Πηγές του διοικητικού δικαίου (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 19-10-2015, 5-2-2018)

Πηγές του διοικητικού δικαίου (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 19-10-2015, 5-2-2018)

1.Για την ανάλυση του περιεχομένου της αρχής της νομιμότητας που διέπει τη δράση της Δημόσιας Διοίκησης είναι αναγκαίος ο προσδιορισμός των κανόνων δικαίου που τη συνθέτουν. Οι κανόνες που απαρτίζουν το «πλέγμα της νομιμότητας» (bloc de légalité), που ρυθμίζουν δηλαδή την οργάνωση και τη δράση της Διοίκησης, εμφανίζονται με συγκεκριμένη μορφή, ή ακριβέστερα εκφράζονται σύμφωνα με συγκεκριμένους τύπους, που αποτελούν τις πηγές του θετικού δικαίου. Οι πηγές του δικαίου προβλέπονται από το Σύνταγμα, τον καταστατικό χάρτη της χώρας, το οποίο καθορίζει και τη μεταξύ τους σχέση. Η σχέση αυτή αποτυπώνεται στην τυπική ισχύ του κανόνα δικαίου, η οποία είναι συνάρτηση του οργάνου και του τρόπου παραγωγής του. Στην ελληνική έννομη τάξη, οι πηγές του δικαίου που διέπει τη διοικητική δράση είναι το Σύνταγμα, το Διεθνές Δίκαιο, το Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο τυπικός νόμος, η κανονιστική πράξη και οι γενικές αρχές του δικαίου. Επομένως, ο όρος «νομιμότητα» (légalité, Gesetzmäßigkeit, rule of law) φαίνεται ιδιαίτερα συσταλτικός, εφόσον οι κανόνες στους οποίους υπάγεται η Διοίκηση δεν είναι μόνον νομοθετικοί, δεν απαντούν δηλαδή αποκλειστικά στον τυπικό νόμο, αλλά και σε πηγές ανώτερης ή κατώτερης τυπικής ισχύος. Επομένως, η νομιμότητα εξελίχθηκε και διευρύνθηκε σημαντικά, εφόσον εμπλουτίσθηκε με τις συνταγματικές, τις συμβατικές και τις ενωσιακές πηγές του δικαίου. Η αξιοποίηση των πηγών αυτών ως στοιχείων του πλέγματος της νομιμότητας της διοικητικής δράσης είχε ως συνέπεια τη δραστικότερη επέμβαση του διοικητικού δικαστή στον έλεγχο της Διοίκησης. Τούτο οφείλεται, αφενός, στην ανάγκη ερμηνείας του, εξ ορισμού, γενικού και ελλειπτικού περιεχομένου των συνταγματικών κανόνων και, αφετέρου, στην ανάγκη αναθεώρησης της ιεραρχίας των πηγών του δικαίου ενόψει της προσαρμογής της στις ιδιομορφίες της ενωσιακής έννομης τάξης και των αρχών της υπεροχής και της πρακτικής αποτελεσματικότητας (effet utile) του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η αρμονική συνάρθρωση των συνταγματικών και των ευρωπαϊκών (συμβατικών και ενωσιακών) κανόνων καθώς και του εθνικού νόμου, τυπικού και ουσιαστικού, καταλήγει στη διαμόρφωση μιας νέας αρχιτεκτονικής του διοικητικού δικαίου που εμφανίζει περισσότερο τα χαρακτηριστικά δικτύου παρά αυτά της παραδοσιακής ιεραρχικής πυραμίδας.

2.Για λόγους σαφήνειας, επιβάλλεται η διάκριση μεταξύ ενδοκρατικών πηγών του διοικητικού δικαίου, οι οποίες περιλαμβάνουν τους κανόνες που θεσπίζουν ή διατυπώνουν τα κατά το Σύνταγμα αρμόδια όργανα της εθνικής έννομης τάξης (Α), και σε διακρατικές πηγές, στις οποίες αποτυπώνονται οι κανόνες που θεσπίζουν υπερεθνικά όργανα (Β).

Α. Οι ενδοκρατικές πηγές

3. Εντάσσονται στην κατηγορία αυτή οι γραπτοί κανόνες που έχουν διατυπωθεί στο Σύνταγμα, στον τυπικό νόμο και στις κανονιστικές πράξεις που εκδίδει η Διοίκηση, καθώς και οι άγραφοι κανόνες υπό τη μορφή γενικών αρχών του δικαίου ή, σπανιότερα, του διοικητικού εθίμου. Η νομολογία, αντίθετα, παρά την καθοριστική συμβολή της στη διαμόρφωση του διοικητικού δικαίου, δεν αποτελεί, κατά νομική ακριβολογία, πηγή του δικαίου

Το Σύνταγμα

4.  Η διοικητική δραστηριότητα, όπως όλες οι κρατικές λειτουργίες, πρέπει να ασκείται κατά τον τρόπο που ορίζει το Σύνταγμα. Πρόκειται για τη σημαντικότερη πηγή του διοικητικού δικαίου, εφόσον περιέχει τους βασικούς κανόνες που ρυθμίζουν την οργάνωση και λειτουργία της Διοίκησης και τις σχέσεις της προς τις άλλες κρατικές εξουσίες καθώς και προς τους ιδιώτες. Οι διατάξεις του Συντάγματος είναι πάντοτε δεσμευτικές, δεν έχουν δηλαδή απλώς κατευθυντήριο χαρακτήρα, πλην όμως η ένταση της δεσμευτικότητάς τους ποικίλλει ανάλογα με την κανονιστική τους πυκνότητα [ΣτΕ 3348/1983: από τη διάταξη του άρθρου 21 παρ. 2 του Συντάγματος δεν απορρέει ευθέως δικαίωμα προτίμησης των κεκτημένων την αναπηρική ιδιότητα, δεδομένου ότι η διάταξη αυτή, «κατευθυντήριον χαρακτήρα έχουσα, απευθύνει απλώς υπόδειξιν προς τον νομοθέτην δια την λήψιν μέτρων υλοποιούντων την κρατικήν μέριμναν υπέρ των αναπήρων και λοιπών κατηγοριών πολιτών εχόντων ανάγκην ειδικής μερίμνης». Η διατύπωση «κατευθυντήριον χαρακτήρα έχουσα» είναι ανακριβής. Θα πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η επιταγή της προστασίας των αναπήρων δεν σημαίνει τον κατά προτίμηση διορισμό τους σε δημόσιες θέσεις, αλλά ότι απαγορεύει τον αποκλεισμό ή τη δυσμενή τους μεταχείριση]

5. Η θέση του Συντάγματος στην κορυφή της ιεραρχίας των κανόνων δικαίου σημαίνει ότι η Διοίκηση δεσμεύεται μόνον από κανόνες δικαίου που εκδίδονται από συνταγματικώς εκλεγμένα ή διορισμένα όργανα και είναι σύμφωνοι κατά περιεχόμενο με το Σύνταγμα. Την αρχή αυτή αποτυπώνει ρητά η διάταξη του άρθρου 111 παρ. 1 του Συντάγματος, κατά την οποία «κάθε διάταξη νόμου ή διοικητικής πράξης με κανονιστικό χαρακτήρα που είναι αντίθετη προς το Σύνταγμα καταργείται από την έναρξη της ισχύος του». Το Σύνταγμα ορίζει ρητώς ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι οφείλουν πίστη στο Σύνταγμα (άρθρο 103 παρ. 1), την ίδια δε υποχρέωση υπακοής υπέχουν και οι δημόσιοι λειτουργοί του άρθρου 16 παρ. 1 εδ. β΄. Ενώ το ίδιο το Σύνταγμα προβλέπει ότι τα δικαστήρια υποχρεούνται να μην εφαρμόσουν νόμο που το περιεχόμενό του είναι αντίθετο προς το Σύνταγμα (άρθρο 93 παρ. 4), δεν υπάρχει σχετική πρόβλεψη για τη Διοίκηση. Το θέμα ρυθμίζεται από τον Υπαλληλικό Κώδικα [Ν. 3528/2007, ΦΕΚ Α΄ 26. Κατά την παράγραφο 2 του άρθρου 25, όταν ο υπάλληλος εκτελεί διαταγή, την οποία θεωρεί παράνομη, οφείλει, πριν την εκτέλεση, να αναφέρει εγγράφως την αντίθετη γνώμη του και να εκτελέσει τη διαταγή χωρίς υπαίτια καθυστέρηση], το άρθρο 25 παρ. 3 του οποίου προβλέπει ότι ο υπάλληλος οφείλει να μην εκτελέσει «προδήλως αντισυνταγματική ή παράνομη» διαταγή [Έναντι των διοικητικών αρχών ισχύει ένα τεκμήριο συνταγματικότητας των νόμων,υπό την έννοια ότι δεν μπορούν να αρνηθούν να εφαρμόσουν ένα νόμο, ελέγχοντας παρεμπιπτόντως τη συνταγματικότητά του, εκτός εάν ο νόμος αυτός είναι προδήλως αντισυνταγματικός (ΣτΕ 1805/2008, σκέψη 6). Βλ. συναφώς Χ. Τσιλιώτη, Ο έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων από την εκτελεστική λειτουργία, ΔιΔικ 2010, σ. 785˙ Κ. Χρυσόγονου, Ο αντισυνταγματικός νόμος και η δημόσια διοίκηση, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 1989].

6. Η Διοίκηση, ειδικότερα, αποτελεί το ρυθμιστικό αντικείμενο του τμήματος ΣΤ΄ του ισχύοντος Συντάγματος του 1975, το οποίο αναθεωρήθηκε τρεις φορές μέχρι σήμερα (1986, 2001 και 2008) σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 110. Τα δύο πρώτα κεφάλαια του ως άνω τμήματος είναι αφιερωμένα στην Οργάνωση της Διοίκησης (άρθρα 101, 101Α και 102) και στην υπηρεσιακή κατάσταση των οργάνων της (άρθρα 103 και 104), αντιστοίχως. Περαιτέρω, με τη θέσπιση σειράς θεμελιωδών δικαιωμάτων που περιορίζουν τη διοικητική δράση, το Σύνταγμα παρέχει έρεισμα και, επομένως, συνταγματική ισχύ, σε όλες σχεδόν τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου. Χαρακτηριστική, συναφώς, είναι η διάταξη του άρθρου 20 παρ. 2, η οποία κατοχυρώνει την αρχή της προηγούμενης ακρόασης, που εξειδικεύεται περαιτέρω στο άρθρο 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, το οποίο αποτυπώνει την προηγούμενη νομολογιακή πρακτική [«Σύμφωνα με τα άρθρα 20 παρ. 2 Σ. και 6 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (ΚΔΔ, που κυρώθηκε με το ν. 2690/99), δεν απαιτείται κλήση του ενδιαφερομένου πριν από την έκδοση δυσμενούς πράξης, όταν αυτή στηρίζεται σε αντικειμενικά δεδομένα και δεν συναρτάται προς υποκειμενική συμπεριφορά αυτού» (ΣτΕ 2018/2011, 1501/2008)]. Επιπλέον, από την ανθρωποκεντρική θεώρηση του κράτους που κατοχυρώνει το Σύνταγμα στο άρθρο 2 παρ. 1, συνάγεται ότι η σχέση Διοίκησης και ιδιωτών είναι σχέση νόμιμης εξουσίας που εμπεριέχει τον σεβασμό, την κατανόηση και το ενδιαφέρον της Διοίκησης προς τον άνθρωπο. Επισημαίνεται, πάντως, ότι στο κείμενο του Συντάγματος απαντούν και φλύαρες και λεπτομερειακές ρυθμίσεις τεχνικού χαρακτήρα οι οποίες δεν προσιδιάζουν στο κύρος και στη λειτουργία που επιτελεί ο καταστατικός Χάρτης. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η διάταξη του άρθρου 10 παρ. 2, η οποία διαλαμβάνει ότι «η αρμόδια υπηρεσία ή αρχή υποχρεούται να απαντά στα αιτήματα για παροχή πληροφοριών και χορήγηση εγγράφων, ιδίως πιστοποιητικών, δικαιολογητικών και βεβαιώσεων μέσα σε ορισμένη προθεσμία όχι μεγαλύτερη των 60 ημερών, όπως νόμος ορίζει...».

7. Εκτός από τους κανόνες του Συντάγματος, η συντακτική ή η αναθεωρητική βουλή θεσπίζει και άλλες πράξεις, τα λεγόμενα ψηφίσματα, τα οποία περιέχουν κανόνες δικαίου που ρυθμίζουν είτε θέματα του κοινωνικού βίου, της Δημόσιας Διοίκησης ή της δικαστικής εξουσίας, κατά τροποποίηση των ισχυόντων συνταγματικών κανόνων, είτε τη διαδικασία με την οποία ασκείται η συντακτική αρμοδιότητα (άρθρο 110 παρ. 5 Σ). Οι κανόνες αυτοί είναι τυπικά ισοδύναμοι προς τους συνταγματικούς κανόνες που ισχύουν κατά τη θέσπισή τους, ενώ μετά τη θέση σε ισχύ του νέου Συντάγματος αποκτούν ισχύ τυπικού νόμου και επιτρέπεται να συμπληρωθούν, να τροποποιηθούν ή να διατηρηθούν εφόσον δεν είναι αντίθετοι προς το Σύνταγμα [Βλ. συναφώς άρθρο 111, παρ. 2 και 4, του Συντάγματος]. Ισοδύναμης τυπικής ισχύος προς τους κανόνες του Συντάγματος είναι και οι κανόνες των συντακτικών πράξεων, οι οποίες εκδίδονται μετά την παύση των ανώμαλων περιόδων από την Κυβέρνηση και τον Ανώτατο Άρχοντα, προκειμένου να αποκατασταθεί η προσωρινώς καταλυθείσα έννομη τάξη. Οι κανόνες που θεσπίζουν διατηρούν την ισχύ τους έως τη θέση σε ισχύ του νέου Συντάγματος, καθώς και μετά από αυτή, εφόσον υπάρχει σχετική συνταγματική πρόβλεψη και δεν είναι αντίθετοι προς το Σύνταγμα [Άρθρο 111, παρ. 2 του Συντάγματος].

8. Τέλος, στους κανόνες του ουσιαστικού Συντάγματος περιλαμβάνονται ορισμένες γενικές αρχές που συνάγονται από το πνεύμα των διατάξεών του και έχουν αυξημένη τυπική ισχύ σε σχέση με τους λοιπούς κανόνες της έννομης τάξης. Πρόκειται για τη γενική αρχή της δημοσίευσης των κανονιστικών πράξεων [Κατά πάγια νομολογία, «από τα άρθρα 42 παρ. 1 και 35 παρ. 1 του Συντάγματος προκύπτει η βασική αρχή, που ερείδεται και σε άλλες συνταγματικές διατάξεις, ότι για την τελείωση των τυπικών νόμων και των προεδρικών διαταγμάτων, αλλά και των λοιπών κανονιστικού  χαρακτήρος διοικητικών πράξεων, απαιτείται η δημοσίευσή τους στην Εφημερίδα της  Κυβερνήσεως, ως συστατικό στοιχείο του κύρους τους.» (ΣτΕ 320/2009, 1039/2003, 784/2002, 4384/2001, 3032/2000)], η οποία απέκτησε νομοθετική κατοχύρωση με το άρθρο 18 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, την αρχή της αξιοκρατίας [«Η αρχή της αξιοκρατίας, η οποία απορρέει από το άρθρο 5 του Συντάγματος, υπαγορεύει όπως η πρόσβαση σε δημόσιες θέσεις και αξιώματα γίνεται με κριτήρια που συνάπτονται με την προσωπική αξία και ικανότητα των ενδιαφερομένων για την κατάληψή τους» (ΣτΕ Ολ 2396/2004). Βλ. και ΣτΕ 1186, 1607, 3268, 4091/2012, 486/2011, 2035, 2042, 2462/2010, 4237/2005, 12/1999.], της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης [«...από την αρχή του κράτους δικαίου, και ιδίως από τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος, απορρέει η συνταγματική αρχή της ασφάλειας δικαίου, ειδικότερη δε εκδήλωση αυτής αποτελεί η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης του διοικουμένου...» (ΣτΕ Ολ 2034, 2035, 2036/2011, 3777/2008, 1508/2002)] και της αμεροληψίας, η οποία επίσης κατοχυρώθηκε νομοθετικά στο άρθρο 7 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας [«Σύμφωνα με γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία αποτυπώνεται ήδη στις διατάξεις του άρθρου 7 του Κώδικος Διοικητικής Διαδικασίας ... και αποτελεί ειδικότερη έκφανση της γενικής αρχής του Κράτους Δικαίου, τα όργανα της Διοικήσεως πρέπει να παρέχουν τα εχέγγυα αμερόληπτης κρίσεως» (ΣτΕ 212/2013, 2447, 3717/2012, 2243/2011)]. Οι αρχές του κράτους δικαίου και της αναλογικότητας καθιερώθηκαν ρητώς στο ίδιο το κείμενο του Συντάγματος (άρθρο 25) [«Σύμφωνα με τη συνταγματική αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 εδάφιο τέταρτο του Συντάγματος), οι επιβαλλόμενοι από το Σύνταγμα ή το νόμο περιορισμοί στα ατομικά δικαιώματα πρέπει να είναι πρόσφοροι και αναγκαίοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου από το νομοθέτη σκοπού δημοσίου ή κοινωνικού συμφέροντος και να μην είναι δυσανάλογοι σε σχέση προς αυτόν» (ΣτΕ Ολ 2034, 2035, 2036/2011)].

Ο νόμος

9. Από ποσοτική άποψη, η σημαντικότερη γραπτή πηγή της νομιμότητας της διοικητικής δράσης είναι ο νόμος. Στην ελληνική έννομη τάξη, ως νόμος νοείται ο τυπικός, δηλαδή πράξη του νομοθετικού οργάνου με την οποία θεσπίζεται κανόνας δικαίου [Κατά ευρύτερο ορισμό, τυπικός νόμος είναι κάθε απόφαση της Βουλής ειλημμένη κατά τη συνταγματικά προβλεπόμενη νομοθετική διαδικασία, ανεξαρτήτως του περιεχομένου της. Ακόμη και αν ο νόμος περιέχει ατομική ρύθμιση, δεν προσβάλλεται παραδεκτώς με αίτηση ακύρωσης (ΣτΕ Ολ 1070/2010, Ολ 3059/2009, 391/2008)] . Ο όρος «ουσιαστικός νόμος» χρησιμοποιείται καταχρηστικά και αφορά κανονιστικές πράξεις της Διοίκησης που περιέχουν μεν απρόσωπες και γενικές ρυθμίσεις, δηλαδή κανόνες δικαίου, πλην όμως δεν θεσπίσθηκαν κατά την προβλεπόμενη στο Σύνταγμα νομοπαραγωγική διαδικασία. Η ουσιαστική έννοια του νόμου στηρίζεται αποκλειστικά στο περιεχόμενό του, ενώ η έννοια του τυπικού νόμου αναφέρεται αποκλειστικά στη μορφή και στη διαδικασία έκδοσής του.

10. Δεδομένου ότι η Βουλή μπορεί να νομοθετεί χωρίς ειδική συνταγματική εξουσιοδότηση βάσει της γενικής νομοθετικής αρμοδιότητας που της παρέχει το άρθρο 26 παρ. 1 του Συντάγματος, αλλά και λόγω της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας και του αντιπροσωπευτικού συστήματος, έχει γίνει δεκτό ότι το νομοθετικό όργανο έχει το τεκμήριο της αρμοδιότητας, μπορεί δηλαδή να θεσπίζει κανόνες για τη ρύθμιση οιουδήποτε ζητήματος και με οιοδήποτε περιεχόμενο, υπό τον περιορισμό της τήρησης του γράμματος και του πνεύματος του Συντάγματος και των άλλων υπερνομοθετικής ισχύος κανόνων. Οι περιορισμοί απορρέουν ιδίως από τους κανόνες που κατοχυρώνουν τα ατομικά δικαιώματα και αναθέτουν στον κοινό νομοθέτη τον ειδικότερο προσδιορισμό της έκτασής τους, υπό τον δικαστικό έλεγχο. Το ίδιο ισχύει για τις διατάξεις που καθιερώνουν κοινωνικά δικαιώματα, καθώς και για τις διατάξεις σχετικά με το αποκεντρωτικό σύστημα, τον θεσμό της αυτοδιοίκησης των ΑΕΙ, της τοπικής αυτοδιοίκησης και της μονιμότητας των δημοσίων υπαλλήλων. Εκτός από τον γενικό αυτό περιορισμό που συνδέεται με το ουσιαστικό περιεχόμενο των θεσπιζόμενων από το νομοθετικό όργανο κανόνων, η νομοθετική αρμοδιότητα περιορίζεται και από τις συνταγματικές διατάξεις σχετικά με την αναθεώρηση του Συντάγματος καθώς και από αυτές που ρυθμίζουν τις αρμοδιότητες και τη λειτουργία των λοιπών συντεταγμένων οργάνων. Έτσι, τα θέματα των οποίων η ρύθμιση έχει ανατεθεί στη Διοίκηση εξαιρούνται της αρμοδιότητας του νομοθετικού οργάνου. Περαιτέρω, περιορισμό του τεκμηρίου αρμοδιότητας αποτελεί η ρύθμιση ορισμένων θεμάτων με νομοθετικές πράξεις αυξημένης τυπικής ισχύος, δεδομένου ότι το νομοθετικό όργανο δεν μπορεί με νεότερες πράξεις του να καταργήσει τους ως άνω κανόνες. Τη συνταγματικότητα των νομοθετικών κανόνων ελέγχουν παρεμπιπτόντως τα δικαστήρια, τα οποία δεν εφαρμόζουν όσους νόμους κρίνουν αντισυνταγματικούς λόγω υπέρβασης των ανωτέρω περιορισμών (άρθρο 93 παρ. 4 Σ) [Στην ελληνική έννομη τάξη ο δικαστικός έλεγχος της συνταγματικότητας των νόμων είναι διάχυτος (ασκείται από όλους τους δικαστές), κατασταλτικός (ο νόμος έχει τεθεί σε ισχύ), παρεμπίπτων και δηλωτικός (ο νόμος δεν προσβάλλεται ευθέως ούτε ακυρώνεται, αλλά απλώς δεν εφαρμόζεται στην συγκεκριμένη υπόθεση), συγκεκριμένος (διενεργείται στο πλαίσιο συγκεκριμένης ένδικης διαφοράς), υποχρεωτικός και αυτεπάγγελτος (βλ., αντί πολλών, Κ. Γιαννακόπουλου, Η επίδραση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης στον δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων, όπ.π., αρ. περ. 39, με πλούσιες βιβλιογραφικές παραπομπές)].

11. Οι νόμοι ψηφίζονται από τη Βουλή σε Ολομέλεια, κατά τη διαδικασία που ρυθμίζει διεξοδικά ο Κανονισμός της Βουλής. Ειδικότερα, τα νομοσχέδια ή οι προτάσεις νόμων ψηφίζονται αρχικά από την αντίστοιχη διαρκή κοινοβουλευτική επιτροπή που συγκροτείται και λειτουργεί κατά τη διάρκεια της κοινοβουλευτικής συνόδου και, στη συνέχεια, συζητούνται και ψηφίζονται από την Ολομέλεια. Κατά τη διάρκεια της διακοπής των εργασιών της Βουλής λειτουργεί το Τμήμα Διακοπών, το οποίο ψηφίζει νομοσχέδια και προτάσεις νόμων, εκτός των θεμάτων που, κατά το άρθρο 72 παρ. 1 του Συντάγματος, υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ολομέλειας [ΣτΕ Ολ 2304/1995: «Σύμφωνα με το  άρθρο  72  παρ.   1  του Συντάγματος,  στην  Ολομέλεια  της  Βουλής συζητούνται και ψηφίζονται, μεταξύ άλλων, νομοσχέδια  και  προτάσεις  νόμων  για  την  άσκηση  και προστασία  των  ατομικών  δικαιωμάτων.   Η  διάταξη αυτή αναφέρεται σε εκτελεστικούς του Συντάγματος νόμους, με τους οποίους  προσδιορίζονται οι  όροι  και  οι  προϋποθέσεις  ασκήσεως  ατομικών  δικαιωμάτων»]. Τα νομοσχέδια και οι προτάσεις νόμων που έχουν ψηφισθεί καθίστανται νόμοι του κράτους με την έκδοση και τη δημοσίευσή τους από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας (άρθρο 42 παρ. 1 Σ). Έχουν την ίδια τυπική ισχύ, ανεξαρτήτως του αν προέρχονται από την Ολομέλεια ή από το Τμήμα Διακοπών.

12.Στο άρθρο 44 παρ. 1, το Σύνταγμα αναγνωρίζει ρητώς το δίκαιο της ανάγκης και ρυθμίζει την άσκησή του κατά της διάρκεια της κανονικής λειτουργίας του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος. Πρόκειται για εξαιρετική νομοθετική διαδικασία, η οποία προβλέπει ότι «σε έκτακτες περιπτώσεις εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας μπορεί, ύστερα από πρόταση του Υπουργικού Συμβουλίου, να εκδίδει πράξεις νομοθετικού περιεχομένου. Οι πράξεις αυτές υποβάλλονται στη Βουλή για κύρωση σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 72 παρ. 1, μέσα σε σαράντα ημέρες από την έκδοσή τους ή μέσα σε σαράντα ημέρες από την σύγκληση της Βουλής σε σύνοδο. Αν δεν υποβληθούν στην Βουλή μέσα στις προαναφερόμενες προθεσμίες ή αν δεν εγκριθούν από αυτή μέσα σε τρεις μήνες από την υποβολή τους, παύουν να ισχύουν στο εξής». Το Σύνταγμα καθιερώνει, επομένως, ένα ιδιότυπο νομοθετικό όργανο, αποτελούμενο από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και την Κυβέρνηση, το οποίο έχει έκτακτη αρμοδιότητα έκδοσης νομοθετικών πράξεων, υπό ορισμένες αυστηρές προϋποθέσεις. Εάν οι πράξεις αυτές δεν υποβληθούν για κύρωση ή δεν εγκριθούν από τη Βουλή εντός των ανωτέρω προθεσμιών, αποβάλλουν αυτοδικαίως την ισχύ τους για το μέλλον, αλλά ισχύουν για το διάστημα από τη δημοσίευσή τους έως την εκπνοή της προθεσμίας κύρωσης ή την απόφαση της Βουλής να μη τις κυρώσει [Χαρακτηριστική περίπτωση αποτελεί η ΠΝΠ της 4.12.2012 (ΦΕΚ Α΄ 237). Στην εν λόγω πράξη ορίζεται, στο άρθρο 11, ότι «[σ]την παράγραφο 1 του άρθρου 5 του ν. 3886/2010 (Α΄ 173), προστίθενται εδάφια β, γ και δ ως εξής: “Για το παραδεκτό της ασκήσεως της αιτήσεως [ασφαλιστικών μέτρων] πρέπει να κατατεθεί, μέχρι την πρώτη συζήτηση της υποθέσεως, παράβολο, το ύψος του οποίου ανέρχεται σε ποσοστό 1% της προϋπολογισθείσας αξίας, περιλαμβανομένου του Φ.Π.Α. Για την είσπραξη του παράβολου, το οποίο δεν μπορεί να υπερβεί τις 50.000 ευρώ, εκδίδεται αποκλειστικά διπλότυπο είσπραξης από τις Δημόσιες Οικονομικές Υπηρεσίες […]. Σε περίπτωση ολικής ή μερικής αποδοχής της αιτήσεως το δικαστήριο διατάσσει την απόδοσή του στον αιτούντα.”». Η ως άνω ΠΝΠ κυρώθηκε με τον Ν 4111/2013 (ΦΕΚ Α΄ 18), ο οποίος, στο άρθρο 28 αυτού, επανέλαβε αυτούσιο το περιεχόμενο του άρθρου 11. Σημειώνεται ότι η απόφαση ΣτΕ ΕΑ Ολ 136/2013, με την οποία κρίθηκε ότι η διάταξη του άρθρου 28 του Ν. 4111/2013 κατά το μέρος που επιβάλλει την καταβολή ολόκληρου του ποσού του παραβόλου έως τη συζήτηση της υπόθεσης ως προϋπόθεση του παραδεκτού της αίτησης ασφαλιστικών μέτρων παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας και είναι ως εκ τούτου ανίσχυρη και μη εφαρμοστέα, οδήγησε σε τροποποίηση των επίδικων διατάξεων με το άρθρο 74 του Ν. 4146/2013 (ΦΕΚ Α΄ 90). Βλ. συναφώς Α. Ηλιάδου, Καταβολή ολόκληρου του ποσού του παραβόλου έως και την πρώτη συζήτηση, σχόλιο σε ΣτΕ ΕΑ Ολ 136/2013, ΘΠΔΔ 3-4/2013, σ. 287. Βλ. και ΠΝΠ της 19.11.2012, Ρυθμίσεις κατεπειγόντων θεμάτων του Ν. 4046/2012 και του Ν. 4093/2012 (ΦΕΚ Α΄ 229), με την οποία αντιμετωπίζονται, κατά την αιτιολογική έκθεση, κατεπείγοντα θέματα νομοτεχνικών βελτιώσεων, διόρθωσης αστοχιών και συμπλήρωσης παραλείψεων του Ν. 4093/2012]. Η νομολογία έχει δεχθεί ότι η έκδοση των πράξεων αυτών αποτελεί απόκλιση από την κοινή νομοθετική διαδικασία και ότι η συνδρομή ή μή των έκτακτων περιπτώσεων εξαιρετικά επείγουσας και απρόβλεπτης ανάγκης, κατά το άρθρο 44 παρ. 1 του Συντάγματος, δεν υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο ως αναγόμενη στη σφαίρα της πολιτικής ευθύνης των ασκούντων στην περίπτωση αυτή νομοθετική εξουσία πολιτειακών οργάνων [ΣτΕ ΕΑ Ολ 136/2013, ΕΑ Ολ 56/2013, ΕΑ 737, 738/2012, ΣτΕ Ολ 1250/2003, Ολ 3636/1989, 2289/1987]. Οι πράξεις νομοθετικού περιεχομένου υπόκεινται, πάντως, σε έλεγχο συνταγματικότητας όσον αφορά το ίδιο το περιεχόμενό τους [ΣτΕ ΕΑ Ολ 136/2013, ΕΑ Ολ 56/2013]

13.Το Σύνταγμα ρυθμίζει και την άσκηση του δικαίου της ανάγκης κατά τη διάρκεια κρίσεων. Ειδικότερα, εάν συντρέχουν οι περιπτώσεις αναστολής εφαρμογής των διατάξεων του Συντάγματος που αναφέρονται στο άρθρο 48 παρ. 1, και τεθεί σε εφαρμογή ο νόμος 566/1977 περί καταστάσεως πολιορκίας[1], εκδίδονται πράξεις νομοθετικού περιεχομένου για την αντιμετώπιση επειγουσών αναγκών ή για την ταχύτερη αποκατάσταση της λειτουργίας των συνταγματικών θεσμών. Στην περίπτωση αυτή, οι προθεσμίες των 40 ημερών και 3 μηνών του άρθρου 44 παρ. 1 περιορίζονται σε 15 ημέρες.

14. Μετά την παύση ανώμαλων περιόδων και πριν από την εκλογή και σύγκληση της Βουλής, οι Κυβερνήσεις, βάσει της αρμοδιότητας που καθόριζαν οι σχετικές συντακτικές πράξεις, εξέδιδαν νομοθετικές πράξεις που κυρώνονταν και δημοσιεύονταν από τον Ανώτατο Άρχοντα, ονομάζονταν δε αναγκαστικοί νόμοι, ή αναγκαστικά διατάγματα ή νομοθετικά διατάγματα. Οι κανόνες που θεσπίσθηκαν με τις πράξεις αυτές είναι ισχυροί και εφαρμόζονται ανεξαρτήτως του αν συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις του δικαίου της ανάγκης. Νομοθετικά διατάγματα ονομάζονται και οι πράξεις του νομοθετικού οργάνου το οποίο προέβλεπε το άρθρο 35 παρ. 2 του Συντάγματος του 1952, καθώς και εκείνες που εκδόθηκαν κατά τη διαδικασία του άρθρου 77 του Συντάγματος του 1927. Ως κανόνες τυπικής ισχύος ισοδύναμης προς αυτή των κανόνων των τυπικών νόμων θα πρέπει να θεωρηθούν και αυτοί που θεσπίσθηκαν με βασιλικά διατάγματα της απόλυτης μοναρχίας (1833-1944), κατά την οποία δεν υπήρχε διάκριση μεταξύ νομοθετικού οργάνου και εκτελεστικής εξουσίας [Διάταγμα 19.4.1835 περί Εμπορικού Νόμου]. Τέλος, κατά τις περιόδους πραξικοπηματικής κατάλυσης της κρατούσας συνταγματικής τάξης και της αρχής της διάκρισης των εξουσιών, οι συντακτικές πράξεις που επέβαλαν δια της βίας νέα τάξη καθιέρωσαν ως νομοθετικό όργανο την Κυβέρνηση, η οποία ασκούσε τη νομοθετική εξουσία με πράξεις που κυρώνονταν και δημοσιεύονταν από τον Ανώτατο Άρχοντα. Οι πράξεις αυτές καλούνται επίσης αναγκαστικοί νόμοι [Χαρακτηριστική περίπτωση συναφώς είναι ο ΑΝ 261/1968, Περί χρόνου ανακλήσεως παρανόμων    διοικητικών πράξεων (ΦΕΚ Α΄12), που κρίθηκε συνταγματις από το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ 1624, 2616/2012, 2814, 2869/2011, 1501/2008)] ή νομοθετικά διατάγματα και η ισχύς των κανόνων τους μετά τη λήξη της ανώμαλης περιόδου ρυθμίζεται είτε έμμεσα με την αποδοχή τους είτε ρητά από κανόνες συντακτικών πράξεων ή ψηφισμάτων.

15. Όλες οι ανωτέρω νομοθετικές πράξεις έχουν ίση τυπική ισχύ, ακόμη και αν έχουν εκδοθεί κατά ρητή συνταγματική πρόβλεψη και χαρακτηρίζονται ως εκτελεστικοί νόμοι (άρθρο 118 παρ. 4 Σ). Αυξημένη τυπική ισχύ έχουν, κατά ρητή συνταγματική διάταξη, ορισμένοι νόμοι, υπό την έννοια ότι διατάξεις νεότερων τυπικών νόμων δεν μπορούν να καταργήσουν τους κανόνες που έχουν θεσπίσει ή να τους τροποποιήσουν κατά τρόπο που να περιορίζει τα δικαιώματα που παρέχονται με αυτούς. Οι νομοθετικές αυτές πράξεις αποκτούν αυξημένη τυπική ισχύ είτε εξαρχής, εφόσον το Σύνταγμα προβλέπει την έκδοσή τους εφάπαξ, οπότε η δυσμένεστερη ρύθμιση των θεμάτων που ρυθμίζουν εξαιρείται πλέον της αρμοδιότητας του νομοθετικού οργάνου, είτε μετά την έκδοσή τους, καθόσον η αυξημένη τυπική ισχύς τους αποδίδεται μεταγενέστερα με ρητή συνταγματική διάταξη [άρθρο 107 του Συντάγματος. Το α΄εδάφιο της παραγράφου 1 αναφέρεται στο ΝΔ 2687/1953, στο ΝΔ 2928/1954 και στο άρθρο 5 του ΝΔ 4256/1962. Βάσει του άρθρου αυτού εκδόθηκε ο Ν 141/1975].

16. Οι κανόνες του διοικητικού δικαίου που έχουν θεσπιστεί με νομοθετικές πράξεις δεν είναι κωδικοποιημένοι όπως οι κανόνες άλλων δικαιϊκών κλάδων, του αστικού δικαίου, του ποινικού δικαίου, της πολιτικής και της ποινικής δικονομίας. Τούτο οφείλεται, αφενός, στην ανάγκη διαρκούς προσαρμογής των κανόνων αυτών, οι οποίοι ρυθμίζουν συχνότατα μεταβαλλόμενα θέματα και σχέσεις και, αφετέρου, στη μεγάλη ποικιλία των θεμάτων αυτών. Πάντως, σημαντικά τμήματα του διοικητικού δικαίου κωδικοποιήθηκαν, τα τελευταία κυρίως χρόνια, σε ενιαία κείμενα, όπως ο Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας (Ν. 2690/1999 με τις τροποποιήσεις του), ο Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων (Ν. 3463/2006 [ΦΕΚ Α΄ 114]), ο Ν 3852/2010, Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης [ΦΕΚ Α΄ 87], ο Δασικός Κώδικας (Δ/μα 86/1969, όπως τροποποιήθηκε με τον Ν 998/1979), ο Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας (Ν. 2717/1999, όπως τροποποιήθηκε), ο Υπαλληλικός Κώδικας (Ν 3528/2007 [ΦΕΚ Α΄ 26.  Κατά το άρθρο 8 παρ. 1 του Ν. 4057/2012 (ΦΕΚ Α΄ 54), Πειθαρχικό Δίκαιο Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων ΝΠΔΔ, «[κ]αταργείται κάθε διάταξη των νόμων 3528/2007, 3584/2007, καθώς και του π.δ. 410/1988 που αντίκειται στις ρυθμίσεις του παρόντος νόμου ή ρυθμίζει διαφορετικά τα θέματα που διέπονται από αυτόν.»], όπως τροποποιήθηκε). Το ΝΔ 3980/1959, Περί κωδικοποιήσεως της διοικητικής διαδικασίας, ΦΕΚ Α΄ 194, όπως τροποποιήθηκε, προβλέπει την κωδικοποίηση της διοικητικής νομοθεσίας επί τη βάσει ομοιόμορφων νομοτεχνικών αρχών και μεθόδων, καθώς και τη σύσταση κεντρικής επιτροπής κωδικοποίησης [Η επιτροπή αυτή συστήθηκε ως υπηρεσία της Γενικής Γραμματείας του Υπουργικού Συμβουλίου με τον Ν 3133/2003, Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης (ΦΕΚ Α΄ 85). Ο θεσμός της νομοθετικής κωδικοποίησης κατοχυρώνεται στο άρθρο 76 παρ. 7 του Συντάγματος]και ειδικών επιτροπών για συγκεκριμένους κώδικες. Η προσπάθεια όμως αυτή δεν έχει ακόμη καταλήξει σε αποτέλεσμα. Επιπλέον, η άναρχη νομοθετική παραγωγή των τελευταίων ετών που κατατείνει στη μεταρρύθμιση της Δημόσιας Διοίκησης και της διοικητικής δικαιοσύνης, ενόψει των μνημονιακών υποχρεώσεων της χώρας, εντείνει το πρόβλημα του νομοθετικού πληθωρισμού, της έλλειψης ενότητας από ουσιαστική και ορολογική άποψη κατά τη θέσπιση των κανόνων δικαίου και της εισαγωγής άσχετων διατάξεων σε νομοθετήματα άλλης βασικής θεματικής [Αναφέρονται ενδεικτικά οι νόμοι 3886/2010, 3900/2010, 4055/2012, 4093/2012, 4111/2013, 4146/2013, 4152/2013, που επιφέρουν ουσιώδεις τροποποιήσεις στον Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας και σε άλλους κανόνες του διοικητικού δικονομικού δικαίου].

Π. Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2012, αρ. περ. 130. Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Νομική Βιβλιοθήκη, 2011.

   

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο