To δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 23-11-2015)

To δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα   Η έννοια του δικαιώματος

Το δικαίωμα γνώσεως των δημοσίων εγγράφων [γνωμ.εισ.απ και gnomodot3_2009(1)] αποτελεί ειδικότερη έκφανση του δικαιώματος στην πληροφόρηση το οποίο βρίσκει έρεισμα στο άρθρο 5Α του Συντάγματος. Όσον αφορά μάλιστα την εν λόγω ειδική πτυχή της παροχής πληροφοριών και χορηγήσεως εγγράφων, κατοχυρώθηκε συνταγματικά με τις λεπτομερειακές διατάξεις του άρθρου 10 παρ. 3 του Συντάγματος, οι οποίες, μετά την αναθεώρηση του 2001, τυγχάνουν άμεσης εφαρμογής, ανεξαρτήτως της εκδόσεως του (εν προκειμένω ήδη υπάρχοντος) εκτελεστικού νόμου [Πριν από την αναθεώρηση του 2001, το δικαίωμα προσβάσεως αντιμετωπίστηκε ως αρχή που θεμελιώνεται στο άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος, συναρτώμενη με την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας, σε συνδυασμό με την αρχή του κράτους δικαίου.]. Το δικαίωμα γνώσεως των δημοσίων εγγράφων, ως έκφανση της αρχής της συμμετοχής των πολιτών στη διοικητική διαδικασία, απορρέει από την αρχή της λαϊκής κυριαρχίας ως οργανωτικής βάσεως του δημοκρατικού πολιτεύματος (άρθρο 1 του Συντάγματος) από την οποία πηγάζει και η γενική αρχή του διοικητικού δικαίου της φανερής δράσεως της Διοικήσεως, στην πραγμάτωση της οποίας σκοπεί η καθιέρωση του εν λόγω δικαιώματος γνώσεως [Γνωμ ΝΣΚ 92/2005, 117/2006]. Το δικαίωμα αυτό συνδέεται επίσης άμεσα και με την ίδια τη δημοκρατική αρχή, η συνολική λειτουργία της οποίας προϋποθέτει την πληροφόρηση των πολιτών για τα συντελούμενα στην πολιτεία. Η αρχή της φανερής δράσεως εκδηλώνεται σε δύο στάδια. Το πρώτο αφορά το χρονικό διάστημα από την προπαρασκευή μέχρι τον χρόνο εκδόσεως της διοικητικής πράξεως και το δεύτερο αφορά τη δημοσιότητα και την εκτέλεση της πράξεως. Το δικαίωμα γνώσεως των δημοσίων εγγράφων εκδηλώνεται και στα δύο στάδια, εξασφαλίζοντας, αφενός, τη συμμετοχή του πολίτη στη διαμόρφωση της κρατικής βουλήσεως και στη διαδικασία εκδόσεως της διοικητικής πράξεως και, αφετέρου, τη γνώση των στοιχείων που οδήγησαν τη διοικητική αρχή στην έκδοσή της, με συνέπεια τη δυνατότητα αποτελεσματικότερης προστασίας του κατ’ αυτής, εφόσον αυτό καταστεί αναγκαίο. Συνδέεται, κατά συνέπεια, και με την αρχή του κράτους δικαίου, εφόσον κατοχυρώνει για τον πολίτη τη δυνατότητα ελέγχου της διοικητικής δράσεως, αλλά και με το άρθρο 20 του Συντάγματος, αφού αποτελεί αναγκαία και λογική προϋπόθεση για την άσκηση των δικαιωμάτων που αυτό κατοχυρώνει, δηλαδή της έννομης προστασίας και της προηγούμενης ακροάσεως [Βλ. την εισηγητική έκθεση του Ν 1599/1986 (άρθρο 16), όπου αναφέρεται ότι το δικαίωμα προσβάσεως στα διοικητικά έγγραφα αποσκοπεί στο να δοθεί η δυνατότητα στους πολίτες να υπερασπίσουν αποτελεσματικότερα τα γενικότερα συμφέροντά τους, είτε ατομικά είτε συλλογικά.]. Ο συνδυασμός συμμετοχής και ελέγχου που χαρακτηρίζει το δικαίωμα προσβάσεως στα δημόσια έγγραφα, χωρίς να καθιστά τον διοικούμενο ισότιμο εταίρο στη διαδικασία παραγωγής της διοικητικής πράξεως, του παρέχει τη δυνατότητα συμβολής στην ανεύρεση και ορθή εφαρμογή του κανόνα δικαίου στον οποίο θα υπαχθεί η περίπτωσή του, ενισχύοντας την εμπιστοσύνη του στη δημόσια Διοίκηση.

Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι το δικαίωμα γνώσεως των δημοσίων εγγράφων δεν είναι τύπος της διοικητικής πράξεως, δηλαδή η άσκησή του δεν είναι αναγκαίο προηγούμενο της εκδόσεως διοικητικής πράξεως. Ενίοτε μάλιστα δεν συνδέεται καν με την έκδοση πράξεως που αφορά τον φορέα του δικαιώματος, αλλά αποσκοπεί στην άσκηση του δικαιώματος έννομης προστασίας κατά πράξεων που έχουν άλλους αποδέκτες. Είναι αυτοτελές διαδικαστικό δικαίωμα, συνταγματικώς κατοχυρωμένο, λόγω της άμεσης προελεύσεώς του από το άρθρο 10 παρ. 3 του Συντάγματος. Το δικαίωμα γνώσεως των δημοσίων εγγράφων αποτελεί τον βασικό –και πλέον παραδοσιακό– μηχανισμό διασφαλίσεως της αρχής της διαφάνειας [ΑΠΔΠΧ 19/2003, ΣτΠ πρόστιμα 1613/2-5-1999, ΤοΣ 2001, σ. 191, Γνωμ ΝΣΚ Ολ 209/2005] που διέπει το σύνολο της κρατικής δραστηριότητας [Η έννοια της διαφάνειας εμφανίζεται σε τέσσερα άρθρα του συνταγματικού κειμένου μετά την αναθεώρηση του 2001: 14 παρ. 9 για τη διαφάνεια στην ενημέρωση, 29 παρ. 2 για τη διαφάνεια στις εκλογικές δαπάνες και στα οικονομικά των κομμάτων, των βουλευτών και των υποψηφίων, 102 παρ. 5 για τη διαφάνεια στη διαχείριση των πόρων των ΟΤΑ και 103 παρ. 7 για τη διαφάνεια κατά την πρόσληψη υπαλλήλων στον δημόσιο και στον ευρύτερο δημόσιο τομέα. Η ενίσχυση της διαφάνειας της κρατικής δραστηριότητας αποτελεί στόχο πολλών νέων νομοθετημάτων. Μπορούν να αναφερθούν ενδεικτικά το άρθρο 1 παρ. 2 περ. ε΄ του Ν. 2880/2001, για το πρόγραμμα Πολιτεία του Υπουργείου Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης (ΦΕΚ Α΄ 9), το άρθρο 1 παρ. 2 του Ν. 3230/2004, σχετικά με τη μέτρηση στης αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας της δημόσιας διοίκησης (ΦΕΚ Α΄ 44), το άρθρο 214 παρ. 2 του ΔΚΚ (Ν. 3463/2006), ο Ν. 3310/2005, μέτρα για τη διασφάλιση της διαφάνειας και την αποτροπή καταστρατηγήσεων κατά τη διαδικασία σύναψης δημοσίων συμβάσεων (όπως τροποποιήθηκε με τον Ν. 3414/2005).]. Η αρχή αυτή έγκειται, αφενός, στη δημοσιοποίηση όλων των αποφάσεων και ενεργειών της κρατικής εξουσίας και, αφετέρου, στην αποκάλυψη όλων των στοιχείων στα οποία στηρίχθηκε η δράση αυτή.

Α. Πηγές του δικαιώματος

Το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα και το δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης συγκροτούν το πλέγμα των λεγόμενων αμυντικών δικαιωμάτων του διοικουμένου, που, σε γενικές γραμμές, σκοπούν στην προστασία του από την αυθαιρεσία της διοικητικής (εκτελεστικής) εξουσίας.

Το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα κατοχυρώνεται  στο άρθρο 10 παρ. 3 του Συντάγματος, αποτελεί δε συνέχεια και συνέπεια του γενικότερου δικαιώματος στην πληροφόρηση, που προβλέπεται στο άρθρο 5 Α Συντ. Πέραν της ρητής κατοχύρωσής του στο συνταγματικό κείμενο, έρεισμα βρίσκει και στα άρθρα 1, 2 παρ. 1, 5 παρ. 1, 10 παρ. 1 και 20 Συντ., συνδεόμενο έτσι, πρωτίστως, με τη γενική αρχή του διοικητικού δικαίου της φανερής δράσης της διοίκησης, η οποία, αποτελεί έναν από τους όρους πραγμάτωσης, στο πλαίσιο του διοικητικού μηχανισμού, της αρχής της λαϊκής κυριαρχίας. Παράλληλα, η αρχή του σεβασμού της αξίας του ανθρώπου και το δικαίωμα ελεύθερης ανάπτυξης της προσωπικότητας απαιτούν ο καθένας να λαμβάνει γνώση των εγγράφων που τον αφορούν προσωπικά, ενώ η αποτελεσματική άσκηση των λεγόμενων διαδικαστικών δικαιωμάτων (δικαίωμα αναφοράς, δικαίωμα προηγούμενης ακρόασης και δικαίωμα δικαστικής προστασίας) προϋποθέτουν την επαρκή πληροφόρηση του ενδιαφερομένου.

Σε επίπεδο νομοθεσίας το άρθρο 5 του ΚΔΔ/σίας, που κατά την ορθότερη άποψη κατήργησε την προϊσχύσασα, γενικότερη, διάταξη του άρθρου 16 του Ν. 1599/1986, προβλέπει τη δυνατότητα κάθε ενδιαφερομένου να λαμβάνει γνώση των διοικητικών (άρθρ. 5 παρ. 1) και των ιδιωτικών (άρθρ. 5 παρ. 2) εγγράφων με τις ειδικότερες προϋποθέσεις που τάσσονται σε κάθε περίπτωση. [Κατά την κρατούσα γνώμη, το άρθρο 16 εξακολουθεί να εφαρμόζεται όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα των νπιδ του δημόσιου τομέα.] Στην ελληνική νομοθεσία υπάρχουν πολλές ειδικές διατάξεις για την πρόσβαση στα έγγραφα συγκεκριμένων δημοσίων υπηρεσιών, όπως το άρθρο 4 του Ν. 3422/2005, για την πρόσβαση σε περιβαλλοντικές πληροφορίες, και το άρθρο 135 παρ. 3 του ΥΚ, σχετικά με το δικαίωμα γνώσης των εγγράφων της πειθαρχικής διαδικασίας εκ μέρους του πειθαρχικώς διωκομένου. Ουσιαστική επίδραση στο ελληνικό νομοθετικό πλαίσιο άσκησε το κοινοτικό/ενωσιακό δίκαιο, κυρίως αναφορικά με την πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες.

Στο ενωσιακό δίκαιο, το δικαίωμα πρόσβασης στον φακέλου της υπόθεσης του ενδιαφερομένου κατοχυρώνεται στο άρθρο 41 παρ. 2 περ. β΄ του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, αποτελώντας έκφανση του δικαιώματος χρηστής διοίκησης, ενώ στο άρθρο 42 του Χάρτη κατοχυρώνεται το γενικότερο δικαίωμα «[κ]άθε πολίτη της Ένωσης και κάθε φυσικού ή νομικού προσώπου το οποίο κατοικεί ή έχει την καταστατική έδρα του σε ένα κράτος μέλος να έχει πρόσβαση σε έγγραφα των θεσμικών και λοιπών οργάνων και οργανισμών της Ένωσης, ανεξαρτήτως υποθέματος». Αξίζει να αναφερθεί η ιδιαίτερη σημασία που αποδίδει η ενωσιακή έννομη τάξη στην αρχή της διαφάνειας ως αντιστάθμισμα του ελλείμματος δημοκρατικής νομιμοποίησης και, λόγω αυτού, στο ίδιο το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα, το οποίο κατοχυρώνεται, με διάφορες διατυπώσεις σε αρκετές διατάξεις του πρωτογενούς ενωσιακού δικαίου (Βλ. και κανονισμό 1049/2001).

Β. Είδη εγγράφων και προϋποθέσεις πρόσβασης

Τα δημόσια έγγραφα διακρίνονται στα διοικητικά και τα ιδιωτικά. Για την υλοποίηση του δικαιώματος σε κάθε μία από τις δύο περιπτώσεις απαιτείται άλλος βαθμός σύνδεσης του αιτούντος τα έγγραφα με την υπόθεση στην οποία αφορούν.

1. Τα διοικητικά έγγραφα

Η ιδιότητα του διοικητικού εγγράφου αποτελεί συνάρτηση του συντάκτη του. Ως διοικητικά έγγραφα θεωρούνται όσα συντάσσονται από τις υπηρεσίες του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α. και των Ν.Π.Δ.Δ. Η απαρίθμηση του άρθρ. 5 παρ. 1 ΚΔΔ/σίας είναι, λοιπόν, ενδεικτική. Η έννοια του εγγράφου ερμηνεύεται με ευρύ τρόπο: σε αυτήν συμπεριλαμβάνονται όλα τα στοιχεία που διαθέτει η διοίκηση στο αρχείο της, όπως π.χ. οι φωτογραφικές και κινηματογραφικές αναπαραστάσεις, οι φωνοληψίες, τα αρχεία των ηλεκτρονικών υπολογιστών και οι παντός είδους μηχανικές και ηλεκτρονικές απεικονίσεις καθώς και τα «σχέδια» των εγγράφων των οποίων έχει τελειώσει η διαδικασία έκδοσης με την υπογραφή τους από το κατά νόμον αρμόδιο όργανο, όχι όμως και εκείνα τα σχέδια ή τμήματα αυτών που βρίσκονται στο στάδιο της επεξεργασίας και δεν έχει οριστικοποιηθεί το περιεχόμενό τους.

Για την πρόσβαση στα εν λόγω έγγραφα απαιτείται, από τον νόμο, συνδρομή ευλόγου ενδιαφέροντος από τον διοικούμενο, έννοια ευρύτερη από αυτήν του εννόμου συμφέροντος. Κατά πάγια νομολογία του ΣτΕ «ως εύλογο ενδιαφέρον δεν νοείται το ενδιαφέρον κάθε πολίτου για την εύρυθμη άσκηση των γενικών καθηκόντων της υπηρεσίας και την τήρηση των νόμων, αλλά εκείνο το οποίο προκύπτει, κατά τρόπο αντικειμενικό, από την ύπαρξη μιας συγκεκριμένης, προσωπικής εννόμου σχέσεως συνδεομένης με το περιεχόμενο των διοικητικών στοιχείων στα οποία ζητείται η πρόσβαση» (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1214/2000, 205/2000, 841/1997). Σημαντικό περιορισμό στο δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα συνιστά η, βάσει της νομολογίας, σύνδεσή του με την προθεσμία για την άσκηση αίτησης ακύρωσης κατά της πράξης με την οποία συνδέονται τα έγγραφα (βλ. ΣτΕ 2699/2008), προσέγγιση αρκετά προβληματική λόγω της περιοριστικής αντίληψης που τη διαπνέει για τη δικαστική προστασία του διοικουμένου.

2. Τα ιδιωτικά έγγραφα

Εφόσον ο νόμος δεν περιέχει ορισμό των ιδιωτικών εγγράφων, εξ αντιδιαστολής συνάγεται το συμπέρασμα ότι στην έννοια περιλαμβάνονται τα έγγραφα που συντάσσονται από Ν.Π.Ι.Δ. του δημόσιου ή του ιδιωτικού τομέα ή από οποιοδήποτε τρίτο πρόσωπο, το οποίο δεν είναι όργανο του Δημοσίου, Ο.Τ.Α. ή Ν.Π.Δ.Δ., και βρίσκονται στα αρχεία της διοίκησης και έχουν λάβει αριθμό πρωτοκόλλου, αποκτώντας έτσι χαρακτήρα δημόσιου εγγράφου.

Για την πρόσβαση στα ιδιωτικά (δημόσια) έγγραφα δεν αρκεί το εύλογο ενδιαφέρον· απαιτείται ειδικό έννομο συμφέρον, το οποίο, σύμφωνα με το πριν από την ισχύ του ΚΔΔ/σίας εφαρμοζόμενο και στη διοικητική διαδικασία άρθρο 902 ΑΚ, αποσκοπεί στη διατήρηση ή προστασία σχέσεων αναγνωρισμένων από τον νόμο ή σχετίζεται με την επιδίωξη δικαστικής προστασίας από πλευρά του διοικουμένου.

'Εχει κριθεί ότι δεν αποτελούν διοικητικά έγγραφα, κατά την έννοια της διατάξεως της παραγράφου 1 του άρθρου 5 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, ούτε φυλασσόμενα από τη Διοίκηση ιδιωτικά έγγραφα, κατά την παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου, οι σημειώσεις του γραμματέα κατά τη συνεδρίαση του συλλογικού οργάνου και τα σημειώματα που παραδίδονται σ’ αυτόν από τα μέλη του συλλογικού οργάνου για την υποβοήθησή του στη σύνταξη των σχετικών πρακτικών (πρόχειρα πρακτικά), δοθέντος ότι δεν προβλέπεται ιδιαίτερη ρύθμιση ως προς την τήρηση ή διαφύλαξη των πρόχειρων πρακτικών ούτε σε νόμο γενικής ισχύος, όπως ο Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας, ούτε στη διέπουσα τη λειτουργία των συλλογικών οργάνων πανεπιστημιακή νομοθεσία (ΣτΕ 3308/2007). Αντίθετα από την απόφαση ΣτΕ 1807/2007 συνάγεται ότι στην κατηγορία των εγγράφων στα οποία έχει πρόσβαση ο διοικούμενος ανήκουν και οι μαγνητοταινίες στις οποίες αποτυπώνονται οι συνεδριάσεις συλλογικών οργάνων εφόσον βάσει της απομαγνητοφώνησης γίνονται οι διορθώσεις των σχετικών σχεδίων και συντάσσονται τα τελικά κείμενα των πρακτικών. Έτσι, το Συμβούλιο της Επικρατείας ακύρωσε την παράλειψη του Προέδρου του Γενικού Τμήματος Δικαίου του Παντείου Πανεπιστημίου να επιληφθεί και να απαντήσει επί των αιτημάτων του αιτούντος να του χορηγηθούν, μεταξύ άλλων, επί εξόδοις του, α) αντίγραφο της τηρηθείσας αναφορικώς με συγκεκριμένη συνεδρίαση μαγνητοταινίας και β) κεκυρωμένο αντίγραφο του συνταγέντος χειρογράφου κειμένου, που αποτελεί το προϊόν απομαγνητοφώνησης της εν λόγω μαγνητοταινίας. (διαφορετική εκτίμηση σε ΓΝΜΔ ΝΣΚ Ολ 224/2009 και 449/2012:  η φυλασσόμενη στο αρχείο της Σχολής ηλεκτρονική καταγραφή πρακτικών δεν συνιστά διοικητικό έγγραφο, με αποτέλεσμα να μην επιτρέπεται η χορήγησή της στον ενδιαφερόμενο).

Γ. Περιορισμοί του δικαιώματος

1. Απόλυτοι  περιορισμοί

Το άρθρο 5 παρ. 3 εδ. α΄ του ΚΔΔ/σίας προβλέπει τους απόλυτους περιορισμούς του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα, βάσει των οποίων το δικαίωμα δεν ικανοποιείται αν το αιτηθέν έγγραφο αφορά στην ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή τρίτου ή εάν παραβλάπτεται προβλεπόμενο σε ειδική διάταξη απόρρητο (π.χ. ιατρικό, τραπεζικό, φορολογικό). Σ’ αυτές τις περιπτώσεις, το δικαίωμα, κατ’ ουσίαν παύει να υφίσταται.

2. Σχετικοί περιορισμοί

Το άρθρο 5 παρ. 3 εδ. β΄ του ΚΔΔ/σίας προβλέπει τους σχετικούς περιορισμούς, η συνδρομή των οποίων στοιχειοθετεί διακριτική ευχέρεια [και όχι δέσμια αρμοδιότητα, όπως στην προηγούμενη περίπτωση] της διοίκησης να αρνηθεί την ικανοποίηση του δικαιώματος. Αυτό συμβαίνει όταν το έγγραφο που ζητείται αφορά σε συζητήσεις του Υπουργικού Συμβουλίου ή όταν η ικανοποίηση του δικαιώματος δυσχεραίνει ουσιωδώς την έρευνα των αρμόδιων αρχών για την τέλεση ποινικού αδικήματος ή διοικητικής παράβασης. Στους σχετικούς περιορισμούς θα πρέπει να ενταχθεί και η επιφύλαξη τυχόν υφισταμένων δικαιωμάτων πνευματικής ή βιομηχανικής ιδιοκτησίας (άρθρο 5 παρ. 5).

3. Η προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα

Στην πράξη, τα μεγαλύτερα προβλήματα κατά την χορήγηση εγγράφων προκύπτουν λόγω της επίκλησης, από την πλευρά της διοίκησης, της προστασίας των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (τρίτου προσώπου), η ύπαρξη των οποίων στο αιτηθέν έγγραφο «παραλύει» το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα. Τα προσωπικά δεδομένα (απλά ή ευαίσθητα) δεν ταυτίζονται κατ’ανάγκη με την ιδιωτική ζωή, εφόσον μπορεί να συνδέονται με τον δημόσιο βίο, όπως είναι η συμμετοχή σε πολιτικά κόμματα και συνδικαλιστικές οργανώσεις, η άσκηση ποινικών διώξεων και οι ποινικές καταδίκες, οπότε δεν καλύπτονται, κατ’αρχήν, απαο τη διάταξη του άρθρου 5 παρ. 3, πρώτο εδάφιο. Εν προκειμένω έχει εφαρμογή ο Ν. 2472/1997, για την προστασία των προσωπικών δεδομένων, ο οποίος ρυθμίζει διεξοδικά τα σχετικά ζητήματα, πλην όμως δεν ελήφθη υπόψη από τον μεταγενέστερο νομοθέτη του Ν. 2690/1999. Το ζήτημα του εφαρμοστέου κανόνα έχει ιδιαίτερη σημασία, λαμβανομένων υπόψη, αφενός, των αυστηρών ποινικών κυρώσεων του άρθρου 22 του Ν. 2472/1997 για τους παραβάτες των διατάξεών του, και, αφετέρου, του ότι η παράνομη άρνηση πληροφόρησης στους πολίτες, στην οποία θα μπορούσε να ενταχθεί και η παράνομη άρνηση πρόσβασης, αποτελεί πειθαρχικό παράπτωμα του δημοσίου υπαλλήλου [άρθρο 107 παρ. 1 στοιχ. ιβ΄ του ΥΚ]. Πρόκειται για μια κλασική περίπτωση σύγκρουσης συνταγματικών δικαιωμάτων, αφενός του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα του άρθρου 10 παρ. 3 Συντ. αφετέρου του δικαιώματος προστασίας των προσωπικών δεδομένων του άρθρου 9 Α Συντ., για την επίλυση της οποίας θα πρέπει να ληφθεί υπόψη η αρχή της αναλογικότητας στο πλαίσιο της πρακτικής εναρμόνισής τους. Στις περιπτώσεις όπου υπάρχει υπόνοια παραβίασης δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, το διοικητικό όργανο μπορεί να ζητήσει τη συνδρομή της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα ή του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους ώστε να ενεργήσει σύμφωνα με τον νόμο. Ο διοικούμενος από την πλευρά του, συνήθως, «εξοπλίζεται» με την προβλεπόμενη στο άρθρο 25 παρ. 4 περ. β΄ του Ν. 1756/1988 εισαγγελική παραγγελία [η διάταξη αυτή αναγνωρίζει τη δυνατότητα του Εισαγγελέα Πρωτοδικών να παραγγέλλει στις υπηρεσίες του Δημοσίου, των νπδδ, των οργανισμών κοινή ωφελείας και όλων των επιχειρήσεων του δημόσιου τομέα, να παραδώσουν έγγραφα ή να χορηγήσουν αντίγραφά τους, όταν το ζητήσουν νομικά ή φυσικά πρόσωπα που έχουν δικαίωμα ή έννομο συμφέρον] για να εξαναγκάσει τη διοίκηση να ικανοποιήσει το δικαίωμά του. Καμία από τις τρεις αυτές περιπτώσεις δεν είναι απαλλαγμένη προβλημάτων, δεδομένου ότι, αφενός, η επέμβαση της Αρχής και του ΝΣΚ προκαλεί επιπλέον καθυστέρηση σε διαδικασία που από τη φύση της πρέπει να διεκπεραιώνεται ταχέως, αφετέρου, η νομική φύση της εισαγγελικής παραγγελίας δεν είναι αποσαφηνισμένη με αποτέλεσμα να γεννώνται περίπλοκα ερωτήματα σχετικά με την υποχρέωση του διοικητικού οργάνου να συμμορφωθεί σε αυτήν (βλ. γνωμοδότηση της ΑΠΔΠΧ 3/2009, ιδίως υπό ΙΙΙ. α.).

Δ. Η άσκηση του δικαιώματος

Kατά το άρθρο 5 παρ. 1 ΚΔΔ/σίας, ο διοικούμενος αποκτά πρόσβαση στο έγγραφο που τον ενδιαφέρει μετά την αποδοχή, από τη διοίκηση, της σχετικής, ορισμένης και συγκεκριμένης, αίτησης που υποβάλλει. Σε περίπτωση που η αίτησή του είναι αόριστη ή ασαφής ή επαναλαμβάνεται καταχρηστικά η διοίκηση δεν υποχρεούται να του απαντήσει (βλ. γενική διάταξη του άρθρου 4 παρ. 3 του ΚΔΔ/σίας). Αν η αίτησή του γίνει δεκτή, έχει το δικαίωμα είτε της επιτόπιας μελέτης του εγγράφου είτε της χορήγησης αντιγράφων είτε σωρευτικά και των δύο, κατά το άρθρ. 5 παρ. 4 ΚΔΔ/σίας.

Σε κάθε περίπτωση, η διοίκηση υποχρεούται να απαντήσει στην αίτηση του διοικουμένου εντός είκοσι ημερών, σύμφωνα με το άρθρο 5 παρ. 6 ΚΔΔ/σίας. Σε περίπτωση αρνητικής απάντησης, ο διοικούμενος μπορεί να προσβάλει τη ρητή αρνητική πράξη της διοίκησης με αίτηση ακύρωσης ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, ενώ μπορεί να στραφεί και με αγωγή αποζημίωσης κατά του Δημοσίου βάσει των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ. Αν η διοίκηση δεν απαντήσει στην αίτηση του διοικουμένου, στοιχειοθετείται, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του ανώτατου ακυρωτικού, παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1214/2000). Με άλλα λόγια, η διοίκηση υποχρεούται να απαντήσει είτε θετικά είτε αρνητικά στην αίτηση του διοικουμένου. Μάλιστα, βάσει πρόσφατης νομολογίας, το αιρετό όργανο ΟΤΑ που, παρανόμως, δεν χορηγεί έγγραφα ή που δεν απαντά στην αίτηση του διοικουμένου υπέχει πειθαρχική ευθύνη λόγω σοβαρής παράβασης καθήκοντος (βλ. ΣτΕ Ολ 94/2013, 3755, 3387/2010).

Σημειώνεται ότι η παράβαση του άρθρου 5 ΚΔιΔιαδ οδηγεί, κατ'αρχήν, σε ακύρωση της πράξης που απέρριψε το αίτημα για τη χορήγηση στοιχείων (είτε ρητώς είτε σιωπηρώς [παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας). Πρωτότυπη συναφώς είναι η απόφαση ΣτΕ 3416/2001 που δέχθηκε πλημμέλεια της προσβαλλόμενης πράξης λόγω παράβασης της προγενέστερης του άρθρου 5 ΚΔιΔιαδ διάταξης του άρθρου 16 του Ν. 1599/1986 που όριζε τα εξής: "1. Κάθε πολίτης, με τις επιφυλάξεις των διατάξεων της παραγράφου 3, έχει δικαίωμα να λαμβάνει γνώση των διοικητικών εγγράφων, εκτός από εκείνα που αναφέρονται στην ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή τρίτων. Ως διοικητικά έγγραφα, για την εφαρμογή του άρθρου αυτού, θεωρούνται όλα τα έγγραφα που συντάσσονται από όργανα του δημόσιου τομέα, ιδίως εκθέσεις, μελέτες, πρακτικά, στατιστικά στοιχεία, εγκύκλιοι οδηγίες, απαντήσεις της διοίκησης, γνωμοδοτήσεις και αποφάσεις.". Το Δικαστήριο έκρινε ότι "αν, κατά την εξέλιξιν διοικητικής διαδικασίας, ο ενδιαφερόμενος, κατ΄ επίκλησιν του ανωτέρω άρθρ. 16 του Ν. 1599/1986, δι΄ αιτήσεώς του ζητήση να λάβη γνώσιν σχετικών διοικητικών εγγράφων, επί της αιτήσεως δε αυτής η Διοίκησις παραλίπη να αποφανθή, η επί της εν λόγω διοικητικής διαδικασίας εκδιδομένη πράξις δεν είναι νόμιμος, διότι κατά την διαδικασίαν εκδόσεώς της παρεβιάσθη η τελευταία αύτη διάταξις".

Θα πρέπει να γίνει ειδική μνεία και του Ν. 3448/2006 (ΦΕΚ Α΄57), Για την περαιτέρω χρήση πληροφοριών του δημόσιου τομέα, ο οποίος ρυθμίζει το επόμενο στάδιο της προσβασης στα έγγραφα, αυτό της χρήσης των εγγράφων (Γνδμ ΝΣΚ 548/2008, 29/2009, 365/2011). Βλ, συναφως και ΓνωμΝΣΚ 13/2016, σημείο 12 [γνωμ.νσκ13.2016]

 Ενδεικτική βιβλιογραφία:  Χ. Αντωναροπούλου, Το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα της διοίκησης, ΕΔΔΔ 2/2006, σ. 259-272 – Μ. Αντωνόπουλος, Το δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα, ΕΔΔΔ 1997, σ. 182-187 – Μ. Ασημακοπούλου, Το δικαίωμα περιβαλλοντικής πληροφόρησης, Νόμος και Φύση 1/1996, σ. 275-281 – Στ. Βασαλάκης, Το άρθρο 16 ν. 1599/1986 και η λήψη αντιγράφων και γνώση εγγράφων σε φάκελλο της διοίκησης, ΝοΒ 1997, σ. 708-710 – Σπ. Βλαχόπουλος, Διαφάνεια της κρατικής δράσης & προστασία προσωπικών δεδομένων, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2007 – Γ. Γεραπετρίτης, Right of access to administrative documents in Europe, ΔτΑ 7/2000, σ. 599-624 – Ίδιος, Το δικαίωμα του πολίτη για πρόσβαση στα διοικητικά στοιχεία : τάσεις και προτάσεις, ΠειρΝ 1997, σ. 369-381 – Α. Γέροντας, Τα δικαιώματα πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα, ΔτΑ 7/2000, σ. 567-598 – Κ. Γιαννόπουλος, Τι ακριβώς «προκύπτει» από τα στοιχεία του φακέλου;, ΔιΔικ 15 (2003), σ. 593-602 – Χ. Δετσαρίδης, Το δικαίωμα γνώσης των διοικητικών εγγράφων, Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2006 – Α. Κεφαλογιάννη, Πληροφόρηση και περιβάλλον : κοινοτικό και εθνικό δίκαιο, Περιβάλλον και Δίκαιο 1994, σ. 151-164 – Α. Κεφαλογιάννη/Ν. Παλαιολόγου, Το δικαίωμα πληροφόρησης των πολιτών σε θέματα περιβάλλοντος, ΝοΒ 1991, σ. 1000-1006 – Λ. Κεφαλογιάννη/Χ. Συνοδινός, Πληροφόρηση του κοινού για περιβαλλοντικά ζητήματα, στοιχεία και έγγραφα, ΠερΔικ 2001, σ. 178 – Γ. Λαζαράκος, Το δικαίωμα πρόσβασης στη δημόσια πληροφορία. Ανοικτή Διοίκηση και Κοινωνία της Πληροφορίας, Νομική Βιβλιοθήκη, Αθήνα 2006 – Π. Λαζαράτος, Εύλογο ενδιαφέρον προς χορήγηση διοικητικών εγγράφων στη νομολογία του ΣτΕ, Δίκη 29 (1998), σ. 1229-1236 – Ίδιος, Το δικαίωμα προσβάσεως στα διοικητικά στοιχεία (προβληματισμοί σχετικά με τον δικαστικό έλεγχο της κατ’άρθρον 16 § 6 ν. 1599/1986 πράξεως), Δίκη 25 (1994), σ. 445-453 και 1009-1019 – Χ. Ντουχάνης, Το Συμβούλιο της Επικρατείας και η πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα, ... Γ. Ξυνόπουλος, Το δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά στοιχεία στη Γαλλία : απολογισμός της δεκαετούς εφαρμογής του ν. 78-753/1978 εν όψει της καθιέρωσης ανάλογου δικαιώματος στην Ελλάδα με τον νόμο 1599/1986, ΕΔΔ 1988, σ. 353-373 – Ν. Παπαδόπουλος, Το δικαίωμα γνώσης των διοικητικών εγγράφων (άρθρο 16 ν. 1599/86), ΔιΔικ 8 (1996), σ. 1357-1395 – Ε. Πρεβεδούρου, Πρόσβαση στα έγγραφα και προστασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, με αφορμή πρόσφατες νομολογιακές εξελίξεις και νομοθετικές πρωτοβουλίες στο επίπεδο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ΤοΣ 1/2011, σ. 61 - Τ. Ρουμελιώτης, Η πρόσβαση στα διοικητικά στοιχεία, ΝοΒ 1986, σ. 18-34 – Γ. Σκιαδαρέσης, Το δικαίωμα του πολίτη για γνώση διοικητικών εγγράφων και η σχετική εισαγγελική αρμοδιότητα κατά τον Οργανισμό Δικαστηρίων, ΠοινΧρ 1992, σ. 95-96 – Π. Σκουρής, Το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα, ΝοΒ 2006, σ. 620-635 – Α. Στράτη-Βάντζου, Η σύγχρονη διοικηιτκή δράση και ο Δημόσιος Τομέας ως προς η διαδικασία πρόσβασης στα στοιχεία της Διοίκησης, ΕφημΔΔ 6/2008, σ. 860 – Α. Τάχος & Ε. Κουτούπα, Η πρόσβαση στα διοικητικά στοιχεία κατά τη γαλλική νομολογία, ΕΔΔΔ 1990, σ. 169-176 – Α. Τάχος, Η πρόσβαση στα διοικητικά στοιχεία κατά τον ν. 1599/1986, ΕΔΔ 1986, σ. 289-299 – Ε. Τσόλη, Πρόσβαση στα έγγραφα των διαγωνισμών και επιχειρηματικό απόρρητο, ΔηΣΚΕ & Αγορά 2/2009, σ. 44 – Ε. Φυτράκης, Η εισαγγελική παραγγελία χορήγησης εγγράφων, ΕφημΔΔ 2/2009, σ. 250 – Χ. Χάρακας, Η πρόσβαση στα διοικητικά έγγραφα σύμφωνα με τον Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας (αρθ. 5 ν. 2690/1999), Κράτος-Νόμος-Διοίκηση : Σύμμεικτα Επ. Σπηλιωτόπουλου, Α. Σάκκουλας, Αθήνα - Κομοτηνή, 2000, σελ. 785-799 – Β. Χατζόπουλος, Η αρχή της διαφάνειας και το δικαίωμα πρόσβασης των πολιτών σε έγγραφα της ΕΕ, Δίκη 31 (2000), σ. 927-942 – Ίδιος, Πρόσβαση στα κοινοτικά έγγραφα, ΔτΑ 7/2000, σ. 709-728 –Κ. Χιώλος, Η σχέση κράτους-πολίτη και η πρόσβαση των πολιτών στα δημόσια έγγραφα, ΕΔΔΔ 1998, σ. 234-249

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο