Κατευθυντήριες γραμμές, όρια αυτοδέσμευσης της ρυθμιστικής αρχής και δικαστικός έλεγχος (CE, 20 mars 2017, Région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, n° 401751, AJDA 19/2017, σ. 1121)

Κατευθυντήριες γραμμές, όρια αυτοδέσμευσης της ρυθμιστικής αρχής και δικαστικός έλεγχος (CE, 20 mars 2017, Région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes, n° 401751, AJDA 19/2017, σ. 1121)

1.Μετά τις αποφάσεις Fairvesta και Numericable, του Μαρτίου του 2016 που έθεσαν τις προϋποθέσεις  του ευθέος ακυρωτικού ελέγχου πράξεων του soft law, οι διάφορες πράξεις του δικαίου αυτού απασχολούν συχνά το Conseil d’Etat. Το ζήτημα που αντιμετώπισε πρόσφατα αφορούσε το κατά πόσον η ρυθμιστική αρχή δεσμεύεται από τις κατευθυντήριες γραμμές [1] που έχει υιοθετήσει όταν ελέγχει ατομικές περιπτώσεις και, συνακολούθως, σε ποιο βαθμό μπορεί να  συμπληρώσει τα κριτήρια που έχει θέσει με τις κατευθυντήριες γραμμές όταν η συγκεκριμένη περίπτωση το επιβάλλει. Η υπόθεση αφορούσε τις κατευθυντήριες γραμμές που έχει θέσει η Ανεξάρτητη Αρχή Σιδηροδρομικών και Οδικών Δραστηριοτήτων (Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, στο εξής: ARAFER) σχετικά με την εξέταση των αιτήσεων απαγόρευσης ή περιορισμών των υπηρεσιών οδικών μεταφορών με λεωφορείο σε υπεραστικές διαδρομές μέχρι 100 χιλιόμετρα. Ειδικότερα, το άρθρο L 3111-18 Code des transports προβλέπει ότι για την παροχή των συγκεκριμένων υπηρεσιών απαιτείται δήλωση του ενδιαφερομένου επιχειρηματικού φορέα στην ARAFER, η οποία την δημοσιεύει αμελλητί. Περαιτέρω, η ως άνω νομοθετική διάταξη ορίζει ότι μια αρχή που διοργανώνει μεταφορές, όπως η περιφέρεια (région) μπορεί, κατόπιν σύμφωνης γνώμης της ARAFER, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, να απαγορεύσει ή να περιορίσει τις ανωτέρω υπηρεσίες όταν εκτελούνται μεταξύ σημείων των οποίων η σύνδεση διασφαλίζεται με δημόσια υπηρεσία μεταφορών που οργανώνει η ίδια και οι υπηρεσίες αυτές θίγουν ουσιωδώς την οικονομική ισορροπία της εν λόγω δημόσιας υπηρεσίας μεταφορών λόγω του ανταγωνισμού που αυτή θα υποστεί. Η ARAFER εκδίδει την ως άνω σύμφωνη γνώμη, η οποία είναι μονομερής διοικητική πράξη δεκτική ευθείας δικαστικής προσβολής με αίτηση ακύρωσης, βάσει των κατευθυντηρίων γραμμών που υιοθέτησε με την απόφαση 2015-039 της 21ης Οκτωβρίου 2015, σχετικά με την εξέταση των αιτήσεων απαγόρευσης ή περιορισμού των υπηρεσιών οδικών μεταφορών με λεωφορείο σε υπεραστικές διαδρομές μέχρι 100 χιλιόμετρα.

2.Εν προκειμένω, η εταιρεία Starshipper, η οποία αποτελεί δίκτυο ανεξάρτητων επιχείρησεων μεταφοράς επιβατών, κατέθεσε δήλωση παροχής οδικών μεταφορών στην ARAFER. Η  περιφέρεια Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes υπέβαλε στην ARAFER σχέδιο απαγόρευσης των υπηρεσιών οδικής μεταφοράς τις οποίες είχε δηλώσει η Starshipper, εκτιμώντας ότι η σύνδεση που θα παρείχε η εταιρεία αυτή θα έθιγε ουσιωδώς την οικονομική ισορροπία της περιφερειακής δημόσιας υπηρεσίας μεταφορών. Η ARAFER εξέδωσε αρνητική γνώμη επί του σχεδίου της περιφέρειας, η οποία την προσέβαλε με αίτηση ακύρωσης, προβάλλοντας, μεταξύ άλλων, ότι η ρυθμιστική αρχή υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, καθόσον παρέβη τις κατευθυντήριες γραμμές που είχε υιοθετήσει και όφειλε να εφαρμόζει κατά την εξέταση των αιτήσεων απαγόρευσης ή περιορισμών των υπηρεσιών οδικών μεταφορών με λεωφορείο σε υπεραστικές διαδρομές μέχρι 100 χιλιόμετρα. Ειδικότερα, η ARAFER, κατά την έκδοση της αρνητικής γνώμης, δεν ακολούθησε την μέθοδο ανάλυσης που είχε ορίσει με τις κατευθυντήριες γραμμές της. Για να εκτιμήσει, δηλαδή, την εναλλαξιμότητα της περιφερειακής δημόσιας υπηρεσίας μεταφορών και των  υπηρεσιών μεταφορών που δήλωσε η ενδιαφερόμενη εταιρεία, η ρυθμιστική αρχή έλαβε υπόψη, εκτός από τα τρία κριτήρια που απαριθμούνται στις κατευθυντήριες γραμμές (ωράρια, ημερήσια και εβδομαδιαία συχνότητα και χρόνο διαδρομής) και ένα πρόσθετο κριτήριο, αυτό της τοποθεσίας των στάσεων που εξυπηρετούνταν από τη δημόσια υπηρεσία και από τις προτεινόμενες υπηρεσίες. Λόγω της διαφορετική τοποθεσίας, η ρυθμιστική αρχή έκρινε ότι οι υπηρεσίες δεν ήσαν εναλλάξιμες και, ως εκ τούτου, δεν συνέτρεχε λόγος απαγόρευσης ή περιορισμού της δραστηριότητας της ενδιαφερόμενης εταιρείας. Κατά την περιφέρεια, όμως, το γεγονός ότι το κριτήριο αυτό δεν περιλαμβανόταν στις κατευθυντήριες γραμμές κατά τον χρόνο έκδοσης της γνώμης της ρυθμιστικής αρχής, αλλά περιελήφθη σε μεταγενέστερη τροποποίηση (απόφαση 2016-135 της 12ης Ιουλίου 2016) συνιστούσε πλάνη περί το δίκαιο.

3.O ως άνω λόγος ακύρωσης θέτει δύο ερωτήματα: πρώτον, κατά πόσον είναι δυνατή η επίκληση των κατευθυντήριων γραμμών από διάδικο, ο οποίος εν προκειμένω είναι νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, δηλαδή η περιφέρεια (Ι), και δεύτερον, αν εν προκειμένω η ρυθμιστική αρχή παρέβη τις κατευθυντήριες γραμμές που είχε υιοθετήσει (ΙΙ).

Ι. Δυνατότητα επίκλησης (invocabilité) των κατευθυντήριων γραμμών

4.Ήδη από την απόφαση Crédit foncier de France, το Conseil d’Etat ερμηνεύει γενικώς τις οδηγίες που εκδίδει η Διοίκηση, τόσο οι ρυθμιστικές αρχές όσο και τα κλασικά διοικητικά όργανα, οι οποίες αναβαπτίσθηκαν με την ετήσια μελέτη του 2013 σε «κατευθυντήριες γραμμές» («lignes directrices») υπό την έννοια ότι αποσκοπούν στον «ορισμό των γενικών προσανατολισμών» που η Διοίκηση οφείλει να ακολουθήσει κατά την έκδοση των ατομικών αποφάσεών της, χωρίς, πάντως, να εγκαταλείπει την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτει», στο πλαίσιο της διακριτικής ευχέρειας που της παρέχει ο νόμος [2].

5.Το ένα από τα ζητήματα που ανακύπτουν μονίμως στο πλαίσιο του soft law είναι αν και υπό ποίες προϋποθέσεις οι διάδικοι μπορούν να το επικαλεστούν. Με την απόφαση της 4ης Φεβρουαρίου 2015, Ministre de l'intérieur c/ M. Cortes Ortiz , το Conseil d’Etat έκρινε ότι, στην περίπτωση που νομοθετικό ή κανονιστικό κείμενο προβλέπει τη χορήγηση πλεονεκτήματος χωρίς να ορίζει το σύνολο των προϋποθέσεων που επιτρέπουν τον προσδιορισμό του προσώπου στο οποίο πρέπει να χορηγηθεί μεταξύ αυτών που έχουν το δικαίωμα να το διεκδικήσουν, η αρμόδια αρχή, μπορεί, ενώ δεν διαθέτει κανονιστική εξουσία συναφώς, να θέσει τους κανόνες της δράσης της Διοίκησης, προκειμένου να διασφαλίσει τη συνοχή της, καθορίζοντας μέσω κατευθυντηρίων γραμμών που εκδίδει, χωρίς να θέτει καμία νέα προϋπόθεση, κριτήρια που καθιστούν δυνατή την εφαρμογή του επίμαχου κειμένου, υπό την επιφύλαξη λόγων δημοσίου συφέροντος που επιβάλλουν την παρέκκλιση, ή της ιδιαίτερης εκτίμησης κάθε ειδικής περιπτώσεως [3]. Στην περίπτωση αυτή, το πρόσωπο που έχει δικαίωμα να διεκδικήσει το επίμαχο πλεονέκτημα μπορεί να προβάλει ενώπιον του δικαστή τις κατευθυντήριες γραμμές, εφόσον έχουν δημοσιευθεί. Αντιθέτως, αυτό δεν ισχύει, στην περίπτωση που η Διοίκηση μπορεί νομίμως να χορηγήσει χαριστικό μέτρο (mesure gracieuse) για το οποίο ο ωφελούμενος δεν μπορεί να προβάλει κανένα δικαίωμα, όπως η «νομιμοποίηση» παρανόμως διαμένοντος αλλοδαπού. Εν προκειμένω, η αρμόδια αρχή μπορεί να θέσει γενικούς προσανατολισμούς (orientations générales) για τη θέσπιση μέτρων της κατηγορίας αυτής, αλλά ο ενδιαφερόμενος δεν μπορεί να επικαλεστεί τους προσανατολισμούς αυτούς προς στήριξη ενδίκου βοηθήματος ενώπιον του διοικητικού δικαστή. Δηλαδή το Δικαστήριο αναγνωρίζει την ύπαρξη κανόνων soft law διαβαθμισμένης κανονιστικότητας, ή κανονιστικής πυκνότητας, όπως οι κατευθυντήριες γραμμές και οι γενικοί προσανατολισμοί [4]. Η ανωτέρω απόφαση, όμως, δεν επιλύει πλήρως το πρόβλημα στην υπό κρίση υπόθεση, η οποία δεν αφορά τη χορήγηση πλεονεκτήματος, αλλά την άσκηση από τη ρυθμιστική αρχή των αρμοδιοτήτων της.

6.Το Δικαστήριο, ακολουθώντας τις προτάσεις του δημόσιου εισηγητή Xavier Domino, δέχθηκε ότι οι διάδικοι μπορούν να επικαλεστούν τις κατευθυντήριες αρχές της ρυθμιστικής αρχής. Τούτο διότι η δημοσίευση κειμένων της κατηγορίας αυτής αποσκοπεί στη διευκρίνιση εκ των προτέρων των όρων υπό τους οποίους, κατά τρόπο προβλέψιμο και τηρώντας την αρχή της ισότητας μεταξύ των διαφόρων φορέων (δημόσιων ή ιδιωτικών) που δραστηριοποιούνται σε συγκεκριμένο οικονομικό τομέα, εν προκειμένω στις οδικές μεταφορές, η ρυθμιστική αρχή θα ασκήσει την αποστολή της, δηλαδή την εξουσία ελέγχου ή κύρωσης που διαθέτει.

7.Είναι προφανές ότι, υπό το πρίσμα των ανωτέρω σκοπών, οι δραστηριοποιούμενοι σε συγκεκριμένο οικονομικό τομέα φορείς πρέπει να έχουν τη δυνατότητα επίκλησης των ως άνω κατευθυντήριων γραμμών επ’ ευκαιρία (ένδικης) διαφοράς, όταν η ρυθμιστική λαμβάνει έναντι ενός τέτοιου φορέα βλαπτική απόφαση (décision lui faisant grief), αποκλίνοντας από τις αρχές (doctrine) που είχε η ίδια διατυπώσει, διότι σε μια τέτοια περίπτωση, οι κανόνες της ρύθμισης διαταράσσονται και παραβιάζονται. Αυτό συμβαίνει ιδίως στην περίπτωση των κυρώσεων, όπου η αρχή της πρόβλεψης στον νόμο των παραβάσεων και των ποινών επιρρωννύει την παραπάνω παραδοχή, αλλά και γενικότερα, για κάθε δυσμενές για τον οικονομικό φορέα μέτρο. Όπως τονίζει ο δημόσιος εισηγητής, η αρχή της νομιμότητας και η αρχή της ασφάλειας δικαίου, αλλά και της καλόπιστης συνεργασίας (loyauté) δικαιολογούν την εν λόγω δυνατότητα επίκλησης [5].

ΙΙ. Δυνατότητα συμπλήρωσης των κριτηρίων των κατευθυντήριων γραμμών

8. Το δεύτερο ζήτημα που έθετε ο λόγος ακύρωσης αφορούσε το αν η ρυθμιστική αρχή παραβίασε εν προκειμένω τις κατευθυντήριες γραμμές που είχε θέσει, καθόσον έλαβε υπόψη, εκτός από τα τρία κριτήρια που απαριθμούνται στις κατευθυντήριες γραμμές (ωράρια, ημερήσια και εβδομαδιαία συχνότητα των μεταφορών και χρόνο διαδρομής) και ένα πρόσθετο κριτήριο, αυτό της τοποθεσίας των στάσεων που εξυπηρετούνταν από τη δημόσια υπηρεσία και από τις προτεινόμενες υπηρεσίες. Ακολουθώντας τον δημόσιο εισηγητή του, το Δικαστήριο έκρινε ότι η ρυθμιστική αρχή δεν απέκλινε από τις κατευθυντήριες γραμμές της και δεν παρέβη τα κριτήρια που απαριθμούνται σε αυτές. Αντιθέτως, από την απόφασή της προκύπτει ότι τα εφάρμοσε, αλλά και ότι προχώρησε περισσότερο, καθόσον έλαβε υπόψη και ένα κριτήριο το οποίο δεν είχε προβλεφθεί. Το διαφορετικό αυτό κριτήριο ήταν όμως πρόσφορο για να λάβει η ρυθμιστική αρχή την απόφασή της, λαμβανομένης υπόψη της ιδιομορφίας της κατάστασης που της υποβλήθηκε, οπότε η συνεκτίμησή του δεν ενέχει παρανομία.

9. Όπως εύστοχα παρατηρεί ο Xavier Domino, αναγνωρίζοντας ότι πρόκειται για αυταπόδεικτο ισχυρισμό («lapalissade»), το ιδιαίτερο χαρακτηριστικό του soft law, δηλαδή του «ηπίου» ή «μαλακού» ή «ευέλικτου» δικαίου, έγκειται ακριβώς στο ότι δεν είναι άκαμπτο («rigide»). Πέρα από τις γενικότητες που μπορεί να εξαγγέλλουν οι σχετικές πράξεις, το Δικαστήριο απαιτεί πάντοτε να μη συνοδεύεται η έκδοσή τους από την παραίτηση της διοικητικής αρχής να ασκήσει την αποστολή που της έχει ανατεθεί και έγκειται στο να προβαίνει σε εξατομικευμένη εξέταση κάθε υπόθεσης. Αυτό ακριβώς συμβαίνει εν προκειμένω: θα ήταν άτοπο, αν όχι παράνομο, να μη ληφθεί υπόψη ένα κριτήριο σημαντικό στην υπό κρίση υπόθεση για να εκτιμηθεί η εναλλαξιμότητα των επίμαχων υπηρεσιών. Είναι προφανές ότι η δυσκολία που δημιουργεί η παρούσα υπόθεση έγκειται στο ότι –όπως προκύπτει από το γεγονός ότι η ARAFER τροποποίησε μεταγενέστερα ως προς το σημείο αυτό τις κατευθυντήριες γραμμές της– το πρόσθετο κριτήριο που αποδείχθηκε κρίσιμο και εφαρμόσθηκε εν προκειμένω έχει γενικό χαρακτήρα και πρέπει να εφαρμόζεται σε πολλές περιπτώσεις. Κατά τον Xavier Domino, δεν πρόκειται για μια αναπάντεχη ή απρόσμενη ή εντελώς σπάνια περίπτωση που θα υποχρέωνε ούτως ή άλλως τη ρυθμιστική αρχή να εγκαταλείψει την “πεπατημένη οδό”. Πράγματι, συμφωνα με την πάγια νομολογία, η ρυθμιστική αρχή μπορεί να παρεκκλίνει από τις κατευθυντήριες γραμμές όταν την παρέκκλιση επιβάλλουν λόγοι δημοσίου συφέροντος ή οι ιδιομορφίες της ειδικής περίπτωσης που εξετάζει. Εν προκειμένω, όμως, η ρυθμιστική αρχή θέτει προοδευτικά σε εφαρμογή τα εργαλεία των νέων αρμοδιοτήτων της και εμπλουτίζει, ανάλογα με την εμπειρία και τις περιπτωσεις που αντιμετωπίζει, την πρακτική της και τις αρχές της. Θα ήταν όμως απρόσφορο να δεχθεί ο δικαστής ότι η ρυθμιστική αρχή πρέπει να παραμείνει προσηλωμένη σε μια ατελή ακόμη εκδοχή της πρακτικής της –δηλαδή στα κριτήρια των κατευθυντήριων γραμμών όπως ισχυαν κατά τον χρόνο εξέτασης της συγκεκριμένης υπόθεσης– αντί να ασκήσει με πληρότητα την αποστολή της, λαμβάνοντας υπόψη ένα νέο κριτήριο προσδιορισμού της διακριτικής της ευχέρειας και συμπληρώνοντας, ενδεχομένως, στη συνέχεια τις κατευθυντήριες γραμμές της.

10. Το Conseil d’Etat, ακολουθώντας τις προτάσεις του Xavier Domino, απέρριψε τον λόγο ακύρωσης περί παραβίασης των κατευθυντήριων γραμμών εκ μέρους της ρυθμιστικής αρχής κατά την εξέταση του σχεδίου απαγόρευσης ή περιορισμού της παροχής υπηρεσιών οδικής μεταφοράς από ιδιώτες το οποίο της υπέβαλε η περιφέρεια. Στην αποδελτίωση της απόφασης και την αρχειοθέτησή της στη βάση δεδομένων του Conseil d’Etat, η αρμόδια υπηρεσία [Centre de recherches et de diffusion juridiques] επισημαίνει ότι, βεβαίως η ρυθμιστική αρχή (ARAFER) υποχρεούται, προκειμένου να εκδώσει τη γνώμη της, να ακολουθήσει τη μέθοδο ανάλυσης που υιοθέτησε στις κατευθυντήριες γραμμές της, πλην όμως οφείλει να λαμβάνει υπόψη το σύνολο των κρίσιμων συνθηκών της υπόθεσης που υποβλήθηκε στην κρίση της, συμπληρώνοντας, ενδεχομένως, τα κριτήρια που τη δεσμεύουν. Η νομολογία περί διοικητικών οδηγιών και κατευθυντήριων γραμμών, η οποία δεν γνώρισε τη θεαματική εξέλιξη που αναμενόταν με τη δημοσίευση της απόφασης Crédit foncier de France το 1970, εμφανιζόμενη σποραδικά και μόνο στις αποφάσεις του Conseil d’Etat [6], έρχεται και πάλι στο προσκήνιο με τη διεύρυνση της δράσης των ρυθμιστικών αρχών και συμπληρώνεται σταδιακά καταλήγοντας στη διαμόρφωση νέου (δικο)νομικού καθεστώς των πράξεων αυτών.

[1] Πρόκειται για τις κλασικές διοιητικές οδηγίες (directives) τις οποίες το Conseil d’Etat μετονόμασε σε κατευθυντήριες γραμμές (lignes directrices), αρχικά με την ετήσια μελέτη του 2013 [Conseil d’Etat (étude annuelle 2013), Le droit souple, Conseil d’Etat-La documentation française, 2013] και στη συνέχεια με τη νομολογία του [CE 19 sept. 2014, n° 364385, Jousselin, AJDA 2014, σ. 2262, concl. G. Dumortier]

[2] CE, sect., 11 déc. 1970, n° 78880, Crédit foncier de France c/ Mlle Gaupillat et Mme Ader˙CE, sect., 29 juin 1973, n° 82870, Société Gea CE 3 mai 2004, n° 254961, Comité anti-amiante Jussieu, concl. J.-H. Stahl CE 19 sept. 2014, n° 364385, AJDA 2014, σ. 2262 concl. G. Dumortier. Βλ. αναλυτικά για την έννοια των κατευθυντήριων γραμμών J. Boulouis, Sur une catégorie nouvelle d’actes juridiques : « les directives », Recueil d’études en l’honneur de Charles Eisenmann, Paris, CUJAS 1975, σ. 191˙ P. Pavlopoulos, La directive en droit administratif français, LGDJ, 1978˙ M. Cliquennois, Que reste-t-il des directives?. A propos du vingtième anniversaire de l’arrêt Crédit foncier de France, AJDA 1992, σ. 3˙ L. Cytermann, Le droit souple, un nouveau regard sur la jurisprudence Crédit foncier de France, RFDA 6/2013, σ. 1119˙ E. Untermaier-Kerleo, Le droit souple, un regard circonspect sur la jurisprudence Crédit foncier de France, RFDA 6/2014, σ. 1029˙ Ε. Πρεβεδούρου, Κανόνες soft law στο διοικητικό δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2017, σ. 80-106.

[3] (CE, sect., 4 février 2015, n° 383267, Ministre de l'intérieur c/ M. Cortes Ortiz, AJDA 2015, σ. 443, chron. J. Lessi/L. Dutheillet de Lamothe, RFDA 2015, σ. 471, concl. B. Bourgeois-Machureau.

[4] Για την έννοια των χαριστικών μέτρων, βλ. διεξοδικά P. Gonod, Les mesures gracieuses dans la jurisprudence du Conseil d’Etat, RDΡ 1993, σ. 1351. Βλ. και CE, 21 novembre 2016, n° 392560, και D. Costa, L'ouverture du pétoire aux tiers contre les mesures purement gracieuses, AJDA 17/2017, σ. 999. Για τους “γενικούς προσανατολισμούς” ως ειδική κατηγορία κανόνων soft law, βλ. Ε. Πρεβεδούρου, Κανόνες soft law στο διοικητικό δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2017, σ. 106-112.

[5] X. Domino, Un régulateur doit respecter ses lignes directrices mais peut aller au-delà, AJDA 2017, σ. 1121 (1123).

[6] L. Cytermann, Le droit souple, un nouveau regard sur la jurisprudence Crédit foncier de France, RFDA 6/2013, σ. 1119.

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο