Το obiter dictum των αποφάσεων ΣτΕ Ολ 3669/2006 και Ολ 22/2007
1. Στις αποφάσεις της Ολομέλειας ΣτΕ Ολ 3669/2006 και 22/2007, σχετικά με το απαράδεκτο του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου των κυβερνητικών πράξεων, εξετάσθηκε σε obiter dictumτο δικαίωμα αποζημίωσης των αιτούντων βάσει του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος. Κατά την ειδική γνώμη που διατύπωσαν μέλη του Δικαστηρίου, ο αιτών που βάλλει κατά κυβερνητικής πράξης, όπως είναι η εκ μέρους του Υπουργού Δικαιοσύνης άρνηση άδειας αναγκαστικής εκτέλεσης κατά αλλοδαπού Δημοσίου, δεν στερείται του δικαιώματος δικαστικής προστασίας που κατοχυρώνεται από το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγματος και το άρθρο 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, δεδομένου ότι η διάταξη του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος καθιερώνει την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών και, συνεπώς, επιτάσσει την αποκατάσταση της ζημίας, πλέον της συνήθους, την οποία οποιοσδήποτε υφίσταται χάριν του δημοσίου συμφέροντος, όπως αυτό εκάστοτε προσδιορίζεται από τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας. Έτσι, στις περιπτώσεις που απασχόλησαν το Δικαστήριο, κατά την εν λόγω συλλογιστική, οι αιτούντες είναι δυνατόν να υποστούν ζημία από την άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να χορηγήσει άδεια για την εγγραφή προσημείωσης υποθήκης επί ακινήτων του Γερμανικού Δημοσίου (ΣτΕ Ολ 3669/2006) ή για την επίσπευση αναγκαστικής εκτέλεσης εις βάρος του Ιρακινού Δημοσίου (ΣτΕ Ολ 22/2007) προς εξασφάλιση απαιτήσεων που έχουν διαγνωσθεί με αμετάκλητη δικαστική απόφαση. Η πιο πάνω, όμως, άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης σκοπεί στη θεραπεία του δημοσίου συμφέροντος και, ακριβέστερα, αφορά στις σχέσεις της Χώρας με την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ή το Ιράκ, αντιστοίχως. Κατά συνέπεια, η ζημία που προκαλείται σε ένα συγκεκριμένο πρόσωπο, ή κύκλο προσώπων, από την άρνηση αυτή –εφόσον η αποκατάστασή της δεν προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου– δεν είναι ορθό να επιρριφθεί αποκλειστικά στον αιτούντα ή στους αιτούντες, αλλά στο κοινωνικό σύνολο, στην εξυπηρέτηση του οποίου αποβλέπει η άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης. Επομένως, οι θιγόμενοι αιτούντες έχουν το δικαίωμα, κατ’ επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος, να ασκήσουν ενώπιον των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων αγωγή κατά του Ελληνικού Δημοσίου και να ζητήσουν την αποκατάσταση της εν λόγω ζημίας. Με άλλα λόγια, οι κυβερνητικές πράξεις εκφεύγουν μεν του ακυρωτικού ελέγχου, όχι όμως και του δικαστικού ελέγχου εν γένει, αφού, υπό νομολογιακώς διατυπωθείσες προϋποθέσεις, ενδέχεται να θεμελιώσουν αστική ευθύνη του κράτους.
Η απόφαση ΔΠρΑθ 5300/2021: ευθύνη βάσει του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ
2. Δείγμα τόλμης και δικαστικού ακτιβισμού συνιστά η προσέγγιση της απόφασης ΔΠρΑθ 5300/2021, η οποία εκδόθηκε επί αγωγής με την οποία ο ενάγων ζήτησε να αναγνωριστεί η υποχρέωση του εναγομένου Ελληνικού Δημοσίου, κατ’ εφαρμογή των άρθρων 105 του ΕισΝΑΚ και 932 του Αστικού Κώδικα, να του καταβάλει, νομιμοτόκως, το ποσό των 100.000 ευρώ, ως χρηματική ικανοποίηση για την ηθική βλάβη που υπέστη από την προσβολή της εθνικής του συνείδησης και ταυτότητας ως στοιχείων της προσωπικότητάς του, από την παράνομη, κατά τους ισχυρισμούς του, σύναψη στις Πρέσπες της από 17.06.2018 «Τελική[ς] Συμφωνία[ς] για την επίλυση των διαφορών οι οποίες περιγράφονται στις αποφάσεις του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών 817 (1993) και 845 (1993), τη λήξη της Ενδιάμεσης Συμφωνίας του 1995 και την εδραίωση στρατηγικής εταιρικής σχέσης μεταξύ των μερών» από τους Υπουργούς Εξωτερικών της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Πρώην Γιουγκοσλαβικής Δημοκρατίας της Μακεδονίας (πΓΔΜ). Το Διοικητικό Πρωτοδικείο υπενθύμισε ότι η ένδικη «Τελική Συμφωνία», ως πράξη διαχείρισης της πολιτικής εξουσίας στον τομέα της εξωτερικής πολιτικής, συνδεόμενη ευθέως με τη διαχείριση των διεθνών σχέσεων της Χώρας, έχει κυβερνητικό χαρακτήρα και δεν υπόκειται σε ακυρωτικό έλεγχο, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 45 παρ. 5 του ΠΔ 18/1989 (βλ. ΣτΕ Ολ 2615-2616/2018, 1046/2019, 2397/2019). Ωστόσο, η μη υπαγωγή της πράξης αυτής σε ευθύ ακυρωτικό έλεγχο δεν συνεπάγεται την αποδέσμευση του οργάνου που την υπογράφει από την υποχρέωση τήρησης των οικείων συνταγματικών διατάξεων ούτε αποκλείει την ανόρθωση ενδεχόμενων δυσμενών επιπτώσεών της σε ιδιώτες κατά τρόπους και διαδικασίες που, κατά περίπτωση, προβλέπονται από την έννομη τάξη (βλ. ΣτΕ 2615-2616/2018 Ολ., 22/2007 Ολ., 3669/2006 Ολ.). Ως εκ τούτου, ο ενάγων έχει, κατ’ αρχήν, το δικαίωμα, κατ’ επίκληση του άρθρου 105 του Εισ.Ν.Α.Κ, να ασκήσει την κρινόμενη αγωγή κατά του εναγομένου Ελληνικού Δημοσίου και να ζητήσει την αποκατάσταση της ζημίας που ισχυρίζεται πως υπέστη από την ένδικη Συμφωνία, απορριπτομένου ως αβάσιμου του αντίθετου ισχυρισμού του εναγομένου περί έλλειψης δυνατότητας παρεμπίπτοντος ελέγχου της εν λόγω Συμφωνίας στο πλαίσιο εξέτασης αγωγής αποζημίωσης. Κατά το ΔΠρΑθ, η ένδικη Συμφωνία, ακόμα και πριν την κύρωσή της με νόμο, δύναται να έχει αντανακλαστικές συνέπειες σε συνταγματικώς προστατευόμενα δικαιώματα, διότι με μόνη την υπογραφή της η Ελληνική Δημοκρατία ανέλαβε τη διεθνή δέσμευση ότι, μετά τη γνωστοποίηση της ολοκλήρωσης των σχετικών με την κύρωση εσωτερικών διαδικασιών στο έτερο Μέρος, θα την κυρώσει χωρίς καθυστέρηση, όπως άλλωστε και έγινε με τον Ν. 4588/2019. Κατέληξε, πάντως, ότι ως παρανομία κυβερνητικής πράξης με την οποία συνήφθη διεθνής συμφωνία ικανή να θεμελιώσει ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση κατ’ άρθρο 105 του ΕισΝΑΚ, δεν μπορεί να θεωρηθεί η παράλειψη συμπερίληψης συγκεκριμένης ρύθμισης και γενικότερα τυχόν ανεπάρκεια του ρυθμιστικού πλαισίου της. Τούτο διότι, ενώ οι ρυθμίσεις τέτοιων συμφωνιών δεν μπορούν να έρχονται σε αντίθεση με το Σύνταγμα και τους νόμους που προβλέπουν τη σύναψή τους, καμιά διάταξη νόμου ή του Συντάγματος δεν ιδρύει δεσμία αρμοδιότητα των αρμοδίων κυβερνητικών οργάνων κατά την κατάρτιση διεθνών συμφωνιών να περιλαμβάνουν σ’ αυτές συγκεκριμένες ρυθμίσεις, ανεξάρτητα από τον επιδιωκόμενο με αυτές σκοπό (βλ. ΔΕφΑθ 2373/2006). Ενόψει τούτων, η προβαλλόμενη από τον ενάγοντα παράλειψη των οργάνων του εναγομένου να συμπεριλάβουν στην ένδικη Συμφωνία ρητή δήλωση συγγνώμης εκ μέρους της πΓΔΜ για τη χρήση ανθελληνικής προπαγάνδας, καθώς και ρυθμίσεις που να διασφαλίζουν την τύχη της ελληνικής μειονότητας που ζει στην πΓΔΜ και νυν Βόρεια Μακεδονία και συγκεκριμένα στις πόλεις του Μοναστηρίου, της Αχρίδος, της Γευγελής και της Στρωμνίτσης, δεν μπορεί να θεμελιώσει αστική ευθύνη του Ελληνικού Δημοσίου. Όπως προκύπτει από τη διεξοδική ανάλυση που περιέχει η σκέψη 11 της απόφασης, το πρωτοβάθμιο δικαστήριο άσκησε, παρεμπιπτόντως, εντονότατο έλεγχο της κυβερνητικής πράξης, εξουσία που το Συμβούλιο της Επικρατείας αποκλείει για τον εαυτό του.
ΣτΕ 943/2023: ευθύνη από κυβερνητικές πράξεις δυνάμει του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος
3. Διαφορετική προσέγγιση υιοθέτησε το Συμβούλιο της Επικρατείας με την απόφαση ΣτΕ 943/2023 όσον αφορά άλλη κατηγορία κυβερνητικών πράξεων, την εκ μέρους του Υπουργού Δικαιοσύνης άρνηση άδειας αναγκαστικής εκτέλεσης κατά αλλοδαπού Δημοσίου, δεχόμενο τη στοιχειοθέτηση ευθύνης του Δημοσίου βάσει της αρχής της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών. Με αίτηση αναίρεσης ζητήθηκε η αναίρεση της απόφασης ΔΕφΑθ 3101/2018, με την οποία έγινε δεκτή έφεση του αναιρεσίβλητου Ελληνικού Δημοσίου κατά της απόφασης ΔΠρΑθ 6939/2017. Με την πρωτόδικη αυτήν απόφαση είχε γίνει δεκτή αγωγή των αναιρεσειόντων και είχε αναγνωριστεί η υποχρέωση του Ελληνικού Δημοσίου να καταβάλει αποζημίωση για την αποκατάσταση της ζημίας που είχαν υποστεί λόγω της σιωπηρής άρνησης χορήγησης από τον Υπουργό Δικαιοσύνης της κατ’ άρθρο 923 Κ.Πολ.Δ. άδειας επίσπευσης αναγκαστικής εκτέλεσης κατά του Ιταλικού Δημοσίου για ικανοποίηση αξιώσεών τους σε βάρος του, οι οποίες τους είχαν επιδικαστεί με αμετάκλητες δικαστικές αποφάσεις. Ειδικότερα τμήματα ακινήτων των αναιρεσειόντων απαλλοτριώθηκαν αναγκαστικά λόγω ρυμοτομίας κατ’ εφαρμογή του ρυμοτομικού σχεδίου της πόλης της Θεσσαλονίκης και με αποφάσεις των αρμόδιων πολιτικών δικαστηρίων ορίστηκε ότι το Ιταλικό Δημόσιο, ως ωφελούμενος ιδιοκτήτης, υποχρεούνταν να καταβάλει αποζημίωση. Ο Υπουργός Δικαιοσύνης δεν χορήγησε την απαιτούμενη άδεια προκειμένου να προβούν σε αναγκαστική εκτέλεση των εν λόγω αποφάσεων επί περιουσιακών στοιχείων της ιδιωτικής περιουσίας του Ιταλικού Δημοσίου που βρίσκονται στην ημεδαπή. Η απόφαση ΣτΕ 943/2023, χωρίς να αναφέρεται στον νόμιμο χαρακτήρα της κυβερνητικής πράξης, έκρινε, για πρώτη φορά, ότι«σε περίπτωση πρόκλησης ζημίας εξαιτίας [κυβερνητικής] πράξης, ενόψει του ότι δεν προβλέπεται η αποκατάσταση της ζημίας αυτής από ειδική διάταξη νόμου, ο ζημιωθείς έχει τη δυνατότητα να ζητήσει την αποκατάσταση της ζημίας του με αγωγή ασκούμενη κατ’ επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος υπό τις ειδικότερες προϋποθέσεις …. να έχει υποστεί βλάβη ιδιαίτερη, με την έννοια ότι προκαλείται μόνο σε αυτόν και όχι στο σύνολο ή σε ευρύτερη κατηγορία πολιτών, και σπουδαία, δηλαδή σε τέτοιο βαθμό που υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημόσιου συμφέροντος, … ο οποίος συνίσταται στην αποτροπή των δυσμενών επιπτώσεων που μπορεί να έχει η λήψη αναγκαστικών μέτρων σε βάρος αλλοδαπού δημοσίου στις ομαλές σχέσεις της Χώρας με το κατά περίπτωση κράτος». Το Δικαστήριο δεν έθιξε το ζήτημα της νομιμότητας ή όχι της κυβερνητικής πράξης. Τούτο σημαίνει ότι ο δικαστής της αποζημίωσης, δηλαδή τα ΤΔΔ σε πρώτο και δεύτερο βαθμό, δεν μπορούν να εξετάσουν, στο πλαίσιο εκδίκασης αγωγής αποζημίωσης, παρεμπιπτόντως τη νομιμότητα της ζημιογόνου πράξης, αφού σε τέτοιον έλεγχο δεν μπορεί να προβεί ευθέως, βάσει νομοθετικής απαγόρευσης, ο ακυρωτικός δικαστής. Λόγω της σπουδαιότητας των τιθέμενων ζητημάτων, η υπόθεση παραπέμφθηκε στην επταμελή σύνθεση του Α΄ Τμήματος.
ΕΔΔΑ 4 Απριλίου 2024, Tamazount κ.λπ. κατά Γαλλίας, n° 17131/19: οριακά ανεκτή υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ η δικαστική ασυλία των κυβερνητικών πράξεων
4. Λίγο αργότερα, το Δικαστήριο του Στρασβούργου, στην απόφασή του της 4ης Απριλίου 2024, Tamazount κατά Γαλλίας (17131/19), αφενός, αναγνώρισε τη «θεωρία των κυβερνητικών πράξεων» και, αφετέρου, δέχθηκε ότι η αναρμοδιότητα του Γάλλου διοικητικού δικαστή (Conseil d’État) να ελέγξει τη νομιμότητα των εν λόγω πράξεων δεν θίγει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας του άρθρου 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ, στο μέτρο που είναι δυνατή η θεμελίωση της κρατικής ευθύνης άνευ πταίσματος (responsabilité sans faute de l’État). Με άλλα λόγια, η δικαστική ασυλία των κυβερνητικών πράξεων δεν είναι απόλυτη. Η απόφαση τουConseil d’État ότι δεν είχε αρμοδιότητα επί της ουσίας των αποζημιωτικών αξιώσεων των προσφευγόντων, με βάση την ευθύνη του κράτους λόγω πταίσματος (αφού, σε αντίθετη περίπτωση, θα υποχρεωνόταν αναπόφευκτα να ελέγξει τη νομιμότητα των πράξεων και των αποφάσεων της Γαλλικής Κυβέρνησης που ενέπιπταν στην άσκηση των κυριαρχικών εξουσιών της σε θέματα εξωτερικής πολιτικής και σχέσεων με την Αλγερία στο πλαίσιο της ανεξαρτητοποίησης της τελευταίας) αφορούσε μόνο μια πτυχή της ευθύνης του κράτους, η οποία περιοριζόταν στην εκτίμηση του ενδεχόμενου πταίσματος (της παράνομης συμπεριφοράς), και δεν μπορούσε να θεωρηθεί ότι καθιέρωσε μια γενική και απόλυτη ασυλία που εμπόδιζε τα δικαστήρια να αποφανθούν για όλες τις βλαβερές συνέπειες των κυβερνητικών πράξεων. Πράγματι, το Conseil d’État έχει αναγνωρίσει τη δυνατότητα στοιχειοθέτησης της ευθύνης του Κράτους άνευ πταίσματος βάσει της ισότητας των πολιτών ενώπιον των δημόσιων βαρών για την εξασφάλιση της αποζημίωσης των ζημιών που απορρέουν από διεθνείς συμφωνίες, υπό την προϋπόθεση ότι οι ζημίες αυτές έχουν σοβαρό και ιδιαίτερο χαρακτήρα και δεν μπορούν, συνεπώς, να θεωρηθούν ως επιβάρυνση την οποία φέρουν κατά κανόνα μόνο τα ενδιαφερόμενα μέρη.
5. Παρά την παραπάνω απόφαση του ΕΔΔΑ, από την οποία προκύπτει ότι η δικαστική ασυλία των κυβερνητικών πράξεων είναι οριακά ανεκτή υπό το πρίσμα της ΕΣΔΑ, η 7μελής σύνθεση του Γ΄ Τμήματος, που επελήφθη κατόπιν παραπομπής, δεν έλυσε οριστικά το κρίσιμο νομικό ζήτημα εάν μπορεί να θεμελιωθεί αξίωση προς αποζημίωση για πρόκληση ζημίας από κυβερνητικές πράξεις με νομική βάση το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος και, σε καταφατική περίπτωση, υπό ποιες προϋποθέσεις θεμελιώνεται τέτοια αξίωση, επί του οποίου δεν υφίσταται νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας.
ΣτΕ 270/2025 7μ: Συνταγματικό έρεισμα της αποζημιωτικής ευθύνης του Δημοσίου
6. Με την απόφαση ΣτΕ 270/2025, που εκδόθηκε κατόπιν της παραπεμπτικής ΣτΕ 943/2023, το Α΄ Τμήμα ο επαναλαμβάνει ότι το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος, ορίζοντας ότι «Οι Έλληνες πολίτες συνεισφέρουν χωρίς διακρίσεις στα δημόσια βάρη, ανάλογα με τις δυνάμεις τους», έχει αναγάγει σε συνταγματικό κανόνα την ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών, συνιστά δε παράλληλα και διάταξη, στην οποία θεμελιώνεται η αποζημιωτική ευθύνη του Δημοσίου από πράξεις των οργάνων του που προκαλούν ζημία, παράνομες ή νόμιμες. Τούτο, διότι η ισότητα ενώπιον των δημοσίων βαρών επιτάσσει και την αποκατάσταση της ζημίας που κάποιος υφίσταται από τη δράση, χάριν του δημοσίου συμφέροντος, των οργάνων του Κράτους, όταν η δράση αυτή δεν είναι σύννομη ή όταν είναι μεν νόμιμη αλλά προκαλεί βλάβη ιδιαίτερη και σπουδαία, σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος, στον οποίο αποβλέπει η δράση αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία (ΣτΕ Ολ 1400/2022, Ολ 1360-1361/2021, 905/2022 7μ, 622/2021).
Το νομικό πλαίσιο της αναγκαστικής εκτέλεσης κατά του αλλοδαπού Δημοσίου
7. Στο άρθρο 923 του Κώδικα Πολιτικής Δικονομίας (Κ.Πολ.Δ., άρθρου μόνου του π.δ. 503/1985, Α΄ 182) ορίζεται ότι: «Αναγκαστική εκτέλεση κατά αλλοδαπού δημοσίου δεν μπορεί να γίνει χωρίς προηγουμένη άδεια του Υπουργού Δικαιοσύνης». Εξάλλου, με τις διατάξεις του Κανονισμού (ΕΚ) 44/2001 του Συμβουλίου της 22ας Δεκεμβρίου 2000 (ΕΕ L 12/16.1.2001) -ο οποίος, κατ’ άρθρο 66 παρ. 2 του νεότερου Κανονισμού 1215/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 12ης Δεκεμβρίου 2012, συνεχίζει να διέπει τις αποφάσεις που εκδίδονται σε αγωγές που ασκήθηκαν, τα δημόσια έγγραφα που εκδόθηκαν ή καταγράφηκαν και τους δικαστικούς συμβιβασμούς που εγκρίθηκαν ή συνήφθησαν πριν από την 10η Ιανουαρίου 2015- ορίστηκαν, εκτός των άλλων, οι προϋποθέσεις και η διαδικασία για την αναγνώριση και την εκτέλεση σε άλλο κράτος μέλος αποφάσεων σε αστικές και εμπορικές υποθέσεις. Ειδικότερα, σύμφωνα με το άρθρο 32 του εν λόγω Κανονισμού «Ως απόφαση, κατά την έννοια του παρόντα κανονισμού, νοείται κάθε απόφαση εκδιδόμενη από δικαστήριο κράτους μέλους, οποιαδήποτε και αν είναι η ονομασία της, όπως απόφαση, διαταγή, διαταγή εκτελέσεως, καθώς και ο καθορισμός της δικαστικής δαπάνης από το γραμματέα», σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου 33 «Απόφαση που εκδίδεται σε κράτος μέλος αναγνωρίζεται στα λοιπά κράτη μέλη χωρίς ιδιαίτερη διαδικασία» και σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου 38 «Αποφάσεις που εκδόθηκαν και είναι εκτελεστές σε κράτος μέλος εκτελούνται σε άλλο κράτος μέλος, αφού κηρυχθούν εκεί εκτελεστές, με αίτηση κάθε ενδιαφερομένου». Στο άρθρο 34 του εν λόγω κανονισμού ορίζονται οι αποφάσεις που δεν αναγνωρίζονται και στα άρθρα 39 επόμ. καθορίζεται η διαδικασία κήρυξης της εκτελεστότητας, ενώ η διαδικασία της αναγκαστικής εκτέλεσης αυτής καθ’ εαυτήν δεν ρυθμίζεται από τον εν λόγω κανονισμό, αλλά ακολουθεί τους κανόνες του δικονομικού δικαίου του κράτους μέλους της εκτέλεσης. Εξάλλου, με τις διατάξεις του Κανονισμού (ΕΚ) 805/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 21ης Απριλίου 2004 (ΕΕ L 143/30.4.2004) προβλέφθηκε η «θέσπιση ευρωπαϊκού εκτελεστού τίτλου για μη αμφισβητούμενες αξιώσεις, προκειμένου να εξασφαλιστεί, με τη θέσπιση ελάχιστων κανόνων, η ελεύθερη κυκλοφορία των αποφάσεων, των δικαστικών συμβιβασμών και των δημόσιων εγγράφων σε όλα τα κράτη μέλη, χωρίς να πρέπει να ακολουθείται στο κράτος μέλος της εκτέλεσης ενδιάμεση διαδικασία πριν από την αναγνώριση και την εκτέλεση» (άρθρο 1). Στον εν λόγω κανονισμό ορίζεται, μεταξύ άλλων, ότι «Απόφαση η οποία έχει πιστοποιηθεί ως ευρωπαϊκός εκτελεστός τίτλος στο κράτος μέλος προέλευσης, αναγνωρίζεται και εκτελείται σε άλλο κράτος μέλος χωρίς να απαιτείται να κηρυχθεί εκτελεστή και χωρίς να είναι δυνατή η προσβολή της αναγνώρισής της» (άρθρο 5), ότι «Το πιστοποιητικό ευρωπαϊκού εκτελεστού τίτλου, κατόπιν αιτήσεως προς το δικαστήριο προέλευσης: α) διορθώνεται όταν, λόγω τυπικού σφάλματος, υπάρχει απόκλιση μεταξύ της απόφασης και του πιστοποιητικού, β) ανακαλείται, όταν χορηγήθηκε προφανώς εσφαλμένα με βάση τις απαιτήσεις που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό» (άρθρο 10 παρ. 1) και ότι «η έκδοση πιστοποιητικού ευρωπαϊκού εκτελεστού τίτλου δεν υπόκειται σε κανένα ένδικο μέσο» (άρθρο 10 παρ. 4). Τέλος, στο Κεφάλαιο IV του εν λόγω κανονισμού (άρθρα 20-23) και υπό τον τίτλο «Εκτέλεση» καθορίζεται, εκτός των άλλων, η διαδικασία της εκτέλεσης του ευρωπαϊκού εκτελεστού τίτλου και ορίζεται, ειδικότερα, στην παρ. 1 του άρθρου 20 ότι: «Με την επιφύλαξη των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, οι διαδικασίες εκτέλεσης διέπονται από το δίκαιο του κράτους μέλους εκτέλεσης. Η απόφαση που έχει πιστοποιηθεί ως ευρωπαϊκός εκτελεστός τίτλος εκτελείται υπό τους ιδίους όρους με την απόφαση που εκδόθηκε στο κράτος μέλος εκτέλεσης».
Ερμηνεία του άρθρου 923 ΚΠολΔ – κυβερνητική πράξη η άδεια του Υπουργού Δικαιοσύνης
8. Αποκλειστικός σκοπός της θέσπισης της διάταξης του άρθρου 923 Κ.Πολ.Δ. είναι, κατά την προφανή έννοιά της, να παρασχεθεί στον Υπουργό Δικαιοσύνης η εξουσία εκτίμησης της σκοπιμότητας της επίσπευσης αναγκαστικής εκτέλεσης κατά του αλλοδαπού Δημοσίου με κριτήριο τις επιπτώσεις που μπορεί να έχει η λήψη των μέτρων αυτών στις ομαλές σχέσεις της Χώρας με το εν λόγω κράτος. Ειδικότερα, με το σύστημα που εισάγεται με το άρθρο 923 Κ.Πολ.Δ. παρεμβάλλεται διοικητική διαδικασία, κατατείνουσα στην, εξαρτώμενη από τη σχετική κρίση του Υπουργού Δικαιοσύνης, πλήρωση ειδικώς προβλεπόμενης προϋπόθεσης παραδεκτού υποβαλλόμενης αίτησης για την επιχείρηση μίας δικαστικής ενέργειας προς διασφάλιση της παροχής αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας στα πλαίσια της επίλυσης μίας διαφοράς ιδιωτικού δικαίου. Μολονότι δε η σχετική απόφαση του Υπουργού Δικαιοσύνης εκδίδεται επ’ ευκαιρία της δικαστικής επίλυσης διαφοράς ιδιωτικού δικαίου, δεν πρόκειται για πράξη σχετική με την επίλυση της ως άνω διαφοράς, δεδομένου ότι ο Υπουργός Δικαιοσύνης δεν έχει, περαιτέρω, αρμοδιότητα, επί τη βάσει του ανωτέρω άρθρου του Κ.Πολ.Δ., να ελέγξει τη συνδρομή των γενικώς τασσόμενων από τον νόμο προϋποθέσεων για τη χορήγηση της άδειας ή την απόρριψη της αίτησης επίσπευσης αναγκαστικής εκτέλεσης. Η αρμοδιότητα του Υπουργού Δικαιοσύνης περιορίζεται, κατά την έννοια της διάταξης αυτής, αποκλειστικώς στην εκτίμηση της σκοπιμότητας, ως προς τη χορήγηση της άδειας προς επίσπευση της εν λόγω αναγκαστικής εκτέλεσης, από την πλευρά της μη διατάραξης των ομαλών σχέσεων της Χώρας με το εμπλεκόμενο αλλοδαπό Κράτος. Συνεπώς, η αρμοδιότητα αυτή ούτε ανάγεται, καθ’ οποιονδήποτε τρόπο, στην άσκηση δικαιοδοτικού έργου ούτε μπορεί να θεωρηθεί ότι συνδέεται με την άσκηση της δικαστικής εξουσίας. Περαιτέρω, η κατά την ενάσκηση της ως άνω αρμοδιότητας εκδιδόμενη πράξη δεν αφορά στην επίλυση διαφοράς ιδιωτικού δικαίου, από την προσβολή δε αυτής προκαλείται κατ’ αρχήν διαφορά διοικητικού δικαίου (Σ.τ.Ε. 22/2007 Ολομ., 3669/2006 Ολομ.). Εξάλλου, κατά τον σκοπό της θέσπισης της ανωτέρω διάταξης του Κ.Πολ.Δ., η επέμβαση του Υπουργού Δικαιοσύνης στη διαδικασία της αναγκαστικής εκτέλεσης σε βάρος αλλοδαπού Δημοσίου με την έκδοση σχετικής άδειας περιορίζεται αποκλειστικά και μόνο στην εκ μέρους του στάθμιση της σκοπιμότητας της επίσπευσης της αναγκαστικής εκτέλεσης από την πλευρά της μη διατάραξης ή της εξυπηρέτησης των καλών σχέσεων της Χώρας με την οικεία αλλοδαπή Πολιτεία. Συνεπώς, οι πράξεις με τις οποίες, κατ’ επίκληση της εν λόγω διάταξης, ενεργείται στάθμιση των επιπτώσεων στις διεθνείς σχέσεις της Χώρας από τον Υπουργό Δικαιοσύνης, ανάγονται στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίαςκαι, ως εκ τούτου, έχουν τον χαρακτήρα κυβερνητικής πράξης κατά την έννοια της διάταξης του άρθρου 45 παρ. 5 του π.δ. 18/1989, που εκφεύγει του ακυρωτικού ελέγχου του Συμβουλίου της Επικρατείας. Τούτο δε διότι με τις πράξεις αυτές δεν ασκούνται εν στενή εννοία διοικητικές αρμοδιότητες, αλλά αντιμετωπίζονται από τα ανώτατα όργανα του Κράτους πολιτικής φύσης ζητήματα, αναγόμενα στη διαχείριση προβλημάτων ύψιστης σημασίας για τη Χώρα. Επομένως, από την φύση τους, οι πράξεις αυτές δεν μπορούν να υπάγονται στον ευθύ ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας, διότι άλλως ο έλεγχος αυτός θα υπεισερχόταν ανεπίτρεπτα στο πεδίο αμιγώς πολιτικών εκτιμήσεων, που εκφεύγει από το πεδίο του ασκούμενου από το Συμβούλιο της Επικρατείας ελέγχου. Η κατά τα ανωτέρω δε μη υπαγωγή των κυβερνητικών πράξεων σε δικαστικό έλεγχο, που αφορά σε ελάχιστες κατηγορίες πράξεων, προσδιοριζόμενες, άλλωστε, εκάστοτε από το ίδιο το δικαστήριο, δεν τελεί υπό την αρνητική προϋπόθεση της έλλειψης αντανακλαστικών συνεπειών από την εφαρμογή των πράξεων αυτών στην άσκηση ατομικών δικαιωμάτων. Οι πράξεις αυτές μπορούν να έχουν, όπως κάθε πράξη, επίπτωση σε συνταγματικώς προστατευόμενα ατομικά δικαιώματα ή σε πολιτικά δικαιώματα. Η κατά τα ανωτέρω, όμως, μη υπαγωγή τους σε δικαστικό έλεγχο υπαγορεύεται και δικαιολογείται μόνο από την προπεριγραφείσα φύση τους, δεν συναρτάται δε με τις τυχόν επιπτώσεις και συνέπειές τους και δεν συνδέεται με την βαρύτητα καθεμιάς από αυτές. Εξάλλου, η μη υπαγωγή των πράξεων αυτών σε ευθύ ακυρωτικό έλεγχο ούτε συνεπάγεται την αποδέσμευση του οργάνου που τις εκδίδει από την υποχρέωση τήρησης των οικείων συνταγματικών διατάξεων, ούτε αποκλείει την ανόρθωση ενδεχόμενων δυσμενών επιπτώσεών τους σε ιδιώτες κατά τρόπους και διαδικασίες που, κατά περίπτωση, προβλέπονται από την έννομη τάξη. Έχει απλώς την έννοια ότι, για τους προεκτεθέντες λόγους, οι πράξεις αυτές δεν υπόκεινται στον συγκεκριμένο έλεγχο (ΣτΕ Ολ 22/2007, Ολ 3669/2006).
Θεμελίωση αποζημιωτικής ευθύνης κατ’ επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 Σ σε περίπτωση πρόκλησης ζημίας εξαιτίας της κατ’ άρθρο 923 ΚΠολΔ άρνησης του Υπουργού Δικαιοσύνης να παράσχει άδεια αναγκαστικής εκτέλεσης κατά αλλοδαπού Δημοσίου (πλειοψηφία, με αντίθετη μειοψηφία)
9. Κατ’ ακολουθία των ανωτέρω, κατά τη γνώμη που επικράτησε στο Δικαστήριο, σε περίπτωση πρόκλησης ζημίας εξαιτίας της κατ’ άρθρο 923 Κ.Πολ.Δ. άρνησης του Υπουργού Δικαιοσύνης να παράσχει άδεια αναγκαστικής εκτέλεσης κατά αλλοδαπού Δημοσίου, ενόψει του ότι δεν προβλέπεται η αποκατάσταση της ζημίας αυτής από ειδική διάταξη νόμου, ο ζημιωθείς έχει τη δυνατότητα να ζητήσει την αποκατάσταση της ζημίας του με αγωγή ασκούμενη κατ’ επίκληση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος υπό τις ειδικότερες προϋποθέσεις που αναφέρονται στην 9η σκέψη, δηλαδή να έχει υποστεί βλάβη ιδιαίτερη, με την έννοια ότι προκαλείται μόνο σε αυτόν και όχι στο σύνολο ή σε ευρύτερη κατηγορία πολιτών, και σπουδαία, δηλαδή σε τέτοιο βαθμό που να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημόσιου συμφέροντος, στον οποίο αποβλέπει η ως άνω διάταξη του άρθρου 923 Κ.Πολ.Δ. και ο οποίος συνίσταται στην αποτροπή των δυσμενών επιπτώσεων που μπορεί να έχει η λήψη αναγκαστικών μέτρων σε βάρος αλλοδαπού Δημοσίου στις ομαλές σχέσεις της Χώρας με το κατά περίπτωση κράτος. Η σπουδαιότητα της βλάβης προσδιορίζεται ενόψει των πραγματικών περιστατικών κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης και των επιπτώσεων που προκαλούνται στον συγκεκριμένο διοικούμενο από την άρνηση χορήγησης της αιτηθείσας από αυτόν άδειας αναγκαστικής εκτέλεσης. Δεν συνιστά δε σε κάθε περίπτωση τέτοια βλάβη το συνολικό ποσό της αξίωσης για την αναγκαστική εκτέλεση της οποίας δεν παρέχεται η αιτηθείσα άδεια, αφού η άρνηση χορήγησης της άδειας δεν συνεπάγεται άνευ άλλου την οριστική απώλεια της δυνατότητας του διοικουμένου να ικανοποιηθεί με άλλον τρόπο. Έτσι, σε περίπτωση που η ικανοποίηση της συγκεκριμένης αξίωσης μπορεί να επιδιωχθεί με εκτέλεση της απόφασης σε αλλοδαπό κράτος με βάση τους υφιστάμενους σχετικώς διεθνείς κανόνες και, στην ειδικότερη περίπτωση που πρόκειται για κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με αναγνώριση και κήρυξη εκτελεστής της απόφασης στο κράτος αυτό κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του Κανονισμού 44/2001 ή με έκδοση ευρωπαϊκού εκτελεστού τίτλου κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του Κανονισμού 805/2004, η βλάβη που υφίσταται ο διοικούμενος από την άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να χορηγήσει την αιτηθείσα άδεια δεν προσδιορίζεται από το συνολικό ύψος της αξίωσής του, εάν η εν λόγω αξίωση, η οποία εξακολουθεί να υφίσταται, μπορεί με τον τρόπο αυτόν να ικανοποιηθεί, αλλά προσδιορίζεται από το επί πλέον κόστος που συνεπάγεται σε μια τέτοια περίπτωση για τον διοικούμενο η προσφυγή στην αλλοδαπή έννομη τάξη για την ικανοποίησή του, όταν η βλάβη αυτή, ενόψει των ακολουθητέων στο αλλοδαπό κράτος διαδικασιών εκτέλεσης (που είναι εφαρμοστέες ελλείψει σχετικών ρυθμίσεων στους ως άνω κανονισμούς) και του κόστους αυτών, καθώς επίσης και του απαιτούμενου προς ολοκλήρωσή τους χρόνου, υπερβαίνει τα κατά το Σύνταγμα ανεκτά όρια ζημίας που μπορεί να αξιωθούν από τον συγκεκριμένο διοικούμενο, με συνέπεια να τίθεται ζήτημα παραβίασης της συνταγματικής αρχής της ισότητας από την επίρριψη του συνόλου της βλάβης αυτής στον εν λόγω διοικούμενο, προς εξυπηρέτηση του σκοπού δημόσιου συμφέροντος που επιδιώκεται με την άρνηση χορήγησης της αιτηθείσας από αυτόν άδειας. Περαιτέρω, απαραίτητη προϋπόθεση για τη γέννηση αποζημιωτικής αξίωσης του διοικουμένου έναντι του Ελληνικού Δημοσίου για την αποκατάσταση της προκληθείσας από την άρνηση χορήγησης της αιτηθείσας άδειας ζημίας αποτελεί η ύπαρξη αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ της άρνησης αυτής και της προκληθείσας ζημίας, ο οποίος δεν υφίσταται, εκτός των άλλων, σε περίπτωση που, ενόψει της τυχόν έλλειψης στην ημεδαπή επαρκών περιουσιακών στοιχείων του αλλοδαπού Δημοσίου υποκείμενων σε αναγκαστική εκτέλεση, δεν θα μπορούσε να εκτελεστεί εν όλω ή εν μέρει η απόφαση ακόμα και αν χορηγούνταν η αιτηθείσα άδεια. Σε κάθε δε περίπτωση, για να κριθεί βάσιμη η σχετική αξίωση του ζημιωθέντος, φέρει αυτός το βάρος να επικαλεστεί και να αποδείξει την προκληθείσα ζημία του και το ύψος αυτής, καθώς και τη συνδρομή των λοιπών προϋποθέσεων γέννησης της αποζημιωτικής αξίωσής του έναντι του Ελληνικού Δημοσίου.
10. Μειοψήφησε η Σύμβουλος Τ. Κόμβου, η οποία διατύπωσε την εξής γνώμη: Από την άρνηση (ρητή ή σιωπηρή) του Υπουργού Δικαιοσύνης να χορηγήσει σε δικαιούχο χρηματικής απαιτήσεως με βάση απόφαση ελληνικού δικαστηρίου, η οποία, κατόπιν αιτήσεώς του, έχει πιστοποιηθεί ως ευρωπαϊκός εκτελεστός τίτλος κατ’ εφαρμογή του Κανονισμού 805/2004 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 21ης Απριλίου 2004, την κατά το άρθρο 923 του ΚΠολΔ άδεια επισπεύσεως αναγκαστικής εκτελέσεως κατά αλλοδαπού δημοσίου – κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την ιδιωτική περιουσία του στην Ελλάδα δεν γεννάται ζημία που να δικαιολογεί αποζημίωση με βάση το άρθρο 4 παρ. 5 Σ, δηλαδή ζημία ειδική/ιδιαίτερη και εξαιρετική, η οποία επιβαρύνει μόνον τον ως άνω δικαιούχο χρηματικής απαιτήσεως και αιτούντα την άδεια αυτή έναντι των λοιπών δικαιούχων χρηματικών απαιτήσεων για τις οποίες έχουν εκδοθεί αποφάσεις ελληνικών δικαστηρίων, που ομοίως έχουν πιστοποιηθεί ως ευρωπαϊκοί εκτελεστοί τίτλοι κατ’ εφαρμογή του ως άνω Κανονισμού. Και τούτο πέραν του ότι η άρνηση χορηγήσεως της άδειας αυτής δεν αποτελεί γενικό μέτρο, το οποίο καθιστά ιδιαιτέρως επαχθή τη θέση του συγκεκριμένου δικαιούχου έναντι των λοιπών δικαιούχων που ευρίσκονται υπό ίδιες συνθήκες (έχουν επιτύχει την έκδοση αποφάσεως ελληνικού δικαστηρίου που αφορά αξίωσή τους κατά αλλοδαπού -νομικού ή φυσικού- προσώπου και η οποία έχει πιστοποιηθεί ως ευρωπαϊκός εκτελεστός τίτλος).
Αναίρεση της απόφασης του ΔΕφΑθ (πλειοψηφία, αντίθετη μειοψηφία)
11. Με τα δεδομένα αυτά, η κρίση της αναιρεσιβαλλόμενης απόφασης, με την οποία έγινε δεκτή έφεση του Δημοσίου κατά της πρωτόδικης απόφασης (που είχε δεχθεί ότι η άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης προκάλεσε στους αναιρεσείοντες ζημία που συνίσταται στην αποστέρηση των ποσών κεφαλαίου, τόκων και δικαστικών εξόδων που τους επιδικάστηκαν) με το σκεπτικό ότι οι αναιρεσείοντες υπέστησαν μεν βλάβη, πλην όμως αυτή δεν είναι ιδιαίτερη και σπουδαία εκ μόνου του ότι οι αναιρεσείοντες δύνανται να προβούν, με την προβλεπόμενη από τις διατάξεις του 44/2001 Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 22ας Δεκεμβρίου 2000 διαδικασία, στην αναγνώριση και την εκτέλεση στο κράτος της Ιταλίας των αποφάσεων του Μονομελούς Πρωτοδικείου Θεσσαλονίκης, για τις οποίες ζητήθηκε η ένδικη άδεια, ή άλλως στην εκτέλεση των εν λόγω δικαστικών αποφάσεων στην Ιταλία με βάση τους σχετικώς εκδοθέντες από το Πρωτοδικείο Θεσσαλονίκης ευρωπαϊκούς τίτλους εκτέλεσης δυνάμει της οριζόμενης από τις διατάξεις του 805/2004 Κανονισμού του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 21ης Απριλίου 2004 διαδικασίας, δεν είναι νόμιμη. Ενόψει δε αυτού, θα έπρεπε η κρινόμενη αίτηση να γίνει δεκτή και να αναιρεθεί η προσβαλλόμενη απόφαση.
12. Κατά την μειοψηφήσασα γνώμη, στην προκειμένη περίπτωση, η ένδικη αγωγή έχει ως βάση το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος και με αυτήν, όπως προκύπτει από το περιεχόμενο του δικογράφου της, διώκεται η αναγνώριση της υποχρεώσεως του Ελληνικού Δημοσίου να καταβάλει, νομιμοτόκως, ως αποζημίωση σε καθέναν από τους αναιρεσείοντες ορισμένο χρηματικό ποσό ανερχόμενο στο επιδικαθέν υπέρ εκάστου εξ αυτών με τις προαναφερθείσες αποφάσεις του Μονομελούς Πρωτοδικείου Θεσσαλονίκης ποσό αποζημιώσεως λόγω ρυμοτομίας με το νόμιμο τόκο και τα δικαστικά έξοδα, για την εκτέλεση δε των δικαστικών αυτών αποφάσεων οι αναιρεσείοντες αφενός ζήτησαν τη χορήγηση της κατά το άρθρο 923 του ΚΠολΔ άδειας επισπεύσεως αναγκαστικής εκτελέσεως κατά του Ιταλικού Δημοσίου για την ιδιωτική περιουσία του στην Ελλάδα και αφετέρου επέτυχαν την πιστοποίηση των ως άνω δικαστικών αποφάσεων επί των μη αμφισβητούμενων αξιώσεών τους ως ευρωπαϊκών εκτελεστών τίτλων. Με τα δεδομένα αυτά, η σιωπηρή άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να χορηγήσει την άδεια αυτή δεν μπορεί να προξενήσει στους αναιρεσείοντες ζημία ειδική/ιδιαίτερη και εξαιρετική, την οποία μόνον αυτοί υφίστανται και έτσι αυτοί θα επιβαρύνονται πέραν της συμμετοχής τους στα δημόσια βάρη ανάλογα με τις δυνάμεις τους. Συνεπώς, κατά τη γνώμη της μειοψηφίας, η ένδικη αγωγή ήταν απορριπτέα ως νόμω αβάσιμη λόγω μη συνδρομής της προϋποθέσεως της ειδικής/ιδιαίτερης ζημίας που απαιτείται για τη θεμελίωση της ευθύνης του Δημοσίου προς αποζημίωση με βάση το άρθρο 4 παρ. 5 Σ. Ορθώς, επομένως, το διοικητικό εφετείο με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση δέχθηκε την έφεση του Ελληνικού Δημοσίου, εξαφάνισε την πρωτόδικη απόφαση (που είχε δεχθεί την αγωγή ως βάσιμη κατ’ ουσίαν και είχε επιδικάσει υπέρ των αναιρεσειόντων αποζημίωση κατ’ εφαρμογή του άρθρου 4 παρ. 5 Σ) και, ακολούθως, απέρριψε την αγωγή αυτή ως αβάσιμη, η δε κρινόμενη αίτηση αναιρέσεως θα έπρεπε, κατά τη μειοψηφούσα γνώμη, να απορριφθεί ως αβάσιμη.
Παραπομπή στην Ολομέλεια
13. Λόγω της σπουδαιότητας των τιθέμενων με την υπό κρίση αίτηση ζητημάτων, που συναρτώνται με το αν μπορεί να επιδιωχθεί δικαστικώς αξίωση προς αποζημίωση κατά του Ελληνικού Δημοσίου κατ’ επίκληση της διάταξης της παρ. 5 του άρθρου 4 του Συντάγματος από την άρνηση του Υπουργού Δικαιοσύνης να χορηγήσει την κατ’ άρθρο 923 Κ.Πολ.Δ. άδεια αναγκαστικής εκτέλεσης απόφασης κατά αλλοδαπού Δημοσίου και, σε καταφατική περίπτωση, με τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να επιδιωχθεί η αξίωση αυτή ιδίως στις περιπτώσεις που υφίσταται δυνατότητα εκτέλεσης της απόφασης στο κατά περίπτωση αλλοδαπό κράτος, το Τμήμα έκρινε ότι η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου, κατ’ εφαρμογή της διάταξης της παρ. 5 του άρθρου 14 του π.δ.