Η συμβολή του νέου Κώδικα των Σχέσεων μεταξύ του Κοινού και της Διοίκησης στη θεωρία της μονομερούς διοικητικής πράξης (F. Melleray, AJDA 44/2015.2491 και P. Delvolvé, RFDA 1/2016.35)

Η συμβολή του νέου Κώδικα των Σχέσεων μεταξύ του Κοινού και της Διοίκησης στη θεωρία της μονομερούς διοικητικής πράξης (F. Melleray, AJDA 44/2015.2491 και P. Delvolvé, RFDA 1/2016.35)

1.Ιδιαίτερο ενδιαφέρον για το ελληνικό διοικητικό δίκαιο παρουσιάζουν οι φάκελοι που δημοσίευσαν τα περιοδικά AJDA (43 και 44/2015) και RFDA (1/2016) για τον πρόσφατο γαλλικό Code des Relations entre le Public et l’Administration (CRPA). Στην έννοια της μονομερούς διοικητικής πράξης, όπως αυτή ρυθμίζεται στον νέο κώδικα, είναι αφιερωμένες δύο μελέτες των εν λόγω φακέλων. Πρόκειται για το άρθρο του καθηγητή του πανεπιστημίου Paris I, F. Melleray, Les apports du CRPA la théorie de l’acte administratif unilatéral, AJDA 44/2015, σ. 2491, και του ομότιμου καθηγητή του πανεπιστημίου Paris ΙΙ, P. Delvolvé, La définition des actes administratifs, RFDA /2016, σ. 35. Επισημαίνονται, αφενός, η τάση εγκατάλειψης της δικονομικής προσέγγισης της έννοιας της διοικητικής πράξης και, αφετέρου, η προσπάθεια ομογενοποίησής της, με την επιλογή του οργανικού κριτηρίου της προέλευσης από τη Διοίκηση.

2. Σε αντιδιαστολή προς τον γερμανικό κώδικα διοικητικής διαδικασίας [τo άρθρο 35 του Verwaltungsverfahrensgesetz ορίζει τη διοικητική πράξη [Verwaltungsakt] ως «διάταξη [Verfügung]», «απόφαση [Entscheidung]», «μέτρο δημόσιας εξουσίας [hoheitliche Maßnahme], που λαμβάνει μια αρχή προς ρύθμιση ατομικής περίπτωσης στο πεδίο του δημοσίου δικαίου και παράγει άμεσα έννομα αποτελέσματα εκτός Διοίκησης»], ο νέος γαλλικός Code des Relations entre le Public et l’Administration (στο εξής: CRPA)  δεν περιλαμβάνει ορισμό της μονομερούς διοικητικής πράξης (acte administratif unilatéral). Περιέχει ωστόσο χρήσιμες διευκρινίσεις ως προς τη διάκριση μεταξύ μονομερούς πράξης και διοικητικής απόφασης (décision) (Ι), δεν αίρει τις αμφισημίες ως προς τις έννοιες της απόφασης και της προσβλητής πράξης (acte faisant grief) (ΙΙ) και αναγνωρίζει την ύπαρξη αποφάσεων που δεν είναι ούτε κανονιστικές ούτε ατομικές (ΙΙΙ). Επομένως, η εισφορά του στη θεωρία της μονομερούς διοικητικής πράξης είναι πολύ σημαντική. Άλλωστε, η χρησιμότητα, ή ακόμη και η δυνατότητα διατύπωσης νομοθετικού ορισμού, αμφισβητείται: B. Defoort, Définir la décision administrative dans le futur code des relations entre le public et les administrations?, AJDA 2015, σ. 811). Με άλλα λόγια, ο ορισμός της διοικητικής πράξης δεν διέλαθε της προσοχής των συντακτών του κώδικα, οι οποίοι θεώρησαν ότι ο σκοπός της κωδικοποίησης δεν είναι να υποκαταστήσει τη θεωρία ούτε να υιοθετήσει ή να απορρίψει μια θεωρητική κατασκευή. Οπωσδήποτε, πάντως, η σύνταξη του κώδικα υποδηλώνει επιλογές που επηρεάζουν τη διατύπωση  των θεωριών, εφόσον εντάσσεται στην κρατούσα δογματική προσέγγιση, η οποία συνίσταται στη συστηματοποίηση του θετικού δικαίου [για την έννοια της διοικητικής πράξης βλ. και www.prevedourou.gr, Επίκαιρα θέματα για τη μονομερή διοικητική πράξη (Αctualité de l’acte administratif unilateral, AJDA 14/2015, σ. 792-815), ανάρτηση 5.8.2015].

3.Kατά τον εξουσιοδοτικό νόμο, ο κώδικας συγκεντρώνει και συστηματοποιεί τους γενικούς κανόνες της διοικητικής διαδικασίας και τους γενικούς κανόνες σχετικά με το καθεστώς των διοικητικών πράξεων (άρθρο 3, II, του νόμου 2013-1005 της 12ης Νοεμβρίου 2013, που εξουσιοδοτεί την κυβέρνηση να απλοποιήσει τις σχέσεις της διοίκησης με τους πολίτες). Κατά την επιτυχή διατύπωση της έκθεσης υποβολής του στον Président de la République, προορίζεται να αποτελέσει τον «lex generalis των σχέσεων της διοίκησης με το κοινό» (άρθρο L. 100-1). Αυτή η φιλοδοξία θα μπορούσε ίσως να δικαιολογήσει ένα γενικό ορισμό (δογματικό, εννοιολογικό ή όχι) της μονομερούς διοικητικής πράξης, είτε στις προκαταρκτικές διατάξεις του κώδικα είτε στην αρχή του βιβλίου II που φέρει τον τίτλο «οι μονομερείς πράξεις της διοίκησης» («les actes unilatéraux pris par l'administration»).

4.Oι συντάκτες του κώδικα, ενώ δεν ήσαν αρνητικοί στους ορισμούς (βλ. συναφώς τον συνιστάμενο σε απαρίθμηση ορισμό της έννοιας της διοίκηση στο άρθρο L. 100-3, που διευρύνθηκε για την εφαρμογή ορισμένων διατάξεων, πχ άρθρο L. 211-1 για το πεδίο εφαρμογής της υποχρέωσης αιτιολογίας ή το άρθρο L. 221-1 για τις πρακτικές λεπτομέρειες έναρξης και λήξης της ισχύος), δεν ήθελαν να ορίσουν την ίδια την έννοια της μονομερούς διοικητικής πράξης (acte administratif unilatéral). Ωστόσο, διακρίνοντας τις κυριότερες κατηγορίες της για να διευκρινίσουν το νομικό καθεστώς της, καθιέρωσαν με απόλυτη σαφήνεια, τη διάκριση μεταξύ μονομερούς διοικητικής πράξης (acte administratif unilateral) και διοικητικής απόφασης (décision administrative). Kατά τρόπο έμμεσο επανέλαβαν την αμφίβολης ορθότητας εξομοίωση μεταξύ διοικητικής απόφασης (décision administrative) και  προσβλητής πράξης (acte faisant grief). Τέλος, καθιέρωσαν την ύπαρξη τρίτης κατηγορίας διοικητικών αποφάσεων, που προστίθενται στις décisions réglementaires και στις ομολόγους των individuelles, δηλαδή τις «décisions ni réglementaires ni individuelles» (άρθρο L. 200-1).

I – Η καλοδεχούμενη διάκριση μεταξύ acte administratif unilatéral και décision administrative  

5.Συχνά οι μελέτες για την acte administratif  εξομοιώνουν τις έννοιες της acte administratif unilatéral και της décision administrative. Για παράδειγμα, οι πρόεδροι Michel Rougevin-Baville, Renaud Denoix de Saint Marc και Daniel Labetoulle δίδαξαν ότι η acte administratif unilatéral «έχει τον χαρακτήρα απόφασης (décision) που αποσκοπεί να επηρεάσει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των προσώπων τα οποία αφορά» (Leçons de droit administratif, Hachette, 1989, σ. 102). Ομοίως, κατά τον Jacques Moreau, η acte administratif unilatéral «είναι δήλωση βούλησης που προέρχεται από διοικητική αρχή και μπορεί να τροποποιήσει την έννομη τάξη» (Droit administratif, PUF, 1989, σ. 156). Ορισμένοι συγγραφείς απομακρύνονται από την εξομοίωση αυτή θεωρώντας ότι η έννοια της διοικητικής απόφασης (décision administrative) είναι πιο περιεκτική από αυτή της διοικητικής πράξης (acte administratif), «διότι όλες οι διοικητικές αποφάσεις δεν είναι πράξεις» (D. Truchet, Droit administratif, PUF, 6e éd., 2015, n° 683), επικαλούμενοι ως παράδειγμα της κατηγορίας των «μονομερών αποφάσεων των διοικητικών αρχών (décisions unilatérales des autorités administratives) που δεν είναι πράξεις (actes)» τα μέτρα εσωτερικής τάξης (nos 687 eπ.). Mε άλλα λόγια, η διοικητική πράξη (acte administratif) νοείται σε μια δικονομική προοπτική (όπως η γνωστή απόφαση CE, ass., 17 févr. 1950, n° 86949, Ministre de l'agriculture c/ Dame Lamotte, Lebon 110, GAJA, 20e éd., 2015, n° 58, όπου αναφέρεται ότι η αίτηση ακύρωσης είναι ανοικτή, ακόμη και χωρίς σχετική διάταξη, κατά όλων των διοικητικών πράξεων le recours pour excès de pouvoir « est ouvert même sans texte contre tout acte administratif»).

6.Ο κώδικας δεν υιοθετεί καμία από τις δύο ως άνω προσεγγίσεις, εφόσον διαλαμβάνει ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των «les actes administratifs unilatéraux décisoires et non décisoires» και προσθέτει ότι οι πρώτες μπορούν να αναφερθούν και με τον όρο αποφάσεις décisions», άρθρο L. 200-1). Ειδικότερα, το άρθρο L. 200-1 ορίζει τα εξής: «Pour l’application du présent livre, on entend par actes les actes administratifs unilatéraux décisoires et non décisoires. Les actes administratifs unilatéraux décisoires comprennent les actes réglementaires, les actes individuels et les autres actes décisoires non réglementaires. Ils peuvent être également désignés sous le terme de décisions, ou selon le cas, sous les expressions de décisions réglementaires, de décisions individuelles et de décisions ni réglementaires ni individuelles». Επομένως, επικυρώνεται η ανάλυση του καθηγητή René Chapus ο οποίος υπογράμμισε ότι «acte unilatéral» και «décision» δεν συγχέονται: η απόφαση είναι για την πράξη ό,τι το είδος προς το γένος» (Droit administratif général, t. 1, Montchrestien, 15e éd., 2001, n° 669). Κατά συνέπεια, δεν μπορεί πλέον στο θετικό δίκαιο να υποστηριχθεί ότι μια acte administratif non décisoire δεν είναι acte administratif unilatéral και ότι η τελευταία ορίζεται βάσει του «κανονιστικού» της χαρακτήρα (caractère normatif) ή, για να χρησιμοποιηθεί μια πιο κλασική ορολογία, ότι η acte administratif unilatéral «είναι νομική πράξη που εκδίδεται μονομερώς από διοικητική αρχή, η οποία αφορά τον νομικό κόσμο και επηρεάζει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των τρίτων χωρίς τη συγκατάθεσή τους» (P. Delvolvé, L'acte administratif, Sirey, 1983, n° 4) ή ακόμη ότι έχει ως αποτέλεσμα να τροποποιεί τον εξωτερικό νομικό κόσμο, να απονέμει δικαιώματα ή να δημιουργεί υποχρεώσεις με μόνη τη βούληση του συντάκτη της» (Y. Gaudemet, Droit administratif, LGDJ, 21e éd., 2015, n° 628).

7.Όπως επισημαίνει ο καθηγητής P. Delvolvé, ενώ στη θεωρία παγίως γινόταν δεκτό ότι η διοικητική πράξη συνιστά δήλωση βούλησης που αποσκοπεί στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων (F. Terré, Introduction générale au droit, Dalloz, 10e éd., 2015, n° 217), ο κώδικας εντάσσει ρητά στην κατηγορία αυτή και πράξεις που δεν αποτελούν αποφάσεις, δηλαδή δεν συνεπάγονται έννομα αποτελέσματα. Κατά συνέπεια, ο ορισμός που περιέχει ο κώδικας υιοθετεί όχι την ουσιαστική αλλά την αμιγώς τυπική έννοια της πράξης, την οποία, σε τελική ανάλυση, ορίζει ως οποιοδήποτε μέτρο προέρχεται από τη διοίκηση, ανεξαρτήτως νομικού περιεχομένου.

8.Περαιτέρω, ο P. Delvolvé διατυπώνει ενστάσεις ως προς τη χρήση του όρου «διοικητική» πράξη ή απόφαση (acte administratif) σε πολλές διατάξεις του κώδικα (τίτλοι I, II και IV του βιβλίου II). Όμως πολλές από τις πράξεις αυτές δεν είναι διοικητικές πράξεις υπό την έννοια των πράξεων που προκαλούν διοικητικές διαφορές. Αν η υιοθέτηση του οργανικού/τυπικού κριτηρίου για τον ορισμό της διοικητικής πράξης δεν δημιουργεί προβλήματα, ο χαρακτηρισμός ως διοικητικών πράξεων και μέτρων που δεν μπορούν να είναι διοικητικές πράξεις από ουσιαστική σκοπιά μπορεί να προκαλέσει σύγχυση, ιδίως ως προς δύο κατηγορίες πράξεων. Πρόκειται κατ’αρχάς για πράξεις του ιδιωτικού δικαίου, όπως αυτές που απορρέουν από δημόσιες υπηρεσίες βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα (services publics industriels et commerciaux, στο εξής: spic). Ο κώδικας αποκλείει τις spic από την έννοια της Διοίκησης του άρθρου L 100-3 Au sens du présent code et sauf disposition contraire de celui-ci, on entend par : 1° Administration : les administrations de l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale»…), πλην όμως δέχεται ότι ορισμένες διατάξεις του εφαρμόζονται και σε αυτές (άρθρο L. 120, όσον αφορά το δικαίωμα υποβολής παρατηρήσεων πριν από την έκδοση ορισμένων αποφάσεων, άρθρο L 211-1  για την αιτιολογία, άρθρο L.221-1 για την έναρξη της ισχύος των πράξεων, άρθρο L-240-2 για τη λήξη της ισχύος, άρθρα που ισχύουν στη Γαλλική Πολυνησία, στη Νέα Καληδονία και στη Wallis-et-Futuna). Ενώ όμως, κατά πάγια νομολογία, οι κανονιστικές πράξεις των spic, ιδίως αυτές που αφορούν την οργάνωση της δημόσιας υπηρεσίας, είναι διοικητικές πράξεις (T. confl., 15 janv. 1968, n° 1908, Compagnie Air France c/ Époux Barbier, Lebon σ. 789, concl. J. Kahn · GAJA, 20e éd., 2015,σ. 526· T. confl., 15 déc. 2008, n° 3662, Voisin c/ RATP, και Kim c/ Établissement français du sang, AJDA 2009. 365, chron. S.-J. Liéber/D. Botteghi), οι ατομικές πράξεις τους δεν είναι διοικητικές. Τούτο ισχύει ιδίως για τις πράξεις που εκδίδουν έναντι των χρηστών και των υπαλλήλων τους. Ομοίως, δεν αποτελούν διοικητικές πράξεις οι πράξεις που αφορούν τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του κράτους ή των ΟΤΑ (T. confl., 22 nov. 2010, n° 3764, Société Brasserie du Théâtre c/ Commune de Reims· AJDA 2010. 2288· 2423, chron. D. Botteghi/A. Lallet).

9. Κατά τον P. Delvolvé, το ίδιο ισχύει και για τα μέτρα εσωτερικής τάξης, τα οποία, ακόμη και αν αποτελούν αποφάσεις, δεν αποτυπώνουν επαρκή βαθμό εξουσίας ώστε να τους αναγνωρισθεί η φύση «διοικητικής πράξης» που μπορεί να προσβληθεί δικαστικά. Για να αποφευχθεί το χάσμα μεταξύ των χρησιμοποιούμενων όρων και της νομικής πραγματικότητας που αυτοί καλύπτουν, θα έπρεπε, στο πλαίσιο των «μονομερών πράξεων της Διοίκησης (actes unilatéraux de l'administration)», να γίνεται διάκριση μεταξύ πραγματικών διοικητικών πράξεων και πράξεων, οι οποίες, καίτοι προέρχονται από τη Διοίκηση, δεν είναι διοικητικές πράξεις. Είναι προφανές ότι ο καθηγητής P. Delvolvé εμμένει στην κλασική δικονομική προοπτική της έννοιας της διοικητικής πράξης, ως πράξης προσβλητής ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων, την οποία, πάντως, δεν απέφυγε εντελώς ούτε ο νέος κώδικας.

10. Τέλος,  επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο κώδικας δεν διευκρινίζει τα κριτήρια διάκρισης μεταξύ αποφάσεων και πράξεων που δεν συνιστούν αποφάσεις (non décisoire). Στη νομολογία απόκειται, προφανώς να διακρίνει μεταξύ των δύο ως άνω κατηγοριών, όπως το έπραξε, ιδίως, για να καθορίσει το παραδεκτό των ενδίκων βοηθημάτων. Κατά την πρόσφατη νομολογία, αποτελούν αποφάσεις οι επιτακτικές εγκύκλιοι (CE, sect., 18 déc. 2002, n° 233618, Mme Duvignères, AJDA 2003. 487, chron. F. Donnat/D. Casas· RFDA 2003. 280, concl. P. Fombeur· ibid. 510, note J. Petit), οι πράξεις των ΟΤΑ περί παραχώρησης δημόσιας υπηρεσίας (CE, 24 nov. 2010, n° 318342, Association fédération d'action régionale pour l'environnement, AJDA 2010. 2287), η ανακοίνωση της ρυθμιστικής επιτροπής ενέργειας που καθορίζει την αρχή της αμοιβής για τον πάροχο ορισμένων προμηθευτών, διότι έχει επιτακτικό χαρακτήρα, η άρνηση εγγραφής εμπειρογνώμονα στο μητρώο εμπειρογνωμόνων δικαστηρίου (CE, 24 avr. 2012, n° 323962, Penarroja Fa, AJDA 2012. 1656), το έγγραφο της φορολογικής διοίκησης που ενημερώνει τον κύριο του έργου ότι οι εργασίες του δεν υπόκεινται στον μειωμένο συντελεστή ΦΠΑ (CE, 19 févr. 2014, n° 358719, Guiot). Αντιθέτως, δεν αποτελούν αποφάσεις οι συστάσεις της επιτροπής των δικαιωμάτων της Haute autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI) (CE, 19 oct. 2011, n° 342405, Association French Data Network,  AJDA 2011. 2038), η απόφαση που ενημερώνει τον υπάλληλο για τη μείωση των τιμαριθμικά αναπροσαρμοζόμενων αποδοχών του (CE, 12 déc. 2012, n° 340802, Ministre de la défense c/ Mme Dalot,  AJFP 2013. 217, concl. M. Vialettes), οι «θεμελιώδεις κανόνες ασφάλειας» και οι «οδηγοί της αρχής πυρηνικής ασφάλειας», που στερούνται επιτακτικού χαρακτήρα, σε αντιδιαστολή προς τις οδηγίες που συμπληρώνουν τις διατάξεις των διαταγμάτων και αποφάσεων που εκδίδονται στον τομέα της πυρηνικής ασφάλειας (CE, 28 juin 2013, n° 351986, Association trinationale de protection nucléaire (ATPN), AJDA 2013. 1366, ibid. 2036, note J.-M. Pontier), οι συστάσεις που έχει εκπονήσει και τηρεί το συμβούλιο νοσηλείας για τη διατύπωση των γνωμοδοτήσεών του, οι οποίες εκφράζουν την εσωτερική πρακτική του οργανισμού αυτού και δεν περιέχουν καμία εντολή επιτακτικού χαρακτήρα (CE, 14 mai 2014, n° 358498, Société LFB Biomédicaments- Association ADAAT Alpha 1-France), το έγγραφο διευθυντή υπουργείου για τη μετάθεση και την αμοιβή των διευθυντών εμπορικών και βιομηχανικών επιμελητηρίων, το οποίο υπενθυμίζει τις εφαρμοστέες νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις και το οποίο δεν έχει επιτακτικό χαρακτήρα (CE, 30 janv. 2015, n° 375861, Syndicat des directeurs généraux des établissements du réseau des chambres de commerce et d'industrie, AJDA 2015. 964). Επομένως, βασικό κριτήριο για τη διάκριση είναι ο επιτακτικός ή όχι χαρακτήρας του μέτρου.

11.Ιδιαίτερης μνείας χρήζει η περίπτωση των οδηγιών (directives, CE, 11 déc. 1970, n° 78880, Crédit foncier de France c/ Mlle Gaupillat et Mme Ader, concl. L. Bertrand· GAJA σ. 533), οι οποίες σήμερα αποκαλούνται κατευθυντήριες γραμμές («lignes directrices», CE, 19 sept. 2014, n° 364385, Jousselin, AJDA 2014. 1798, ibid. 2262, concl. G. Dumortier· RUE 2015. 396, étude C. Guillard). Δεδομένου ότι δεν έχουν επιτακτικό χαρακτήρα, δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν ως αποφάσεις («décisions»). Πάντως, ρυθμίζουν την άσκηση εξουσίας εκτιμήσεως, οπότε πρέπει να τηρούνται και οι ενδιαφερόμενοι μπορούν να τις επικαλεστούν. Αυτό ακριβώς το στοιχείο τις διαφοροποιεί από τις «γενικές κατευθύνσεις orientations générales») που ορίζονται για την έκδοση χαριστικών μέτρων (CE, sect., 4 févr. 2015, n° 383267, Ministre de l'intérieur c/ Cortes Ortiz, AJDA 2015. 191, ibid. 443, chron. J. Lessi/L. Dutheillet de Lamothe, RFDA 2015. 471, concl. B. Bourgeois-Machureau), των οποίων δεν μπορεί να γίνει επίκληση, πλην όμως συνιστούν ένα πλαίσιο για τις διοικητικές αρχές.

12. Σαφέστερα διακρίνονται από τις αποφάσεις μέτρα όπως οι γνώμες και οι προτάεσεις, οι οποίες, μολονότι αποσκοπούν να επηρεάσουν το περιεχόμενο ενός μέτρου, δεν έχουν οι ίδιες επιτακτικό χαρακτήρα. Επομένως, εντάσσονται στις μονομερείς διοικητικές πράξεις που δεν αποτελούν αποφάσεις («actes administratifs unilatéraux non décisoires».

II – Αμφίβολης ορθότητας εξομοίωση μεταξύ décision administrative και acte faisant grief

13. Διαπιστώνεται, κατ’αρχάς, ότι στον κώδικα δεν γίνεται μνεία του όρου «décision exécutoire» (εκτελεστή απόφαση) ούτε του όρου «acte faisant grief» (προσβλητή πράξη). Ως γνωστόν, η έκφραση décision exécutoire ανήκει στον doyen Hauriou (Précis de droit administratif et de droit public, Sirey, 12e éd. 1933, réimpr. Dalloz 2002, σ. 371) και δηλώνει ότι πρόκειται για απόφαση οργάνου εξοπλισμένου με προνόμια δημόσιας εξουσίας, η οποία παράγει αφεαυτής έννομα αποτελέσματα που επιβάλλονται στους αποδέκτες της. Η απουσία του όρου αυτού από τον νέο κώδικα, παρά το γεγονός ότι το Conseil d'Etat, με έμφαση την οποία δεν συνηθίζει, εντόπισε στον εκτελεστό χαρακτήρα των décisions administratives «τον θεμελιώδη κανόνα του δημοσίου δικαίου» (CE, ass., 2 juill. 1982, n° 25288, Huglo et autres, Lebon 257, AJDA 1982, σ. 657, concl. J. Biancarelli), θα πρέπει να αντιμετωπισθεί θετικά. Τούτο διότι η επικίνδυνη πολυσημία του όρου («dangereuse polysémie», βλ. συναφώς, B. Seiller, Rép. Cont. adm., Acte administratif [I - Identification], nos 289 επ.) οδήγησε σε δογματικά επιβλαβή σύγχυση μεταξύ, πρώτον, της πράξης που παράγει αφεαυτής και άμεσα τα αποτελέσματά της χωρίς την παρέμβαση άλλου οργάνου (privilège du préalable, έννοια που αναδεικνύεται στην απόφαση Huglo et autres και απαντά εμμέσως στο άρθρο L. 4 του CJA), δεύτερον, της δυνατότητας διασφάλισης της αναγκαστικής εκτέλεσης (βλ. τη χρήση της έκφρασης «force exécutoire», CE, sect., 9 juill. 1997, n° 163099, Agence nationale pour la participation des employeurs à l'effort de construction [ANPEEC], Lebon 299· AJDA 1997. 701, concl. J. Arrighi de Casanova) και τρίτον, της έναρξης της ισχύος της πράξης (βλ. το άρθρο L. 2131-1 του CGCT [Code général des collectivités territoriales] στο οποίο παραπέμπει το άρθρο L. 222-1 του CRPA, το οποίο προβλέπει ότι «les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département»).

14. Η απουσία της δεύτερης έννοιας από τον κώδικα θα μπορούσε να εξηγηθεί από το γεγονός ότι ο κώδικας είναι αφιερωμένος στη διοικητική διαδικασία (procédure dite non contentieuse) και αποσκοπεί ακριβώς στoν απεγκλωβισμό από την αποκλειστικά δικονομική αντίληψη της acte administratif. Ωστόσο, η έννοια της acte faisant grief (προσβλητή πράξη) εμφανίζεται αδιόρατα, ακριβώς μέσω των όρων της décision και της décision administrative, στις διατάξεις του βιβλίου IV του κώδικα σχετικά με «τη ρύθμιση των διαφορών με τη Διοίκηση (le règlement des différends avec l'administration). Πράγματι, έτσι θα πρέπει να ερμηνευθεί το άρθρο L. 411-2, κατά το οποίο «toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai» ή ακόμη και το άρθρο L. 431-1, το οποίο ορίζει ότι «sous réserve des compétences dévolues à d'autres juridictions, les recours contentieux contre les décisions administratives sont portés devant les juridictions administratives de droit commun, dans les conditions prévues par le code de justice administrative». Επομένως, και εκτός εάν ήθελε θεωρηθεί (πράγμα απίθανο) ότι ο κώδικας είχε την πρόθεση να εξαφανίσει την κατηγορία των μέτρων εσωτερικής τάξης (C. Chauvet, Que reste-t-il de la «théorie» des mesures d'ordre intérieur ?, AJDA 2015, σ. 793) των οποίων η ύπαρξη και το περίγραμμα αποτέλεσαν το αντικείμενο πρόσφατης επιβεβαίωσης από την section du contentieux (CE, sect., 25 sept. 2015, Mme B., n° 372624, AJDA 2015, σ. 2147, chron. L. Dutheillet de Lamothe/G. Odinet· RFDA 2015, 1107, concl. G. Pellissier), ο όρος απόφαση (décision) αντιστοιχεί στον όρο προσβλητή πράξη (acte faisant grief). Μπορεί, ωστόσο, να θεωρηθεί ότι έχει την ίδια έννοια στα βιβλία II (Les Actes Unilatéraux pris par l’Administration) και IV (Le règlement des différends avec l’Administration) του κώδικα, και, επομένως, ότι μια acte ne faisant pas grief δεν είναι ποτέ απόφαση;  Ίσως αυτή να ήταν η πρόθεση των συντακτών του κώδικα, αλλά τούτο καταλήγει στη σύγχυση μεταξύ ευθείας ενδικασιμότητας (ευθέος δικαστικού ελέγχου, justiciabilité par voie d'action) και κανονιστικότητας (normativité) ή στο να μην αναγνωρίζεται καμία κανονιστικότητα/ρύθμιση σε όλες τις μη προσβλητές πράξεις (actes ne faisant pas grief), πράγμα που δεν φαίνεται ορθό και δεν ισχύει για ορισμένες από αυτές (πράγματι, σε σχέση με ορισμένα ΜΕΤ γίνεται δεκτό ότι «leur caractère normateur est incontestable» αλλά λόγω της ήσσονος σημασίας τους δεν θεωρούνται «comme normatrices», P.-L. Frier/J. Petit, Droit administratif, Montchrestien, 10e éd., 2015, nos 519 και 520).

15. Σε τελική ανάλυση, καθίσταται σαφής εκ νέου η δυσκολία να απαλλαγεί κανείς από μια δικαστική ή δικονομική αντίληψη της διοικητικής πράξης (πρόβλημα που επιδεινώνεται από την λεκτική ετερογένεια των αποφάσεων που ρυθμίζουν το ζήτημα αν το ένδικο βοήθημα είναι παραδεκτό κατά διοικητικής πράξης, ετερογένεια την οποία απηχεί αυτή των εκφράσεων που χρησιμοποιεί η θεωρία για να περιγράψει «τα μέσα μονομερούς δράσης της Διοίκησης». Βλ. συναφώς την εμπεριστατωμένη εργασία του B. Defoort, La décision administrative, LGDJ, 2015, ιδίως nos 95 και 157). Το εμπόδιο αυτό δεν έχει τίποτε το παράδοξο, εφόσον η θεωρία της διοικητικής πράξης ιστορικά συνδέεται αδιάσπαστα με τη θεωρία της αίτησης ακύρωσης (F. Blancpain, La formation historique de la théorie de l'acte administratif unilatéral, th. Paris II, 1979), τούτο δε έστω και αν αποδείχθηκε πειστικά ότι όφειλε πολλά στη διαλεκτική σχέση μεταξύ θεωρίας και νομολογίας (A.-L. Girard, La formation historique de la théorie de l'acte administratif unilatéral, th. Paris II, Dalloz, 2013).

16. Κατά τον καθηγητή F. Melleray, είναι λογικά συνεπέστερο να δοθεί η προτίμηση σε διαφορετική κατασκευή: η έννοια γένους «διοικητική πράξη (acte administratif)» περιλαμβανει τις πράξεις που συνιστούν αποφάσεις (actes décisoires) και εμπεριέχουν ρύθμιση (ο B. Defoort ορίζει τη διοικητική απόφαση ως την «signification impérative d'un acte de volonté unilatérale et arrêtée d'une autorité administrative», in La décision administrative, n° 452), και πράξεις που δεν συνιστούν αποφάσεις (non décisoires), όπως οι μη επιτακτικές εγκύκλιοι ή ακόμη οι ευχές. Το πρώτο υποσύνολο των διοικητικών πράξεων (αποφάσεις, actes décisoires) περιλαμβάνει τη μεγάλη πλειονότητα των actes faisant grief, δηλαδή των εκτελεστών πράξεων κατά το ελληνικό δίκαιο, που είναι δικαστικώς προσβλητές, καθώς και μεγάλο αριθμό πράξεων που δεν είναι (ιδίως τα μέτρα εσωτερικής τάξης, ως προς τα οποία ο δικαστής χρησιμοποιεί τον όρο «απόφαση». Βλ., για παράδειγμα CE 25 janv. 2006, n° 275070, Marc-Antoine, AJDA 2006. 997, note J.-P. Markus, AJFP 2006. 190, concl. Y. Struillou). Το δεύτερο υποσύνολο διοικητικών πράξεων, οι actes non décisoires, στη συντριπτική πλειοψηφία τους είναι μη προσβλητές, δεν συνιστούν, δηλαδή,  actes faisant grief (βλ. για περιθωριακές εξαιρέσεις, B. Defoort, La décision administrative, nos 539 επ.).

17. Επομένως, απορρίπτοντας ρητώς την εξομοίωση της acte administratif και της décision, ο κώδικας φαίνεται να παρακινεί τους εφαρμοστές του δικαίου να απεγκλωβιστούν από τη δικονομική λογική, εφόσον αμβλύνει τη σχέση μεταξύ «ενδικασιμότητας» και «κανονιστικότητας (normativité)», υπό την έννοια της επιτακτικής ρύθμισης μιας κατάστασης. Όλες οι διοικητικές πράξεις (actes administratifs) δεν είναι αποφάσεις (décisions) και όλες οι αποφάσεις δεν προκαλούν βλάβη (actes faisant grief), δηλαδή δεν είναι προσβλητές.

III – Κατοχύρωση της ύπαρξης «μη κανονιστικών και μη ατομικών αποφάσεων»

18. Μετά το 1960, εμφανίστηκε στη νομολογία μια ενδιάμεση κατηγορία μεταξύ των κανονιστικών αποφάσεων και των ατομικών αποφάσεων (ανάδειξη του φαινομένου αυτού στο χρονικό των J.-L. Dewost/R. Denoix de Saint Marc, AJDA 1969. 428) η οποία έκτοτε εμπλουτίσθηκε ουσιωδώς: απόφαση που ιδρύει επιτροπή αναδασμού (CE, sect., 19 nov. 1965, n° 60647, Epoux Delattre-Floury, Lebon 623)· δήλωση δημόσιας ωφέλειας (CE, ass., 10 mai 1968, n° 71583, Commune de Broves, Lebon 297, concl. A. Dutheillet de Lamothe)· απόφαση περί κατάτμησης εκλογικών περιφερειών (CE, sect., 30 nov. 1990, n° 103889, Association « Les Verts », AJDA 1991. 155, και 114, chron. E. Honorat/R. Schwartz· ibid. 2014. 101, chron. L. Touvet· RFDA 1991. 571, concl. M. Pochard), διάταγμα που επικυρώνει τα αποτελέσματα απογραφής του πληθυσμού (CE 31 oct. 2014, Département des Hauts-de-Seine, Lebon T. 489)· απόφαση που εντάσσει τμήμα της εθνικής οδού στο οδικό δίκτυο ΟΤΑ (CE 31 oct. 2014, n° 377349, Département des Hauts-de-Seine, Lebon T. 600)· υπουργική απόφαση που επιτρέπει την έναρξη διαγωνισμού (CE 27 juin 2011, n° 340164, Assocation « Sauvons l'université », AJDA 2011. 1353).

19. Όπως επισήμανε ο Alain Dutheillet de Lamothe στις προτάσεις του στην απόφαση Commune de Broves, έχει στην περίπτωσή τους εφαρμογή «άλλοτε το νομικό καθεστώς της κανονιστικής πράξης και άλλοτε αυτό της ατομικής πράξης». Η έναρξη της ισχύος τους εξαρτάται από τη δημοσίευσή τους (βλ. και άρθρο L. 221-7 του CRPA), όπως συμβαίνει με τις κανονιστικές πράξεις, δεν υπάρχει υποχρέωση αιτιολόγησης όπως για τις ατομικές πράξεις (CRPA, άρθρο L. 211-2 επ.) και δεν δημιουργούν κεκτημένα δικαιώματα. Αντίθετα, σε αντιδιαστολή προς τις κανονιστικές αποφάσεις και όπως ακριβώς οι ατομικές πράξεις, δεν υπόκεινται σε παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας και αυτές που εκδίδονται από τους υπουργούς δεν εμπίπτουν στην αρμοδιότητα του Conseil d'Etat.

20. Η ορολογία που δέχεται ο crpa (η θεωρία προτιμά τη διατύπωση «décisions d'espèce»· βλ., ιδίως, I. Poirot-Mazères, Les décisions d'espèce, RDP 1992. 443) θα μπορούσε να δημιουργήσει την εντύπωση, αφενός, ότι ο χαρακτηρισμός των αποφάσεων αυτών είναι εντελώς αρνητικός («αποφάσεις ούτε κανονιστικές ούτε ατομικές») και, αφετέρου, ότι αυτές είναι εγγύτερες προς τις ατομικές παρά προς τις κανονιστικές πράξεις [«άλλες μη κανονιστικές αποφάσεις (autres actes décisoires non réglementaires)»]. Και η χρήση από ένα μέρος της θεωρίας της έκφρασης «μη κανονιστικές πράξεις (actes non réglementaires)» (πχ M.-Ch. Bergerès, Les actes non réglementaires, AJDA 1980. 3· B. Lévy, Les actes non réglementaires et l'urbanisme, Droit et ville 1990, n° 29, σ. 9) εντάσσεται στην προοπτική αυτή. Ωστόσο η προσέγγιση αυτή δεν είναι η μόνη που μπορεί να υιοθετηθεί. Θα μπορούσε πράγματι να προταθεί ένας θετικός ορισμός, με έμφαση την εγγύτητά τους με τις κανονιστικές αποφάσεις (όπως άλλωστε το νομικό καθεστώς τους). Πράγματι, οι πράξεις αυτές, όπως οι κανονιστικές, περιέχουν απρόσωπους κανόνες. Η πρωτοτυπία τους, σε σχέση με τις κανονιστικές πράξεις και αντίθετα προς ό,τι επισημαίνουν κάπως βιαστικά ορισμένες αποφάσεις, δεν είναι η έλλειψη διάρκειας (διότι υπάρχουν πολλές κανονιστικές πράξεις προσωρινής ισχύος), αλλά το γεγονός ότι οι αποφάσεις αυτές θεσπίζουν «ειδικούς κανόνες, συνδεόμενους με μια κατάσταση ή ειδική ενέργεια (des normes d'espèce, se rapportant à une situation ou à une opération particulière)» (R. Chapus, Droit administratif général, t. 1, n° 700). Με άλλα λόγια, οι «décisions d'espèce» περιέχουν απρόσωπους κανόνες, όπως οι κανονιστικές αποφάσεις (και το χαρακτηριστικό αυτό είναι το πιο σημαντικό) αλλά ειδικούς (όπως οι κανόνες των ατομικών αποφάσεων, οι οποίοι είναι ταυτόχρονα προσωπικοί – δηλαδή ο αποδέκτης προσδιορίζεται ρητώς – και ειδικοί). Η décision d'espèce είναι, επομένως, ένα υποσύνολο των απρόσωπων αποφάσεων και όχι μια τρίτη κατηγορία, μεταξύ κανονιστικών και ατομικών αποφάσεων.

21. Εφόσον γίνεται δεκτό ότι ο νομικός δεν πρέπει  να αρκείται στο να είναι «λεξικογράφος» -περιοριζόμενος στο να «καταγράφει την ποικιλία των εννοιών των λέξεων και την εξέλιξή τους» - αλλά και να λειτουργεί ως «ειδικός της γραμματικής» εντοπίζοντας «την ορθή χρήση των όρων» (O. Beaud, Compétence et souveraineté, in AFDA, La compétence, Litec, 2008, σ. 6), ο CRPA προσφέρει πολύ ενδιαφέροντα ερεθίσματα για σκέψη σχετικά με τις διάφορες πτυχές της θεωρίας της μονομερούς διοικητικής πράξης. Δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι η θεωρία θα τις αξιοποιήσει και η νομολογία θα αποκαλύψει καινούριες (F. Melleray, Les apports du CRPA la théorie de l’acte administratif unilatéral, AJDA 2015. 2493).

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο