Η διαχείριση της δημόσιας κτήσης συνιστά άσκηση δημόσιας εξουσίας (ΣτΕ Ολ 2403, 2404/2014)

1. Σε δύο πρόσφατες αποφάσεις της Ολομέλειας (ΣτΕ Ολ 2403, 2404/2014 [ΣτΕ Ολ 2403.2014]), το Συμβούλιο της Επικρατείας ασχολείται και πάλι με το ζήτημα της διαχείρισης των κοινοχρήστων. Επαναλαμβάνει την πάγια –από την απόφαση ΣτΕ Ολ 891/2008– νομολογία του ότι τα κοινόχρηστα ανήκουν στη δημόσια κτήση και προορίζονται για την άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στην κοινοχρησία τους, η δε διαχείρισή τους αντιδιαστέλλεται προς τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου και συνιστά άσκηση δημόσιας εξουσίας. Στο πλαίσιο της διαχείρισης των εν λόγω πραγμάτων από τη Διοίκηση είναι δυνατόν, σύμφωνα με τον βασικό κανόνα του άρθρου 970 του Α.Κ. (βλ. και τις διατάξεις των άρθρων 13, 14 και, ειδικώς για την παραχώρηση λιμένων εν γένει, του άρθρου 24 του ν. 2971/2001) να παραχωρούνται επ’ αυτών ιδιαίτερα δικαιώματα προς φυσικά ή νομικά πρόσωπα, εφ' όσον με την παραχώρηση των ιδιαιτέρων αυτών δικαιωμάτων, τα οποία έχουν χαρακτήρα δημοσίου και όχι ιδιωτικού δικαίου, εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, δεν αναιρείται η κοινή χρήση. Εξ άλλου, η παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων αποβλέπει στην εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος. Και δεν αποκλείεται μεν η επιδίωξη και ταμιευτικού σκοπού, μόνον, όμως, δευτερευόντως και εφ’ όσον δεν αναιρείται ο κατά τα ανωτέρω προέχων σκοπός (βλ. ΣτΕ Oλ 1211-1212/2010).

2. Εν προκειμένω, η πράξη διαχείρισης της ως άνω δημόσιας κτήσης είναι η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της ανώνυμης εταιρείας «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα», με την οποία καθορίζονται τα τιμολόγια υπηρεσιών ελλιμενισμού σκαφών σε μαρίνα που ανήκει στη διοίκηση και διαχείρισή της. Πρόκειται για πράξη διαχείρισης κοινόχρηστου πράγματος, η οποία κατά νόμο χωρεί μεν κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, παραλλήλως, όμως, αποβλέπει στο δημόσιο συμφέρον και στην εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού, και, συγκεκριμένα, στην ανάπτυξη του τουρισμού. Περαιτέρω, η πράξη αυτή του Διοικητικού Συμβουλίου εγκρίνεται, σύμφωνα με τον νόμο, από υπουργική απόφαση, κατόπιν ελέγχου του καθορισμού των εν λόγω τιμολογίων νόμω και ουσία, η οποία έχει κανονιστικό χαρακτήρα και εκδίδεται κατ’ ενάσκηση δημόσιας εξουσίας. Εν όψει των ανωτέρω, η διαφορά η οποία αναφύεται από την αμφισβήτηση της νομιμότητας της προσβαλλομένης αποφάσεως του Υπουργού Ανάπτυξης, με την οποία εγκρίνεται, σύμφωνα με την παρ. 5 του άρθρου 31α του ν. 2160/1993, απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου της ανώνυμης εταιρείας «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα» που αφορά στον καθορισμό των τιμολογίων υπηρεσιών ελλιμενισμού σκαφών στην προαναφερθείσα Μαρίνα Αλίμου (λιμένας τουριστικών πλοίων, άρθρο 17 του Ν. 438/1976, Α΄ 256), είναι ακυρωτική διοικητική διαφορά που ανήκει στη δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Εν προκειμένω, δηλαδή, συντρέχουν το οργανικό και το λειτουργικό κριτήριο, εφόσον πρόκειται για υπουργική απόφαση που εξυπηρετεί σκοπό δημοσίου συμφέροντος, ενώ στην απόφαση ΣτΕ Ολ 891/2008 την προσβαλλόμενη πράξη [ πρόσκλησης της ανώνυμης εταιρίας με την επωνυμία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ» (ΕΤΑ ΑΕ) για την εκδήλωση ενδιαφέροντος με σκοπό την ανάπτυξη υπηρεσιών διαχείρισης (διαφήμισης-επικοινωνίας-ψυχαγωγίας-επισιτισμού) των οργανωμένων ακτών Αττικής του Ελληνικού Οργανισμού Τουρισμού (ΕΟΤ)] εξέδωσε το ΔΣ της τότε ΕΤΑ ΑΕ, οπότε η Ολομέλεια προσέφυγε στο πλάσμα του νομικού προσώπου διφυούς χαρακτήρα, για να χαρακτηρίσει την πράξη ως διοικητική [βλ. www.prevedourou.gr, Πράξεις παραχώρησης ιδιαίτερων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων (29-10-2013)].

3. Σημειώνεται ότι η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει δεχθεί ότι η εταιρεία «Ο.Π.Α.Π. Α.Ε.», ανεξάρτητα από τη νομική της μορφή, ως ανώνυμης εταιρείας, αποτελεί οργανισμό που λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος και ασκεί δραστηριότητα, χαρακτηριζόμενη από τις σχετικές διατάξεις του καταστατικού του ως κοινής ωφελείας, τα εκ της οποίας έσοδα του Δημοσίου διατίθενται για την ενίσχυση αθλητικών και πολιτιστικών δραστηριοτήτων, για τον λόγο δε αυτό τελεί υπό την εποπτεία του Κράτους. Συνεπώς, η προσβαλλόμενη πράξη, με την οποία ο Υφυπουργός Πολιτισμού, κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 7 παρ. 24 περίπτ. γ΄ του Ν. 2557/1997, εγκρίνει τον κανονισμό λειτουργίας των πρακτορείων του ανωτέρω οργανισμού, συνιστά εκδήλωση της κρατικής αυτής εποπτείας και αποτελεί διοικητική πράξη, η οποία παραδεκτώς, κατά τούτο, προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως (ΣτΕ Ολ 1776/2007).

4. Αντίθετα, έχει κριθεί ότι οι πράξεις των οργάνων της Διοίκησης (ακριβέστερα οι υπουργικές αποφάσεις), οι οποίες αφορούν στην επιλογή του Διευθύνοντος Συμβούλου ή μελών του ΔΣ δημοσίων επιχειρήσεων (ή στην απαλλαγή του από τα  καθήκοντά του),  όπως της Ελληνικής Βιομηχανίας ΄Οπλων (ΣτΕ 1570/2000) και του Οργανισμού Λιμένος Ηρακλείου (ΣτΕ 1554/2005) δεν εκδίδονται στο πλαίσιο άσκησης διοικητικής εποπτείας επί των εταιρειών αυτών αλλά αποτελούν εκδήλωση των εξουσιών που εξασφαλίζει στο Δημόσιο η θέση του ως μοναδικού μετόχου της εν λόγω εταιρείας. Πρόκειται για δημόσιες επιχειρήσεις που λειτουργούν μεν χάριν του δημοσίου συμφέροντος, αλλά υπό τη μορφή ανώνυμης εταιρείας και κατά τις αρχές και τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας, μέσω των οποίων και επιδιώκεται η πραγματοποίηση του δημοσίου ενδιαφέροντος σκοπού τους. Από λειτουργικής απόψεως, οι ως άνω πράξεις έχουν τον ίδιο χαρακτήρα με τις ομόλογες πράξεις του κοινού δικαίου των ανωνύμων εταιρειών, κατά το οποίο η επιλογή της διοίκησης της ανωνύμου εταιρείας προέρχεται από τα οικεία καταστατικά όργανα, τον ίδιο δηλαδή τον φορέα της επιχείρησης. Οι πράξεις, επομένως, που αφορούν στην επιλογή του Διευθύνοντος Συμβούλου ή των μελών του ΔΣ των εν λόγω εταιρειών ή στην απαλλαγή από τα καθήκοντά τους εκδίδονται βάσει κριτηρίων καθαρώς ιδιωτικοοικονομικών και δεν αποτελούν εκδήλωση της δημοσίας διοικητικής δράσης αλλά κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού δικαίου και γεννούν διαφορές, η επίλυση των οποίων ανήκει, κατά το Σύνταγμα, στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων. Το Συμβούλιο της Επικρατείας τονίζει ότι, από τις διατάξεις των άρθρων 95 παρ. 1 περ. α΄ και 94  παρ. 3 του Συντάγματος, οι οποίες χαράσσουν τα όρια μεταξύ της ακυρωτικής  δικαιοδοσίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, αφενός και της δικαιοδοσίας των πολιτικών δικαστηρίων, αφετέρου, προκύπτει, κατά πάγια νομολογία, ότι από τις πράξεις που φέρουν τα εξωτερικά γνωρίσματα μονομερούς διοικητικής πράξης και παράγουν έννομα αποτελέσματα, ακυρωτική διαφορά προκαλούν μόνον εκείνες από τις πράξεις αυτές, οι οποίες επιδιώκουν άμεσα, στο πλαίσιο των διατάξεων που διέπουν τη διοικητική δράση, συγκεκριμένο δημόσιο σκοπό. Αντιθέτως, οι πράξεις της Διοίκησης, οι οποίες είναι  αμέτοχες του λειτουργικού αυτού στοιχείου, κινούνται σε κύκλο σχέσεων του ιδιωτικού  δικαίου και γεννούν διαφορές που υπάγονται στη γενική δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων επί των ιδιωτικών διαφορών. Το ίδιο έγινε δεκτό για τον Οργανισμό του Νέου Μουσείου της Ακρόπολης, νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου, που εποπτεύεται από τον Υπουργό Πολιτισμού, δεν υπάγεται στο δημόσιο τομέα, λειτουργεί χάριν του δημοσίου συμφέροντος κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας και διέπεται από το ιδιωτικό δίκαιο (Ν. 2190/1920 όπως ισχύει), έχει δε ως σκοπό την ανέγερση του Νέου Μουσείου της Ακρόπολης (Ν. 2260/1994, Α΄ 204, άρθρο πρώτο, παρ. 1-3) (ΣτΕ 844/2010).

5. Όσον αφορά τον ειδικό και ορισμένο χαρακτήρα της νομοθετικής εξουσιοδότησης, η Ολομέλεια, στις αποφάσεις ΣτΕ Ολ 2403, 2404/2014 φαίνεται ελαστική. Δέχεται ότι, όπως προκύπτει από τη διατύπωση των 8 εξουσιοδοτικών διατάξεων του άρθρου 21 παρ. 8 του Ν. 2636/1998, επιτρέπεται η επιβολή, επί τη βάσει αυτών, τελών ελλιμενισμού στα ελλιμενιζόμενα σε τουριστικούς λιμένες (μαρίνες) σκάφη με αποφάσεις του Διοικητικού Συμβουλίου της παρεμβαίνουσας εταιρείας ΕΤΑΔ Α.Ε., που εγκρίνονται με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης. Η παρεχόμενη προς τούτο με τις ως άνω διατάξεις νομοθετική εξουσιοδότηση, κατά την έννοια της οποίας το ύψος των λιμενικών τελών καθορίζεται με βάση ιδιωτικοοικονομικά κριτήρια λαμβανομένου όμως υπόψη και του  δημόσιου σκοπού, στον οποίο αποβλέπουν οι διατάξεις αυτές, είναι ειδική και ορισμένη, δεν είναι δε αναγκαία για την πληρότητά της η πρόβλεψη συγκεκριμένων κριτηρίων, τρόπου υπολογισμού και λοιπών λεπτομερειών επιβολής των τελών, εφ' όσον, κατά την έννοια των ως άνω διατάξεων, ο καθορισμός του ύψους των τελών γίνεται κατά τους κανόνες της ιδιωτικής οικονομίας που εξαρτώνται από ποικίλες και μεταβαλλόμενες συνθήκες.

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο