία των διοικητικών δικαστηρίων δέχθηκε ότι συντρέχουν οι προϋποθέσεις θεμελίωσης της παραπάνω ευθύνης χωρίς ειδική πρόβλεψη (Β).
Α. Ειδικώς οριζόμενες περιπτώσεις αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου
i. Συνταγματικές πρόνοιες: στέρηση ή περιορισμοί του δικαιώματος ιδιοκτησίας
25. Το ίδιο το Σύνταγμα προέβλεψε ειδικώς ορισμένες περιπτώσεις αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου από νόμιμες ενέργειές του, οι οποίες καταλήγουν σε στέρηση ή σημαντικό περιορισμό του δικαιώματος της ιδιοκτησίας. Πρόκειται, πρώτον, για την απαλλοτρίωση, δηλαδή τη στέρηση της ιδιοκτησίας για δημόσια ωφέλεια που έχει αποδειχθεί με τον προσήκοντα τρόπο, όταν και όπως ο νόμος ορίζει, και πάντοτε αφού προηγηθεί πλήρης αποζημίωση (άρθρο 17 παρ. 2 επ. του Συντάγματος και ΚΑΑΑ) [8]. Δεύτερον, το άρθρο 18 παρ. 5 του Συντάγματος αναφέρεται στη δυνατότητα πρόβλεψης με νόμο της στέρησης της ελεύθερης χρήσης και κάρπωσης της ιδιοκτησίας που απαιτείται από ιδιαίτερες περιστάσεις. Ο νόμος ορίζει τον υπόχρεο και τη διαδικασία καταβολής στον δικαιούχο του ανταλλάγματος της χρήσης ή κάρπωσης, το οποίο πρέπει να ανταποκρίνεται στις υφιστάμενες κάθε φορά συνθήκες. Τέλος, στην ίδια κατηγορία περιπτώσεων αποζημιωτικής ευθύνης η νομολογία εντάσσει και τις διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος, που επιτρέπει τον περιορισμό της ιδιοκτησίας για την προστασία του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος, αντιστοίχως.
26. Ιδιαίτερης μνείας χρήζει συναφώς η αποζημιωτική ευθύνη και διαδικασία που θεσπίζει ο Ν. 1650/1986, για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, ο οποίος εκδόθηκε σε αρμονία με τη διάταξη του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος Με τις διατάξεις του νόμου αυτού επιτρέπεται, προκειμένου να επιτευχθεί ο συνταγματικός στόχος της διαφύλαξης του φυσικού περιβάλλοντος, να χαρακτηρίζονται εκτάσεις ως περιοχές προστασίας της φύσης, εθνικά πάρκα ή ζώνες προστασίας αυτών και να επιβάλλονται, αφού τηρηθεί η αρχή της αναλογικότητας, προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα που συνεπάγονται την απαγόρευση της ανάπτυξης ορισμένων δραστηριοτήτων σε αυτές ή τη χρήση τους για ορισμένο σκοπό.
27. Στο άρθρο 22 του νόμου, με τίτλο «οικονομικές ρυθμίσεις», προβλέπονται τρόποι παροχής διάφορων οικονομικών αντισταθμισμάτων στους ιδιοκτήτες που υφίστανται επαχθείς περιορισμούς στο δικαίωμα ιδιοκτησίας: «1. Αν οι επιβαλλόμενοι … όροι, περιορισμοί και απαγορεύσεις είναι εξαιρετικά επαχθείς, με αποτέλεσμα να παρακωλύεται υπέρμετρα η άσκηση των εξουσιών που απορρέουν από την κυριότητα, ενόψει του χαρακτήρα και του περιορισμού της ιδιοκτησίας, το Δημόσιο, ύστερα από αίτηση των θιγομένων, μπορεί, κατά το μέτρο του δυνατού, να αποδεχθεί είτε την ανταλλαγή των ιδιωτικών εκτάσεων με εκτάσεις του Δημοσίου είτε την παραχώρηση κατά χρήση στους θιγομένους δημοσίων εκτάσεων σε παραπλήσιες περιοχές για ανάλογη χρήση ή εκμετάλλευση είτε την καταβολή εφάπαξ ή περιοδικής αποζημίωσης, για τον προσδιορισμό της οποίας λαμβάνεται υπόψη η υφιστάμενη χρήση της ιδιωτικής έκτασης, είτε τη μεταφορά συντελεστή δόμησης σε άλλη ιδιοκτησία …. 2. … 4. Με προεδρικό διάταγμα που εκδίδεται με πρόταση των Υπουργών Οικονομικών, Γεωργίας και Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, ορίζονται οι προϋποθέσεις, τα απαιτούμενα δικαιολογητικά, η διαδικασία και οι λοιποί όροι για τη χορήγηση των οικονομικών αντισταθμισμάτων, των αποζημιώσεων ή επιδοτήσεων που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 3. …».
28. Κατά τη σχετική νομολογία, εξετάζεται αν το επιβαλλόμενο μέτρο έχει ως αποτέλεσμα την ουσιώδη στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας κατά τον προορισμό της, η οποία υπερβαίνει το εύλογο όριο ανοχής και αλληλεγγύης που δικαιούται να αξιώνει το κράτος από τους πολίτες και απολήγει σε θυσία ολίγων. Εάν αυτό συμβαίνει, τότε, κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 22 παρ. 1 του ν. 1650/1986 ερμηνευόμενης ενόψει, πρώτον, της κατοχυρωμένης στο άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος αρχής της αναλογικότητας, δεύτερον, του κατά το άρθρο 17 παρ. 1 του Συντάγματος κοινωνικού χαρακτήρα του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, τρίτον, του άρθρου 1 παρ. 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ και, τέταρτον, της αρχής της ισότητας των πολιτών στα δημόσια βάρη, η αποζημίωση του ιδιοκτήτη δεν ανήκει στη διακριτική ευχέρεια της Διοίκησης, αλλά γεννάται αξίωσή του έναντι του Δημοσίου προς αποζημίωση, η οποία θεμελιώνεται ευθέως στο άρθρο 22 παρ. 1 του Ν. 1650/1986, ανάλογα με την έκταση, την ένταση και τη χρονική διάρκεια της ζημίας (ΣτΕ 4283/2013 7μ., 3899/2014, 1911/2020).
29. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 689/2019 (όμοια και η ΣτΕ Ολ 690/2019) η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας δέχθηκε, όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 22 του Ν 1650/1986, ότι, για την έννομη προστασία του ιδιοκτήτη σε περίπτωση επιβολής επί του ακινήτου του μέτρων περιοριστικών της ιδιοκτησίας με σκοπό την προστασία των στοιχείων του φυσικού περιβάλλοντος, μπορεί να ασκηθεί ευθεία αγωγή αποζημίωσης κατά του Ελληνικού Δημοσίου ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων. Η άσκηση της αγωγής αυτής δεν εμποδίζεται από την μη έκδοση του προβλεπόμενου στην παρ. 4 του άρθρου 22 προεδρικού διατάγματος (ΣτΕ 2315/2020, 1113/2022, 1569/2022).
ii. Εξωσυμβατική ευθύνη του Δημοσίου για τις ζημίες που προκαλούνται από τρομοκρατικές ή βομβιστικές ενέργειες
30. Ειδική ρύθμιση της εξωσυμβατικής ευθύνης του Δημοσίου περιλαμβάνουν οι διατάξεις του Ν. 1897/1990 Περί απονομής συντάξεως και παροχής βοηθείας σε θύματα τρομοκρατίας, τροποποιήσεως διατάξεων του Κώδικα Ποινικής Δικονομίας και άλλων διατάξεων, όπως τροποποιήθηκε, για τις ζημίες που προξενούνται από τρομοκρατικές ενέργειες σε ορισμένα πρόσωπα λόγω της ιδιότητάς τους καθώς και σε τρίτους από βομβιστικές ενέργειες. Ειδικότερα, το άρθρο 1 παρ. 1 του Ν. 1897/1990 ορίζει τα εξής: «Έμμισθοι ή άμισθοι δημόσιοι λειτουργοί και υπάλληλοι, πολιτικοί ή στρατιωτικοί, που καθίστανται πλήρως ανίκανοι για την εκτέλεση των καθηκόντων τους εξαιτίας ή εξ αφορμής τρομοκρατικής πράξης, που έγινε σε βάρος τους λόγω της ιδιότητάς τους, δικαιούνται, ανεξάρτητα από το βαθμό και τα έτη υπηρεσίας τους, συντάξεως από τον οικείο συνταξιοδοτικό φορέα που αντιστοιχεί στο καταληκτικό κλιμάκιο ή τον καταληκτικό βαθμό του κλάδου που ανήκαν και μέχρι του οποίου θα εξελίσσοντο ως εν ενεργεία βάσει των διατάξεων που ίσχυαν κατά τον χρόνο του παθήματος με πλήρη συντάξιμη υπηρεσία και πλήρες χρονοεπίδομα. Το ίδιο ισχύει αν η τρομοκρατική πράξη έγινε σε βάρος προσώπου, λόγω της προηγούμενης ιδιότητάς του ως έμμισθου ή άμισθου δημόσιου λειτουργού ή υπαλλήλου πολιτικού ή στρατιωτικού ή λόγω της κατά τη διάρκεια της ιδιότητάς του αυτής άσκησης των καθηκόντων του…». Περαιτέρω, στο άρθρο 6 του ίδιου νόμου ορίζεται ότι «αν τα αναφερόμενα στην παρ. 1 του άρθρου 1 του νόμου αυτού πρόσωπα υποστούν υλικές ζημίες εξαιτίας ή εξ αφορμής τρομοκρατικής πράξης, που έγινε σε βάρος τους λόγω της ιδιότητάς τους, έχουν δικαίωμα ν’ αποζημιωθούν από το Δημόσιο. …». Επιπλέον, με το άρθρο 40 παρ. 1 του Ν. 1947/1991, Απλούστευση φορολογικών διαδικασιών και άλλες ρυθμίσεις, ορίσθηκε ότι «οι διατάξεις του άρθρου 6 του Ν. 1897/1990 εφαρμόζονται αναλόγως και σε περιπτώσεις υλικών ζημιών που προεκλήθησαν σε τουριστικά λεωφορεία και λεωφορεία ΚΤΕΛ από βίαια γεγονότα εξαιτίας των απεργιακών κινητοποιήσεων των εργαζομένων στην Ε.Α.Σ. Το ίδιο ισχύει και για την αποζημίωση υλικών ζημιών που υπέστησαν μέχρι σήμερα τρίτοι ως άμεση συνέπεια βομβιστικής ενέργειας». Ακολούθως, δημοσιεύθηκε ο Ν. 2093/1992, Διαρρυθμίσεις στην έμμεση φορολογία και άλλες διατάξεις, ο οποίος, στο άρθρο 18 παρ. 3, ορίζει τα εξής: «Φυσικά ή νομικά πρόσωπα που είναι κάτοχοι ή κύριοι κινητών ή ακινήτων πραγμάτων δικαιούνται αποζημίωσης από το Ελληνικό Δημόσιο για ζημίες που υφίστανται ή υπέστησαν εξαιτίας ή εξ αφορμής τρομοκρατικών πράξεων. Αν το αντικείμενο που καταστράφηκε ή εβλάβη ήταν ασφαλισμένο, αξίωση αποζημίωσης κατά του Δημοσίου υπάρχει μόνο για το επιπλέον της δικαιούμενης ασφαλιστικής αποζημίωσης ποσό. …».
31. Το Συμβούλιο της Επικρατείας ερμηνεύει παγίως τις παραπάνω διατάξεις υπό την έννοια ότι το Δημόσιο οφείλει να αποζημιώσειόχι μόνο τα αναφερόμενα στο άρθρο 1 παρ. 1 του Ν. 1897/1990 πρόσωπα (έμμισθους ή άμισθους δημόσιους λειτουργούς και υπαλλήλους, πολιτικούς ή στρατιωτικούς) για τις υλικές ζημίες που έχουν υποστεί εξαιτίας ή εξ αφορμής τρομοκρατικών πράξεων λόγω της ιδιότητάς τους, αλλά και τους τρίτους (ΣτΕ 2279/2014: δυνατότητα καταβολής αποζημίωσης και σε μισθωτές ακινήτων στην περίπτωση που ο εκμισθωτής δεν εκδηλώνει ενδιαφέρον για τη διεκδίκηση της αποζημιώσεως) για τις υλικές ζημίες που έχουν υποστεί ως άμεση συνέπεια βομβιστικής ενέργειας. Κατά πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, στην περίπτωση υλικών ζημιών που έχουν υποστεί τρίτοι ως άμεση συνέπεια βομβιστικής ενέργειας, οι τρίτοι δεν είναι υποχρεωμένοι να επιδιώξουν την αποζημίωσή τους από το Δημόσιο αποκλειστικά με βάση τις ως άνω διατάξεις (η οποία άλλωστε περιλαμβάνει μόνο θετικές ζημίες), αλλά και με βάση τη διάταξη του άρθρου 105 του ΕισΝΑΚ και με τις προϋποθέσεις που θέτει η διάταξη αυτή (ΣτΕ 4067/2005, 307/2007, 648/2008, 1364/2008, 2279/2014). Ωστόσο, στην τελευταία περίπτωση, θα πρέπει να αποδείξουν παράνομες ενέργειες ή παραλείψεις των αστυνομικών δυνάμεων και αιτιώδη συνάφεια με τη ζημία που υπέστησαν.
Β. Η νομολογιακή καθιέρωση της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου στην περίπτωση πρόκλησης ζημίας από νόμιμες πράξεις
i. Η κατάφαση της αποζημιωτικής ευθύνης από ζημιογόνες νόμιμες πράξεις
32. Η νομολογία δέχθηκε, προοδευτικά, τη στοιχειοθέτηση της ευθύνης του Δημοσίου και από νόμιμες πράξεις με έρεισμα το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος [9]. Χαρακτηριστική είναι η απόφαση ΣτΕ 5504/2012, η οποία εκδόθηκε επί ακυρωτικής διαφοράς και εξέτασε το θέμα της αποζημίωσης από σύννομες πράξεις παρεμπιπτόντως. Κρίθηκε συναφώς ότι, όταν τα μέτρα που λαμβάνονται προς τον σκοπό της προστασίας μιας περιοχής έχουν ως αποτέλεσμα ουσιώδη στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας, σε σχέση με τον προορισμό της, δεν αναιρείται εκ μόνου του λόγου αυτού η νομιμότητά τους, αλλά γεννάται αξίωση των τυχόν θιγομένων ιδιοκτητών προς αποζημίωση, ανάλογα με την έκταση, την ένταση και τη χρονική διάρκεια της ζημίας, αδιαφόρως εάν έχει περιληφθεί σχετική ρήτρα στην κανονιστική πράξη επιβολής των περιοριστικών όρων και απαγορεύσεων, υπό την αυτονόητη, πάντως, προϋπόθεση ότι το επιβαλλόμενο βάρος υπερβαίνει το εύλογο όριο ανοχής και αλληλεγγύης, το οποίο δικαιούται να αξιώνει το Κράτος από το σύνολο των πολιτών ή ορισμένη μερίδα τους, σύμφωνα με το άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος και ενόψει του κατά το άρθρο 17 παρ. 1 του Συντάγματος κοινωνικού περιεχομένου της ιδιοκτησίας, μεταβάλλεται δηλαδή σε θυσία ελαχίστων κατά παράβαση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος. Το ζήτημα της αποζημίωσης είναι αυτοτελές, κρινόμενο από τον δικαστή της αποζημίωσης και όχι από τον ακυρωτικό δικαστή. Συνεπώς, η απουσία σχετικής ρήτρας στην οικεία κανονιστική πράξη δεν ασκεί επιρροή στη νομιμότητα του χαρακτηρισμού ορισμένης έκτασης ως περιοχής προστασίας και της επιβολής, συναφώς, περιοριστικών μέτρων.
33. Για πρώτη φορά, με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται ρητώς ότι η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου στοιχειοθετείται γενικώς (εφόσον βεβαίως συντρέχουν συγκεκριμένες προϋποθέσεις) στην περίπτωση πρόκλησης ζημίας από νόμιμες πράξεις, ανεξαρτήτως των ειδικώς οριζομένων περιπτώσεων (άρθρα 17 παρ. 2 επ., 18 παρ. 5 και 24 παρ. 6 του Συντάγματος και σχετική νομοθεσία). Στην περίπτωση των ζημιογόνων νόμιμων πράξεων, η ευθύνη θεμελιώνεται απευθείας στη διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος (ΣτΕ Oλ 1501/2014, σκέψη 4, 1825/2022, σκέψη 3, Ολ 1400/2022, 905/2022, σκέψη 3, Ολ 1360, 1361/2021, σκέψη 4, 2557/2019, σκέψη 5.). Κατά Συμβούλιο της Επικρατείας, η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών επιτάσσει και την αποκατάσταση της ζημίας που κάποιος υφίσταται από τη δράση, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, των οργάνων του Κράτους, όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη ή όταν είναι μεν νόμιμη αλλά προκαλεί βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα κατά το Σύνταγμα ανεκτά όρια προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία. Ο σκοπός του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος υπό την ως άνω έννοια πραγματώνεται όταν η αποκατάσταση τέτοιας ζημίας καθίσταται δυνατή σε περίπτωση ζημιογόνου δράσεως οιουδήποτε οργάνου του Κράτους. Με άλλα λόγια, το Σύνταγμα δεν ανέχεται να παραμένουν άνευ αποκαταστάσεως ζημίες που κάποιος υφίσταται από ενέργειες κρατικού οργάνου. Σημειώνεται ότι πρόκειται για νομολογιακή διεύρυνση των περιπτώσεων αποζημιωτικής ευθύνης, στην οποία προχώρησε η Ολομέλεια, χωρίς η διεύρυνση αυτή να ήταν αναγκαία για την επίλυση της συγκεκριμένης υπό κρίση διαφοράς (βλ. στη συνέχεια και ΣτΕ 3758, 3759/2014, σκέψη 9, 3783/2014, σκέψη 28, 1553/2018, σκέψη 3, Ολ 800-803, 1360, 1361/2021, σκέψη 4).
34. Επισημαίνεται, πάντως, ότι σε δύο προηγούμενες αποφάσεις της Ολομέλειας σχετικά με το απαράδεκτο του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου των κυβερνητικών πράξεων, εξετάσθηκε σε obiter dictum το δικαίωμα αποζημίωσης βάσει του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος. Πράγματι, κατά την ειδική γνώμη που διατύπωσαν μέλη του Δικαστηρίου στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 3669/3006 και ΣτΕ Ολ 22/2007, ο αιτών που βάλλει κατά κυβερνητικής πράξης, όπως η εκ μέρους του Υπουργού Δικαιοσύνης άρνηση άδειας αναγκαστικής εκτέλεσης κατά αλλοδαπού Δημοσίου, δεν στερείται του δικαιώματος δικαστικής προστασίας που προβλέπεται και κατοχυρώνεται από το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος και το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, δεδομένου ότι η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος καθιερώνει την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών και, συνεπώς, επιτάσσει την αποκατάσταση της ζημίας, πλέον της συνήθους, την οποία οποιοσδήποτε υφίσταται χάριν του δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτό εκάστοτε προσδιορίζεται από τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας. Έτσι, στις περιπτώσεις που απασχόλησαν το Δικαστήριο, κατά την εν λόγω συλλογιστική, οι αιτούντες είναι δυνατόν να υποστούν ζημία από την άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να χορηγήσει άδεια για την εγγραφή προσημείωσης υποθήκης επί ακινήτων του Γερμανικού Δημοσίου ή για την επίσπευση αναγκαστικής εκτέλεσης εις βάρος του Ιρακινού Δημοσίου προς εξασφάλιση απαιτήσεων που έχουν διαγνωσθεί με αμετάκλητη δικαστική απόφαση. Η πιο πάνω όμως άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης σκοπεί στη θεραπεία του δημοσίου συμφέροντος και, ακριβέστερα, αφορά στις σχέσεις της Χώρας με την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ή το Ιράκ. Κατά συνέπεια, η ζημία που προκαλείται σε ένα συγκεκριμένο πρόσωπο, ή κύκλο προσώπων, από την άρνηση αυτή –εφόσον η αποκατάστασή της δεν προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου– δεν πρέπει να επιρριφθεί αποκλειστικά στον αιτούντα ή στους αιτούντες, αλλά στο κοινωνικό σύνολο, στην εξυπηρέτηση του οποίου αποβλέπει η άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης. Επομένως, οι αιτούντες έχουν το δικαίωμα, κατ’ επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος, να ασκήσουν ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων αγωγή κατά του Ελληνικού Δημοσίου και να ζητήσουν την αποκατάσταση της πιο πάνω ζημίας. Στις ανωτέρω αποφάσεις όμως, που κατέληξαν στο απαράδεκτο των αιτήσεων ακύρωσης κατά των προσβαλλόμενων κυβερνητικών πράξεων, η δυνατότητα αποζημίωσης κατ’επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος διατυπώθηκε, ελλείψει αποζημιωτικών αιτημάτων, ως obiter dictum [10].
ii. Οι προϋποθέσεις θεμελίωσης της ευθύνης: «βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία»
35. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014, η Ολομέλεια έθεσε ως προϋπόθεση θεμελίωσης της ευθύνης από νόμιμες πράξεις την ιδιαίτερη και σπουδαία βλάβη «σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία». Πρόκειται για την πάγια ερμηνεία του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος που συνδέεται με τη θυσία των ελαχίστων και την υπέρβαση του εύλογου και ανεκτού ορίου αλληλεγγύης στο πλαίσιο της εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος, το οποίο θεραπεύει η παράνομη ή νόμιμη δράση του Δημοσίου. Τα κριτήρια της ιδιαίτερης και σπουδαίας βλάβης δεν εξειδικεύονται περαιτέρω, δεδομένου ότι η αναγνώριση της ευθύνης για νόμιμες ζημιογόνες πράξεις δεν συνδέεται, στην απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2021, με την επίλυση της συγκεκριμένης διαφοράς.
36. Σημαντικό νομολογιακό παράδειγμα θεμελίωσης αποζημιωτικής ευθύνης από νόμιμες ενέργειες του Δημοσίου αποτελεί ο υποχρεωτικός εμβολιασμός. Με την απόφαση ΣτΕ 622/2021, το Α΄ Τμήμα του Δικαστηρίου δέχθηκε ότι το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος, με το οποίο ορίζεται ότι «[ο]ι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους» έχει αναγάγει σε συνταγματικό κανόνα την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών, συνιστά δε, παράλληλα, και διάταξη, στην οποία θεμελιώνεται η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις των οργάνων του που προκαλούν ζημία (βλ. και ΣτΕ 3783/2014, 1067/2016). Η συνταγματικά διάταξη επιτάσσει την αποκατάσταση της ζημίας, που υφίσταται κάποιος χάριν του δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτό εκάστοτε προσδιορίζεται από τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας, εφ’ όσον η εν λόγω ζημία είναι μη αναμενόμενη, πέραν της συνήθους και υπερβαίνει τα όρια της θυσίας, στην οποία είναι ανεκτό από την έννομη τάξη να υποβάλλονται οι πολίτες χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Ειδικότερα, από την ανωτέρω διάταξη συνάγεται ευθέως ότι δύναται να συντρέξει ευθύνη του Δημοσίου προς αποκατάσταση και ζημίας, την οποία υφίσταται κάποιος από νόμιμη ενέργεια των οργάνων του Δημοσίου. Εξ άλλου, με τις ίδιες προϋποθέσεις μπορεί να επιδικασθεί χρηματική ικανοποίηση λόγω ηθικής βλάβης ή ψυχικής οδύνης, κατ’ ανάλογη εφαρμογή του άρθρου 932 ΑΚ.
37. Επομένως, σε περίπτωση που, συνεπεία της συνταγματικώς θεμιτής και νομίμου πραγματοποιήσεως εμβολιασμού, ο οποίος διενεργείται με σκοπό την προστασία της υγείας από τις ασθένειες καθώς και την βαθμιαία εξάλειψή τους, επέλθει ευθέως βλάβη της υγείας προσώπου, δηλαδή βλάβη μη οφειλόμενη σε παρεμβαλλόμενη παράνομη πράξη ή παράλειψη (όπως πχ χορήγηση ελαττωματικού ή ακαταλλήλου σκευάσματος ή πλημμέλειες κατά την διενέργεια του εμβολιασμού), ανακύπτει ευθέως εκ του άρθρου 4 παρ. 5 σε συνδυασμό και με το άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος, με το οποίο καθιερώνεται η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης των πολιτών, ευθύνη του κράτους προς εύλογη αποκατάσταση της ζημίας του παθόντος υπό την έννοια της αποκαταστάσεως τόσο της τυχόν υλικής όσον και, κατ’ ανάλογη εφαρμογή του άρθρου 932 ΑΚ, της ηθικής βλάβης του. Τούτο, δε διότι, στις περιπτώσεις αυτές, η προκαλούμενη από την πραγματοποίηση του εμβολιασμού βλάβη συνιστά υπέρμετρη θυσία για τον παθόντα (βλάβη υγείας και προσβολή προσωπικότητος), χάριν του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου.
38. Η νομολογία αυτή φαίνεται ότι παγιώνεται. Με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1400/2022 έγινε δεκτό ότι, σε περίπτωση τυχόν εμφάνισης σοβαρής βλάβης της υγείας προσώπου συνεπεία πραγματοποίησης του εμβολιασμού, ανακύπτει εκ του άρθρου 4 παρ. 5 σε συνδυασμό με το άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος ευθύνη του Κράτους προς αποζημίωση του παθόντος. Τούτο, διότι στις περιπτώσεις αυτές η προκαλούμενη από τον εμβολιασμό βλάβη υπερβαίνει για τον παθόντα το εύλογο όριο ανοχής και αλληλεγγύης, το οποίο δικαιούται να αξιώνει το Κράτος χάριν του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου. Τέλος, στην απόφαση ΣτΕ Ολ 1684/2022, η Ολομέλεια έκρινε ότι το μέτρο του εμβολιασμού, καθ’ εαυτό, συνιστά σοβαρή μεν παρέμβαση στην ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας και στην ιδιωτική ζωή του ατόμου και δη στη σωματική και ψυχική ακεραιότητα αυτού, πλην συνταγματικώς ανεκτή, εφ’ όσον προβλέπεται από ειδική νομοθεσία, υιοθετούσα πλήρως τα έγκυρα και τεκμηριωμένα επιστημονικά, ιατρικά και επιδημιολογικά πορίσματα στον αντίστοιχο τομέα και παρέχεται δυνατότητα εξαιρέσεως από τον εμβολιασμό σε ειδικές ατομικές περιπτώσεις, για τις οποίες αυτός αντενδείκνυται (ΣτΕ 622/2021, 2387/2020 7μ, πρβλ. ΕΔΔΑ απόφαση της 15-3-2012 Solomakhin κ. Ουκρανίας σκέψεις 33-39, Conseil Constitutionnel απόφαση 2015-458 QPC της 20-3-2015 σκέψεις 9-10, Conseil d’ État απόφαση Νο 419242 της 6-5-2019 σκέψη 12). Εξ άλλου, η εμφάνιση σε στατιστικώς πολύ μικρό αριθμό περιπτώσεων σοβαρών παρενεργειών ορισμένων εμβολίων δεν καθιστά συνταγματικώς ανεπίτρεπτη τη νομοθετική πρόβλεψη του υποχρεωτικού εμβολιασμού και είναι πάντως ανεκτή χάριν του δημοσίου συμφέροντος, εν όψει και της αρχής της κοινωνικής αλληλεγγύης (άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος). Περαιτέρω, είναι δυνατόν, εν όψει του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος, με το οποίο κατοχυρώνεται η ισότητα των πολιτών ενώπιον των δημοσίων βαρών, να συντρέχει περίπτωση αποζημιώσεως των παθόντων από τις παρενέργειες αυτές για ζημία προκληθείσα όχι από παράνομη, αλλά από νόμιμη ενέργεια του Δημοσίου (πρβ. ΣτΕ 622/2021, 2387/2020 7μ.). Τούτο, διότι στις περιπτώσεις αυτές η προκαλούμενη από τον εμβολιασμό βλάβη υπερβαίνει για τον παθόντα το εύλογο όριο ανοχής και αλληλεγγύης, το οποίο δικαιούται να αξιώνει το Κράτος χάριν του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου, η προστασία του οποίου αποτελεί συνταγματική υποχρέωση του Κράτους.
39. Εναρμονισμένη με το σκεπτικό της απόφασης ΣτΕ 622/2021 είναι και η απόφαση ΔΕφΑθ 1793/2021, η οποία δέχθηκε τη θεμελίωση της αστικής ευθύνης Δημοσίου από υλικές ζημίες που προκλήθηκαν από επιχείρηση της ελληνικής αστυνομίας, δηλαδή από νόμιμες πράξεις. Συγκεκριμένα, ασκήθηκε αγωγή αποζημιώσεως λόγω των υλικών ζημιών που προκλήθηκαν σε κατάστημα της ενάγουσας από την χρήση πυροβόλων όπλων αστυνομικών οργάνων κατά την επιχείρηση καταδιώξεως, καθώς και χρηματική ικανοποίηση για ηθική βλάβη, την οποία δοκίμασε όταν αντίκρισε τις εκτεταμένες φθορές του καταστήματός της, όταν ολοκληρώθηκε η αστυνομική επιχείρηση. Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι σε περίπτωση που, συνεπεία συνταγματικώς θεμιτής και νόμιμης πραγματοποίησης αστυνομικής επιχείρησης για τη σύλληψη επικίνδυνων κακοποιών, επέλθει ευθέως βλάβη της προστατευόμενης από το άρθρο 17 του Συντάγματος και το άρθρο 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α. ιδιοκτησίας, δηλαδή βλάβη μη οφειλόμενη σε παρεμβαλλόμενη παράνομη πράξη ή παράλειψη, ανακύπτει ευθέως εκ του άρθρου 4 παρ. 5, σε συνδυασμό και με το άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος, με το οποίο καθιερώνεται η αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης των πολιτών, ευθύνη του κράτους προς εύλογη αποκατάσταση της ζημίας του παθόντος υπό την έννοια της αποκαταστάσεως τόσο της τυχόν υλικής όσο και, κατ’ ανάλογη εφαρμογή του άρθρου 932 ΑΚ, της ηθικής βλάβης του. Τούτο διότι, στις περιπτώσεις αυτές, η προκαλούμενη από την πραγματοποίηση της αστυνομικής επιχείρησης βλάβη συνιστά υπέρμετρη θυσία για τον βλαβέντα (προσβολή του δικαιώματος στην ιδιοκτησία και της προσωπικότητας), χάριν του συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου, δηλαδή της κοινωνικής ειρήνης και ασφάλειας από τη σύλληψη των κακοποιών, ενώ το Σύνταγμα δεν ανέχεται να παραμένουν άνευ αποκαταστάσεως ζημίες που κάποιος υφίσταται από ενέργειες κρατικού οργάνου, παράνομες ή νόμιμες (ΣτΕ 5504/2012). Πράγματι, η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών επιτάσσει και την αποκατάσταση της ζημίας που κάποιος υφίσταται από τη δράση, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, των οργάνων του Κράτους, όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη ή όταν είναι μεν νόμιμη, αλλά προκαλεί βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα κατά το Σύνταγμα ανεκτά όρια προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή.
[1] Επί αγωγής αποζημίωσης, η οποία έχει ως νομική βάση το άρθρο 105 του Εισ.Ν.Α.Κ., τα διοικητικά δικαστήρια, αν δεν υπάρχει δεδικασμένο ως προς τη νομιμότητα των εκτελεστών διοικητικών πράξεων ή παραλείψεων, στην παρανομία των οποίων θεμελιώνεται η αξίωση προς αποζημίωση, ελέγχουν παρεμπιπτόντως τη νομιμότητα των πράξεων ή παραλείψεων αυτών (βλ.ΣτΕ 1908/2023, 7/2016, 841, 1521, 3144/2015, 3035/2014, 612/2012 7μ., 1833/2012, 3270/2009, πρβ. Σ.τ.Ε. 798, 2176/2012, 4109/2010). Τέτοιο δε δεδικασμένο υπάρχει μόνο όταν τα αρμόδια για τον έλεγχο της νομιμότητας των εν λόγω πράξεων ή παραλείψεων δικαστήρια (Συμβούλιο της Επικρατείας ή διοικητικά δικαστήρια) έχουν κρίνει κατ’ ουσίαν επί της αχθείσας ενώπιόν τους διαφοράς. Συνεπώς, το διοικητικό δικαστήριο της αγωγής αποζημίωσης δεν μπορεί να εξετάσει παρεμπιπτόντως τη νομιμότητα των εκτελεστών διοικητικών πράξεων ή παραλείψεων, στην παρανομία των οποίων θεμελιώνεται η αξίωση προς αποζημίωση, αν το ΣτΕ έχει ήδη αποφανθεί, μετά από ουσιαστική έρευνα της υπόθεσης, για τη νομιμότητά τους, με απόφασή του επί ασκηθείσας κατ’ αυτών αίτησης ακυρώσεως, ακυρωτική ή απορριπτική, από την οποία απορρέει, κατά το άρθρο 50 παρ. 5 του π.δ. 18/1989, δεδικασμένο ως προς το διοικητικής φύσεως ζήτημα που κρίθηκε με αυτήν. Αντιθέτως, αν το ΣτΕ έχει απορρίψει αίτηση ακυρώσεως κατά των πράξεων ή παραλείψεων αυτών ως απαράδεκτη για τυπικούς λόγους, χωρίς να έχει κρίνει κατ’ ουσίαν επί της αχθείσας ενώπιόν του διαφοράς, το διοικητικό δικαστήριο της αγωγής αποζημίωσης μπορεί να προβεί σε παρεμπίπτοντα έλεγχο της νομιμότητας των εν λόγω πράξεων ή παραλείψεων, διότι, στην περίπτωση αυτή δεν υπάρχει δεδικασμένο ως προς τη νομιμότητά τους. Περαιτέρω, κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 50 παρ. 5 του π.δ. 18/1989, το δεδικασμένο από ακυρωτική ή απορριπτική απόφαση του ΣτΕ καλύπτει τα κριθέντα από το Δικαστήριο αυτό ζητήματα, ως κριθέν δε θεωρείται το ζήτημα, το οποίο βρίσκεται σε συνάρτηση προς το γενόμενο δεκτό από την απόφαση συμπέρασμα και αποτελεί αναγκαίο τούτου έρεισμα, όχι όμως και άλλα περιστατικά αφηγηματικώς αναφερόμενα, τα οποία δεν είναι αναγκαία για τη συναγωγή του συμπεράσματος της απόφασης που διατυπώνεται στο διατακτικό (ΣτΕ 2932/2016, 1113/2014 7μ., 3997/2014, 2049/2011).
[2] Η κρίση περί του αν τα ανελέγκτως και κυριαρχικώς διαπιστωθέντα από το δικαστήριο της ουσίας πραγματικά περιστατικά, γενικώς και αφηρημένως λαμβανόμενα, επιτρέπουν το συμπέρασμα ότι η πράξη ή η παράλειψη μπορεί να θεωρηθεί αντικειμενικά ως πρόσφορη αιτία του παραχθέντος αποτελέσματος, υπόκειται στον αναιρετικό έλεγχο, αφού σχηματίζεται με τη χρησιμοποίηση των διδαγμάτων της κοινής πείρας κατά την υπαγωγή των διαπιστωθέντων πραγματικών περιστατικών στην αόριστη νομική έννοια του αιτιώδους συνδέσμου. Η περαιτέρω όμως κρίση του δικαστηρίου της ουσίας περί του ότι στη συγκεκριμένη (ένδικη) περίπτωση η πράξη ή η παράλειψη αποτέλεσε ή δεν αποτέλεσε την αιτία του επιζήμιου αποτελέσματος, περί του ότι δηλαδή το ζημιογόνο γεγονός σε σχέση με την ζημία βρίσκεται ή δεν βρίσκεται σε σχέση αιτίου και αποτελέσματος, ως αναγόμενη σε εκτίμηση πραγματικών γεγονότων, δεν υπόκειται σε αναιρετικό έλεγχο (ΣτΕ 2430/2018, 877/2013 επταμ., 1219, 3595, 4100, 4694, 4988/2012, 288, 3124/2011).
[3] Κατά τη μειοψηφούσα άποψη, η ευθύνη προς αποζημίωση από πλημμελή άσκηση κρατικής εποπτείας μπορεί να αντιμετωπισθεί μόνο με ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 105 και 106 του ΕισΝΑΚ ενόψει των ιδιαιτεροτήτων της κρατικής αυτής δραστηριότητας και του αβέβαιου του αποτελέσματος του εποπτικού ελέγχου. Για τη θεμελίωση της ευθύνης απαιτείται πρόδηλο και βαρύ σφάλμα των εποπτικών οργάνων, η δε αποζημίωση που τυχόν θα επιδικασθεί μπορεί να είναι μόνον εύλογη (πρβ. ΣτΕ 3783/2014 7μ., 1607/2016 7μ.).
[4] Κατά μειοψηφούσα γνώμη, απαίτηση αποζημίωσης από το Δημόσιο λόγω ζημιογόνων δικαιοδοτικών πράξεων οργάνων της δικαστικής εξουσίας δεν μπορεί να ικανοποιηθεί, υπό το ισχύον δίκαιο, καθώς δεν υφίσταται η αναγκαία, κατά την άποψη αυτή, νομοθετική ρύθμιση, η οποία να θεσπίζει μεν σχετική ευθύνη του Δημοσίου, όπως επιβάλλεται, κατά τα προεκτεθέντα, από το ενωσιακό δίκαιο, να ικανοποιεί όμως εκ παραλλήλου και τις, συμβατές με αυτό, αναγκαίες δε συνταγματικά, προϋποθέσεις ως προς την προστασία της ανεξαρτησίας, του κύρους και της ευρυθμίας της Δικαιοσύνης (η διάταξη του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ ούτε λαμβάνει σχετική μέριμνα ούτε παρίσταται πρόσφορη προς τούτο).
[5] Κατά τη μειοψηφία, πάντως, η κατοχυρούμενη στο άρθρο 1 παρ. 1 περ. η΄ του Ν. 1406/1983 δικαιοδοσία των διοικητικών δικαστηρίων περιλαμβάνει, για την ταυτότητα του νομικού λόγου και εφόσον ο νόμος δεν διακρίνει, και την εκδίκαση διαφορών επί αγωγών αποζημίωσης του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ κατά του Δημοσίου λόγω παραβιάσεως του δικαίου της Ένωσης οφειλόμενης σε απόφαση εθνικού δικαστηρίου αποφαινόμενου σε τελευταίο βαθμό, ανεξαρτήτως δικαιοδοσίας, στην οποία ανήκει το δικαστήριο αυτό, επομένως και όταν πρόκειται για απόφαση πολιτικού δικαστηρίου.
[6] Π. Μουζουράκη, Η μερική αναθεώρηση του καθεστώτος της αστικής ευθύνης του Δημοσίου από πράξεις των δικαστικών οργάνων: μια προβλέψιμη (;) νομολογιακή μεταστροφή. Σχόλιο σε ΣτΕ Ολ 799/2021 και ΣτΕ Ολ 800/2021, ΕφημΔΔ 1/2022, σ. 87, Ευ. Παυλίδου, Πράττειν δια του παραλείπειν ή η αδράνεια του νομοθέτη ως μοχλός ανατροπής της ευθύνης από δικαστικό σφάλμα. Παρατηρήσεις σε ΣτΕ Ολ 802/2021, ΘΠΔΔ 2021, σ. 899, Κ. Σαμαρτζή, Αστική ευθύνη του Δημοσίου για παράνομες αποφάσεις δικαστηρίων – Μεταστροφή της νομολογίας. Παρατηρήσεις σε ΣτΕ Ολ 800/2021, ΘΠΔΔ 2021, σ. 910, Γ. Καράντζιου, Η κρατική αστική ευθύνη λόγω κατάδηλα εσφαλμένων δικαστικών αποφάσεων σε νομολογιακή αποδρομή (σκέψεις με αφορμή τη ΣτΕ Ολ 1361/2021), e-politeia, Ιανουάριος-Μάρτιος 2022, σ. 117.
[7] Βλ., αντί πολλών, την πρόσφατη μελέτη του Κ. Ρέμελη, Η αστική ευθύνη του κράτους από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του μεταξύ «δικαιοκρατικού» και «κοινωνιοκρατικού» Συντάγματος, www.constitutionalism.gr (προδημοσίεση της αντίστοιχης συμβολής του γράφοντος στον Τιμητικό Τόμο Γεωργίου Παναγιωτόπουλου).
[8] Νόμος 2882/2001, Κώδικας Αναγκαστικής Απαλλοτρίωσης Ακινήτων (ΦΕΚ Α΄ 17), όπως τροποποιήθηκε και ισχύει.
[9] Για την εξέλιξη της νομολογίας μέχρι την πανηγυρική αναγνώριση της ευθύνης από νόμιμες πράξεις με την απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014, βλ., αντί πολλών, Κ. Ρέμελη, Η αστική ευθύνη του κράτους από νόμιμες ενέργειες των οργάνων του μεταξύ «δικαιοκρατικού» και «κοινωνιοκρατικού» Συντάγματος, www.constitutionalism.gr (προδημοσίεση της αντίστοιχης συμβολής του γράφοντος στον Τιμητικό Τόμο Γεωργίου Παναγιωτόπουλου)· για το ειδικότερο ζήτημα της ευθύνης από σύννομες υλικές ενέργειες, βλ. Λ. Θεοχαρόπουλος/Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Υφέρπουσα νομολογιακή τάση για την αστική ευθύνη της δημόσιας εξουσίας από τη σύννομη ζημιογόνο υλική ενέργεια, βάσει του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος (εξ αφορμής των αποφάσεων 1693/1998 και 774/1999 του Συμβουλίου της Επικρατείας), ΤιμΤομ ΣτΕ, 75 χρόνια, Εκδ. Σάκκουλα, 2004, σ. 629.
[10] Πάντως τα αποζημιωτικά ένδικα βοηθήματα του αιτούντος στην υπόθεση ΣτΕ 22/2007 δεν ευδοκίμησαν, η δε αίτηση αναίρεσης απορρίφθηκε με την απόφαση ΣτΕ 1942/2020, η οποία ερμήνευσε τα κριθέντα με την απόφαση-αρχής ΣτΕ Ολ 1501/2014 ως εξής: «η 1501/2014 απόφαση της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας περιέχει μεν ερμηνεία του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος (βλ. σκέψη 5 και 6 αυτής), κατά την οποία γεννάται αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου και από νόμιμη δράση των οργάνων του, όταν προκαλείται βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά, προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος, στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, επέλυσε όμως το νομικό ζήτημα της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου, κατ’ ανάλογη εφαρμογή του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ (μόνο για πρόδηλο σφάλμα), από ζημιογόνα δράση οργάνων του ενταγμένων στη δικαστική λειτουργία, χωρίς να αναφέρεται σε ευθύνη του Δημοσίου από κυβερνητικές πράξεις. Η δε 5504/2012 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας εκδόθηκε επί αιτήσεως ακυρώσεως και εξέτασε παρεμπιπτόντως το ζήτημα της αποζημιώσεως του θιγομένου από σύννομες πράξεις, χωρίς να αναφέρεται σε ευθύνη του Δημοσίου από κυβερνητικές πράξεις».
[11] Η υπόθεση επανήλθε στο Διοικητικό Εφετείο Αθηνών, το οποίο έκρινε, με την απόφαση ΔΕφΑθ 1390/2022, ότι, κατ’ άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος, στην περίπτωση ζημίας, η οποία προήλθε από νόμιμη πράξη των οργάνων του Δημοσίου, όπως παρενέργειες εμβολιασμού έστω σπάνιες αλλά πιθανές και ενδεχόμενες, η οποία όμως ζημία (ασθένεια, θάνατος) υπερβαίνει τα όρια της θυσίας, στην οποία είναι ανεκτό, από την έννομη τάξη, να υποβάλλονται οι πολίτες χάριν του δημοσίου συμφέροντος, το Δημόσιο ενέχεται σε αποζημίωση, για την αποκατάσταση της ισότητας των πολιτών στα δημόσια βάρη.
[12] Π. Σοϊλεντάκης, Ευθύνη προς αποζημίωση από νόμιμες πράξεις – Το θεμέλιο και η επικουρικότητα, ΔιΔικ 4/2022, σ. 576.