Ανάκληση κανονιστικών πράξεων [ΠΜΣ Β΄έτος, διοικητικό δίκαιο, 8.1.2019]

Ανάκληση κανονιστικών πράξεων

1. Σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (στο εξής: ΣτΕ), η κανονιστική πράξη, κατά κανόνα, δεν ανακαλείται, δεν είναι, δηλαδή, δυνατή η αναδρομική άρση της ισχύος της. Ειδικότερα, οι κανονιστικές πράξεις καταργούνται, δηλαδή παύουν να ισχύουν για το μέλλον, με νεότερη κανονιστική πράξη, η οποία εκδίδεται βάσει της ισχύουσας ή νεότερης νομοθετικής εξουσιοδότησης [1].Η αναδρομική ανάκληση ή τροποποίηση κανονιστικής πράξης επιτρέπεται μόνο βάσει σχετικής ρητής εξουσιοδότησης [2]. Σε ορισμένες, πάντως, περιπτώσεις γίνεται ρητώς λόγος για ανάκληση και στην περίπτωση των κανονιστικών πράξεων [3]. Πράγματι, κρίθηκε ότι νομίμως ανεκλήθη κανονιστική απόφαση κατ’ επίκληση της ίδιας εξουσιοδοτικής διάταξης και ότι έγκειται στην έννοια του θεσμού της νομοθετικής εξουσιοδότησης η «εντός συντόμου κατ’ εύλογον κρίσιν χρόνου και για λόγους ασφαλείας δικαίου και αποφυγής ακυροτήτων»ανάκληση κανονιστικής διοικητικής πράξης στην περίπτωση που έχει εκδοθεί από αναρμόδιο όργανο [4]. Θα μπορούσε, επομένως, να υποστηριχθεί ότι ανάκληση κανονιστικής πράξης χωρεί σε περίπτωση παρανομίας της πράξης, όταν λόγοι ασφάλειας δικαίου καθιστούν αναγκαία την αναδρομική εξαφάνισή της από την έννομη τάξη [5].

2. Το ζήτημα της ανάκλησης κανονιστικών πράξεων ανέκυψε, ιδίως, στο πλαίσιο διαγωνιστικών διαδικασιών για την πλήρωση θέσεων στον δημόσιο τομέα. Ειδικότερα, το Δικαστήριο ασχολήθηκε με το ζήτημα της νομιμότητας της ανάκλησης προκήρυξης η οποία συνεπάγεται ματαίωση της διαδικασίας πλήρωσης θέσης. Γνωστή συναφώς είναι η νομολογία που διαμόρφωσαν οι αποφάσεις ΣτΕ 1720-1722/2006, οι οποίες αφορούσαν διαδικασία πρόσληψης πυροσβεστών. Το Δικαστήριο δέχθηκε ότι «από τις … διατάξεις [του Π.Δ. 167/2003, «Κανονισμός κατάταξης στο Πυροσβεστικό Σώμα των Δοκίμων Πυροσβεστών», ΦΕΚ Α΄ 138], ερμηνευόμενες σύμφωνα με τις αρχές της χρηστής διοικήσεως, συνάγεται ότι σε περίπτωση κατά την οποία η Διοίκηση εκδηλώνει, …, την σοβαρή πρόθεσή της να προχωρήσει στην πλήρωση των κενών θέσεων με βάση το κατά τον χρόνο προκηρύξεως του επίμαχου διαγωνισμού ισχύον νομοθετικό καθεστώς οφείλει, όταν αποφασίζει, εκ των υστέρων, να ματαιώσει την σχετική διαδικασία καθώς και τις περαιτέρω ενέργειες εκδόσεως αποτελεσμάτων να παραθέτει στην προσβαλλομένη απόφασή της τους συγκεκριμένους λόγους, οι οποίοι την οδήγησαν στην έκδοσή της. Συνεπώς, η έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης στην οποία έγινε αόριστη επίκληση λόγων δημοσίου (υπηρεσιακού) συμφέροντος, συνισταμένων στην ματαίωση και μη ολοκλήρωση της σχετικής διαδικασίας, εν όψει της θεσπίσεως από την Διοίκηση «ενός αντικειμενικότερου και δικαιότερου συστήματος πρόσληψης δοκίμων πυροσβεστών, μέσω των πανελληνίων εξετάσεων» δεν είναι νόμιμη …». Η νομολογία αυτή παγιώνεται με τις μεταγενέστερες αποφάσεις ΣτΕ 3225/2010 και 4091/2015 [6], που αποτελούν συνέχεια των αποφάσεων ΣτΕ 1720-1722/2006. Στο ίδιο πνεύμα, με την απόφαση ΣτΕ 1917/2016, το Δικαστήριο δέχεται ότι «ναι μεν εναπόκειται στη Διοίκηση να αποφασίσει την πλήρωση κενών θέσεων, εκτιμώσα προς τούτο τις ανάγκες και το συμφέρον της Υπηρεσίας ως και τα εν γένει οικεία υπηρεσιακά δεδομένα (ΣτΕ 1014/2007 σκ. 7), εφόσον όμως αποφασίσει να εκκινήσει τη σχετική διαδικασία δεν δύναται, ενόψει και της αρχής της χρηστής διοίκησης, να αναστείλει ή να ματαιώσει την επιλογή, παρά μόνο αν ανέκυψαν εν τω μεταξύ αποχρώντες λόγοι δημόσιου συμφέροντος (πρβλ. Σ.τ.Ε. 1720/2006 7μ., 223/1982 7μ.). Τέτοιο λόγο δεν συνιστά η αόριστη επίκληση της επικείμενης κατάργησης της θέσης…». Η τελευταία αυτή απόφαση αφορά βεβαίως την (κατά πλάσμα δικαίου) ατομική πράξη της παράλειψης τοποθέτησης υπαλλήλου σε θέση Προϊσταμένου για την οποία επελέγη στο πλαίσιο διαγωνιστικής διαδικασίας, χωρίς να ανακύπτει θέμα ανάκλησης της σχετικής προκήρυξης.

3.Σε πρόσφατες, σχετικά, αποφάσεις του [7], το ΣτΕ δέχθηκε ότι «η προκήρυξηδιαγωνισμού (για την πλήρωση θέσεων) έχει κανονιστικό χαρακτήρα», οπότε, «και η ανάκληση της προκήρυξης αυτής που οφείλεται σε παρανομία της, ως actus contrarius, έχει ομοίως κανονιστικό περιεχόμενο (πρβ. ΣτΕ 1580/20082501/2011), πρέπει δε να παρατίθενται σ' αυτή οι συγκεκριμένοι λόγοι, οι οποίοι οδήγησαν στην έκδοσή της (πρβ. ΣτΕ 1720 - 1722/2006 7μ., 651/2010, 3550/2011 7μ., 21784146/2012)». Από την απόφαση αυτή συνάγεται ότι είναι δυνατή η ανάκληση προκήρυξης διαγωνισμού λόγω παρανομίας της με την έκδοση νέας κανονιστικής πράξης στην οποία παρατίθενται οι συγκεκριμένοι λόγοι που οδήγησαν στην εν λόγω ανάκληση. Εν προκειμένω, όμως, η ανακλητική πράξη πρέπει να περιέχει σαφή, ειδική και πλήρη αιτιολογία που να τεκμηριώνει την παρανομία της ανακαλούμενης πράξης, ούτως ώστε να μη δημιουργείται η εντύπωση ότι η Διοίκηση ανακαλεί την προκήρυξη και ματαιώνει τη διαγωνιστική διαδικασία, διότι δεν την ικανοποιούν οι επιλεγέντες υποψήφιοι.

4.Βασική περίπτωση ανάκλησης κανονιστικών πράξεων αποτελεί η ματαίωση διαγωνισμών για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων, η οποία διενεργείται με την ανάκληση της προκήρυξης του εκάστοτε διαγωνισμού και τη δημοσίευση νέας [8]. Ερμηνεύοντας τις σχετικές διατάξεις των νόμων 3263/2004 «Μειοδοτικό σύστημα ανάθεσης των δημόσιων έργων και άλλες διατάξεις» (Α΄ 179) [9] και 3669/2008 («Κύρωση της κωδικοποίησης της νομοθεσίας κατασκευής δημοσίων έργων» (Α΄ 116), το Δικαστήριο έκρινε ότι «η αναθέτουσα αρχή έχει πάντοτε την ευχέρεια να ματαιώσει διαγωνισμό και να χωρήσει σε επαναπροκήρυξή του, εάν διαπιστώσει είτε ότι δεν επετεύχθη ικανοποιητικό επίπεδο ανταγωνισμού, είτε ότι, παρά τον αναπτυχθέντα ανταγωνισμό, η τελική προσφορά δεν κρίνεται ικανοποιητική. Η ευχέρεια αυτή διατηρείται και στις περιπτώσεις που μόνον ένας υποψήφιος αναδεικνύεται ικανός για την ανάληψη της συμβάσεως, δεδομένου ότι η αναθέτουσα αρχή δεν υποχρεούται να αναθέσει την σύμβαση στο μοναδικό διαγωνιζόμενο, του οποίου η προσφορά κρίθηκε παραδεκτή. … Σε κάθε, πάντως, περίπτωση ματαιώσεως του διαγωνισμού η αναθέτουσα αρχή υποχρεούται να αιτιολογήσει νομίμως και επαρκώς την κρίση της» [10]. Βλ. και ΣτΕ 1580/2008: «μέχρι την ολοκλήρωση του διαγωνισμού, το όργανο το οποίο είναι αρμόδιο για την έκδοση της πράξεως κατακυρώσεως, έχει την ευχέρεια να ελέγξει αν οι προηγούμενες πράξεις των οργάνων του διαγωνισμού είναι νομικώς πλημμελείς και να ανακαλέσει την πράξη εκείνη που διαπιστώνει ότι είναι παράνομη (βλ. ιδίως ΣτΕ 4166/1996, καθώς και 2262/20041262/19993335/1998, ΕΑ 779/200673/2005355/2005294/2004). Συνεπώς, στην προκειμένη περίπτωση, η Διοίκηση δεν εκωλύετο να αποφασίσει την, ισοδυναμούσα με ανάκληση της διακήρυξης, ματαίωση του επίδικου διαγωνισμού, λόγω της διαπίστωσης ασαφειών στη διατύπωση του ανωτέρω όρου αυτής». Περαιτέρω,«ένας από τους λόγους για τους οποίους μπορεί η αναθέτουσα αρχή να ανακαλέσει τη διακήρυξη του διαγωνισμού σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας είναι η ανάγκη επαναπροκήρυξης του διαγωνισμού με τροποποίηση των αρχικών όρων, εφόσον αιτιολογήσει νομίμως και επαρκώς την σχετική κρίση της» [11]Η μεταβολή των αντιλήψεων της Διοίκησης ως προς το περιεχόμενο όρου της διακήρυξης δεν συνιστά νόμιμο λόγο ανάκλησης της κατακύρωσης του διαγωνισμού [12]. Είναι ενδιαφέρον ότι στην απόφαση ΣτΕ 4417/2013, το Δικαστήριο, ερμηνεύοντας τη διάταξη της παρ. 4 του άρθρου 27 του ν. 3669/2008 («Κύρωση της κωδικοποίησης της νομοθεσίας κατασκευής δημοσίων έργων», ΦΕΚ Α΄ 116), έκρινε ότι η αναθέτουσα αρχή έχει διακριτική ευχέρεια να ακυρώσει ή να ανακαλέσειτη διαγωνιστική διαδικασία και να προχωρήσει σε επαναπροκήρυξη του διαγωνισμού, εφόσον, όμως, αιτιολογήσει νομίμως και επαρκώς τη σχετική κρίση της.

5.Τέλος, κατά πάγια, πλέον, νομολογία, «η ολική ή μερική ανάκληση της κατακυρωτικής πράξεως του δημοσίου διαγωνισμού, εφ’ όσον επιχειρείται βάσει διατάξεως διοικητικού νόμου και των γενικών αρχών περί ανακλήσεως των διοικητικών πράξεων και όχι βάσει όρου της διοικητικής συμβάσεως ή νομοθετικής διάταξης που έχει περιληφθεί στην σύμβαση, προκαλεί ακυρωτική διαφορά» [13], «και τούτο ανεξαρτήτως αν η ανάκληση ανατρέχει στον χρόνο της έκδοσης της κατακυρωτικής πράξεως ή ενεργεί για τον εφ’ εξής χρόνο» [14].

   

[1] Βλ. ΣτΕ Ολ 895/1977, 312/1979, κατά τις οποίες «ελλείψει ρητής περί του αντιθέτου διατάξεως δεν είναι δυνατή η αναδρομική από της εκδόσεώς των ανάκληση κανονιστικών πράξεων, έστω και για λόγους νομιμότητας…. Αυτές μπορούν όμως να τροποποιηθούν ή και να καταργηθούν ολοσχερώς για το μέλλον προς επαναφορά του προϊσχύσαντος κανονιστικού καθεστώτος». ΔΕφΘεσσ 323/1985, κατά την οποία «η ανάκληση κανονιστικής πράξεως δεν είναι επιτρεπτή με την έννοια της εξ υπαρχής εξαφανίσεώς της». ΣτΕ 2914/1984 και ΣτΕ 2918/1984, κατά τις οποίες σε ανάκληση υπόκεινται μόνον οι ατομικές πράξεις. Βλ. και ΣτΕ 4509/2014, 3176/20121752/19971465/19954914/1987312/19791614/1972. Κατά τη νομολογία αυτή, «απότις διατάξεις του Συντάγματος περί διακρίσεως των λειτουργιών και περί της παρεχομένης στα όργανα της εκτελεστικής λειτουργίας νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως (άρθρα 26 και 43) προκύπτει ότι δεν είναι επιτρεπτή η αναδρομική κανονιστική ρύθμιση, εφόσον δεν την επιτρέπει ρητά η εξουσιοδοτική διάταξη του νόμου (ΣτΕ4914/1987). Ειδικώς δε δεν είναι δυνατή, ελλείψει ρητής περί του αντιθέτου εξουσιοδοτικής διατάξεως, η αναδρομική ανάκληση κανονιστικών πράξεων.»

[2] ΣτΕ Ολ 895/1977, 2918/1984, 33/2009.

[3]ΣτΕ 1818/2007, 501/2009. Άρθρο 17 παρ. 2 του Ν. 2889/2001, Εθνικό Σύστημα Υγείας και άλλες διατάξεις (ΦΕΚ Α΄37).

[4]ΣτΕ 1542/1995, 4509/2014.

[5]Το Δικαστήριο δεν αναγνωρίζει, πάντως, υποχρέωση της Διοίκησης να ανακαλέσει κανονιστική πράξη της. Δέχεται, δηλαδή ότι η Διοίκηση είναι ελεύθερη να προβαίνει σε κανονιστική ρύθμιση και, συνεπώς, δεν υποχρεούται να τροποποιεί ή να ανακαλεί κανονιστικές πράξεις εκδιδόμενες κατ’ εξουσιοδότηση τυπικού νόμου (πρβ. ΣτΕ 166/2015, 4225-4227, 4244/2014, 1018/2013, 2588/2011, 501/2009, 3046/2002, 1817/1987).Κατ’ ακολουθίαν, η αίτηση, κατά το μέρος που με αυτήν ζητείται η ακύρωση της παράλειψης της Διοίκησης να ανακαλέσει την ως άνω κανονιστική πράξη της, είναι απορριπτέα ως απαράδεκτη (ΣτΕ 1818/2007, 2148/2016, 890/2018).

[6]Με την απόφαση αυτή το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν συνιστούν νόμιμο λόγο ανάκλησης προκήρυξης διαγωνισμού τα εξής: «α) … μόνη η επίκληση του σταδίου στο οποίο βρισκόταν ο ματαιωθείς διαγωνισμός και ο χαρακτηρισμός του σταδίου αυτού ως «πρώιμου». β) Η επίκληση από τη Διοίκηση της καλύψεως ή της εκκρεμότητας καλύψεως κενών οργανικών θέσεων από επιτυχόντες μεταγενέστερου διαγωνισμού, δεν αποτελεί νόμιμο λόγο για τη μη ολοκλήρωση του επίδικου διαγωνισμού, ο οποίος είναι προγενέστερος (πρβλ. ΣΕ 1177/2001 επτ.), τούτο δε ανεξαρτήτως του ότι, ακόμη και μετά την ανωτέρω εξέλιξη, απέμειναν πάντως, κατά τα αναφερόμενα στις απόψεις της Διοικήσεως, 58 κενές θέσεις μόνιμου πυροσβεστικού προσωπικού, οι οποίες επαρκούν για το διορισμό των αιτούντων, σε περίπτωση επιτυχούς ολοκληρώσεως του διαγωνισμού ως προς αυτούς. γ) Η επίκληση «τεχνικών δυσχερειών» για την ολοκλήρωση του διαγωνισμού, οι οποίες οφείλονται στην παρέλευση μεγάλου χρονικού διαστήματος από τη διεξαγωγή του και αφορούν ιδίως τη μεταβολή δεδομένων σχετικών με την ηλικία, σωματική υγεία, οικογενειακή κατάσταση και ποινική κατάσταση των υποψηφίων».

[7]ΣτΕ 2573/2017, 2132/2018.

[8]Βλ. διεξοδικά Ευ. Τζιράκη, Ανάκληση διοικητικών πράξεων αφορωσών στα διάφορα στάδια διαγωνισμών δημοσίων έργων, μελετών, προμηθειών και υπηρεσιών του Δημοσίου (Τυποποίηση της πρόσφατης νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας), ΔηΣΚΕ 1-3/2006, σ. 29.

[9]ΣτΕ 4408/2013: Η διάταξη αυτή αποτελεί ειδικότερη έκφανση γενικής αρχής του εθνικού, αλλά και του κοινοτικού δικαίου, η οποία διέπει όλους τους δημόσιους διαγωνισμούς και σύμφωνα με την οποία η αναθέτουσα αρχή έχει διακριτική ευχέρεια να ακυρώσει ή να ανακαλέσει την διαγωνιστική διαδικασία και να προχωρήσει σε επαναπροκήρυξη του διαγωνισμού, εφ’ όσον, όμως, αιτιολογήσει νομίμως και επαρκώς την κρίση της.

[10]ΣτΕ 651, 761/2010. Βλ. και ΕΑ 153, 157/2007, ΕΑ 1019/2006.

[11]ΣτΕ 4417/2013, 4146/2012 σκ. 5, 651/2010 σκ. 5, 1580/2008 σκ. 8, 810/2008, πρβλ 4166/1996 7μ.

[12]ΕΑ 690/2007.

[13]ΣτΕ 3072/2015, 2751/20134044/20123384817/2011.

[14]ΣτΕ Ολ 3796/1999(κατά τη μειοψηφούσα γνώμη,«η ανάκλησις της πράξεως κατακυρώσεως, μετά την κατάρτισιν του ενοχικού συναλλάγματος, συνιστά δια τον αντισυμβαλλόμενον καταγγελίαν της συμβάσεως αναθέσεως του έργου, προμηθείας ή υπηρεσίας και συνεπώς, δημιουργεί, ανεξαρτήτως της νομικής βάσεως της ανακλήσεως, διοικητικήν διαφοράν ουσίας που επιλύεται από τον δικαστήν της συμβάσεως»), 3903/2004, 2751/2013.

Comments are closed.

Για να κάνουμε την εμπειρία πλοήγησής σου καλύτερη, χρησιμοποιούμε cookies. περισσότερα

Για να σας παρέχουμε την καλύτερη δυνατή εμπειρία πλοήγησης στη σελίδα μας χρησιμοποιούμε cookies. Αν συνεχίσετε να πλοηγείστε στην ιστοσελίδα μας χωρίς να αλλάξετε τις ρυθμίσεις σας για τα cookies, ή πατήσετε στο κουμπί "Αποδοχή" παρακάτω, σημαίνει πως δίνετε τη συναίνεσή σας για αυτό.

Κλείσιμο