Πρακτικό θέμα εξετάσεων Σεπτεμβρίου 2013 στο Γενικό Διοικητικό Δίκαιο

Πρακτικό θέμα εξετάσεων Σεπτεμβρίου 2013 στο Γενικό Διοικητικό Δίκαιο

Με την από 15.1.2002 κοινή απόφαση των Γενικών Γραμματέων των Υπουργείων Γεωργίας και Ανάπτυξης παραχωρήθηκε στην Ανώνυμη Εταιρία Α δημόσια έκταση 9.000 τ.μ. στη θέση «Νιφορέικα» του δήμου Δύμης Αχαΐας, για τη δημιουργία αποθηκευτικών χώρων πετρελαίου, μαζούτ και ασφάλτου προκειμένου να εξυπηρετηθούν οι εμπορικοί και βιομηχανικοί σκοποί της. Η δραστηριότητα αυτή είχε αδειοδοτηθεί περιβαλλοντικά, όπως απαιτούν οι σχετικές διατάξεις περί παραχώρησης, με την από 5.9.2001 απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας Δυτικής Ελλάδας, με την οποία εγκρίθηκαν οι περιβαλλοντικοί όροι για την εν λόγω εγκατάσταση, μετά την υποβολή μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων εκ μέρους της Α και την τήρηση της διαδικασίας γνωμοδότησης των σχετικών φορέων. Κατόπιν καταγγελίας του Συλλόγου Ιχθυοκαλλιεργητών Νομών Αχαΐας - Αιτωλοακαρνανίας εκδόθηκε η από 4.1.2003 κοινή απόφαση των Γενικών Γραμματέων των Υπουργείων Γεωργίας και Ανάπτυξης με την οποία ανακλήθηκε η ως άνω από 15.1.2002 απόφασή τους, για δύο λόγους. Ο πρώτος λόγος που ανέφερε η ανακλητική πράξη ήταν ότι δεν είχαν αξιολογηθεί πλήρως οι αιτιάσεις περί δυσμενών επιπτώσεων από τη λειτουργία της μονάδας στις λειτουργούσες στην περιοχή μονάδες ιχθυοκαλλιέργειας, στο περιβάλλον της περιοχής και στη δημόσια υγεία. Ο δεύτερος λόγος ήταν ότι η έκταση που παραχωρήθηκε είναι δασική κατά τις διατάξεις του άρθρου 3 παρ. 2 του Ν. 998/1979, ενώ η πράξη παραχώρησης, κατά πλάνη περί τα πράγματα, είχε θεωρήσει ότι εμπίπτει στην κατηγορία εκείνη των εκτάσεων, ως προς τις οποίες χωρεί παραχώρηση για την εγκατάσταση βιομηχανικών επιχειρήσεων.Πράγματι, με την από 5.11.2001 πράξη του αρμοδίου Διευθυντή Δασών, η παραχωρηθείσα έκταση χαρακτηρίσθηκε ως χορτολιβαδική. Κατά της πράξης αυτής ο Γενικός Γραμματέας της Περιφέρειας άσκησε νομοτύπως ενδικοφανή προσφυγή, αρχικώς ενώπιον της Α΄βάθμιας Επιτροπής Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων, η οποία αποφάνθηκε ότι η έκταση είναι χορτολιβαδική, και, στη συνέχεια, ενώπιον της Β΄βάθμιας Επιτροπής Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων η οποία επιβεβαίωσε τον χαρακτηρισμό αυτό κατόπιν νέας έρευνας της υπόθεσης. Η σχετική ενδικοφανής διαδικασία ολοκληρώθηκε με το πρακτικό της Β΄βάθμιας Επιτροπής στις 28.3.2003. Η Α ισχυρίζεται ότι η από 4.1.2003 ανάκληση είναι παράνομη διότι: α) τα δύο αιτιολογικά της ερείσματα είναι εσφαλμένα και β) διότι η ίδια δεν εκλήθη να εκφράσει τις απόψεις της.

Ερωτάται:

1.    Ποιές είναι οι συνέπειες της πλάνης περί τα πράγματα στο καθεστώς της ανάκλησης μιας διοικητικής πράξης.

2. Ευσταθούν οι ισχυρισμοί της Α;

Ανάλυση του πρακτικού

1. Η αρχή της νομιμότητας επιβάλλει στη Διοίκηση την ανάκληση κάθε παράνομης διοικητικής πράξης, ενώ η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης απαιτεί τη διατήρηση της ισχύος των ευμενών για τον καλόπιστο διοικούμενο πράξεων. Σύνθεση των αρχών 3906/2008, Ολ 2403/1997) υπό τον όρο της αιτιολόγησης της ενέργειας αυτής με αναφορά σε συγκεκριμένα περιστατικά ή στοιχεία, η ύπαρξη ή η έλλειψη των οποίων στη συγκεκριμένη περίπτωση, σε συνάρτηση με το ισχύον κατά την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης νομικό καθεστώς, θεμελιώνει την διαπιστούμενη παρανομία και, κατ’ ακολουθία, τη συνδρομή νόμιμου λόγου ανάκλησης.αυτών συνιστούν οι γενικές αρχές ανάκλησης των διοικητικών πράξεων, σύμφωνα με τις οποίες και οι ευμενείς διοικητικές πράξεις ανακαλούνται, εάν είναι παράνομες, μέσα σε εύλογο χρόνο από την έκδοσή τους (ΣτΕ 3269/2010, 1501/2008,3906/2008, Ολ 2403/1997) υπό τον όρο της αιτιολόγησης της ενέργειας αυτής με αναφορά σε συγκεκριμένα περιστατικά ή στοιχεία, η ύπαρξη ή η έλλειψη των οποίων στη συγκεκριμένη περίπτωση, σε συνάρτηση με το ισχύον κατά την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης νομικό καθεστώς, θεμελιώνει την διαπιστούμενη παρανομία και, κατ’ ακολουθία, τη συνδρομή νόμιμου λόγου ανάκλησης. Τέτοια, εξάλλου, νομική πλημμέλεια που επιτρέπει την ανάκληση συνιστά και η πλάνη περί τα πράγματα, εφόσον η διαπίστωση ορισμένης κατάστασης ή η συνδρομή ή η έλλειψη ορισμένων πραγματικών περιστατικών αποτελούσε κατά νόμο προϋπόθεση έκδοσης της ανακαλούμενης πράξης ή νόμιμο στοιχείο κρίσης για τη διαμόρφωση του περιεχομένου της. Αντίθετα, μόνη η διαφορετική εκτίμηση των αυτών πραγματικών περιστατικών, τα οποία το οικείο διοικητικό όργανο έλαβε υπόψη κατά την έκδοση της πράξης, δεν συνιστά, κατ’ αρχήν, νόμιμο λόγο ανάκλησης (ΣτΕ 3492/2000). Τέλος, η νόμιμη διοικητική πράξη μόνο κατ’ εξαίρεση μπορεί να ανακληθεί για τον λόγο ότι εκτιμώνται ήδη με διαφορετικό τρόπο τα αυτά πραγματικά περιστατικά, έστω και εάν από αυτήν δημιουργήθηκαν δικαιώματα ή πραγματική κατάσταση ευνοϊκή για τον διοικούμενο, υπό την προϋπόθεση ότι συντρέχουν λόγοι γενικότερου δημοσίου συμφέροντος. Στην περίπτωση, όμως, αυτή, η ανάκληση πρέπει να είναι ειδικώς αιτιολογημένη, με αναφορά των λόγων γενικότερου δημοσίου συμφέροντος, που την δικαιολογούν (ΣτΕ 2414/2011, 3457/2007, 259/2005).

2. α) Κατά γενική αρχή του Διοικητικού δικαίου, οι διοικητικές αρχές υποχρεούνται να αναγνωρίζουν ως ισχυρές και να εφαρμόζουν τις πράξεις άλλων διοικητικών αρχών, εφόσον εξωτερικώς φέρουν τα κατά νόμο γνωρίσματα εγκύρων πράξεων, δεδομένου ότι οι διοικητικές πράξεις, και αν ακόμα δεν είναι νόμιμες, θεωρούνται έγκυρες και παράγουν όλες τις έννομες συνέπειές τους, εφόσον δεν ανακλήθηκαν διοικητικώς ή δεν ακυρώθηκαν δικαστικώς (τεκμήριο νομιμότητας). Ενόψει αυτών, κατά την έννοια των διατάξεων που διέπουν την επίδικη παραχώρηση, σε περιπτώσεις που παραχωρείται έκταση από το αρμόδιο προς τούτο όργανο για την άσκηση δραστηριότητας, η οποία, κατά την ισχύουσα νομοθεσία, αδειοδοτείται περιβαλλοντικά από άλλο όργανο, το αρμόδιο για την παραχώρηση όργανο, ενόσω η πράξη που εγκρίνει τους περιβαλλοντικούς όρους δεν έχει ανακληθεί ή ακυρωθεί, δεν μπορεί, προκειμένου να εκδώσει την πράξη του, να ερευνά ζητήματα που συνδέονται με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, για τα οποία έχει αποφανθεί το αρμόδιο όργανο με την πράξη έγκρισης περιβαλλοντικών όρων και δεν μπορεί να ανακαλέσει την πράξη παραχώρησης για λόγους που συνδέονται με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων, ζήτημα δηλ. για το οποίο δεν είναι τούτο αρμόδιο να κρίνει, αλλά το όργανο που είναι αρμόδιο για την έγκριση περιβαλλοντικών όρων, και το οποίο έχει ασκήσει την αρμοδιότητά του. Τούτο διότι, σε αντίθετη περίπτωση, θα υπήρχε παρεμπίπτουσα κρίση αναρμοδίου οργάνου –του αρμοδίου για την έκδοση της πράξης παραχώρησης– σε ζητήματα αρμοδιότητας άλλου διοικητικού οργάνου, δηλ. του αρμοδίου για την περιβαλλοντική εκτίμηση και αδειοδότηση. Επομένως, το πρώτο αιτιολογικό έρεισμα της ανακλητικής πράξης δεν είναι νόμιμο.

β) Η απόφαση της Β΄βάθμιας Επιτροπής Επιλύσεως Δασικών Αμφισβητήσεων, η οποία αν και μεταγενέστερη της ανακλητικής πράξης είναι ληπτέα υπόψη εφόσον η ενδικοφανής προσφυγή ασκήθηκε πριν από την έκδοση της ανακλητικής (ΣτΕ 3845/2007, 2601/2000), είναι δεσμευτική τόσο για τις διοικητικές αρχές, ενώπιον των οποίων προβάλλει ως πρόκριμα ο δασικός χαρακτήρας της έκτασης, όσο και για τους ιδιώτες (ΣτΕ 1518, 915/2010, 3561/1996, 753/2000). Το αρμόδιο για την ανάκληση όργανο έπρεπε να αναμείνει την ολοκλήρωση της ενδικοφανούς διαδικασίας, που διαμορφώνει την οριστική κρίση του αρμόδιου διοικητικού οργάνου ως προς τον χαρακτήρα μιας έκτασης ως δασικής ή όχι, κρίση που αποτελεί πρόκριμα για την έκδοση της πράξης παραχώρησης. Συνεπώς, η πράξη ανάκλησης αιτιολογείται πλημμελώς και κατά το δεύτερο σκέλος της (βλ. συναφώς τις αποφάσεις ΣτΕ 1624, 1625/2012).

γ) Κατά την πάγια σχετική νομολογία, η Α θα έπρεπε να κληθεί για να ασκήσει το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης ενόψει έκδοσης της ανακλητικής πράξης, εάν η πράξη αυτή συνδεόταν με υποκειμενική συμπεριφορά της, όπως εάν χρησιμοποιούσε την παραχωρηθείσα έκταση για σκοπούς άλλους πριν των προβλεπομένων στην πράξη παραχώρησης. Τούτο διότι μόνο στην περίπτωση αυτή η άσκηση του ανωτέρω δικαιώματος θα μπορούσε να επηρεάσει την εκτίμηση του αρμοδίου διοικητικού οργάνου και την έκβαση της διοικητικής διαδικασίας. Γενικότερα, «κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντάγματος και 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999), δεν επιβάλλεται η κατά τις διατάξεις αυτές προηγούμενη ακρόαση του ενδιαφερομένου, όταν το σε βάρος του διοικητικό μέτρο δεν συνδέεται κατά νόμον με υποκειμενική του συμπεριφορά αλλά λαμβάνεται βάσει αντικειμενικών δεδομένων». (Παγία η νομολογία, βλ., μεταξύ άλλων, ΣτΕ Ολ 1685/2013, 1505/2010, 4254/2009, 2968/2007)». Βλ. και ΣτΕ 175/2012: «...με το άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, ο οποίος κυρώθηκε με τον ν. 2690/1999 (Α΄45), θεσπίζονται ειδικότερες ρυθμίσεις για την άσκηση του δικαιώματος ακρόασης, ώστε να εξασφαλίζονται οι προϋποθέσεις αποτελεσματικής εφαρμογής του άρθρου 20 παρ. 2 του Συντάγματος, χωρίς όμως να αποσκοπείται η διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής της συνταγματικής αυτής διάταξης. Συνεπώς, κατά την έννοια των άρθρων 20 παρ. 2 του Συντάγματος και 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η τήρηση του τύπου της προηγουμένης κλήσεως σε ακρόαση δεν απαιτείται στις περιπτώσεις κατά τις οποίες λαμβάνεται δυσμενές για τον διοικούμενο διοικητικό μέτρο βάσει αντικειμενικών δεδομένων, μη συνδεομένων προς υποκειμενική συμπεριφορά του, όπως είναι η κήρυξη έκτασης ως αναδασωτέας, που διατάσσεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, αναγομένων στον χαρακτήρα της έκτασης ως δασικής και στο πραγματικό γεγονός της εκχέρσωσης ή πυρκαγιάς. Και ναι μεν η κήρυξη αυτή αποτελεί ενίοτε συνέπεια υπαίτιων ενεργειών του διοικουμένου, η υπαιτιότητά του όμως δεν είναι, κατά νόμον, κρίσιμο στοιχείο για την κήρυξη της αναδάσωσης, η οποία χωρεί βάσει του αντικειμενικού γεγονότος ότι κατεστράφη η φυόμενη στην έκταση δασική βλάστηση. Επομένως, πριν από την έκδοση της απόφασης, με την οποία η έκταση κηρύσσεται αναδασωτέα, δεν απαιτείται ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας κλήση του ενδιαφερομένου σε ακρόαση (βλ. ΣτΕ 1063/2008)». Βλ. και ΣτΕ 1073/2012: «κατά την έννοια των άρθρων 20 παρ. 2 του Σ και 6 του ΚΔΔ... δεν επιβάλλεται μεν, κατ’ αρχήν, η προηγούμενη ακρόαση του ενδιαφερομένου όταν το σε βάρος του διοικητικό μέτρο λαμβάνεται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων, όπως συμβαίνει στην περίπτωση επιβολής της διοικητικής κύρωσης του προστίμου, η οποία δεν καταλείπεται στη διακριτική ευχέρεια του αρμόδιου οργάνου, αλλά αποτελεί δέσμια ενέργειά του, εφόσον διαπιστωθεί η συνδρομή των νόμιμων προς τούτο προϋποθέσεων. Οταν, όμως, εκ του νόμου καταλείπονται περιθώρια για την επιμέτρηση του ποσού του προστίμου, για την οποία λαμβάνονται υπόψη η βαρύτητα και οι συνθήκες τέλεσης της παράβασης καθώς και λοιπές περιστάσεις που ασκούν επιρροή στον προσδιορισμό του ύψους του επιβλητέου προστίμου, όπως στην περίπτωση επιβολής προστίμου κατ’ εφαρμογή του άρθρου 17 παρ. 1 του ν. 3054/2002, επιβάλλεται η κατά τις προεκτεθείσες διατάξεις τήρηση του τύπου της προηγούμενης ακρόασης του φερόμενου ως παραβάτη (Σ.τ.Ε. 3272/2009, 1880-1/2008 7μ., 380/2008, 405, 2041-2, 2408-13/2007, 1213/2006)». Τέλος ΣτΕ 1203/2012: «η ανάκληση της διαπίστωσης της ιθαγένειας των αιτούντων ερείδεται στο αντικειμενικό δεδομένο της αναρμοδιότητας υπογραφής του εκδόντος την ανακληθείσα πράξη οργάνου. Ως εκ τούτου, δεν συνέτρεχε υποχρέωση της Διοίκησης να καλέσει τους αιτούντες σε ακρόαση πριν την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης και πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος ο λόγος ακύρωσης περί παραβίασης των άρθρων 20 παρ. 2 του Σ και 6 του ΚΔΔ".

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο