Γραπτές εξετάσεις Γενικού Διοικητικού Δικαίου (20 Ιουνίου 2018)

Ι. Πρακτικό θέμα

Με την από 20.7.2009 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, που εκδόθηκε μετά την από 10.7.2009 γνωμοδότηση του Κεντρικού Αρχαιολογικού Συμβουλίου (ΚΑΣ), καθορίσθηκε, σύμφωνα με το άρθρο 13 του Ν. 3028/2002, ζώνη Α, όπου απαγορεύθηκε παντελώς η δόμηση, και οριοθετήθηκε ζώνη Β με ειδικούς όρους δόμησης και περιορισμούς στις χρήσεις γης, για την προστασία του αρχαιολογικού χώρου του Ναού του Επικουρίου Απόλλωνα στην περιοχή της Φιγαλείας του Δήμου Ζαχάρως του Νομού Ηλείας. Η απόφαση διαλαμβάνει ότι «των νομίμως υφισταμένων κτισμάτων επιτρέπεται μόνον η συντήρηση, απαγορευομένης οποιασδήποτε επεκτάσεως». Ο Α είναι κύριος εκτάσεως 1000 τ.μ. εντός της περιοχής που χαρακτηρίσθηκε ως ζώνη Α, στην οποία λειτουργεί κατάστημα υγειονομικού ενδιαφέροντος (ταβέρνα) βάσει άδειας λειτουργίας που του χορήγησε ο (τότε) Δήμος Φιγαλείας το 2003. Σημειώνεται ότι από το από 10.7.2009 πρακτικό του ΚΑΣ προκύπτει ότι στην ως άνω συνεδρίαση του εν λόγω οργάνου προσήλθε και κατέθεσε τις απόψεις και ο Α. Στις 2.9.2009ο Α κατέθεσε ενώπιον του ΚΑΣ διοικητική προσφυγή κατά της από 20.7.2009 απόφασης του Υπουργού με αίτημα την τροποποίησή της, ώστε να ενταχθεί η επίδικη ιδιοκτησία του σε τμήμα της Ζώνης Β, οπότε να έχει ο ίδιος μεγαλύτερες δυνατότητες επέμβασης στο κατάστημά του. Προβάλλει συναφώς ότι η από 20.7.2009 απόφαση είναι παράνομη διότι: α) ο Α δεν κλήθηκε να διατυπώσει τις απόψεις του παρά την έκδοση δυσμενούς για τον ίδιο μέτρου, β) στερείται αιτιολογίας και γ) η γνώμη του ΚΑΣ, της οποίας γίνεται επίκληση στην απόφαση, είναι πλημμελής διότι ο Γενικός Διευθυντής Αρχαιοτήτων του Υπουργείου Πολιτισμού, μέλος του ΚΑΣ κατά το άρθρο 50 του Ν. 3028/2002, δεν είχε τα προσόντα διορισμού στη θέση αυτή.

Ερωτάται:

• Ποιά η νομική φύση της από 20.7.2009 απόφασης του Υπουργού Πολιτισμού (0,5 μονάδα);
• Ποια η νομική φύση της προσφυγής του Α (1μ);
• Ευσταθούν οι ισχυρισμοί του Α; (3μ)
• Κατατέθηκε αρμοδίως η προσφυγή του Α; Ποιες οι συνέπειες της σιωπής της Διοίκησης επί της προσφυγής; (1,5μ)
• Εάν έλλειπε από την απόφαση του Υπουργού η πρόνοια περί διατήρησης των υφισταμένων στη ζώνη Α κτιρίων, θα όφειλε η Διοίκηση να ανακαλέσει την άδεια οικοδομής και λειτουργίας της ταβέρνας του Α; (1μ)

ΙΙ. Θεωρία (Απαντάτε το 1 (Α+Β) ή το 2 (Α+Β)

1. Α) Η έννοια της τοπικής υπόθεσης. Β) Οι προϋποθέσεις ανάκλησης ευμενών διοικητικών πράξεων (νομίμων και παρανόμων).
2. Α) Η στοιχειοθέτηση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου από πράξεις οργάνων της νομοθετικής και δικαστικής εξουσίας. Β) Τα βασικά χαρακτηριστικά των ανεξάρτητων αρχών στο πλαίσιο οργάνωσης του κράτους.

Απαντήσεις στα ερωτήματα του πρακτικού θέματος

1. Η από 20.7.2009 απόφαση του Υπουργού είναι κανονιστική πράξη και όχι ατομική γενικού περιεχομένου: κατά πάγια νομολογία, η απόφαση καθορισμού ζώνης Α΄ εντός αρχαιολογικού χώρου, όπου απαγορεύεται παντελώς η δόμηση, έχει ως αποτέλεσμα τον καθορισμό για πρώτη φορά της διαβάθμισης της προστασίας της έκτασης αυτής και συνεπάγεται έτσι τον προσδιορισμό, για πρώτη επίσης φορά, της κατηγορίας των προσώπων που βαρύνονται με την απόλυτη αυτή απαγόρευση, δηλαδή εκείνων που είναι η θα καταστούν κύριοι ακινήτων εντός της ανωτέρω έκτασης. Συνεπώς η απόφαση αυτή έχει κανονιστικό χαρακτήρα (ΣτΕ Ολ 529, 530/3003, Ολ 1645/2003,2929/2016,3115/2014, 560/2018).
2. Δεδομένου ότι η απόφαση του Υπουργού είναι κανονιστική πράξη, κατά το άρθρο 24 του ΚΔιΔιαδ, δεν μπορεί να ασκηθεί κατ’ αυτής αίτηση θεραπείας, η οποία προϋποθέτει ατομική πράξη. Κατά συνέπεια, πρόκειται για αναφορά, σύμφωνα με το άρθρο 27 του ΚΔιΔιαδ.
3. α) Η απόφαση του Υπουργού είναι κανονιστική πράξη και όχι ατομικό μέτρο που θα εκδοθεί εις βάρος του Α λόγω υποκειμενικής συμπεριφοράς του. Δεν συντρέχουν, επομένως, οι προϋποθέσεις εφαρμογής των άρθρων 20 παρ. 2 Σ και 6 ΚΔιΔιαδ που αφορούν το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης. Σε κάθε περίπτωση, ο Α είχε τη δυνατότητα να εκθέσει τις απόψεις του ενώπιον του ΚΑΣ, το οποίο γνωμοδότησε συναφώς. β) Η απόφαση του Υπουργού, ως κανονιστική πράξη δεν χρήζει αιτιολογίας εκ μέρους της Διοίκησης και δεν ελέγχεται εξ επόψεως αιτιολογίας αλλά μόνον εξ επόψεως συνδρομής των όρων της εξουσιοδότησης, επί τη βάσει της οποίας εκδίδεται, καθώς και της τυχόν υπέρβασης των ορίων της (ΣτΕ 805/2018, 2270/2104, 3112/2014, 216/2011, 456/2010, 3899/2006).Μεταξύ των διαδικαστικών προϋποθέσεων του εξουσιοδοτικού νόμου είναι και η γνωμοδότηση του ΚΑΣ, η οποία και δόθηκε. γ) Ο Β είναι ex officio μέλος του οργάνου, οπότε πλημμέλεια του διορισμού του στην υπηρεσιακή του θέση δεν επηρεάζει τη νομιμότητα της συγκρότησης του οργάνου στο οποίο μετέχει, κατά το άρθρο 13 παρ. 4 ΚΔιΔιαδ.
4. Η προσφυγή του Α που στρέφεται κατά της απόφασης του Υπουργού Πολιτισμού έπρεπε να υποβληθεί στον Υπουργό. Το ΚΑΣ όμως υποχρεούται να τη διαβιβάσει στον Υπουργό, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4 παρ. 1 του ΚΔιΔιαδ. Η παρατεταμένη (υπερβαίνουσα τις 30 ημέρες) σιωπή της Διοίκησης επί της προσφυγής αποτελεί σιωπηρή άρνηση και δεν συνιστά εκτελεστή πράξη.
5. Η νομιμότητα μιας πράξης κρίνεται από το νομικό και πραγματικό καθεστώς που ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσής της. Μεταβολή του νομοθετικού καθεστώτος δεν καθιστά την πράξη επιγενομένως παράνομη, εκτός αν ο νέος κανόνας δικαίου έχει αναδρομική ισχύ. Κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, πάντως, η Διοίκηση, πλην ρητής και ανενδοίαστης διάταξης νόμου, δεν υποχρεούται να ανακαλέσει τις παράνομες πράξεις της.