Περιορισμοί στο δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα

1. Με την πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας, ΣτΕ Ολ 94/2013, το Συμβούλιο της Επικρατείας υιοθέτησε ιδιαίτερα φιλελεύθερη στάση ως προς το δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα κατά το άρθρο 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα του άρθρου 10 παρ. 3 του Συντάγματος, εφόσον έκρινε ότι «ως ενδιαφερόμενος νοείται όχι μόνον αυτός που θεμελιώνει συγκεκριμένο έννομο συμφέρον αλλά και οποιοσδήποτε μπορεί, ως εκ της ιδιότητάς του, να επικαλεσθεί το ενδιαφέρον του για τη γνώση του περιεχομένου συγκεκριμένων διοικητικών εγγράφων. Κατά συνέπεια, μέλος δημοτικού συμβουλίου ή υποψήφιος δήμαρχος ή δημοτικός σύμβουλος συμμετέχων σε δημοτικές εκλογές είναι άνευ ετέρου «ενδιαφερόμενος» για την πρόσβαση σε έγγραφα που αφορούν την άσκηση των αρμοδιοτήτων του συγκεκριμένου Δήμου καθώς και των οργάνων αυτού». Κατά τη μειοψηφούσα, πάντως, γνώμη 12 μελών του Δικαστηρίου, «κατά την έννοια της διατάξεως του άρθρου 5 παρ. 1 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, ερμηνευομένης ενόψει της ανωτέρω συνταγματικής διατάξεως, ως ενδιαφερόμενος νοείται εκείνος που θεμελιώνει έννομο συμφέρον για την πρόσβαση σε συγκεκριμένα διοικητικά έγγραφα, όπως είναι ο υποψήφιος δήμαρχος ή δημοτικός σύμβουλος, ο οποίος ζητεί την πρόσβαση σε έγγραφα στοιχεία που τηρούνται στον οικείο Δήμο και είναι αναγκαία για την υποστήριξη από αυτόν λόγων ενστάσεως που αφορούν το κύρος των δημοτικών εκλογών» (βλ. ΘΠΔΔ 10/2013, σ. 872, με σχόλιο Β. Τσιγαρίδα, Η παράβαση καθήκοντος λόγω μη χορήγησης εγγράφων στον ενδιαφερόμενο κατά τον Ν 3463/2006 και τον ΚΔΔ). Πρόκειται για διασταλτική ερμηνεία της έννοιας του «ενδιαφερομένου», η οποία έρχεται σε αντίθεση με προηγούμενη σύνδεση του δικαιώματος πρόσβασης με την προθεσμία για την άσκηση αίτησης ακύρωσης κατά της πράξης την οποία αφορούν τα έγγραφα, προσέγγιση προβληματική λόγω της περιοριστικής αντίληψης που τη διαπνέει για τη δικαστική προστασία του διοικουμένου (πρόκειται για τη ΣτΕ 2699/2008, η οποία μάλλον αποτελεί μεμονωμένη περίπτωση: «στις αιτήσεις εγγραφής και στα λοιπά συνυποβαλλόμενα δικαιολογητικά που τηρούνται στους ατομικούς φακέλους των εκπαιδευομένων στην Εθνική Σχολή Δικαστών δύναται να έχει πρόσβαση ο επιτυχών στον οικείο διαγωνισμό υποψήφιος, ο οποίος δεν ενεγράφη στην Σχολή διότι κατετάγη στον πίνακα των οριστικών αποτελεσμάτων επόμενος εκείνων που εκάλυψαν τις θέσεις των εισακτέων, καθόσον από την νομιμότητα των γενομένων εγγραφών εξαρτάται και η νομιμότητα της παραλείψεως της Διοικήσεως να εκδώσει πράξη προσκλήσεώς του προς εγγραφή. Η σχετική αίτηση, όμως, πρέπει αφενός μεν να υποβάλλεται εντός του χρόνου κατά τον οποίο δεν έχουν διαφύγει τον ακυρωτικό έλεγχο οι εγγραφές, αφετέρου δε να αναφέρεται σε συγκεκριμένα δικαιολογητικά, των οποίων το περιεχόμενο επιθυμεί να πληροφορηθεί ο αιτών με μελέτη ή και με χορήγηση αντιγράφων. Αν δεν συντρέχουν σωρευτικώς οι ως άνω προϋποθέσεις, η υποβολή της αιτήσεως ουδεμία γεννά υποχρέωση για την Εθνική Σχολή Δικαστών»).

2. Αντίθετη εμφανίζεται, συναφώς, η τάση της νομολογίας του γαλλικού Conseil d’Etat, το οποίο, με τρείς, σχετικά πρόσφατες, αποφάσεις της 17ης Απριλίου 2013, ερμήνευσε αυστηρά τις βασικές προϋποθέσεις του δικαιώματος πρόσβασης, περιορίζοντας έτσι σημαντικά την εμβέλειά του (1. La Poste c/M. Bigi, n° 342372, 2. Ministre du travail, de l’emploi et de la santé c/Cabinet de la Taille, n° 344924, 3. Ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et de du développlement solidaire c/Ouazene, n° 337194).

3. Πρόκειται για αποφάσεις που εκδόθηκαν επί αιτήσεων αναίρεσης κατά αποφάσεων πρωτοβαθμίων δικαστηρίων. Και στις τρεις περιπτώσεις, η CADA (Commission d’Accès aux Documents Administratifs, η αρμόδια ανεξάρτητη αρχή για την παροχή γνώμης όσον αφορά το δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα, που ιδρύθηκε με τον νόμο της 17ης Ιουλίου 1978, n° 78-753) είχε εκδώσει θετική γνώμη, την οποία υιοθέτησαν τα διοικητικά πρωτοδικεία τα οποία επιλήφθηκαν αιτήσεων ακύρωσης κατά των αρνήσεων που αντέταξαν τα οικεία διοικητικά όργανα στις αιτήσεις πρόσβασης διοικουμένων. Το Conseil d’Etat αναίρεσε και τις τρεις πρωτόδικες αποφάσεις λόγω πλάνης περί το δίκαιο, έκρινε το ίδιο τις διαφορές επί της ουσίας και επέτρεψε την πρόσβαση στην πρώτη περίπτωση, ενώ απέρριψε τις σχετικές αιτήσεις των διοικουμένων στις άλλες δύο περιπτώσεις.

4. Οι αποφάσεις αυτές ενισχύουν ουσιωδώς τους νομοθετικούς περιορισμούς του δικαιώματος πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα. Όπως επισημαίνει η B. Delaunay, Nouvelles limitations à l’accès aux documents administratifs, AJDA 33/2013, σ. 1920 (1921), στο σχόλιο των σχετικών αποφάσεων (στο οποίο στηρίζεται εν πολλοίς η παρούσα σύντομη έκθεση της οικείας θεματικής), προφανώς οι συνθήκες είναι εντελώς διαφορετικές από αυτές που επικρατούσαν την εποχή της ψήφισης του νόμου της 17ης Ιουλίου 1978, οπότε επιδιωκόταν η ανατροπή της αρχής της μυστικότητας της διοικητικής δράσης, υπέρ της διαφάνειάς της. Η τάση τόσο της CADA (www.cada.fr) όσο και της νομολογίας του Conseil d’Etat κατά την ερμηνεία και εφαρμογή του νόμου ήταν εξ αρχής η διασφάλιση της διαφάνειας με την ταυτόχρονη εγγύηση της προστασίας των απορρήτων και των προσωπικών δεδομένων. Είναι γεγονός ότι μετά το 1978 πολλοί νόμοι διεύρυναν ή εξειδίκευσαν το δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα (μπορεί να αναφερθεί συναφώς η ειδική διάταξη του άρθρου L. 2121-26 του code général des collectivités territoriales, που αφορά την πρόσβαση στα πρακτικά των συνεδριάσεων των συλλογικών οργάνων των ΟΤΑ), ενώ η ordonnance 2005-650 της 6ης Ιουνίου 2005 καθιέρωσε το δικαίωμα της εκ νέου χρήσης των δημοσίων πληροφοριακών στοιχείων και οι αρχές της ενημέρωσης και της συμμετοχής καθιερώθηκαν σε συνταγματικό επίπεδο ως θεμελιώδεις αρχές του δικαίου του περιβάλλοντος. Ωστόσο, λόγω της εντυπωσιακής ανάπτυξης των τεχνολογιών της πληροφορίας και της ενημέρωσης, αλλά και των οικονομικών δραστηριοτήτων των δημόσιων νομικών προσώπων, της ιδιωτικοποίησής τους και του ανοίγματός τους στον ανταγωνισμό, τείνει να ενισχυθεί η μέριμνα για περισσότερη προστασία της εμπιστευτικότητας ορισμένων πληροφοριών και η διεύρυνση της έννοιας των ιδιωτικών και διοικητικών απορρήτων. Οι πρόσφατες αποφάσεις του Conseil d’Etat αποτυπώνουν ακριβώς τη νέα τάση περιορισμού της φιλελεύθερης πρακτικής που είχαν διαμορφώσει οι γνωμοδοτήσεις της CADA.

5. Ειδικότερα, το Conseil d’Etat συρρικνώνει την έννοια του διοικητικού εγγράφου απαιτώντας αρκούντως στενό δεσμό του εγγράφου με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας του οργανισμού που έχει στην κατοχή του το έγγραφο (Α), διευρύνει την έννοια των απορρήτων που μπορούν να αντιταχθούν στην πρόσβαση, ειδικότερα δε της προστασίας της ιδιωτικής ζωής που μπορεί εφεξής να εφαρμοστεί και στα νομικά πρόσωπα και του βιομηχανικού και εμπορικού απορρήτου (Β) και περιορίζει τους φορείς του δικαιώματος πρόσβασης με τη συσταλτική ερμηνεία της έννοιας του «ενδιαφερομένου» (Γ).

Α. Έννοια διοικητικού εγγράφου: αρκούντως άμεσος δεσμός του εγγράφου με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας του φορέα που το κατέχει

6. Σύμφωνα με το άρθρο 1 δεύτερο εδάφιο του νόμου 17ης Ιουλίου 1978, θεωρούνται ως διοικητικά έγγραφα στα οποία επιτρέπεται η πρόσβαση, ανεξαρτήτως ημερομηνίας, τόπου φυλάξεως, μορφής και υποστρώματος, τα έγγραφα «που καταρτίζονται ή φυλάσσονται από το κράτος, τους ΟΤΑ και τα άλλα πρόσωπα δημοσίου δικαίου ή ιδιωτικού δικαίου που είναι επιφορτισμένα με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας, στο πλαίσιο της αποστολής αυτής». Ο νόμος απαιτεί, δηλαδή, «την κατάρτιση ή φύλαξη του εγγράφου στο πλαίσιο της δημόσιας υπηρεσίας». Στην απόφαση CE 17 avril 2013, La Poste c/M. Bigi (n°342372), το Conseil d’Etat, αφού παραθέτει την ως άνω διάταξη και τα είδη των εγγράφων που αυτή απαριθμεί ενδεικτικά, διευκρινίζει ότι, «προκειμένου περί των εγγράφων που έχει στην κατοχή του οργανισμός ιδιωτικού δικαίου επιφορτισμένος με αποστολή δημόσιας υπηρεσίας ο οποίος ασκεί και ιδιωτική δραστηριότητα, μόνο τα έγγραφα που παρουσιάζουν αρκούντως άμεσο δεσμό με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας του οργανισμού (un lien suffisamment direct avec sa mission de service public) μπορούν να θεωρηθούν ως διοικητικά έγγραφα, δεκτικά ανακοίνωσης, υπό την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 6 και, ιδίως, των προστατευομένων από τον νόμο απορρήτων».

7. H απόφαση CdE 17 avril 2013, La Poste c/M. Bigi (n°342372), με τις προτάσεις της rapporteur public D. Hedary που υιοθέτησε εν πολλοίς το Δικαστήριο, παρέσχε διευκρινίσεις ως προς την έννοια του διοικητικού εγγράφου, στην περίπτωση οργανισμού ιδιωτικού δικαίου στον οποίο έχει ανατεθεί αποστολή δημόσιας υπηρεσίας, ασκώντας όμως και δραστηριότητες υποκείμενες στον ανταγωνισμό. Το θέμα παρουσιάζει ενδιαφέρον και για τη σημασία του οργανικού και του λειτουργικού κριτηρίου στο γαλλικό διοικητικό δίκαιο. Πράγματι, σε πολλές περιπτώσεις, η εφαρμογή του διοικητικού δικαίου στη γαλλική έννομη τάξη αποτελεί συνάρτηση της άσκησης δημόσιας υπηρεσίας υπό λειτουργική έννοια (mission de service public) από τον οικείο οργανισμό, ανεξαρτήτως της φύσης του τελευταίου ως νομικού προσώπου δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου.

8. Η υπόθεση αφορούσε εγγραφα οργανισμού δημοσίου δικαίου που ασκεί δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια. Ειδικότερα, το Ταχυδρομείο ήταν αρχικά, αλλά και κατά τον χρόνο των κρίσιμων πραγματικών περιστατικών, δημόσιος οργανισμός βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα (établissement public industriel et commercial, ΕPIC), δηλαδή νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου που ασκούσε βιομηχανική και εμπορική δραστηριότητα, η οποία συνιστά δημόσια υπηρεσία υπό λειτουργική έννοια. Το 2010 μετατράπηκε σε ανώνυμη εταιρία, επομένως, σε νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, με κεφάλαια κατά πλειοψηφία δημόσια. Κατά την εφαρμοστέα στην υπόθεση νομοθεσία (άρθρο 2 του νόμου της 2ας Ιουλίου 1990), το Ταχυδρομείο ήταν δημόσιος όμιλος (“groupe public”) και ασκούσε, αφενός, αποστολή δημόσιας υπηρεσίας και, αφετέρου, δραστηριότητες υποκείμενες στον ανταγωνισμό. Ειδικότερα «διασφαλίζει, στις εσωτερικές και στις διεθνείς σχέσεις, τη δημόσια υπηρεσία των ταχυδρομικών αποστολών, η οποία περιλαμβάνει την καθολική ταχυδρομική υπηρεσία και ιδίως τη δημόσια υπηρεσία της μεταφοράς και της διανομής του τύπου που τυγχάνει του ειδικού καθεστώτος του κώδικα ταχυδρομείων και ηλεκτρονικών επικοινωνιών». Επομένως, τα έγγραφα που καταρτίζει ή παραλαμβάνει το Ταχυδρομείο στο πλαίσιο της εν λόγω αποστολής δημόσιας υπηρεσίας είναι διοικητικά. Το Ταχυδρομείο όμως ασκεί, παράλληλα, και ιδιωτική δραστηριότητα, ανταγωνιστικού χαρακτήρα. Συγκεκριμένα, παρέχει, τηρουμένων των κανόνων του ανταγωνισμού, και κάθε άλλη υπηρεσία συλλογής, διαλογής, μεταφοράς και διανομής ταχρυδρομικών αποστολών, αλληλογραφίας κάθε μορφής, αντικειμένων και εμπορευμάτων. Επιπλέον ασκεί και χρηματοοικονομικές δραστηριότητες υπό τις προϋποθέσεις του άρθρου L-518-25 του Νομισματικού και Χρηματοπιστωτικού κώδικα. Τα έγγραφα που συνδέονται με τις δραστηριότητες αυτές δεν είναι, κατ’αρχήν, διοικητικά έγγραφα και δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του νόμου περί πρόσβασης του 1978. Σε περίπτωση που ένα έγγραφο αφορά και τις δύο δραστηριότητες, θα μπορούσε να δοθεί το προβάδισμα, στο πνεύμα της μέριμνας για την εξασφάλιση διαφάνειας, στην αποστολή δημόσιας υπηρεσίας και στον διοικητικό χαρακτήρα του εγγράφου. Την προσέγγιση αυτή υιοθέτησε η CADA, θεωρώντας ότι το έγγραφο του οποίου ζητήθηκε η κοινοποίηση αφορούσε τη διαχείριση του προσωπικού του Ταχυδρομείου, οπότε «δεν εστερείτο προδήλως συνδέσμου με τις αποστολές δημοσίας υπηρεσίας του Ταχυδρομείου». Ωστόσο, το Conseil d’Etat επέλεξε το αυστηρότερο κριτήριο του «αρκούντως άμεσου δεσμού του εγγράφου με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας». Ο αρνητικός ορισμός της CADA θεωρήθηκε υπερβολικά ευρύς για έναν οργανισμό που ασκεί, εκτός από την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας και ανταγωνιστικού χαρακτήρα δραστηριότητες. Προκειμένου περί εγγράφων που κατέχει οργανισμός ιδιωτικού δικαίου επιφορτισμένος με αποστολή δημόσιας υπηρεσίας, μόνο τα έγγραφα που παρουσιάζουν αρκούντως άμεσο δεσμό με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας μπορούν να θεωρηθούν ως διοικητικά έγγραφα δυνάμενα να κοινοποιηθούν, υπό την επιφύλαξη των απορρήτων που προστατεύει ο νόμος. Περαιτέρω, κρίθηκε ότι το έγγραφο που αφορά τη ρύθμιση της σταδιοδρομίας για το σύνολο του ανώτερου προσωπικού (επιφορτισμένου είτε με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας είτε με τις ανταγωνιστικές δραστηριότητες) είναι έγγραφο που αφορά ταυτόχρονα τις θέσεις που εμπίπτουν στην αποστολή δημόσιας υπηρεσίας του Ταχυδρομείου και στις ανταγωνιστικές δραστηριότητές του. Αυτός ο τύπος εγγράφου αφορά την οργάνωση και την εκτέλεση της δημόσιας υπηρεσίας, όπως ακριβώς το οργανόγραμμα της δημόσιας υπηρεσίας ή ο καθορισμός των αμοιβών, και, επομένως, έχει αρκούντως άμεσο δεσμό με αυτήν.

9. Στο πνεύμα αυτό, το Conseil d’Etat έκρινε λίγο αργότερα (CE 24 avril 2013, Mme Lesain, n° 338649, Lebon T.) ότι τα έγγραφα που αφορούν αποκλειστικά τη λειτουργία των καταστατικών οργάνων ενός ιδιωτικού οργανισμού που είναι επιφορτισμένος με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας, όπως την εκλογή συλλογικού οργάνου (συνέλευση αθλητικής ομοσπονδίας, δηλαδή ένωσης μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα) δεν είναι διοικητικά έγγραφα, αλλά εσωτερικά έγγραφα της ένωσης, δηλαδή αφορούν αποκλειστικά την εσωτερική λειτουργία της και όχι την οργάνωση της αποστολής της. Ομοίως, έγγραφα σχετικά με τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του κράτους και των νπδδ (domaine privé) δεν είναι διοικητικά έγγραφα, διότι η διαχείριση αυτή δεν αποτελεί, κατά το Conseil d’Etat, δραστηριότητα δημόσιας υπηρεσίας (CE, sect., 26 juillet 1985, Amadou, n° 35067, Lebon 243). Σημασία, δηλαδή, για τον χαρακτηρισμό του εγγράφου ως διοικητικού και, επομένως, για την εφαρμογή του νόμου του 1978 έχει το λειτουργικό κριτήριο της σύνδεσής του με την άσκηση δημόσιας υπηρεσίας καί όχι η νομική φύση του οργανισμού που το κατέχει ως νομικού προσώπου ιδιωτικού ή δημοσίου δικαίου. Για τα νπδδ και τις ιδιωτικού δικαίου δραστηριότητές τους, γίνεται δεκτό ότι δεν εφαρμόζεται ο νόμος περί πρόσβασης (σχέση με το προσωπικό και τους χρήστες). Αντίθετα, ακόμη και μία σύμβαση ιδιωτικού δικαίου μεταξύ προσώπων ιδιωτικού δικαίου μπορεί να συνιστά διοικητικό έγγραφο αν παρουσιάζει άμεσο δεσμό με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας ενός εκ των προσώπων (βλ. γνωμοδοτήσεις της CADA σε B. Delaunay, Nouvelles limitations à l’accès aux documents administratifs, όπ. π., σ. 1923).

10. Η εφαρμογή του κριτηρίου του «αρκούντως άμεσου δεσμού του εγγράφου με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας του οργανισμού» παρουσιάζει σημαντικές ερμηνευτικές δυσχέρειες, σε αντιδιαστολή προς το απλούστερο κριτήριο που είχε θέσει ο νόμος του 1978 και συνίστατο στην κατάρτιση ή παραλαβή του εγγράφου «στο πλαίσιο της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας». Πράγματι, μολονότι το Ταχυδρομείο, κατά τον χρόνο των κρίσιμων περιστατικών, δηλαδή της κατάρτισης του εγγράφου στο οποίο ζητείται πρόσβαση, ήταν δημόσιος οργανισμός (groupe public), το Conseil d’Etat διατύπωσε το νέο κριτήριο [έγγραφα που παρουσιάζουν αρκούντως άμεσο δεσμό με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας του οργανισμού (un lien suffisamment direct avec sa mission de service public)] σε σχέση με έγγραφα οργανισμού ιδιωτικού δικαίου που ασκεί τόσο δημόσια υπηρεσία όσο και ιδιωτικές δραστηριότητες. Εκτός από τις αμφιβολίες ως προς την έννοια του «αρκούντως άμεσου δεσμού», ανακύπτει και το ερώτημα αν το πεδίο εφαρμογής του κριτηρίου αυτού καλύπτει και τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου που, εκτός από την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας, ασκούν και δραστηριότητες ανταγωνιστικής φύσης.

Β. Η διεύρυνση της έννοιας των προστατευόμενων από τον νόμο απορρήτων

11. Με την απόφαση Ministre du travail, de l’emploi et de la santé c/ Cabinet de la Taillie, n° 344924, το Conseil d’Etat έκρινε η κοινοποίηση των εγγράφων που ζητήθηκαν μπορούσε να αποκαλύψει τον συνδικαλιστικό, ιδίως, προσανατολισμό της επιχείρησης, ικανό να θίξει την προστασία της ιδιωτικής ζωής που το άρθρο 6 του νόμου της 17ης Ιουλίου 1978 εγγυάται για κάθε φυσικό και νομικό πρόσωπο ή να διαδώσει επιλογές αποκαλυπτικές των επιχειρηματικών ενεργειών και σχεδίων που θα προσέβαλλαν ενδεχομένως το εμπορικό και βιομηχανικό απόρρητο το οποίο προστατεύουν οι ως άνω διατάξεις. Το Δικαστήριο αναφέρθηκε για πρώτη φορά στην ιδωτική ζωή των νομικών προσώπων για να αρνηθεί την κοινοποίηση διοικητικού εγγράφου. [Για το ζήτημα της προστασίας της ιδιωτικής ζωής των νομικών προσώπων στη γαλλική νομολογία βλ. B. Delaunay, Nouvelles limitations à l’accès aux documents administratifs, όπ. π., σ. 1923]. Παράλληλα, ερμήνευσε διασταλτικά την έννοια του εμπορικού και βιομηχανικού απορρήτου, καθόσον έκρινε ότι μπορεί να θιγεί από την κοινοποίηση των εγγράφων που συγκεντρώθηκαν επ’ευκαιρία έρευνας της αντιπροσωπευτικότητας συνδικαλιστικής οργάνωσης.

12. Ειδικότερα, ο υπουργος εργασίας δεν επέτρεψε την πρόσβαση στον κατάλογο των επιχειρήσεων που είναι μέλη μιας συνδικαλιστικής οργάνωσης, με το αιτιολογικό ότι η σχετική αποκάλυψη σε τρίτους μπορούσε να θίξει την προστασία της ιδιωτικής ζωής των οικείων επιχειρήσεων. Πρόκειται για δυναμική και διασταλτική ερμηνεία της έννοιας της ιδιωτικής ζωής, κατ’εφαρμογή της σχετικής νομολογίας του ΕΔΔΑ αλλά και του ΔΕΚ. Η εν λόγω νομολογιακή προσέγγιση συνοψίζεται στην απόφαση του ΔΕΚ της 14ης Φεβρουαρίου 2008, C-450/06, Varec SA/Etat belge, Συλλογή 2008, σ. Ι-581, σκέψη 48: «Μεταξύ των θεμελιωδών δικαιωμάτων που μπορούν να προστατευθούν κατ’ αυτόν τον τρόπο [με την απαγόρευση της πρόσβασης των διαδίκων σε ορισμένα στοιχεία] περιλαμβάνεται το δικαίωμα για σεβασμό της ιδιωτικής ζωής, το οποίο κατοχυρώνεται από το άρθρο 8 της ΕΣΔΑ και το οποίο απορρέει από τις κοινές συνταγματικές παραδόσεις των κρατών μελών και επιβεβαιώνεται από το άρθρο 7 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που διακηρύχθηκε στη Νίκαια στις 7 Δεκεμβρίου 2000 (ΕΕ C 364, σ. 1) (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 8ης Απριλίου 1992, C‑62/90, Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλογή 1992, σ. I-2575, σκέψη 23, και της 5ης Οκτωβρίου 1994, C‑404/92 P, X κατά Επιτροπής, Συλλογή 1994, σ. I-4737, σκέψη 17). Συναφώς, από τη νομολογία του ΕΔΔΑ προκύπτει ότι η έννοια της ιδιωτικής ζωής δεν πρέπει να ερμηνεύεται ως αποκλείουσα τις επαγγελματικές ή εμπορικές δραστηριότητες των φυσικών και των νομικών προσώπων (βλ. ΕΔΔΑ, αποφάσεις Niemietz κατά Γερμανίας της 16ης Δεκεμβρίου 1992, σειρά A αριθ. 251-B, § 29, Société Colas Est κ.λπ. κατά Γαλλίας της 16ης Απριλίου 2002, Recueil des arrêts et décisions 2002-III, § 41, καθώς και Peck κατά Ηνωμένου Βασιλείου της 28ης Ιανουαρίου 2003, Recueil des arrêts et décisions 2003-I, § 57), δραστηριότητες οι οποίες είναι δυνατόν να περιλαμβάνουν τη συμμετοχή σε διαδικασία συνάψεως δημοσίας συμβάσεως».

13.  Όπως προαναφέρθηκε, το Conseil d’Etat έκρινε ότι ο συνδικαλιστικός προσανατολισμός της επιχείρησης μπορεί να παραβιάζει την προστασία της ιδιωτικής ζωής που το άρθρο 6 του νομου 17ης Ιουλίου 1978 διασφαλίζει σε κάθε φυσικό και νομικό πρόσωπο. Με άλλα λόγια, η διάταξη του άρθρου 6 ΙΙ του νόμου του 1978 που απέκλειε την κοινοποίηση εγγράφου από το οποίο προκύπτει η «συμπεριφορά ενός προσώπου» της οποίας η κοινολόγηση μπορεί να προκαλέσει βλάβη αφορά όχι μόνο φυσικά (όπως δεχόταν μέχρι τούδε η CADA) αλλά και νομικά πρόσωπα. Περαιτέρω, το Conseil d’Etat δέχθηκε ότι η προσχώρηση σε συγκεκριμένη συνδικαλιστική ή επαγγελματική οργάνωση μπορεί να αποκαλύψει την εμπορική ή βιομηχανική στρατηγική μιας επιχείρησης, όπως την ανάπτυξη ενός κλάδου παραγωγής, η οποία υπαγορεύει την προσχώρηση σε συγκεκριμένη κλαδική επαγγελματική οργάνωση και όχι σε άλλη. Επομένως, καλύπτεται από το εμπορικό απόρρητο, το οποίο ερμηνεύεται διασταλτικά.

Γ. Περιορισμός των φορέων του δικαιώματος πρόσβασης με τη συσταλτική ερμηνεία της έννοιας του «ενδιαφερομένου»

14. Στην υπόθεση Ministre de l’immigration c/ Ouazene (n° 337194), η αίτηση αφορούσε την πρόσβαση σε δήλωση αναγνωριστική της γαλλικής υπηκοότητας την οποία είχε υποβάλει ο παππούς του αιτούντος (υπηκόου και κατοίκου Αλγερίας) μετά την ανεξαρτησία της Αλγερίας. Αντικείμενο και αποτέλεσμα της δήλωσης αυτής ήταν η διατήρηση της γαλλικής υπηκοότητας του δηλούντος, αλγερινής καταγωγής, εφόσον οι διοικητικές αρχές δεν προέβαλαν αντίρρηση.

15. Σύμφωνα με το προπαρατεθέν άρθρο 1 δεύτερο εδάφιο του νόμου της 17ης Ιουλίου 1978, «υπό την επιφύλαξη του άρθρου 6, οι αρμόδιες αρχές υποχρεούνται να κοινοποιήσουν τα διοικητικά έγγραφα που βρίσκονται στην κατοχή τους στα πρόσωπα που υποβάλλουν σχετική αίτηση (...)». Κατά το άρθρο 6 ΙΙ του ως άνω νόμου, τα διοικητικά έγγραφα των οποίων η κοινοποίηση θίγει το ιατρικό, το εμπορικό και το βιομηχανικό απόρρητο καθώς και το απόρρητο της ιδωτικής ζωής και των προσωπικών δεδομένων, ή περιέχουν εκτίμηση ή αξιολογική κρίση επί φυσικού προσώπου που αναφέρεται ονομαστικά ή ταυτοποιείται ευχερώς, ή αποκαλύπτουν τη συμπεριφορά ενός προσώπου εφόσον η αποκάλυψη αυτή θα μπορούσε να το βλάψει ... κοινοποιούνται μόνο στον «ενδιαφερόμενο», πλην ρητής πληρεξουσιότητας του τελευταίου (ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs ... dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels). Μέχρι τούδε η ιδιότητα του «ενδιαφερομένου» αναγνωριζόταν και στους έλκοντες δικαιώματα εκ  του θανόντος τον οποίο αφορούσε το έγγραφο. Το Conseil d’Etat απαιτεί εφεξής το έγγραφο να αφορά άμεσα και τους έλκοντες δικαιώματα οι οποίοι ζητούν την πρόσβαση.

16. Ειδικότερα, κατά την πρακτική της CADA, ένα πρόσωπο θεωρείται «ενδιαφερόμενος» κατά την έννοια της ανωτέρω διάταξης όταν ο νόμος ή κανονιστική πράξη περιέχουν σχετική πρόβλεψη, όταν είναι το ίδιο ο συντάκτης του εγγράφου ή το πρόσωπο του οποίου περιγράφεται η συμπεριφορά στο έγγραφο (στην ελληνική έννομη τάξη βλ. το άρθρο 12 του ν. 2472/1997, προστασία του ατόμου από την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, το οποίο αφορά την πρόσβαση του υποκειμένου των προσωπικών δεδομένων) και όταν το αντικείμενο, το περιεχόμενο και η λειτουργία του εγγράφου το αφορούν άμεσα και προσωπικά. Ενδιαφερόμενοι ενδέχεται να είναι οι έλκοντες δικαιώματα (les ayants droit) ή οι συγγενείς σε περίπτωση θανάτου του οικείου προσώπου. Αντίθετα, όταν το πρόσωπο αυτό είναι εν ζωή σπάνια αναγνωρίζεται η ιδιότητα του ενδιαφερομένου στους εξ αυτού έλκοντες δικαιώματα. Όταν τα έγγραφα αναφέρονται στο απόρρητο της ιδιωτικής ζωής του αποβιώσαντος, οι εξ αυτού έλκοντες δικαιώματα, ιδίως οι συγγενείς του, μπορούν να αποκτήσουν πρόσβαση εάν το πρόσωπο αυτό δεν αντιτάχθηκε στην πρόσβαση εν ζωή και εάν έχουν σοβαρό λόγο, όπως είναι η προάσπιση περιουσιακών δικαιωμάτων βάσει φορολογικών δεδομένων του θανόντος ή ακόμη η επιθυμία να γνωρίσουν καλύτερα το παρελθόν τους μέσω των στοιχείων του διοικητικού εγγράφου.

17. Ενόψει των ανωτέρω, η CADA εξέδωσε θετική γνώμη για την πρόσβαση στην αναγνωριστική δήλωση της γαλλικής υπηκοότητας που υπέβαλε ο παππούς του αιτούντος, υπό την επιφύλαξη ότι αυτός αποδεικνύει τον συγγενικό δεσμό με τον δηλούντα. Έτσι, το διοικητικό πρωτοδικείο ακύρωσε τη σιωπηρή άρνηση πρόσβασης του υπουργού μετανάστευσης. Το Conseil d’Etat αναίρεσε την απόφαση και απέρριψε το αίτημα πρόσβασης, με το αιτιολογικό ότι το έγγραφο δεν αφορά άμεσα τον αιτούντα, επομένως, δεν ανήκει στην κατηγορία των «ενδιαφερομένων» κατά το άρθρο 6 ΙΙ του νόμου του 1978. Πράγματι, ακολουθώντας τις προτάσεις της rapporteur public D. Hedary, το Conseil d’Etat έκρινε ότι ο «ενδιαφερόμενος» κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 6 ΙΙ του νόμου του 1978 δεν είναι το πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον στην κοινοποίηση του εγγράφου, αλλά αποκλειστικά «εκείνο στο οποίο αναφέρονται οι πληροφορίες που περιέχει το έγγραφο αυτό ή ο εξ αυτού έλκων άμεσα δικαίωμα, φορέας δικαιώματος το οποίο μπορεί να επικαλεστεί βάσει του εγγράφου του οποίου ζητεί την κοινοποίηση». Χωρίς να διατυπώσει ρητά τον ανωτέρω κανόνα, το Conseil d’Etat είχε, κατ’ουσίαν, αναγνωρίσει την ιδιότητα του ενδιαφερομένου στους έλκοντες δικαιώματα εκ του αποβιώσαντος μόνο στην περίπτωση αυτή, όταν, δηλαδή, ήσαν φορείς δικαιώματος το οποίο μπορούσαν να επικαλεστούν βάσει του εγγράφου του οποίου ζητούσαν την κοινοποίηση (CE 20 novembre 1995, Caisse régionale d’assurance maladie de Bretagne, n° 119944, Lebon T.: κοινοποίηση της έκθεσης έρευνας στους έλκοντες δικαιώματα εκ του προσώπου που αποβίωσε κατόπιν εργατικού ατυχήματος˙ CE 29 juin 2011, Ministre du budget c/ Mme Guhur, n° 339147, Lebon T.: πρόσβαση κληρονόμου στο αρχείο των τραπεζικών λογαριασμών του θανόντος).

18. Εν προκειμένω, ο αιτών δεν ήταν φορέας δικαιώματος το οποίο θα μπορούσε να επικαλεστεί βάσει της δήλωσης περί αναγνώρισης της γαλλικής υπηκοότητας του παππού του. Η δήλωση αυτή θα μπορούσε να έχει άμεσες συνέπειες μόνο για τα τέκνα του θανόντος, δηλαδή για τους γονείς του αιτούντος, όχι όμως και για την υπηκοότητα του εγγονού του. Ο δεσμός με το έγγραφο δεν είναι αρκούντως άμεσος. Ενόψει των ανωτέρω, το Conseil d’Etat έκρινε ότι το διοικητικό πρωτοδικείο που επέτρεψε την πρόσβαση εφήρμοσε εσφαλμένως τις διατάξεις του άρθρου 6 ΙΙ του νόμου της 17ης Ιουλίου 1978, καθόσον το έγγραφο στο οποίο ζητήθηκε η πρόσβαση και το οποίο περιέχει στοιχεία της ιδιωτικής ζωής του θανόντος δεν αφορά άμεσα τον αιτούντα, ο οποίος δεν προέβαλε καμία ιδιότητα βάσει της οποίας θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι το έγγραφο αφορά άμεσα τον ίδιο και, κατά συνέπεια, ήταν τρίτος έναντι του δηλούντος και του περιεχομένου της δήλωσής του. Επομένως, δυνάμει της νομολογίας αυτής, την ιδιότητα του «ενδιαφερομένου» υπό την έννοια των ανωτέρω διατάξεων του νόμου του 1978 έχουν μόνο τα πρόσωπα τα οποία «αφορά άμεσα» το περιεχόμενο του διοικητικού εγγράφου του οποίου ζητούν την κοινοποίηση, πράγμα που σημαίνει ότι η CADA θα πρέπει να ευθυγραμμίσει την πρακτική της προς τη στενή αυτή ερμηνεία (βλ. ανωτέρω αρ. περιθ. 16).

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο